陳燕芽　馮義強

摘要：農(nóng)村土地發(fā)展權制度是有效保障農(nóng)民參與土地增值收益分配之主體地位的重要途徑。土地發(fā)展權制度源于英國，在美國得到進一步發(fā)展。通過梳理國外土地發(fā)展權制度的歷史淵源，并結合我國實際情況，對現(xiàn)存關于我國農(nóng)村土地發(fā)展權性質、歸屬及實現(xiàn)形式的觀點進行駁析與補充，提出“民有村管”為我國農(nóng)村土地發(fā)展權的有效實現(xiàn)形式，并建議從法定土地發(fā)展權、規(guī)范征地權的行使、減少行政干預、重視土地利用合理規(guī)劃及建立監(jiān)督機制等環(huán)節(jié)構建我國農(nóng)村土地發(fā)展權的有效實現(xiàn)制度。

關鍵詞：農(nóng)村土地發(fā)展權；“民有村管”；土地利用；征地權

中圖分類號：F323.211文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）03-0001-10

“土地是財富之母”，為農(nóng)民安身立命之本。隨著工業(yè)化與城市化的發(fā)展，土地資產(chǎn)性功能不斷增強，已不再僅僅是農(nóng)民生存保障的源泉，還成為升值最快、最穩(wěn)定的生產(chǎn)要素，成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市投資融資最可信賴的擔保品，成為各利益相關者追逐和爭奪的對象[1]。在這場無硝煙的戰(zhàn)爭中，農(nóng)民往往成為最大的犧牲者。為尋求保障農(nóng)民土地權益的有效途徑，自20世紀90年代始，國內(nèi)學者紛紛轉向對“土地發(fā)展權”的研究。

我國學界對“土地發(fā)展權”概念的解釋有廣義與狹義之分：廣義土地發(fā)展權基本沿用了上述界定，即認為“土地發(fā)展權是土地變更用途使用和對土地原有集約度的改變之權”；而狹義土地發(fā)展權則僅指農(nóng)地發(fā)展權，即“將農(nóng)地變更為非農(nóng)用地或建設用地的變更利用權”。本文僅限于對“農(nóng)村土地發(fā)展權”的探討。

迄今為止，我國相關法律仍未對土地發(fā)展權作出規(guī)定。近年來，隨著農(nóng)村土地制度改革的不斷深化，與土地發(fā)展權相關的地方性實踐，如川渝地區(qū)的“地票”、浙江省的“異地有償補充耕地”“折低指標有償調劑”“基本農(nóng)田易地代保”“復墾指標有償調劑”等創(chuàng)新實踐方興未艾。特別是黨的十八屆三中全會指出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，2014年中央一號文件要求“抓緊修訂有關法律法規(guī)，保障農(nóng)民分享土地增值收益”；與此同時，農(nóng)村征地矛盾不斷升級，農(nóng)村土地非農(nóng)開發(fā)已然成為“新三農(nóng)問題”（即農(nóng)用地的流轉和規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村土地的非農(nóng)開發(fā)使用以及農(nóng)民離鄉(xiāng)進城務工）之難點與癥結和我國城市化發(fā)展與現(xiàn)代化轉型之主線索。因此，土地發(fā)展權及其制度構建問題已勢在必行。

一、土地發(fā)展權制度的歷史溯源

土地發(fā)展權制度源于英國。英國首部城鎮(zhèn)規(guī)劃立法——《住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃諸法（1909）》規(guī)定，每塊土地的開發(fā)不僅要遵循地方法規(guī)規(guī)定，還須“確保該土地及其鄰近土地在設計與使用上符合便利和宜人的要求”[2]。該法首開對土地利用與開發(fā)施行政府管制之先河，雖然成效甚微，但卻標志著土地發(fā)展權制度的萌芽。

20世紀30年代末40年代初，為分散工業(yè)及其人口，重建城區(qū)，增強工業(yè)及人口對戰(zhàn)時空襲的防御能力，英國國會成立了巴羅委員會（Barlow committee）、斯科特委員會（Scott committee）和阿斯瓦特委員會（Uthwatt committee）三大委員會。三大委員會分別就上述問題展開研究，并提交了巴羅報告（Barlow Report）、斯科特報告（Scott Report）和阿斯瓦特報告（Uthwatt Report）三個著名報告，三大報告均提議開展全國性的土地利用規(guī)劃，土地所有者在利用土地時須以社會公共福利的實現(xiàn)為限度。其中當屬《阿斯瓦特報告》（Uthwatt Report）對土地用途管制的貢獻最大。為有效控制未開發(fā)土地的開發(fā)利用，該報告提出“土地發(fā)展權”、“增值”（betterment）和“浮值”（floating value）等概念?！巴恋匕l(fā)展權”指開發(fā)土地的權利；“增值”是指因政府在鄰近土地上開展公共工程項目或其他改良措施而造成土地價值的增加部分；而“浮值”則指區(qū)域內(nèi)未開發(fā)土地的潛在開發(fā)價值，即土地發(fā)展權的價值[3]。公共權力對土地利用的規(guī)劃性控制常常導致某些土地的“增值”與另一些土地“浮值”的轉移或流失。為彌補公共權力造成的社會不公，阿斯瓦特委員會提議構建土地“增值”收回機制與“浮值”轉移補償制度。然而，在強制性征用區(qū)域內(nèi)，土地的被開發(fā)概率大大提高，被征用土地的價值也遠遠高于其“浮值”本身，從而導致政府土地征用成本增加。為解決這一問題，該報告進一步建議，將全國范圍內(nèi)未開發(fā)土地的發(fā)展權收歸國有，除政府批準和贖回土地發(fā)展權外，土地不得用于開發(fā)。即在不實行土地所有權國有化的情況下，將土地發(fā)展權與其他土地權利分離，并使之國有化，從而實現(xiàn)對土地利用的有效控制。至此，英國土地發(fā)展權制度初具雛形。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1947）》采納上述提議，真正實行未開發(fā)土地發(fā)展權的國有化，任何人開發(fā)土地必須先向政府支付“開發(fā)費”（development charge）以贖回土地發(fā)展權。該法案規(guī)定在1947年收回土地發(fā)展權時應向土地所有者給予補償，補償額度為超出當年法律所規(guī)定用途價值的部分。為此，英國政府創(chuàng)立3億英鎊的周轉性資金，在增值稅與補償金之間循環(huán)流動。雖然立法者與規(guī)劃者曾對此寄予厚望，但由于土地所有者拒絕進行土地開發(fā)或以低于市場價格出售土地，而土地開發(fā)者也不愿以超出實際用途價值的價格買進土地。因此，買方與賣方之間價格愿景日行漸遠，最終導致英國土地發(fā)展權制度一度難以為繼。是故，1953、1954年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法案取消了“開發(fā)費”，但并未改變土地發(fā)展權的國有歸屬。1967年，議會設立土地委員會，并制定通過《土地委員會法》，該法恢復了“開發(fā)費”，并規(guī)定其額度為“開發(fā)價值”的40%。1971年，政黨輪流執(zhí)政建立新政府，“開發(fā)費”再次被取消。此后，該制度幾經(jīng)反復，并有所變化。

綜而觀之，英國并未建立起穩(wěn)定的土地發(fā)展權制度，但其土地發(fā)展權的國有化配置和控制土地開發(fā)利用的制度目標從未改變。

20世紀60年代，美國引入英國土地發(fā)展權概念及相關理論，雖未改變土地發(fā)展權的歸屬，卻創(chuàng)建了獨具特色的土地發(fā)展權轉移（Transfer of land development right）制度。實際上，美國“發(fā)展權轉移”理念早在1916年美國首部“分區(qū)”法令中就有所體現(xiàn)。該法令“允許土地所有者向鄰近地塊出售閑置的空中權（air right）。此時，鄰近地塊便可超越已有高度與其它限制性要求”[4]。此后，該理念常被用于“非完全土地征用”（eminent domain acquisition of less than a full fee）、激勵性分區(qū)（incentive zoning）等項目。在“非完全土地征用”項目中，通常由政府向土地所有者購買發(fā)展權，土地所有者仍可保留一定的土地用途，即所謂的土地發(fā)展權購買（purchase of development right，PDR）。當然，不同州對“發(fā)展權轉移”理念所持的態(tài)度不同，如《新澤西州綠地征用法（1961）》（New Jersey Green Acres Land Acquisition Act of 1961）認為這一新理念充滿了不確定性，但佛蒙特州（Vermont）、紐約等州的立法者卻對此信心十足。

1968年，紐約州在地標性建筑保護法中引入“密度轉移機制”（density transfer mechanism），意味著將“發(fā)展權轉移”作為保護與開發(fā)特定區(qū)域工具的現(xiàn)代理念開始得以運用，頗有成效。1971年，佛蒙特州在不動產(chǎn)征用授權法案中，明確使用“發(fā)展權”這一術語，并強調不動產(chǎn)發(fā)展權同地役權等一樣在可授權征用范圍之列。隨著對“發(fā)展權轉移”的不斷熟知，美國開始進行土地發(fā)展權轉移試驗，如“保護性歷史地標建筑容積率權轉移”（landmarks preservation transfer of FAR rights）。土地發(fā)展權轉移逐步成為土地利用控制手段，有效地解決了政府財政、不動產(chǎn)所有者、開發(fā)者與公共福利之間的非均衡局面，同時，也彌補了警察權、土地征用等土地利用控制手段的缺陷。近年來，接收區(qū)（receiving area）與發(fā)送區(qū)（sending area）得以劃分，發(fā)展權轉移逐步市場化。1989年，紐約州議會通過修改城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村和一般城市法律對土地發(fā)展權轉移進行具體規(guī)定。自此，美國土地發(fā)展權轉移制度日趨成熟。

縱觀英、美土地發(fā)展權制度之演變，可以看出，土地發(fā)展權制度是國家通過權利配置來實現(xiàn)對土地利用進行有效控制的制度性工具，是國家施行管制權的制度性載體；其創(chuàng)設目的在于增進社會公共福利、保護開敞空間、農(nóng)用地和環(huán)境資源、均衡社會、政府、土地所有者與開發(fā)者之間的利益。

二、農(nóng)村土地發(fā)展權的性質

土地發(fā)展權的性質定位，不僅影響該權利的制度構建，而且還決定著土地增值收益的分配與土地矛盾的合理解決，正如學者Keith D. Wiebe與Ruth Meinzen Dick指出，“產(chǎn)權的復雜性要求我們在處理土地利益矛盾時，應將目標聚焦在組成所有權關系之權利束中的單個權利?！盵5]

（一）存在的爭議

目前，對于土地發(fā)展權性質的厘定，仍存在較大爭議，主要有兩種觀點：一是公權衍生論；二是土地所有權派生論。

1.公權衍生論。公權衍生論認為土地發(fā)展權衍生于國家公共權力，未經(jīng)政府授權，土地權利人不得進行任何開發(fā)行為。即土地發(fā)展權與“國家管制權的限制相伴而生”[6]，是獨立于土地所有權的一般性權利，與土地本身并無必然的地理聯(lián)系。

公權衍生論的主要立論基礎是“所有權社會化”觀念?！八袡嗌鐣笔窍鄬τ凇八袡嘟^對”而言。古代的土地利用是自由而不受限制的，土地所有者擁有絕對完全的所有權，可謂“上達九天，下達地心”。近代以來，土地所有權不斷受到限制，在各國公、私立法中均有體現(xiàn)，如《德國基本法》第14條指出：“所有權承擔義務，它的行使應當同時為公共利益服務?！鄙踔粒诤芏辔鞣絿?，個人所有者未經(jīng)政府的許可，幾乎不能種植一棵樹或擴建他的廚房[7]。故，只有經(jīng)過政府授權或取得政府發(fā)放的土地發(fā)展權，某一土地開發(fā)利用行為才具備合法性。

也有學者將“土地發(fā)展增值來源”作為其立論的依據(jù)。一般而言，土地發(fā)展增值有自力增值與外力增值之分。自力增值是土地權利人改善基礎設施，增加土地附屬物，或改良土地物理性質的后果；外力增值是社會性投資的結果，與權利人的行為關系甚微。土地用途改變帶來的增值，屬于外力增值[8]。我國農(nóng)村土地往往受外力作用獲得巨大增值，但這些外力得以作用的前提則是土地用途的改變。依我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地須由國家征收后，才能改變土地用途，權利人方可進行開發(fā)。鑒于此，他們便認為，公共權力的規(guī)劃性控制直接界定了土地發(fā)展權，決定了其市場價值，自然也就成為土地發(fā)展權的來源[9]。

2. 土地所有權派生論。土地所有權派生論認為，土地發(fā)展權是從土地所有權中派生出的一種物權，即允許土地所有人改變土地用途或通過擴展土地利用深度和廣度而謀得土地發(fā)展增值的權利[10]。土地發(fā)展權并非神秘之物，無論一國的法律是否明確規(guī)定了或如何稱呼這項權利，土地發(fā)展權都像土地抵押權等權利一樣，無法改變其派生自土地所有權的事實[11]。

土地所有權派生論的立論基礎是“所有權”理論本身。盡管學界對“何為所有權”并未達成共識，但多數(shù)學者贊成卡勒爾的觀點，即從法律上講，所有權就是某人對物的完全的法律權利，其由占有權、使用權、收益權和處分權等權能組成，是財產(chǎn)權利束的終極權能，是其他權利得以產(chǎn)生與存在的基礎。其他權能都派生于所有權，在一定條件下可與所有權相分離，成為相對獨立的權利，并進入市場流轉。土地發(fā)展權作為土地權利束的一個分支[12]，同其他權能一樣，與土地所有權有著天然、不可割裂的關系，是所有權的派生權利。此外，土地發(fā)展權派生于所有權的屬性也構成了土地發(fā)展權轉移的前提[13]。

（二）爭議之評析

公權衍生論和土地所有權派生論的分歧在于土地發(fā)展權究竟源于何處。如前所述，公權衍生論認為，近代以來，在土地所有權社會化進程中，土地發(fā)展權產(chǎn)生于國家對土地開發(fā)利用管制的需要，即“土地利用若不受限制，即無需所謂土地發(fā)展權”[14]，進而否認土地發(fā)展權與土地所有權的元生性關系。筆者認為，這種觀點是值得商榷的：

第一，公共權力雖影響權利配置，但無法改變權利來源?！八袡嗌鐣笔枪珯嘌苌擇g斥土地所有權派生論的有力佐證。其認為，所有權派生論的立論基礎是“所有權絕對”觀念，但隨著“絕對所有權”的消逝，土地發(fā)展權也應隨之消亡。事實上，在絕對所有權已然不存的今天，土地發(fā)展權卻依然存在。由此，質疑土地發(fā)展權派生于所有權的觀點。然而，絕對所有權與所有權社會化僅是所有權發(fā)展的不同階段，正如馬克思曾精辟地指出：“在每個歷史時代，所有權以各種不同方式在完全不同的關系下面發(fā)展著?！盵15]

近代以前，土地權利人對滿足其需要的土地空間擁有完全的支配權，即享有“絕對所有權”。毋庸置疑，擁有絕對土地所有權的權利人必然享有改變土地使用性質或提高土地使用強度的權利，即“土地發(fā)展權”?？梢?，當權利人宣布某一土地為“我的物”之時，“土地發(fā)展權”也隨即產(chǎn)生。當然，“所有權絕對”并不意味著其不受任何限制。隨著社會的發(fā)展，土地所有權承擔的社會義務越來越多，其內(nèi)含的部分權利束，如土地開發(fā)利用的權利，甚至可能被公共權力剝奪。但這種限制與剝奪只是公權力借以調控公共產(chǎn)品、管制土地用途的一種手段，僅意味著權利主體的變化?？梢姡袡嘟^對與否只關系到權利人是否完全享有所有權的權利內(nèi)容，但決定不了其內(nèi)容。事實上，所有權的任何權能都可能與所有人分離，由非所有人持有，使得所有權完全架空。但不管怎樣，所有權的權能依然存在，只是每項權能的權利主體發(fā)生了改變。因此，公共權力的調控與管制只影響土地發(fā)展權的配置，但改變不了權利既存的事實。

第二，公共權力雖影響土地發(fā)展權的價值，但增值來源并不等同權利來源。與此同時，從土地發(fā)展增值來源來證明公權衍生論的觀點同樣缺乏說服力。當前，某一土地發(fā)展權的價值主要受兩大因素影響：一是非農(nóng)用地的供求關系，即與國家供地政策、城鎮(zhèn)化速度等有關；二是土地的地理位置，即與土地利用規(guī)劃、國家發(fā)展戰(zhàn)略等相關。公共權力通過調整和控制供地政策、國家發(fā)展戰(zhàn)略和土地規(guī)劃，進行土地發(fā)展權的主體配置，進而提高或貶低其市場價值。但公共權力卻無法通過上述手段取消或者創(chuàng)造出權利。此外，若如“公權衍生論”所言，土地發(fā)展權衍生于公共權力，即土地發(fā)展權理應國有。則英國政府大可不必為“土地發(fā)展權國有化”大費周章，美國各州政府也無需因購買土地發(fā)展權陷入財政困境而競相尋求權利市場化出路，土地發(fā)展權轉移制度也失去了權利前提。

綜上所述，筆者認為，公權衍生論不足采信，土地發(fā)展權是土地所有權的派生權利。實際上，土地發(fā)展權具有以下性質特征：

第一，土地發(fā)展權是一種特殊的土地使用權。從比較法的角度來看， 美國《土地發(fā)展權取得法案（1969）》（The Development Right Acquisition Act of 1969）開篇指出，“土地發(fā)展權是指土地完全所有者改變土地現(xiàn)有用途的權利”。緊隨其后，英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1971）》第22條規(guī)定：“發(fā)展，即任何建設或采礦作業(yè)，包括建筑物、土地用途或外觀的任何決定性改變、土地的分割、任何權利的取得或終止與沿岸使用權?！鄙鲜龇杀砻?，土地開發(fā)意味著土地的特殊使用，開發(fā)土地的權利則是以特殊方式使用土地的權利。正如G. Rose所言，事實上，各國土地利用的歷史是一部土地開發(fā)史[16]。即無論是美國的土地發(fā)展權征購與轉移制度、英國土地發(fā)展權的“國有化”、還是中國嚴格的土地用途管制機制，都旨在通過對土地開發(fā)的調控與管制，求得合理、有效的土地使用方式。與此同時，土地可能置于的經(jīng)濟用途決定土地的價值，土地發(fā)展權正因是土地經(jīng)濟用途的重要組成部分，而成為土地潛在價值的基礎要素[17]。由是觀之，土地發(fā)展權與作為僅次于所有權的土地使用權息息相關。

此外，20世紀發(fā)生在美國的判例亦是闡明土地發(fā)展權與土地使用權關系的有力例證：土地所有者A將建于其上的房屋出租給租戶B。而B為了獲取大量現(xiàn)金，擅自將房屋的發(fā)展權出售給了相鄰戶主。A認為，他只是轉移了房屋的使用權，仍擁有土地所有權，土地發(fā)展權也應歸其所有，于是向法庭尋求幫助。但法庭卻認為A在出租房屋時沒有保留發(fā)展權，且已從租賃關系中獲得一定收益，因此不能追回發(fā)展權。完全的、未受限制的土地使用權的轉移意味著包括土地發(fā)展權在內(nèi)的全部權能的轉移，土地發(fā)展權是土地使用權利的一個方面，而土地使用權又是土地所有權的重要屬性[18]。

第二，土地發(fā)展權是公權與私權博弈的結果。有學者認為，西方土地發(fā)展權的創(chuàng)設，發(fā)展權轉移制度的建立是公權對私權的限制[19]。然而，自20世紀以來，國家直接或間接參與私法活動的現(xiàn)象十分普遍，公法與私法逐步融合，私權特別是土地權利，無一例外地受到公法的限制，私權公權化的趨勢明顯。因此，在這一背景下，簡單地將土地發(fā)展權制度的創(chuàng)設看作公權對私權的限制難免有些絕對化和片面化。

由上述土地發(fā)展權制度變遷過程，可以發(fā)現(xiàn)，美國土地發(fā)展權轉移制度旨在彌補土地征用、警察權、傳統(tǒng)分區(qū)等土地利用控制手段的缺陷，以實現(xiàn)土地所有者、社會、政府等多方利益的均衡化。傳統(tǒng)分區(qū)屬于強制性分區(qū)，不同功能區(qū)之間相對封閉，這就可能導致“暴利”或“暴損”，甚至出現(xiàn)土地的不合理開發(fā)和不正當增值。土地發(fā)展權轉移制度是在周密的總規(guī)劃下，劃分保護區(qū)和開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)的土地所有者開發(fā)土地時，須從保護區(qū)土地所有者手中購得發(fā)展權，而保護區(qū)土地所有者仍保留其它剩余權利。一方面，避免了保護區(qū)土地所有者的意外損失與開發(fā)區(qū)土地所有者的不正當增值；另一方面，政府可在不使用土地征用權的情況下，實現(xiàn)對土地利用的有效控制，節(jié)省了征地補償費用，增進了社會公共福利；同時，保護區(qū)土地所有者仍需繳納土地稅，從而減輕其他所有者的稅務分擔。此外，政府對土地開發(fā)利用的控制是有限度的，若土地所有者因政府行為而失去合理利用土地或取得合理經(jīng)濟回報的機會，政府行為將被認定為征用。這樣一來，政府必須向土地所有者支付公正的補償。由此可見，土地發(fā)展權制度是公權與私權相互博弈的結果。

與西方國家不同，建國后，我國農(nóng)村土地基本上是“公物”，受公法或公權的規(guī)制。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的“落地”，在保證意識形態(tài)延續(xù)與政治穩(wěn)定的前提下，國家持續(xù)“還地權于民”，土地承包關系得以“物權化”。當前，若以法律形式明確土地發(fā)展權為土地使用權的重要內(nèi)容，無疑是公權對私權的讓渡與保障。爾后，建立完善的土地發(fā)展權轉移制度，在公權力監(jiān)督下，充分發(fā)揮市場作用，為剛性土地利用規(guī)劃提供一種可能的矯正機制[20]，實現(xiàn)私權對公權的補充，最終構建公平正義的土地增值收益的共享機制。

三、農(nóng)村土地發(fā)展權的歸屬

土地權利具有潛在價值性，當土地被置于可能的經(jīng)濟用途時，權利的隱性價值便會得以凸顯[21]。權利歸屬決定價值的分配，土地發(fā)展權之歸屬合理與否將直接影響農(nóng)村土地收益分配的正當性。

（一）現(xiàn)行“歸屬”形式與弊端

如前所述，從域外經(jīng)驗上看，土地發(fā)展權的歸屬形式主要有兩種：一是英國的“國有模式”；二是美國的“私有模式”。就我國而言，理論界對農(nóng)村土地發(fā)展權的歸屬問題存在較大爭議，有三種主要觀點：第一種觀點認為應將土地發(fā)展權歸原土地所有權人所有，即農(nóng)民集體土地的土地發(fā)展權歸農(nóng)民集體所有，這樣的設計有利于土地資源的有效配置和農(nóng)民集體參與社會利益的分配[2225]；第二種觀點認為應堅持農(nóng)村土地發(fā)展權的國有模式[2629]；第三種觀點認為應在效率與公平相統(tǒng)一原則的指導下，將我國農(nóng)村土地發(fā)展權歸屬國家和農(nóng)村集體共同所有[3032]。

1.國有模式及弊端。依照我國憲法及法律規(guī)定，農(nóng)村土地轉化為城市建設用地必須以其國有化為前提，土地征收是唯一合法途徑。《土地管理法》第47條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地原用途給予補償，并限定了最高補償額度。在實際征地中，國家低價征得農(nóng)村土地，高價出讓，從中獲取巨額的土地增值收益，而失地農(nóng)民只能獲得與土地市場價值嚴重不匹配的超小份額利益，其土地權益嚴重受損。中國人民大學和美國農(nóng)村發(fā)展研究所2008年組織的17省份農(nóng)村調查數(shù)據(jù)顯示，支付給失地農(nóng)民的補償款的中間值為8 000元/畝，686%的農(nóng)民認為補償太低[33]。在實踐中，農(nóng)村土地發(fā)展權往往被排除在補償范圍之外。可見，我國基本上采行農(nóng)村土地發(fā)展權的“國有模式”。

隨著不動產(chǎn)財產(chǎn)權的日益社會化，財產(chǎn)權已不僅是一種權利，更多地意味著責任[34]。作為稀缺資源的土地，也必然承擔更多的社會義務?？v觀中國土地發(fā)展史，自古以來，土地權利帶有濃厚的公法與身份色彩。尤其是建國后，私服從于公，國家本位與公共利益本位無處不在。農(nóng)村土地發(fā)展權也同樣被國家強制、無償?shù)乜刂浦?，直接影響農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。近年來，以“公”之名濫用征地權，侵犯農(nóng)民土地權益的現(xiàn)象時有發(fā)生，由此引發(fā)一系列暴力抗征、抗拆事件，直接影響農(nóng)村穩(wěn)定。這種土地發(fā)展權的事實國有模式之不合理現(xiàn)象，勢必使農(nóng)民與國家的土地矛盾進一步加劇，從而導致“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的美好愿景落空。

2.集體所有模式及弊端。與“國有模式”相對，不少學者主張農(nóng)村土地發(fā)展權應歸農(nóng)民集體所有，即歸土地所有者享有。從土地發(fā)展權的初始來源來看，歸農(nóng)民集體所有具有一定的合理性，美國的成功經(jīng)驗也為此提供了實踐藍本。但筆者認為，這種主張顯然有悖于我國農(nóng)村實際：一方面，“三級所有、隊為基礎”的經(jīng)營管理體制，使得我國農(nóng)村集體土地所有者處于相對模糊狀態(tài)，特別是在農(nóng)村土地使用權收回等土地處分領域，集體所有權被高度虛化，國家處于實際支配地位[35]。集體土地所有權被架空，若歸農(nóng)民集體所有，土地發(fā)展權必然難逃被“虛化”的命運，更便于國家對農(nóng)村土地的全面控制，與“國有”模式無異；另一方面，作為農(nóng)民集體組織化載體的村集體經(jīng)濟組織在我國法定體制的長期性缺位，村委會在現(xiàn)實中已成為村莊中最重要和關鍵的角色[36]。村委會由村干部組成，村干部成為村集體的人格化象征。村干部作為“理性經(jīng)濟人”，必然追求自身利益最大化。農(nóng)村土地發(fā)展權轉移帶來的巨大收益可能落入其手，陷入“公權私享”的困境。而缺乏制度性后盾的農(nóng)戶往往傾向于采取“弱者的武器”來進行反抗。于此，干群矛盾激化、村干部威信降低、村民集體意識與集體認同弱化等多種后果將相伴而生，加快村莊權威解體與村落“終結”。

此外，土地發(fā)展權歸農(nóng)民集體所有的觀點還存在著對權利性質的誤讀。農(nóng)村土地發(fā)展權派生于所有權的同時，更是使用權權利束的重要分支。一般而言，當土地所有權與使用權的權利主體不一致時，依據(jù)物權的優(yōu)先效力規(guī)則，土地發(fā)展權應歸屬于使用權主體。在我國，隨著農(nóng)村土地制度改革的深入推進，土地幾乎成為農(nóng)戶的“私產(chǎn)”，土地使用權也已成為一種可繼承的獨立財產(chǎn)權，具有排他性，農(nóng)民近乎享有農(nóng)村土地的準所有權。若堅持采用集體所有模式，顯然是不合適的。

（二）應有 “歸屬”形式——“民有村管”模式

近年來，隨著農(nóng)村土地制度改革的進一步深化，農(nóng)村土地發(fā)展權的歸屬形式也逐漸呈現(xiàn)出多元化特點：如川、渝地區(qū)的“地票”交易，實質上是一種改變土地用途權利（建設用地指標）的交易，即農(nóng)村土地發(fā)展權的交易。在交易過程中，“地票”持有人主要是農(nóng)戶，參加“地票”競買的主要是企業(yè)法人，甚至是自然人，而國家、地方政府均未直接涉足[37]。由此可見，在地票交易實踐中，農(nóng)村土地發(fā)展權實際上歸農(nóng)戶所有；浙江省的“異地有償補充耕地”“折低指標有償調劑”“基本農(nóng)田易地代?！钡葘嵺`作為“土地發(fā)展權”跨區(qū)域交易的典范，其與川渝地區(qū)的“地票”交易類似，近乎采取了“農(nóng)戶”所有的形式。略有不同的是，由地方政府或專門機構代表農(nóng)戶統(tǒng)一議價、管理與交易。

依據(jù)前文對土地發(fā)展權性質的厘定，結合我國實際，筆者認為農(nóng)村土地發(fā)展權應歸農(nóng)戶所有，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理，即采取“民有村管”的歸屬形式較為合理。所謂“民有”，是指農(nóng)村土地發(fā)展權應歸農(nóng)戶（家戶）所有。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是以家庭為單位的經(jīng)營體制，農(nóng)戶作為農(nóng)村基本生產(chǎn)、生活與交往單位，是農(nóng)村社會的“細胞”，也是國家治理的基本政治單元。故此處的“民”是指農(nóng)戶，而非獨立的農(nóng)民個體。

“民有”意味著國家將農(nóng)村土地發(fā)展權還歸農(nóng)戶，農(nóng)戶可通過土地發(fā)展權轉移獲得額外的財產(chǎn)性收益，跨越“無征地，收益恒定”的困境；同時，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進程加快，需要大量農(nóng)民進城，而高成本的城市生活和嚴格的戶籍制度使得農(nóng)民成為社會的最底層，毫無發(fā)展可言。但農(nóng)村土地發(fā)展權的“民有”，讓“權隨人走”成為可能。農(nóng)民工可以此換取市民身份，成功解鎖“城市化—土地國有化”、“市民化—收回承包地”的身份與財產(chǎn)捆綁，實現(xiàn)人的城市化，從而改變?nèi)伺c地城鎮(zhèn)化不相協(xié)調的局面；農(nóng)村土地發(fā)展權的“民有”，把城市擴張與農(nóng)戶“同意”掛鉤，開發(fā)商、政府、集體必須將農(nóng)戶納入利益博弈與分配體系，為農(nóng)戶提供了談判資本和維權依據(jù)，有利于提升農(nóng)戶主體地位，保障城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民的土地權益。

所謂“村管”，是指農(nóng)村土地發(fā)展權在農(nóng)戶所有的基礎上，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管理，并按比例收取一定的管理費。

土地發(fā)展權是土地使用權束的一個分支，是依附于土地的固有財產(chǎn)權，“民有民管”意味著農(nóng)戶土地使用權的擴大。雖然存在相應的法律規(guī)制，但若缺乏統(tǒng)一管理，農(nóng)戶就極有可能違規(guī)開發(fā)、無規(guī)劃轉移。美國著名經(jīng)濟學家奧爾森曾指出，“除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益”，從而引發(fā)集體行動困境[38]。作為理性經(jīng)濟人的農(nóng)戶個體在自我決策中傾向于尋求個人利益最大化；若在“民有”的基礎上實行“民管”，政府和開發(fā)商將直接面向分散的農(nóng)戶，農(nóng)戶的差異性選擇極可能導致交易效率低下，進而造成集體行為失敗，損害渴望成功交易的農(nóng)戶、社會、開發(fā)商、政府、集體等多方主體的利益。在當前的城鎮(zhèn)化進程中，城中村與城郊農(nóng)民坐地起價，拉鋸式對抗現(xiàn)象并不少見?？梢姡凇懊裼小被A上，尋求合適的組織進行統(tǒng)一管理也同樣重要。

一般而言，鑒于農(nóng)村土地發(fā)展權的重要性，國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應是其較為理想的托管組織。而根據(jù)恩格斯的國家觀，國家是不同社會利益集團出現(xiàn)及其相互利益矛盾沖突的產(chǎn)物，是調節(jié)各利益集團所構成的社會關系，維持社會穩(wěn)定與發(fā)展的公共權力[39]。我國是社會主義國家，以維護最廣大人民利益為其目標。國家在履行日益多元與復雜的職能時，還須兼顧 “效率”與“公平”原則。如果實行“國管”，國家不大可能為少數(shù)農(nóng)戶利益的最大化而舍棄效率。而且，國家離村莊較遠，由其統(tǒng)一管理，勢必存在成本較高、操作性較差等缺陷。同時，國家擁有強大的行政優(yōu)先權和警察權，其可能通過行政手段，違背農(nóng)戶意愿，隨意轉移土地發(fā)展權或壓低其價格。若此，“民有國管”與當前農(nóng)村土地發(fā)展權的“國有”模式幾乎沒有差別，使“民有”失去應有之義。因此，“國管”并非明智之舉。

作為村莊內(nèi)部組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有天然優(yōu)勢。隨著集體化時代的終結和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)村集體財產(chǎn)幾被分光，集體經(jīng)濟組織無物可管。特別是稅費改革之后，村集體只能依靠財政轉移支付獲得資金，大部分村莊負債累累，根本無力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。再加上農(nóng)民個體化與兼業(yè)化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象日益凸顯，使得農(nóng)民對村集體的依賴逐步減弱。村集體經(jīng)濟組織基本上處于松散與半松散狀態(tài)，常常被村委會所替代，組織與聯(lián)合功能幾乎喪失。然而，在進一步完善統(tǒng)分結合雙層經(jīng)營體制之政策背景的當下，村集體經(jīng)濟組織還有繼續(xù)存在并須進一步加強的必要性。因此，“村管”便有了現(xiàn)實意義：首先，可化解村集體經(jīng)濟組織無管理經(jīng)營對象的困境，通過收取一定比例的管理費，可為其發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟提供資金支持；其次，在土地發(fā)展權交易中，由村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)戶與第三方進行談判，可保障農(nóng)民在土地增值收益分配中的主體地位；再次，“村管”還意味著一定程度的統(tǒng)一性與強制性。當農(nóng)戶將土地發(fā)展權交由村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理時，以土地發(fā)展權為載體的利益共同體便由此誕生。村集體經(jīng)濟組織以共同利益為決策依據(jù)，可有效實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一，克服集體行動困境；最后，“民有”明確了土地發(fā)展權作為“物”的邊界，農(nóng)戶在“我的”邊界刺激下，必然會自覺承擔起監(jiān)督的工作。

當然，“村管”并非歸村委會管理。根據(jù)我國《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》等相關法律規(guī)定，村委會或村集體經(jīng)濟組織為農(nóng)村集體所有土地的發(fā)包方與經(jīng)營管理者。隨著村集體經(jīng)濟組織功能的弱化以及法律的模糊界定，村委會實際上已成為村集體土地的代言人。事實上，村委會是由法律規(guī)定與政府批準設立的村莊組織，承擔著很多政府職能，一定意義上是一個準政府性質的公共權力機構[40]。若將農(nóng)村土地發(fā)展權交由村委會管理，其很難平衡自身的多重身份，無法真正代表農(nóng)戶的共同利益。因此，必須區(qū)分村集體經(jīng)濟組織與村委會的關系，確保農(nóng)村土地發(fā)展權由村集體經(jīng)濟組織管理。

四、農(nóng)村土地發(fā)展權的制度構建

雖然黨的決議和地方實踐均已涉及土地發(fā)展權問題，但迄今為止，我國現(xiàn)行法律仍未對土地發(fā)展權作出規(guī)定。此種情形，難以滿足現(xiàn)實之需。因此，在弄清土地發(fā)展權的由來、性質及其歸屬的基礎上，更應關注農(nóng)村土地發(fā)展權制度的構建問題。筆者認為，農(nóng)村土地發(fā)展權制度的構建，應做好以下工作：

1.法定農(nóng)村土地發(fā)展權，建立全國統(tǒng)一的土地發(fā)展權登記制度，確認并保障“民有村管”為其有效實現(xiàn)形式。馬克思主義權利觀認為，權利是在特定的經(jīng)濟社會關系及其體現(xiàn)的利益關系基礎上，由社會公共權力確認和保障的社會成員和特定社會力量主張其權利的法定資格[41]。只有社會公共權力對其予以確認與保障時，這種資格才能現(xiàn)實有效地成為法定權利。農(nóng)村土地發(fā)展權“民有村管”的實現(xiàn)必須以公共權力的確認與保障為基礎，而法律又是公共權力的重要體現(xiàn)。因此，應在《物權法》《農(nóng)村土地承包法》以及《土地管理法》等法律中增設土地發(fā)展權條款，以明確其性質、歸屬及制度規(guī)則。此外，權利登記是不動產(chǎn)物權變動（包括交易）的法定要件。土地發(fā)展權作為不動產(chǎn)物權，其權屬狀況理應納入登記范圍，故需建立并完善全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，為土地發(fā)展權有效實現(xiàn)提供法理與制度空間。

2.規(guī)范征地權的行使，建立并完善農(nóng)村土地發(fā)展權交易程序與平臺，促進其合理有效地轉移。在我國當今場域中，農(nóng)村土地發(fā)展權的有效實現(xiàn)必須以規(guī)范征地權的使用為前提。以建立健全交易程序及平臺為后盾。土地征收是指國家基于公共利益的需要強制性地將非國有土地收歸國有并給予被征收人以補償?shù)姆芍贫萚42]。它意味著全部土地權利的剝奪，農(nóng)民在取得補償后便割裂了與土地的關系，不能再從土地中獲得收益。而土地發(fā)展權轉移或征購則不同，農(nóng)民仍可保有土地原有用途，并繼續(xù)獲取收益。同時，由于現(xiàn)行法律并未對“公共利益”進行明確界定，何為“公共利益”跟政府及其官員偏好密切相關，現(xiàn)階段合法有效的征地十分有限，80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要[43]。征地權濫用現(xiàn)象十分普遍，嚴重影響了土地發(fā)展權轉移與交易，進而導致農(nóng)民土地權益嚴重受損。因此，必須規(guī)范征地權的行使，建立農(nóng)村土地發(fā)展權銀行與交易中心，促進權利的有效轉移，以土地發(fā)展權轉移替代不必要的土地征收。當征地合法但與投入使用存在較長時間差時，應先征購土地發(fā)展權，待用地之日再征得土地剩余權利。由此，可凸顯土地發(fā)展權價值，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益，亦可遏制中小城鎮(zhèn)盲目擴張導致土地資源浪費。

3.減少行政干預，規(guī)制政府行為，充分發(fā)揮市場與“有限政府”之合力。我國幾千年封建集權統(tǒng)治歷史造就了國家的強勢。強勢的國家擁有強大的行政能力，能集中力量辦大事。但政府并非無所不能，其能力與責任都是有限的。某一領域過多的行政干預可能因成本與收益不均衡而導致政府失靈?，F(xiàn)階段，在國家行政干預下，用地指標（土地發(fā)展權配額）不斷流向中西部地區(qū)及中小城鎮(zhèn)，一些大城市陷入“指標荒”。大城市集聚效應發(fā)揮不充分，中小城鎮(zhèn)卻在土地財政誘惑下，盲目擴城、建城?！肮沓恰?、“空城”隨處可見，土地浪費嚴重。這嚴重混淆了資源均等化與人均收入均等化的內(nèi)涵，導致土地發(fā)展權轉移效率低，人的城鎮(zhèn)化與地的城鎮(zhèn)化極不匹配?？梢?，在農(nóng)村土地發(fā)展權“民有村管”的前提下，應減少行政干預，規(guī)制政府行為，充分發(fā)揮市場在土地發(fā)展權要素配置中的決定性作用。英國土地發(fā)展權“國有”模式的失敗與美國土地發(fā)展權市場化的成功也充分證明了這一點。當然，“民有村管”并不意味著國家權力的完全退出。我國實行嚴格的土地利用控制制度，政府行為可引起土地權利人的“暴利”與“暴損”。如果政府將“暴利”征回，用以補償“暴損”者，就會存在一個潛在的“帕雷托”改進。因此，國家應充分發(fā)揮宏觀調控作用，通過征稅進行調節(jié)，限制“食利階層”的擴大，避免土地發(fā)展權的創(chuàng)設成為少數(shù)人的福音，從而真正實現(xiàn)社會的公平與正義。同時，社會利益的日趨多元化必然加劇農(nóng)村土地發(fā)展權轉移中的矛盾和沖突，國家的適時“進場”也頗為必要。

4.重視土地利用的合理規(guī)劃，建立自上而下與自下而上相結合的土地利用規(guī)劃制度，促進農(nóng)村土地發(fā)展權轉移布局的科學化。土地利用規(guī)劃是指對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術經(jīng)濟措施[44]。制定與實施土地利用規(guī)劃的目的在于合理利用土地資源，實現(xiàn)效用最大化。與此同時，也可通過規(guī)定土地用途與權能來影響土地價值[45]。規(guī)劃可以促進城市和社區(qū)的合理發(fā)展，但歧視與不公等副作用也可能伴之而來。合理規(guī)劃是農(nóng)村土地發(fā)展權科學轉移的充分條件。因此，要建立自上而下與自下而上相結合的土地利用總規(guī)劃制度。在制定土地利用總規(guī)劃時，要進行充分調研，并參考土地發(fā)展權登記情況、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況及地方性規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，科學布局，擬定初步規(guī)劃。條件成熟時，應將初步規(guī)劃發(fā)放至各級政府進行充分討論與研究，最后根據(jù)討論意見進行修改與定稿。在充當好“總規(guī)劃師”的同時，國家還應下放具體規(guī)劃權，下沉規(guī)劃單位，保證規(guī)劃的適用性。

5.加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設，妥善處理其與村委會的關系，為“民有村管”的實現(xiàn)奠定組織基礎。在我國現(xiàn)有政策背景下，農(nóng)村土地發(fā)展權的“民有村管”形式有著天然優(yōu)勢。但現(xiàn)階段，集體經(jīng)濟組織受村委會擠壓，組織與聯(lián)合功能幾乎喪失殆盡。因此，要實現(xiàn)真正意義上的“村管”，就必須修改《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》等法律的相關條款，并制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，明確村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵、外延與組織規(guī)則，從根本上厘定兩者的關系，各自的性質與角色定位，確保集體經(jīng)濟組織的獨立性。同時，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收取一定比例土地發(fā)展權管理費的權利。

6.激活與強化農(nóng)戶權屬意識，建立對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督機制。人類政治文明發(fā)展史表明，凡是不受制約與監(jiān)督的權力必然會遭致濫用，導致腐敗。“民有村管”實質上是農(nóng)戶將經(jīng)營管理土地發(fā)展權的權利委托給村集體經(jīng)濟組織，土地發(fā)展權的所有者與經(jīng)營管理者相互分離。但集體經(jīng)濟組織是理性的，具有追求自身利益最大化的傾向。要保證村集體經(jīng)濟組織行為與農(nóng)戶意志和利益相一致，預防集體經(jīng)濟組織權力的濫用，就必須培育農(nóng)民的民主意識，強化農(nóng)戶對農(nóng)村土地發(fā)展權的所有權邊界，激活與強化農(nóng)戶對村集體經(jīng)濟組織的自發(fā)監(jiān)督。同時，應按照權力制衡原則，建立一整套監(jiān)督機制與約束規(guī)則：如可選舉農(nóng)戶代表，成立專門的監(jiān)督審查小組，不定期對村集體經(jīng)濟組織進行抽查，也可在農(nóng)戶中發(fā)展積極分子，讓“村管”在陽光下運行。

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Abstract：The system of rural land development is an important way to ensure farmers participating in incremental benefits allocation. Originating from Britain， rural land development right system has got a major development in the United States. Representing the history of land right system overseas and analyzing the context in China， this paper disproved and discussed ideas existing currently about the nature， attaching pattern and realization form of rural land development and came up with some new findings. And then， it put forward a desirable realization form of rural land development right， namely the pattern in which the right is owned by farmer households and managed by rural collective economic organization. While coming to institution construction of rural land development right， we should start from the following five aspects： setting the right by legislation， regulating the use of eminent domain， reducing administrative intervention， emphasizing proper land use planning and establishing excellent supervising mechanism.

Key words：land development right； owned by farmer household and managed by rural collective economic organization； land use； land acquisition right