李華胤

摘要：自治基本單元的有效性決定了村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。以“政策落地”為現(xiàn)實(shí)因素探索村民自治的基本單元要考慮“政策距離”和“政策參與”兩個(gè)變量。政策距離農(nóng)民越近，政策參與性越高，越有利于政策進(jìn)村入戶，也越有利于形成自治的基本單元。將自治的基本單元放在真正的政策落地之“地”，便于自治的有效開展，也便于政策落地運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：政策落地；村民自治；自治單元；政策參與方式

中圖分類號(hào)：F325.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2016）03-0026-06

2015年中央一號(hào)文件提出“在有實(shí)際需要的地方，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”命題，這說明要進(jìn)一步探索村民自治的基本單元。改進(jìn)和完善村民自治基本單元的前提是厘清影響自治基本單元探索的因素。改革開放以來，各種惠農(nóng)政策“下鄉(xiāng)”，將政策輸出到農(nóng)民的日常生產(chǎn)和生活中，對農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生了重要影響。那么，這里就有三個(gè)問題要思考了：一是各種政策到底落到何處有利于提升政策效果呢？二是政策落地與村民自治有何關(guān)聯(lián)？三是政策落地單元與村民自治基本單元有何關(guān)系呢？

一、政策落地與村民自治基本單元的有效性

公共政策是一個(gè)政府選擇要做的任何事，或者它選擇不去做的任何事[1]。在農(nóng)村社會(huì)，人們的生產(chǎn)和生活深受國家政策的影響。政策既推動(dòng)著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，也不自覺地影響著農(nóng)村的治理形態(tài)。

（一）政策落地與村民自治緊密相關(guān)

政策對于農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民命運(yùn)有著至關(guān)重要的作用[2]。黨的歷史上，一直強(qiáng)調(diào)“通過政策將政黨意志貫徹滲透到農(nóng)村社會(huì)”，并且在不同時(shí)期為實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)制定了不同的農(nóng)村政策，這些政策深刻地影響著農(nóng)村的治理方式。在抗戰(zhàn)時(shí)期，毛澤東指出：“政策和策略是黨的生命?！睘榻鉀Q農(nóng)村問題，黨制定了各種各樣的土地政策、稅收政策、教育政策等，并強(qiáng)調(diào)政策“要使廣大群眾都能知道”，在《論政策》中強(qiáng)調(diào)“黨要根據(jù)不同時(shí)期的任務(wù)制定和調(diào)整政策”[3]?？梢哉f，新中國成立前黨主要依靠各種政策與農(nóng)民取得聯(lián)系，通過政策動(dòng)員農(nóng)民參與革命。政策也深刻地塑造著農(nóng)村治理形態(tài)，形成了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”“三三制政權(quán)”等治理形態(tài)。

新中國成立后，黨繼續(xù)依靠各種政策治理農(nóng)村社會(huì)。在相當(dāng)長的時(shí)間里，“從土地改革到農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，再到人民公社及其農(nóng)村改革，黨不斷制定和調(diào)整農(nóng)村政策”[2]，以改造和整合農(nóng)村社會(huì)。彭真在1984年指出：“在戰(zhàn)爭時(shí)期，黨也好，軍隊(duì)也好，群眾也好，注意的是黨的政策。建國后，農(nóng)村工作不僅要靠黨的政策，而且要讓老百姓知道政策?！盵4]這說明，政策落地與農(nóng)村治理休戚相關(guān)，鄉(xiāng)村自治深受國家政策的影響。

1987年《村組法》頒布意味著村民自治進(jìn)入制度化時(shí)期。隨著改革開放的深入，各種政策“下鄉(xiāng)”強(qiáng)化了農(nóng)民與國家的聯(lián)系，使農(nóng)民對政策的依賴性更強(qiáng)，農(nóng)民的生活愈來愈受政策支配。各種中央政策和地方“土政策”依靠“村民委員會(huì)”得以落實(shí)，與村民委員會(huì)自治交織在一起，互相影響。尤其是后稅費(fèi)時(shí)代，“各種惠農(nóng)政策嵌入鄉(xiāng)村生活的過程中，不斷重塑著鄉(xiāng)村治理形態(tài)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理資源配置由汲取型向賦予型轉(zhuǎn)變”[5]。恰如徐勇教授所說：村民自治的“運(yùn)作狀況在較大程度上取決于各級(jí)政府所作的政策選擇，地方政府對村民自治看法的改變以及相應(yīng)的政策選擇，必然會(huì)影響村民自治的運(yùn)作”[6]。因此，政策落地是影響村民自治的現(xiàn)實(shí)因素之一。

（二）政策落地與自治基本單元的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

既然政策落地是村民自治的影響因素之一，那么政策落地之“地”與村民自治之“地”（自治單元）有何關(guān)系呢？這里可以從政策距離、政策參與兩個(gè)變量去考量政策落地與自治基本單元的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。

1.政策距離影響自治基本單元的形成。政策距離是指政策落地單元與政策對象之間的時(shí)空距離，有兩種體現(xiàn)形式：一是政策落地單元與政策對象之間的自然差距（交通距離），二是政策落地單元與政策對象之間的體制距離（政策單元與戶之間的層級(jí)）。農(nóng)村政策是為了實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村資源有效整合的基層善治[7]，它的普惠性程度直接影響政策落地的準(zhǔn)確性[8]；政策距離農(nóng)民越近，體制層級(jí)越少，越有利于政策入戶宣傳，越有利于政策認(rèn)知，也就越有利于政策落地運(yùn)行。因此，距離民眾最近的“一公里”才是政策落地之“地”，在這里會(huì)形成一種“政策共同體”，并與內(nèi)生于村莊內(nèi)的“血緣、親緣”共同體的互動(dòng)中，匯聚成一種基于“政策落地”的自治合力，最終形成“自治共同體”。于建嶸說：“家庭的作用要遠(yuǎn)大于岳村”[9]，這說明村民看重的是“政策入戶”而不是“政策進(jìn)村”，而“政策落地和入戶要考慮家戶制自治體系中的基礎(chǔ)性作用”[10]。因此，在政策距離農(nóng)民越近、體制層級(jí)越少的地方，便于政策落地入戶，也越容易形成利于政策落地的政策單元，也越有利于形成利于自治的基本單元。政策的自然距離、體制距離中，有一者較近，就會(huì)有利于政策入戶，如北方的村莊、南方的自然村均是政策距離較近之地。

2.政策參與影響自治基本單元的形成。科恩將“參與”視為民主和自治的關(guān)鍵變量，“民主取決于參與，即受政策影響的社會(huì)成員參與決策，自治就是參與跟自己有關(guān)的政策，自己決定目標(biāo)并選擇達(dá)到目標(biāo)的手段”“民主就是集體參與管理共同事務(wù)的過程，不論什么情況，必須要有持續(xù)性的參與，自治才會(huì)持續(xù)進(jìn)行……如果一個(gè)社會(huì)有成員的普遍參與，就可以把這一社會(huì)稱為自治的?！盵11]因此，“參與”作為自治的關(guān)鍵變量，同時(shí)也是農(nóng)村政策落地的關(guān)鍵變量。參與帶來的一個(gè)重要積極后果是“農(nóng)民自主參與村務(wù)管理，并作為參與更大范圍的公共治理的基礎(chǔ)和條件，由自治通向民主”[12]，從而“形成有序參與的行為和規(guī)則，激發(fā)自治的參與意識(shí)”，這是培育自治的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。農(nóng)民越是參與政策，越有利于政策落地運(yùn)行；農(nóng)民越是參與村民自治，越有利于自治的有效開展。因此，在“參與”維度上，政策落地與村民自治的基本單元緊密相關(guān)。在“有利于農(nóng)民參與、有利于激發(fā)參與活力、有利于增強(qiáng)參與程度”的地方建立政策單元，有利于政策落地，也有利于農(nóng)民圍繞政策利益自發(fā)性地組織起來，參與共同事務(wù)的治理，形成自治單元。故而，參與性最好的地方既是政策落地單元，也是村民自治的基本單元。因?yàn)樵谶@個(gè)基本單元上，政策參與、自治參與的程度都是較高的，由此帶來村民自治的有效性也比較高（見圖1）。

（三）基于政策落地的自治單元決定村民自治的有效性

政策距離、政策參與決定了政策落地的程度，進(jìn)而影響村民自治基本單元的有效形成。在離農(nóng)民距離較近、利于農(nóng)民參與政策的地方建立政策單元，便于政策落地到“戶”；同時(shí)，以政策落地單元為自治的基本單元，將有利于村民開展自治。那么，政策落地程度、自治基本單元有效性與村民自治又有何關(guān)系呢？基于政策落地的自治單元決定村民自治的有效性。伴隨著“小農(nóng)社會(huì)化”，農(nóng)民過去服從治理的安排轉(zhuǎn)向?qū)χ卫硇枨蟮亩鄻踊?，服?wù)下沉、政策下移等都將有利于喚醒農(nóng)民的利益、權(quán)利、參與和服務(wù)意識(shí)[13]，但集“政策單元、自治單元”為一體的行政村單元，無法避免“政策與農(nóng)民之間有一定空間距離”[14]的事實(shí)，導(dǎo)致政策落地與村民自治脫節(jié)。

在圖2中可以看出，政策落地程度、自治單元?jiǎng)澏ǖ挠行允谴迕褡灾斡行缘暮瘮?shù)。政策落地程度越高，越容易形成有效的政策落地單元，進(jìn)而越容易形成有效的村民自治基本單元，也就有利于農(nóng)民開展自治，形成有效性較強(qiáng)的自治形式。

二、政策落地與村民自治基本單元的發(fā)展：歷史與實(shí)踐

歷史上，自治單元的探索一直是村民自治的重要內(nèi)容。政策落地作為基層治理中的主要內(nèi)容，與自治基本單元的演變與發(fā)展有著緊密聯(lián)系。

（一）“自然村落”單元自治與政策不進(jìn)村不入戶

在“皇權(quán)到縣，鄉(xiāng)紳治村”的傳統(tǒng)時(shí)期，鄉(xiāng)土社會(huì)以家戶為基本的生產(chǎn)和生活單位，與國家較少發(fā)生聯(lián)系，主要局限于稅賦與兵役等。這一點(diǎn)在唐代地主“治家”原則“樹之谷，芝之麻，養(yǎng)有牲，出有車，無求于人”中體現(xiàn)得淋漓盡致。如費(fèi)老所說：傳統(tǒng)國家權(quán)力“在人民實(shí)際生活上，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”[15]。可以說，傳統(tǒng)時(shí)期的鄉(xiāng)村是沒有國家公共政策滲透和下沉的，為了統(tǒng)治的需要，國家也曾實(shí)施過“重農(nóng)抑商”“輕徭薄賦”的政策，但是它的落地單元是“郡縣”，即只到縣不下鄉(xiāng)，政策與農(nóng)民距離較遠(yuǎn)。到民國，孫中山提出“扶助農(nóng)工、耕者有其田”的經(jīng)濟(jì)政策，民國政府也曾實(shí)施“鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”政策，但由于國民黨政權(quán)建設(shè)的“內(nèi)卷化”，導(dǎo)致這些政策未能真正進(jìn)村，對農(nóng)村影響甚小甚微。因此在傳統(tǒng)時(shí)期，國家政策對農(nóng)民來說是陌生的，更談不上政策落地。

由于國家政策滲透的欠缺或失敗，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部事務(wù)只能依靠“鄉(xiāng)紳治村”，以聚居村落為基本單元，開展自然村自治。到1928年，國民政府頒布《縣組織法》《鄉(xiāng)自治實(shí)行法》《地方自治全書》等，在鄉(xiāng)村重組，凡100戶以上的村落，組成一個(gè)行政單位“鄉(xiāng)”的基礎(chǔ)上，初步確立了鄉(xiāng)村自治制度，并依托“保甲制”，開展以“自然村”為基本單元的鄉(xiāng)村自治?？梢哉f，自然村落既是農(nóng)民長期聚居形成的居住單元，也是自治的基本單元，更是國家統(tǒng)治鄉(xiāng)村的政治單元。韋伯將這種“自然村”基本單元稱為“鄉(xiāng)村聚落”，有時(shí)聚居數(shù)百人口，有時(shí)聚居數(shù)千人口，村莊公共事務(wù)與農(nóng)民生產(chǎn)和生活緊密相關(guān)，與農(nóng)民的距離較近，便于農(nóng)民參與自治，從而在“無官員的自治地區(qū)”村落產(chǎn)生“組織化自治”[16]。

在沒有政策滲入的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)，以“自然村”為基本單元的自治是人們在長期的生產(chǎn)和生活中自然形成的，并不是基于“政策落地”考慮的。其自治有效性較好的原因主要是：一是自治單元規(guī)模小、人口適中，血緣關(guān)系濃厚，社會(huì)聯(lián)接性強(qiáng)，容易形成較強(qiáng)的村落共同體。二是村落單元縮短了農(nóng)民與共同事務(wù)的距離，農(nóng)民參與自治的成本低，便于自治開展。但值得注意的是，民國中期進(jìn)行鄉(xiāng)村重組，實(shí)施地方自治，雖然帶有理想主義色彩，但已開始強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村自治中鄉(xiāng)民參與“鄉(xiāng)制者，使鄉(xiāng)民成一自治團(tuán)體，地方政府為之組織，與以治權(quán)，置辦事人，有理事權(quán)；事屬鄉(xiāng)辦，鄉(xiāng)人自理之”[17]，并規(guī)定20歲以上的成年男女均有權(quán)參加“鄉(xiāng)民大會(huì)”。

（二）“生產(chǎn)小隊(duì)”單元自治與政策進(jìn)村入戶

新中國成立后，黨組織全國性地向農(nóng)村地區(qū)延伸，在廣大農(nóng)村建立了趨于完備的基層黨政組織。但“政黨的活動(dòng)及其社會(huì)影響還是依靠政策，通過各種具體的政策將政黨意志貫徹滲透到社會(huì)”[18]，深刻地影響著農(nóng)村發(fā)展及其治理。

1957年全面實(shí)施“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度。生產(chǎn)大隊(duì)由若干個(gè)“自然村”組合而成，是一級(jí)行政化、擴(kuò)大化的治理單元，而生產(chǎn)小隊(duì)大多建立在過去的自然村基礎(chǔ)上。對此，毛澤東強(qiáng)調(diào)指出：“要承認(rèn)三級(jí)所有，重點(diǎn)在生產(chǎn)隊(duì)所有制，‘有人斯有土，有土斯有財(cái)，人、土、財(cái)都在生產(chǎn)隊(duì)”[19]“所謂‘隊(duì)為基礎(chǔ)指的是生產(chǎn)小隊(duì)，而不是生產(chǎn)大隊(duì)”[20]。因此，“生產(chǎn)小隊(duì)”是組織生產(chǎn)勞動(dòng)的基本單位，是進(jìn)行財(cái)務(wù)核算的基本單位，是落實(shí)國家政策的基本單位，也“只有在作為直接生產(chǎn)和核算單位的生產(chǎn)小隊(duì)，生產(chǎn)隊(duì)長的影響力更大一些”[18]。這說明，在農(nóng)村治理的層面上，生產(chǎn)小隊(duì)是自治的基本單元。

為解決農(nóng)村問題，國家實(shí)施并調(diào)整了一系列的政策，如《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社的決議》《關(guān)于人民公社若干問題的決議》《農(nóng)村人民公社工作條例》《中共中央關(guān)于社員私養(yǎng)家禽、家畜和自留地等四個(gè)問題的指示》《農(nóng)業(yè)六十條》《農(nóng)業(yè)十二條》等。這些政策按照“三級(jí)所有”體制，最終由生產(chǎn)小隊(duì)負(fù)責(zé)召集本隊(duì)全體社員，將政策精神及指示宣傳到戶、落實(shí)到戶，并在生產(chǎn)小隊(duì)范圍內(nèi)采取具體措施落實(shí)政策，如“辦夜校、四定一獎(jiǎng)、放衛(wèi)星、大煉鋼、學(xué)大寨”等。如農(nóng)民所說：“一有政策文件下來，生產(chǎn)隊(duì)長去大隊(duì)開會(huì)，回來后就召集所有農(nóng)戶，講解政策內(nèi)容?！笨梢?，公社時(shí)期，國家的各種政策通過“三級(jí)所有”體制進(jìn)隊(duì)入戶，生產(chǎn)小隊(duì)是政策落地的基本單元。

公社時(shí)期，生產(chǎn)小隊(duì)既是自治的基本單元，也是政策落地的基本單元。其主要特點(diǎn)是：一是距離較近，便于參與，有利自治。生產(chǎn)小隊(duì)的基本單元接近于自然村落，農(nóng)民與小隊(duì)之間的距離較近，有助于政策宣傳和參與；農(nóng)民在政策參與的過程中使政策落地，并產(chǎn)生了有效性較高的自治。二是政策落地單元與自治單元的一致性，使自治開展與政策落地相互促進(jìn)。但是這種基本單元的形成帶有較強(qiáng)的國家建構(gòu)性。如毛澤東所說“采用生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位，不致使我們脫離群眾”[20]，但也說明了政策落地與自治基本單元的內(nèi)在聯(lián)系。

（三）“行政村”單元自治與政策進(jìn)村不入戶

20世紀(jì)80年代初，隨著人民公社體制的解體，為緩解農(nóng)村社會(huì)管理的“真空”狀態(tài)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會(huì)。1987年《村組法（試行）》在全國貫徹實(shí)施，逐步形成“鄉(xiāng)政村治”體制。在“村民自治單元”上，《村組法（試行）》規(guī)定：“村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)。”這說明，自治基本單元設(shè)立的基本原則是“便于參與”，以自然村開展自治。

為了統(tǒng)一規(guī)范村民委員會(huì)制度，1998年修訂通過《村組法》，從法律上對“村民自治基本單元”進(jìn)行了重新界定：“村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則設(shè)立?！睂⒆灾位締卧脑O(shè)立原則從“便于參與”調(diào)整為“便于發(fā)展經(jīng)濟(jì)”，開始以“行政村”為單元的自治。21世紀(jì)初實(shí)施“合村并組”，繼續(xù)擴(kuò)大行政村的村域范圍，使村民自治的基本單元由“小”變“大”。此時(shí)期，“國家對農(nóng)政策由汲取到減免再到補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)變，村民的要求也開始由‘少收點(diǎn)錢轉(zhuǎn)變?yōu)椤喾c(diǎn)務(wù)……合村并組中減少村干部、撤銷村民小組長的做法，使得合并后的幾個(gè)村干部要面對散居于數(shù)十平方公里的數(shù)個(gè)村民小組的數(shù)百個(gè)農(nóng)戶”[21]。由于距離、成本等各種限制因素，使得國家政策只能進(jìn)村，很難跨越村民小組落地入戶。因此，合村并組“只會(huì)強(qiáng)化村級(jí)治理的集權(quán)化、行政化傾向，不利于村民自治的發(fā)展”[22]。

在《村組法》的規(guī)制下，行政化的自治單元忽視了農(nóng)民參與，地域范圍的不斷擴(kuò)大，拉長了政策距離，統(tǒng)一由村委會(huì)負(fù)責(zé)落實(shí)政策，村民小組只負(fù)責(zé)政策傳達(dá)，造成了政策信息溝通不暢、政策參與不積極等問題的出現(xiàn)，難以開展自治。恰如徐勇教授所說：“村組規(guī)模擴(kuò)大，導(dǎo)致直接參與性的自治更難?！盵12]

這一時(shí)期，村民自治的基本單元經(jīng)歷了“由小到大”的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)政策落地之“地”也相應(yīng)地隨著自治單元的轉(zhuǎn)換而不斷轉(zhuǎn)換。從自治的視角看，“行政村”基本單元的自治在現(xiàn)實(shí)中遇到了極大困難，也影響了國家政策的落地。一是“行政村”自治單元的地域范圍較大、人口多，村干部負(fù)責(zé)事務(wù)過多，地理交通的限制，增加了村民會(huì)議召開的難度，降低了農(nóng)民的參與積極性，直接制約了自治開展。二是對農(nóng)政策經(jīng)歷了“汲取型”向“給予型”的轉(zhuǎn)變，一些諸如養(yǎng)老醫(yī)療扶貧等政策農(nóng)民的切身利益直接掛鉤，由于“行政村”與農(nóng)民之間距離較遠(yuǎn)，制約了政策的入戶，限制了農(nóng)民參與，使政策無法真正落地入戶，很多政策停留在村委會(huì)，實(shí)效性較低。

（四）行政村之下的多單元自治與政策進(jìn)村入戶

在2014年中央一號(hào)文件的指導(dǎo)下，秭歸、河池、清遠(yuǎn)、佛岡等地方政府結(jié)合實(shí)際情況，在行政村之下，對村民自治的基本單元進(jìn)行了有益的探索。

湖北秭歸縣為了解決自治落地的問題，按照“地域相近，規(guī)模適度、利益相關(guān)，共建同享、文化相連，便于凝聚”等原則，取消村民小組，將全縣186個(gè)行政村劃為2 055個(gè)自然村落，每個(gè)村落居住30～80戶左右的居民，擁有1～2平方公里的地域面積。將村民自治基本單元下沉至“村落”，在村落建立村落理事會(huì)，設(shè)立“二長八員”“兩長八員”是指從黨員中推選出1名黨小組長、由村民選舉產(chǎn)生1名村落理事長及8名村落事務(wù)員（經(jīng)濟(jì)員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、監(jiān)督員、管護(hù)員、環(huán)衛(wèi)員、張羅員）。制，依托十個(gè)崗位對村落事務(wù)進(jìn)行分類治理。將自治單元建立在離農(nóng)民最近的“村落”，縮短了村、民之間的距離，使各項(xiàng)政策落在村落理事會(huì)，便于政策參與，有利自治。

廣西河池市通過下派大量干部到農(nóng)村清潔鄉(xiāng)村，整治環(huán)境，在行政村以下的“屯”建立理事會(huì)，組織農(nóng)民參與清潔鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)。后來，又將黨的基層組織與村民自治結(jié)合起來，創(chuàng)新發(fā)展了“黨領(lǐng)民辦、群眾自治”機(jī)制，深入拓展了村民自治的內(nèi)容和范圍。將村民自治的基本單元回歸到傳統(tǒng)的“自然屯”，將自治單元放在離農(nóng)民最近的屯子，便于農(nóng)民參與自治。

廣東佛岡縣為了協(xié)調(diào)行政與自治的矛盾，重塑村民自治體系，下移自治重心，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)→行政村→村民小組”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)→片區(qū)→（村）村民小組”模式，根據(jù)面積、人口、地形與交通聯(lián)系等，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為若干片區(qū)，每個(gè)片區(qū)搭建黨政公共服務(wù)站。原“行政村”村委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政公共服務(wù)站，以自然村為單位開展自治；在自然村設(shè)立“村民理事會(huì)、黨支部、農(nóng)民合作組織”等組織，負(fù)責(zé)自然村范圍內(nèi)事務(wù)的治理?！胺饘h將自治基本單元放在離農(nóng)民較近的自然村，重新建立了村民之間的橫向聯(lián)系，使村民具有歸屬感、向心力，從而激活了村民自治的內(nèi)在動(dòng)力”[23]，使“門口自治”成為可能。

以上案例共性很大：一是劃小自治單元，將自治的基本單元下沉至距離農(nóng)民最近的地方，回歸自然村（屯）自治、村民小組自治等，因地自治；二是“自治入戶”，結(jié)合地域情況，在離農(nóng)民最近的地域單元建立自治基本單元；三是自治基本單元的探索中重視農(nóng)民參與，將“便于參與”作為關(guān)鍵變量來探索自治的基本單元。

三、結(jié)論與討論

有效的“自治單元”是村民自治開展的重要前提。在實(shí)踐中要注意自治單元的影響因素，以“政策落地”為切入點(diǎn)探索村民自治的基本單元，有著較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)操作性。

（一）將政策落地單元作為村民自治的基本單元

政策落地單元與村民自治基本單元緊密相關(guān)。如表3所示，在“政策距離越近、政策參與性越高”的地方建立政策落地單元，有利于政策落地也越容易形成有效性較高的村民自治基本單元。在新時(shí)期將“自然村（屯）”作為村民自治的基本單元，自然村本身就是村民聚居的村落，是村民的生活單元，離民眾的距離很近，國家政策通過這一單元“落地”，帶來較高的政策落地程度和有效的自治。1980年，合寨成立全國第一個(gè)“村民委員會(huì)”的時(shí)候，就以“自然屯”作為村民自治的基本單元；相反，以“行政村”為村民自治的基本單元，政策參與性低、政策距離遠(yuǎn)，政策無法跨越“村小組”直接“落地入戶”，必然帶來較低的政策落地程度和自治的“空轉(zhuǎn)”。