李德恩

接近司法視閾下檢察機(jī)關(guān)支持起訴的體制建構(gòu)

李德恩*

摘 要：支持起訴是頗具中國特色的民事訴訟基本原則，其目的在于扶助弱勢(shì)當(dāng)事人走進(jìn)法院、接近司法。檢察機(jī)關(guān)是支持訴訟最重要的主體。然而，由于立法的簡(jiǎn)陋和欠缺，以及重視程度不夠，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)支持起訴發(fā)揮作用的空間十分有限。支持起訴的對(duì)象為侵權(quán)案件中的受害人，應(yīng)該規(guī)定“受害人有起訴意愿，但因?yàn)榭陀^原因難于或懼于起訴”為適用條件。支持起訴因其福利性而區(qū)別于督促起訴制度，因其適用條件和功能的不同而獨(dú)立于司法救助、法律援助制度。支持起訴人既不是當(dāng)事人，也不是訴訟代理人，必須通過立法來清晰界定支持起訴人與法院、支持起訴人與當(dāng)事人之間的民事訴訟法律關(guān)系?！睹袷略V訟法》應(yīng)賦予支持起訴人作為獨(dú)立的訴訟參加人的法律地位，明確規(guī)定其權(quán)利義務(wù)。

關(guān)鍵詞：接近司法 檢察機(jī)關(guān) 支持起訴 支持起訴人

一、接近司法視閾下的支持起訴原則

我國現(xiàn)行民事訴訟法第15條規(guī)定的支持起訴原則，源于前蘇聯(lián)法上的社會(huì)干預(yù)制度，①陳剛：《支持起訴原則的法理及實(shí)踐意義再認(rèn)識(shí)》，載《法學(xué)研究》2015年第5期。更與接近司法理念在世界范圍的盛行息息相關(guān)。民事訴訟旨在解決平等主體之間的以民事權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的糾紛，其理想格局是當(dāng)事人在同等的條件下進(jìn)行公平對(duì)抗、法官居中裁判。但理想與現(xiàn)實(shí)之間往往存在巨大的反差。在自由放任主義的民事訴訟體制下，當(dāng)事人自身?xiàng)l件的差異必然導(dǎo)致接近司法實(shí)質(zhì)上的不平等。除了能否更容易地利用訴訟、能否得到律師的法律服務(wù)等等實(shí)質(zhì)的問題外，能否在平等的條件下?lián)碛蝎@取信息及證據(jù)的方法、途徑也是很重要的問題。②［日］ 谷口安平：《程序的正義與訴訟（增補(bǔ)本）》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第57頁。權(quán)利侵害之所以未能及時(shí)得到應(yīng)有的救濟(jì)，往往是自始肇因于受害人被杜絕了走向法院、接近法官的途徑，而無法獲得司法的援助。③邱聯(lián)恭：《司法之現(xiàn)代化與程序法》，三民書局1992年版，第86頁。為了擺脫民事訴訟程序中的這種權(quán)利貧困現(xiàn)象，保證國民不論貧富懸殊、不論能力大小都擁有同等的尋求司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)，對(duì)于那些有意向提起訴訟主張權(quán)利而又受阻于各種客觀因素的糾紛當(dāng)事人，國家和社會(huì)應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，擔(dān)負(fù)給予必要支援的義務(wù)，消除走向訴訟之路的障礙，使其起訴或應(yīng)訴成為可能，并在訴訟程序中給予一視同仁的對(duì)待。

20世紀(jì)中葉以來，世界經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。與此對(duì)應(yīng)的是，訴訟昂貴和訴訟遲延現(xiàn)象在全球蔓延，越來越成為普通民眾接近司法的障礙。這一民事司法的危機(jī)與民事糾紛總量的日益膨脹、民事案件的復(fù)雜化、民事訴訟程序的專業(yè)化以及對(duì)抗化有關(guān)。成本可以將獲得司法救濟(jì)置于資源受限的公民能力所及的范圍之外，而拖延則可以使獲得司法救濟(jì)沒有價(jià)值。④［英］ 阿德里安·A·S·朱克曼主編：《危機(jī)中的民事司法——民事訴訟程序的比較視角》，傅郁林等譯，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第11頁。不難想象，如果守護(hù)社會(huì)正義的最后一道關(guān)口失守，利用民事訴訟解決糾紛成為權(quán)勢(shì)人物才能享有的奢侈品，普通民眾只能望而卻步，面對(duì)權(quán)利侵犯或委曲求全，或訴諸暴力，正義也就不復(fù)存在了。因此之故，西方國家從60年代開始，掀起了接近正義運(yùn)動(dòng)的三次浪潮，旨在破除當(dāng)事人走向法院尋求司法救濟(jì)的經(jīng)濟(jì)障礙、組織障礙，并通過大力發(fā)展替代程序來彌補(bǔ)傳統(tǒng)訴訟程序的不足。⑤參見［澳］ 娜嘉·亞歷山大：《全球調(diào)解趨勢(shì)》（第二版），王福華等譯，中國法制出版社2011年版，第5頁。國家和社會(huì)應(yīng)該為社會(huì)特殊群體尋求司法救濟(jì)提供支援和幫助，這已經(jīng)成為各國司法改革的共識(shí)和出發(fā)點(diǎn)。現(xiàn)代社會(huì)正在見證著一種雙方當(dāng)事人自由放任主義的民事司法觀念的逐步衰落。⑥［意］ 莫諾·卡佩萊蒂：《比較法視野中的司法程序》，徐昕、王弈譯，清華大學(xué)出版社2005年版，第308頁。西方各福利國家的民事訴訟改革都有著明顯的共同取向，都主張為貧困者、消費(fèi)者、環(huán)保主義者等沒有充分享有法律或沒有固定組織的人謀求權(quán)利，而且非常關(guān)注這些權(quán)利的實(shí)效性和實(shí)現(xiàn)的可能性。⑦［意］ 莫諾·卡佩萊蒂編：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第5頁。

接近正義運(yùn)動(dòng)奠定了西方世界在新世紀(jì)里民事司法改革的基本方向，⑧張進(jìn)德：《西方的接近正義運(yùn)動(dòng)與中國民事訴訟改革——以2012年〈民事訴訟法〉的修訂為中心》，載《法治研究》2014年第5期。也對(duì)我國《民事訴訟法》的制定和修改產(chǎn)生了波及效果。我國是社會(huì)主義國家，理應(yīng)更加重視在民事訴訟程序中對(duì)于弱者的支援和扶助。在1991年我國制定《民事訴訟法》建立了司法救助、代表人訴訟制度，并且將法院調(diào)解作為民事訴訟的基本原則，分別與接近正義運(yùn)動(dòng)的三次浪潮的成果相對(duì)應(yīng)。特別值得一提的是，該法還規(guī)定了非常具有中國特色的支持起訴原則，“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴?！逼浜?，《民事訴訟法》歷經(jīng)2007年和2012年兩次修正，該規(guī)定依然原文保留，置于第一章“任務(wù)、適用范圍和基本原則”第15條的位置。支持起訴在法律地位上屬于民事訴訟法的基本原則。支持起訴主體中所謂的“機(jī)關(guān)”當(dāng)然包含了檢察機(jī)關(guān)，該規(guī)定也就成為檢察機(jī)關(guān)辦理支持起訴案件最直接的法律依據(jù)。從性質(zhì)來說，我國的檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，支持符合條件的當(dāng)事人向法院起訴，并向法院表達(dá)意見，以促使法律得到準(zhǔn)確實(shí)施，也是檢察機(jī)關(guān)履行自身職責(zé)的表現(xiàn)。

考察支持起訴原則出臺(tái)的宏觀社會(huì)背景，有助于我們?cè)跍?zhǔn)確認(rèn)識(shí)支持起訴制度功能的基礎(chǔ)上科學(xué)構(gòu)建相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制。然而，支持起訴作為基本原則的地位在學(xué)術(shù)界并未得到一致認(rèn)可。有觀點(diǎn)認(rèn)為，支持起訴不宜作為民事訴訟的基本原則，原因在于“支持起訴原則嚴(yán)格說來與民事訴訟活動(dòng)并無直接的關(guān)系，只在起訴之前發(fā)揮作用”。⑨江偉主編：《民事訴訟法》（第六版），中國人民大學(xué)出版社2013年版，第48頁。還有不少學(xué)者對(duì)支持起訴原則也持否定意見。歸納起來，反對(duì)理由集中在：支持起訴原則缺乏具體規(guī)定，操作性不強(qiáng)，司法實(shí)踐中極少使用；與國家干預(yù)原則有區(qū)別；不能發(fā)揮基本原則在民事訴訟中的指導(dǎo)作用等。⑩參見何文燕：《調(diào)解和支持起訴兩項(xiàng)民訴法基本原則應(yīng)否定》，載《法學(xué)》1997年第4期；蔣集躍、梁玉超：《存在未必合理——支持起訴原則的反思》，載《政治與法律》2004年第5期。誠然，作為民事訴訟法的基本原則，本應(yīng)在民事訴訟的整個(gè)過程或至少是重要的訴訟階段發(fā)揮指導(dǎo)作用。而現(xiàn)行的《民事訴訟法》在總則之后對(duì)于支持起訴沒有任何的程序規(guī)定，這就導(dǎo)致支持起訴原則在司法實(shí)踐中往往被束之高閣。但以此否定支持起訴原則的存在卻是因噎廢食之舉：因?yàn)榱⒎ǖ娜毕菔强梢詮浹a(bǔ)的，如果通過完善立法，使支持起訴能夠真正發(fā)揮其扶助弱者的作用，所有的質(zhì)疑都將煙消云散。

不可否認(rèn)，支持起訴的重要性無法與辯論原則、處分原則相比，但這并不影響其作為民事訴訟法基本原則的地位，因?yàn)槊袷略V訟法基本原則體系存在層次的差異。一般認(rèn)為，民事訴訟的基本原則可以分為三個(gè)層次，第一層次是憲法層面的基本原則，比如民事審判權(quán)由人民法院行使原則，以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩原則，以及平等原則等。此類基本原則是憲法規(guī)范在民事訴訟法中的體現(xiàn)。第二層次是民事訴訟法層次的基本原則，包括辯論原則與處分原則。此類基本原則直接體現(xiàn)了民事訴訟程序的規(guī)律與本質(zhì)，獲得了世界范圍的認(rèn)同。第三層次是法院組織層次的基本原則。11關(guān)于民事訴訟法基本原則的層次劃分，參見王福華主編：《民事訴訟法學(xué)》，清華大學(xué)出版社2012年版，第39～59頁。這一層次的基本原則決定了民事審判的基本結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行方式。支持起訴就屬于這一層次的原則，除此之外還包括使用本民族語言文字、民事檢察監(jiān)督，以及民族地方變通或補(bǔ)充規(guī)定等原則。僅從字面上理解，支持起訴原則似乎只在訴前發(fā)揮作用，但在司法實(shí)踐中，支持起訴早已從起訴階段擴(kuò)展至法院的庭審活動(dòng)中，支持起訴人不但要為受害人提起訴訟提供幫助，還會(huì)參與法庭調(diào)查、法庭辯論環(huán)節(jié)，實(shí)質(zhì)影響庭審結(jié)果。認(rèn)為支持起訴只在訴前發(fā)揮作用的觀點(diǎn)與司法實(shí)踐的現(xiàn)狀不符，以此否認(rèn)支持起訴作為基本原則的地位也沒有依據(jù)。當(dāng)然，我國立法應(yīng)當(dāng)對(duì)支持起訴的主體、支持起訴的對(duì)象、支持起訴的案件范圍作出具體規(guī)定，并明確支持起訴人在民事訴訟中的權(quán)利義務(wù)。這樣才能發(fā)揮支持起訴作為基本原則對(duì)民事訴訟的指導(dǎo)作用，即界定審判結(jié)構(gòu)、規(guī)范審判運(yùn)行秩序。

二、支持起訴的對(duì)象與條件——基于功能區(qū)分的界定

支持起訴對(duì)象與條件的設(shè)定必須從接近司法的理念出發(fā)，注意區(qū)分支持起訴與公益訴訟、法律援助、司法救助、督促起訴等制度的功能定位，進(jìn)行總體規(guī)劃。

支持起訴的對(duì)象是否需要區(qū)別對(duì)待公益受害人和私益受害人存在不同的看法。有學(xué)者主張，無涉國家和社會(huì)公共利益糾紛中的受害者，不應(yīng)成為支持的對(duì)象，并由此推論，支持起訴的機(jī)關(guān)應(yīng)限定于檢察機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)和單位則被排除在外。12參見段厚?。骸墩摍z察機(jī)關(guān)支持起訴》，載《政治與法律》2004年第6期。將支持起訴的案件范圍限定為涉及國家和公共利益的案件也得到了一些實(shí)務(wù)界人士的響應(yīng)。13參見王麗嫻：《檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度的完善》，載《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（西部論壇）》2008年增刊。筆者認(rèn)為，按照這種觀點(diǎn)設(shè)計(jì)相關(guān)制度的做法不可取，將導(dǎo)致完全架空支持訴訟原則的后果。首先，國家和公共利益的受害者往往難于確定，將支持起訴的對(duì)象限定于此類受害者無疑將巨大壓縮該原則的適用空間。其次，正是由于公益受害者難于確定的現(xiàn)實(shí)，對(duì)于公益的維護(hù)就需要建立專門的訴訟制度，即公益訴訟，由法律規(guī)定的與公益案件無直接利害關(guān)系的主體來行使訴權(quán)，此時(shí)該主體在訴訟中的地位不是支持訴訟，而是直接成為當(dāng)事人。我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條就確立了公益訴訟制度，允許與案件不一定存在直接利害關(guān)系的“有關(guān)組織”可以對(duì)“侵害社會(huì)公共利益的行為”提起民事訴訟。這個(gè)規(guī)定標(biāo)志著我國在訴訟法層面首次實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)原告起訴資格制度的歷史性突破。14黃金榮：《公益訴訟制度構(gòu)建中的進(jìn)步與局限——評(píng)新民訴法第55條》，載《法治研究》2014年第2期。如果支持訴訟與公益訴訟的本質(zhì)區(qū)別可以無視，支持訴訟原則也就沒有存在的必要了。再次，如果將支持起訴的案件范圍限定為涉及國家和社會(huì)公共利益的案件，支持起訴的功能就不再是對(duì)訴訟程序中維權(quán)的弱者進(jìn)行扶助，而是發(fā)揮類似于督促起訴制度的作用，即保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益了，也就可以被督促起訴制度所吸納。但這種設(shè)定明顯與確立支持起訴原則的初衷相悖。

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)以訴訟支持人身份參與公益訴訟的案例不少。2014年8月至12月，在江蘇泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴泰興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)的6家化工企業(yè)的環(huán)境公益訴訟中，泰州市人民檢察院、江蘇省人民檢察院作為支持起訴人分別在一審和二審程序中委派檢察官出庭支持起訴。由于最終兩級(jí)法院判決確定了1.6億的天價(jià)賠償，這起案件在全國產(chǎn)生了轟動(dòng)效應(yīng)。有學(xué)者對(duì)于這起案件的審理和判決給予了高度評(píng)價(jià)，“該案在社會(huì)組織擔(dān)任環(huán)境民事公益訴訟的原告、兩審法院對(duì)通過司法推動(dòng)環(huán)境保護(hù)所表現(xiàn)出的積極態(tài)度、兩級(jí)檢察院出庭支持公訴所表現(xiàn)出的支持環(huán)保的堅(jiān)決態(tài)度、環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面給予案件審理的積極配合、有關(guān)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)該案環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的評(píng)估等諸多方面的有益探索等方面，具有非常積極的環(huán)保和法治意義。”15竺效：《真正拉開環(huán)境民事公益訴訟的序幕》，載《中國法律評(píng)論》2015年第1期。無獨(dú)有偶，2014年12月，廣州市白云區(qū)檢察院也曾支持中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)就環(huán)境污染糾紛起訴方運(yùn)雙、譚耀洪兩被告。但是，在公益訴訟中“環(huán)保組織起訴、檢察機(jī)關(guān)支持起訴”的模式，雖然具有加強(qiáng)環(huán)境司法的宣傳意義，卻未必合乎法律規(guī)定。從《民事訴訟法》第15條的立法原意來看，支持起訴的對(duì)象是“受損害的單位或者個(gè)人”，然而，兩起案件的原告泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，卻并非環(huán)境侵權(quán)案件中的“受損害的單位或者個(gè)人”，檢察機(jī)關(guān)將其作為支持起訴的對(duì)象存在適用法律錯(cuò)誤的嫌疑。

結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定以及支持起訴的功能定位，筆者對(duì)于涉及公益的案件是否適用支持起訴所持觀點(diǎn)是：如果原告是受害人，基于保護(hù)自身權(quán)利的目的提起訴訟，此時(shí)雖然案件涉及公益，但訴訟形式仍然是私益訴訟，可以適用支持起訴的規(guī)定；如果原告是受害人之外依照法律規(guī)定享有訴權(quán)的機(jī)關(guān)和組織，即訴訟形式已經(jīng)從私益訴訟轉(zhuǎn)化為公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)就不得適用支持起訴的規(guī)定了。

檢察機(jī)關(guān)不得以支持起訴的方式參與公益訴訟并非意味著無所作為。十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。按照司法改革這種頂層設(shè)計(jì)的思路，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的作用將得到強(qiáng)化，其地位應(yīng)該是當(dāng)事人而非支持起訴人。2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定的能夠提起公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”。就我國近幾年來的司法實(shí)踐來看，環(huán)保部門、檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織等主體實(shí)際扮演了環(huán)境公益訴訟起訴主體這一角色。16徐平、朱志煒、楊朝霞：《論我國環(huán)境法庭的困境與出路》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第4期。在檢察機(jī)關(guān)和其他環(huán)保組織都擁有訴權(quán)的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以單獨(dú)或與符合條件的環(huán)保組織一起共同起訴。這種判斷與2014年底出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第287條的規(guī)定是吻合的，“人民法院受理公益訴訟案件后，依法可以提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，可以在開庭前向人民法院申請(qǐng)參加訴訟。人民法院準(zhǔn)許參加訴訟的，列為共同原告?！?/p>

習(xí)近平總書記曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，這一論斷有助于我們?cè)诮ㄔO(shè)法治國家的過程中，正確處理改革與守法的關(guān)系。司法機(jī)關(guān)對(duì)支持起訴對(duì)象的界定不能違反《民事訴訟法》的規(guī)定。該法規(guī)定的支持起訴的對(duì)象是“受損害的單位或者個(gè)人”，實(shí)際上隱含了支持起訴的案件范圍應(yīng)該限定為有直接受害人的侵權(quán)案件的意思：合同糾紛中一般不使用受害人的概念，而使用當(dāng)事人一方、對(duì)方當(dāng)事人等概念。原因在于合同的意思自治在很大程度上排除了國家干預(yù)，也排除了當(dāng)事人地位不平等對(duì)其權(quán)利實(shí)現(xiàn)造成的不利影響。合同糾紛的當(dāng)事人原則上不得成為支持起訴的對(duì)象。當(dāng)然，在履行合同的過程中，也會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人法定權(quán)利受損的情況，比如勞務(wù)合同的履行過程中侵犯勞動(dòng)者權(quán)益，買賣合同的履行過程中侵犯消費(fèi)者的權(quán)益。此時(shí)的糾紛就具有雙重性質(zhì)，既有合同糾紛的成分也有侵權(quán)糾紛成分，因此也就出現(xiàn)了違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任競(jìng)合的現(xiàn)象。這類糾紛當(dāng)然也應(yīng)被支持起訴的案件范圍所涵蓋。

但是，并非侵權(quán)案件中所有的“受損害的單位或者個(gè)人”都是適格的支持起訴對(duì)象。在民事訴訟的進(jìn)行過程中，當(dāng)事人享有處分權(quán)，可依法對(duì)訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利進(jìn)行處分。而是否啟動(dòng)訴訟程序解決糾紛，亦屬當(dāng)事人處分權(quán)的權(quán)能之一。如果檢察機(jī)關(guān)不設(shè)條件、不加區(qū)分支持鼓勵(lì)當(dāng)事人起訴，就有粗暴干預(yù)當(dāng)事人處分權(quán)行使的嫌疑。筆者主張，在侵權(quán)案件中的支持起訴應(yīng)設(shè)置“受害人有起訴意愿，但因?yàn)榭陀^原因難于或懼于起訴”的條件。受害人的起訴意愿可以保證支持起訴不是檢察機(jī)關(guān)侵犯受害人處分權(quán)的結(jié)果，而“因?yàn)榭陀^原因難于或懼于起訴”的限定又確保支持起訴具有扶助弱者的性質(zhì)。比如在農(nóng)民工維權(quán)的案件中，由于很多農(nóng)民工不懂如何利用訴訟程序，“主要表現(xiàn)在不知道到法院打官司需要準(zhǔn)備哪些材料、不知道怎樣寫起訴狀、不知道相關(guān)法律規(guī)定的內(nèi)容以及訴訟要經(jīng)過怎樣的程序”，17曹國華、陶伯進(jìn)：《農(nóng)民工勞資糾紛司法救濟(jì)的困境與破解—檢察機(jī)關(guān)支持起訴的視角》，載《河北法學(xué)》2012年第6期。在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)就可以支持農(nóng)民工起訴，為其提供法律咨詢，幫助其搜集調(diào)查證據(jù)，出庭發(fā)表支持起訴的意見等。

支持起訴的初衷是扶助弱者，在其有通過訴訟維權(quán)的意愿時(shí)由訴訟支持人幫助其提起民事訴訟。不論從對(duì)象還是從功能上考察，支持起訴制度的福利性質(zhì)都有別于督促起訴制度。督促起訴是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)國有資產(chǎn)或社會(huì)公共利益受到損害，有關(guān)機(jī)關(guān)、單位或個(gè)人惰于維權(quán)的情形，以檢察建議的方式督促其提起民事訴訟，以保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。被督促的對(duì)象并非民事訴訟中的弱者而是惰于維權(quán)人。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依職權(quán)履行督促起訴的職責(zé)，這與支持起訴應(yīng)依申請(qǐng)而啟動(dòng)也明顯不同。

還有學(xué)者認(rèn)為，在當(dāng)事人有起訴意愿時(shí)，由于法律援助制度、司法救助制度在某種意義上已經(jīng)充當(dāng)了支持起訴的角色，在一定程度上發(fā)揮了“支持訴訟”的功能和作用，從而使民事訴訟法重復(fù)規(guī)定支持起訴已無必要。18胡學(xué)軍、丁喜春：《名存實(shí)亡的民事訴訟制度及其檢討》，載《前沿》2006年第12期。這種觀點(diǎn)在對(duì)相關(guān)制度功能的認(rèn)知上存在偏差。當(dāng)把支持起訴的案件限定為“因?yàn)榭陀^原因難于或懼于起訴”后，支持起訴與法律援助和司法救助制度實(shí)際上存在明顯的功能上的區(qū)別，共同構(gòu)成了我國民事訴訟扶助弱者的法律機(jī)制，因而具有了存在的價(jià)值。法律援助和司法救助均為針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人而設(shè)立，前者致力于為符合條件的當(dāng)事人提供免費(fèi)的法律服務(wù)，后者則是訴訟費(fèi)用交納的優(yōu)待措施，均致力于消除當(dāng)事人接近司法的經(jīng)濟(jì)障礙。而在支持起訴中，導(dǎo)致難于或懼于起訴的客觀原因除經(jīng)濟(jì)困難外，還包括個(gè)人能力的欠缺、與對(duì)方當(dāng)事人實(shí)力的懸殊、擔(dān)憂恐懼的心理因素、社會(huì)認(rèn)知的外部強(qiáng)制等。在現(xiàn)有的法律框架下，這些起訴障礙的消除不能依靠司法救助和法律援助，而只能通過支持起訴才能得以實(shí)現(xiàn)。

在立法沒有對(duì)支持起訴的條件作出規(guī)定的情況下，部分地方檢察機(jī)關(guān)直接將支持起訴的案件類型予以明確規(guī)定，以期規(guī)范檢察機(jī)關(guān)支持起訴的行為。《廣西壯族自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理民事督促起訴、支持起訴案件工作指導(dǎo)意見》規(guī)定：“涉及兒童、老年人（尤其是孤寡老人）、殘疾人、同性戀者、精神病患者、失業(yè)者、貧困者、下崗職工、災(zāi)難受害者、非正規(guī)就業(yè)者等相對(duì)弱勢(shì)群體保護(hù)的，人民檢察院可以支持當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟?！?014年，浙江桐鄉(xiāng)市人民檢察院出臺(tái)了《關(guān)于辦理民事支持起訴案件工作有關(guān)問題的意見》，第4條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍包括：侵占國有資產(chǎn)等導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的案件；環(huán)境污染等損害社會(huì)公共利益的案件；侵害農(nóng)民工等弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，且被侵害人因缺乏訴訟能力等原因，不能或者不敢提起訴訟的案件；檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)支持起訴的其他案件。

檢察機(jī)關(guān)明確規(guī)定支持起訴的對(duì)象邁出了將支持起訴制度化的第一步，從這個(gè)角度而言是值得肯定的。但是，這些規(guī)定也存在明顯的缺陷：有些規(guī)定存在混淆支持起訴和督促起訴適用范圍的現(xiàn)象；由于各地規(guī)定不統(tǒng)一，導(dǎo)致《民事訴訟法》在全國的適用出現(xiàn)巨大差異，影響法律的統(tǒng)一實(shí)施；支持起訴雖然是檢察機(jī)關(guān)可以自主作出的行為，但民事訴訟畢竟是由法院主持的糾紛解決活動(dòng)，由檢察機(jī)關(guān)單方出臺(tái)支持起訴的規(guī)則難以約束法院，效力十分有限，只是相關(guān)規(guī)定缺位之下的一種權(quán)宜之計(jì)而已。

三、檢察機(jī)關(guān)支持起訴程序的啟動(dòng)

司法實(shí)踐中，支持起訴在檢察工作中處于相對(duì)次要的地位。各地檢察機(jī)關(guān)一般主要關(guān)注刑事訴訟的偵查、批準(zhǔn)逮捕、審查起訴、公訴等環(huán)節(jié)，以及在民事訴訟和行政訴訟中通過檢察建議、抗訴的方式實(shí)施法律監(jiān)督，普遍存在忽視支持起訴的傾向。支持起訴的尷尬地位更多緣于《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定的簡(jiǎn)陋和欠缺，而并非由于檢察機(jī)關(guān)的惰權(quán)所致。不難發(fā)現(xiàn)，支持起訴主體中的“機(jī)關(guān)”并未明示“檢察機(jī)關(guān)”，這就意味著立法并未要求檢察機(jī)關(guān)在支持起訴問題上承擔(dān)比其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位更多的責(zé)任，并且對(duì)承擔(dān)支持起訴職責(zé)的“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位”來說是“可以支持”而并非“應(yīng)當(dāng)支持”，也就是允許以上主體依據(jù)自身意愿來選擇是否承擔(dān)這種責(zé)任。在這種情形下，檢察機(jī)關(guān)在支持起訴方面的作為依然遠(yuǎn)比工會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、企事業(yè)單位等其他承擔(dān)支持起訴職責(zé)的主體富有成效，唯獨(dú)苛責(zé)檢察機(jī)關(guān)惰權(quán)并不公平。

但我們還應(yīng)該看到，檢察機(jī)關(guān)忽視支持起訴的做法難以適應(yīng)新一輪司法改革的發(fā)展趨勢(shì)，需要更新觀念。從發(fā)展的眼光看，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的職能將得到拓展。十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，傳遞出關(guān)于檢察制度改革的一個(gè)重要信號(hào)，將來檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中除了履行其法律監(jiān)督的職責(zé)外，還要以當(dāng)事人或其他訴訟參加人的身份出現(xiàn)。在這種背景下，加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)支持起訴的研究，在檢察機(jī)關(guān)支持起訴案件的范圍和適用條件、支持起訴程序的啟動(dòng)，支持起訴的方式等重要問題上凝練共識(shí)，并因此明確支持起訴與成為當(dāng)事人或當(dāng)事人訴訟代理人的區(qū)別，明確支持起訴與法律援助、司法救助在功能上的差異與互補(bǔ)，對(duì)于《民事訴訟法》支持起訴原則的完善，對(duì)于當(dāng)前檢察制度改革乃至國家司法體制改革的總體設(shè)計(jì)都具有重要意義。

近年來，檢察機(jī)關(guān)對(duì)支持起訴的消極態(tài)度逐漸有所改變。研讀歷年《最高人民檢察院工作報(bào)告》就可略見端倪——2013年之前的報(bào)告，難覓關(guān)于支持起訴的只言片語，2013年的報(bào)告出現(xiàn)了“對(duì)侵害勞動(dòng)者權(quán)益特別是拖欠農(nóng)民工工資等民事案件支持起訴”的字眼，2014年的報(bào)告開始統(tǒng)計(jì)過去的一年支持起訴案件的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，全國檢察機(jī)關(guān)“對(duì)19021件侵害國家和社會(huì)公共利益、侵害困難群體合法權(quán)益的民事案件，支持受害單位和個(gè)人起訴”，其中不乏在全國范圍都產(chǎn)生了重大影響的案件。有些令人意外的是，在2015年最高人民檢察院的工作報(bào)告以及后來發(fā)布的《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》（2015年修訂版）中，并沒有再出現(xiàn)有關(guān)支持起訴的信息。不過，司法改革和司法實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)讓我們依然有理由期待，支持起訴將逐漸成為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)常規(guī)的工作之一。

雖然檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該以更加積極的態(tài)度來面對(duì)支持起訴的工作，但支持起訴卻不能由檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)加以進(jìn)行。原因在于：其一，依職權(quán)啟動(dòng)支持起訴不可避免將導(dǎo)致選擇性司法。民事糾紛時(shí)時(shí)刻刻都在發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)不可能全部介入；起訴有困難的當(dāng)事人成千上萬，檢察機(jī)關(guān)也不可能全部支持。在選擇支持起訴的案件和當(dāng)事人的過程中職權(quán)因素占據(jù)主導(dǎo)地位必然引發(fā)選擇性司法的質(zhì)疑。其二，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)將使得支持起訴變異為督促起訴，支持起訴也就失去了存在價(jià)值。其三，依職權(quán)支持起訴將不當(dāng)干預(yù)當(dāng)事人處分權(quán)行使。是否將民事糾紛提交法院審理是當(dāng)事人的權(quán)利，依職權(quán)支持起訴有鼓動(dòng)、挑唆訴訟的嫌疑，是對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)的不法干預(yù)。

支持起訴的程序應(yīng)該依申請(qǐng)并經(jīng)審查后啟動(dòng)。當(dāng)事人在維權(quán)時(shí)有支持起訴的需要時(shí)，可以向檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)民行部門負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審核并作出處理。審核的內(nèi)容包括：案件是否屬于支持起訴的類型；申請(qǐng)人是否屬于支持起訴的對(duì)象；案件是否符合支持起訴的條件；受訴法院是否是檢察機(jī)關(guān)對(duì)口的法院等。民行部門審核完成后，根據(jù)不同情況作出處理：符合法律規(guī)定的，依法作出支持起訴的決定，指定支持起訴的人選。啟動(dòng)支持起訴的程序后，還應(yīng)將支持起訴的決定書面告知各方當(dāng)事人以及人民法院。不符合條件的，說明理由駁回申請(qǐng)，申請(qǐng)人不服可以向作出決定的檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議一次。受訴法院不是檢察機(jī)關(guān)對(duì)口的法院，駁回申請(qǐng)，并告知其向其他對(duì)口的檢察機(jī)關(guān)重新提出申請(qǐng)。認(rèn)為由其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位支持起訴更為適當(dāng)?shù)模谡鞯蒙暾?qǐng)人同意的條件下，檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)調(diào)由其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位支持起訴。

四、支持起訴人的訴訟地位

在明確支持起訴的案件范圍、對(duì)象、條件以及啟動(dòng)程序之后，檢察機(jī)關(guān)以何種方式支持起訴值得深入探討。由于缺乏相關(guān)規(guī)定，各地檢察機(jī)關(guān)在辦理支持起訴案件時(shí)對(duì)案件的介入程度各不相同。有的檢察機(jī)關(guān)將支持起訴理解為僅僅是對(duì)起訴的支持，在當(dāng)事人起訴時(shí)檢察機(jī)關(guān)向法院遞交《支持起訴意見書》，但并不參與后續(xù)的庭審活動(dòng)；有的檢察機(jī)關(guān)將支持起訴理解為對(duì)整個(gè)訴訟活動(dòng)的支持，在遞交《支持起訴意見書》之后，還會(huì)派員出席庭審，并發(fā)表對(duì)案件事實(shí)和適用法律的意見；有的檢察機(jī)關(guān)甚至還會(huì)幫助當(dāng)事人調(diào)查收集證據(jù)。

筆者以為，如果止步于字面含義，將支持起訴理解為僅僅是對(duì)起訴的支持，就達(dá)不到加強(qiáng)弱勢(shì)當(dāng)事人訴訟能力，扶助弱勢(shì)當(dāng)事人的效果，存在的意義也就不大了。支持起訴原則不僅應(yīng)當(dāng)在起訴階段發(fā)揮作用，而且應(yīng)該貫穿于整個(gè)訴訟過程。并且，檢察機(jī)關(guān)支持起訴不只是進(jìn)行道義上的支持或物質(zhì)上的幫助，亦或只提供簡(jiǎn)單的法律咨詢，而是運(yùn)用檢察權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證以及提供法律幫助，加強(qiáng)原告的訴訟能力。19劉擁、李淑敏：《確立檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度探析》，載《人民檢察》2009年第9期。檢察機(jī)關(guān)在支持當(dāng)事人起訴之后，就獲得了支持起訴人的訴訟地位，應(yīng)當(dāng)派員出席庭審活動(dòng)。司法實(shí)踐中，將支持起訴視為對(duì)整個(gè)訴訟活動(dòng)的支持已經(jīng)司空見慣。檢察機(jī)關(guān)除了對(duì)受害者沒有提起訴訟的案件支持起訴外，也對(duì)當(dāng)事人已提起訴訟的案件再支持起訴，有的檢察機(jī)關(guān)甚至開展了“支持反訴”、“支持上訴”。20徐清、徐德高：《檢察機(jī)關(guān)支持起訴面臨的困境分析》，載《人民檢察》2007年第20期。

支持起訴擴(kuò)展至庭審過程之后，另一個(gè)問題也就產(chǎn)生了——法官應(yīng)該如何保障支持起訴人的權(quán)利、如何對(duì)待支持起訴人當(dāng)庭發(fā)表的意見呢？在民事訴訟中，法官是糾紛解決的最終判決者。法官的中立性和法官的素養(yǎng)和訓(xùn)練都是判決正確性的保障。但是在程序中也應(yīng)該進(jìn)一步確立對(duì)法官行動(dòng)進(jìn)行控制的機(jī)制，這就是規(guī)定法官的回應(yīng)義務(wù)。21［日］ 棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第265頁。遺憾的是，我國《民事訴訟法》缺乏對(duì)支持起訴人權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，缺乏對(duì)支持起訴人參與庭審活動(dòng)的程序規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)自行制定的關(guān)于支持起訴的規(guī)定又難以對(duì)法院庭審活動(dòng)產(chǎn)生拘束力，以至于司法實(shí)踐中支持起訴人應(yīng)該如何支持訴訟，支持起訴的意見如何定性，法院認(rèn)定事實(shí)和適用法律時(shí)應(yīng)該如何對(duì)待支持起訴的意見均無章可循。因此，立法應(yīng)該規(guī)定法官回應(yīng)支持起訴人意見的義務(wù)和方式，否者支持起訴就可能淪為一場(chǎng)表演秀，對(duì)判決結(jié)果不會(huì)產(chǎn)生任何影響。20徐清、徐德高：《檢察機(jī)關(guān)支持起訴面臨的困境分析》，載《人民檢察》2007年第20期。13年，廣西檢察機(jī)關(guān)曾經(jīng)針對(duì)一個(gè)案件向人民法院遞交《支持起訴意見書》后，法院在審理案件時(shí)并未通知檢察機(jī)關(guān)派員出庭支持起訴。檢察機(jī)關(guān)向法院發(fā)出了《糾正違法行為通知書》，法院送交書面答復(fù)函卻堅(jiān)稱開庭審理案件未通知檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴并未違法。22參見唐玉玲、蘇錫飛：《檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴民事案件之據(jù)及實(shí)踐應(yīng)對(duì)》，載《中國檢察官》2013年第12期。在這起案件中，法院對(duì)于檢察機(jī)關(guān)支持起訴的輕視令人驚訝，但我們又無法明確指出法院的違法之處。支持起訴的尷尬地位源于操作規(guī)范的缺乏，亟待立法機(jī)關(guān)作出相應(yīng)回應(yīng)。

具體而言，《民事訴訟法》應(yīng)該從以下兩方面完善支持起訴原則的具體規(guī)定：第一，在第一編“總則”的第五章“訴訟參加人”中，第一節(jié)“當(dāng)事人”和第二節(jié)“訴訟代理人”之后增加一節(jié)“支持起訴人”作為第三節(jié)，對(duì)支持起訴人的來源、支持起訴人的產(chǎn)生以及支持起訴人的權(quán)利義務(wù)等作出明確規(guī)定。理由在于：支持起訴人是訴訟參加人，但現(xiàn)行立法關(guān)于兩類訴訟參加人的規(guī)定卻不能涵蓋支持起訴人。支持起訴人與糾紛沒有直接利害關(guān)系，不是當(dāng)事人；支持起訴人以自己的名義從事訴訟活動(dòng)，與委托代理人以被代理人名義從事訴訟行為也截然不同。通過這一規(guī)定可以明確支持起訴人的訴訟地位。第二，在第二編“審判程序”第十二章“第一審普通程序”增加相應(yīng)規(guī)定，具體落實(shí)支持起訴人在民事訴訟中行使訴訟權(quán)利、履行訴訟義務(wù)的方式，并通過送達(dá)訴訟文書，支持起訴人在法庭調(diào)查中對(duì)證人、鑒定人、勘驗(yàn)人的發(fā)問，以及在法庭辯論階段支持起訴人發(fā)表意見的順序等程序規(guī)定促使人民法院保障支持起訴人的權(quán)利，最后規(guī)定法院在最終判決里回應(yīng)支持起訴人意見的義務(wù)。在立法對(duì)支持起訴原則進(jìn)行細(xì)化規(guī)定之后，因?yàn)樵撛瓌t操作性差、適用少而主張取消該原則的觀點(diǎn)自然就煙消云散了。

還應(yīng)指出的是，關(guān)于支持起訴人的規(guī)定不僅適用于檢察機(jī)關(guān)，也適用于其他依法承擔(dān)支持起訴職責(zé)的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位。支持起訴人是實(shí)施支持起訴行為的“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位”，而不是具體案件的承辦人，承辦人應(yīng)該以組織的名義從事訴訟活動(dòng)。在支持起訴的過程中，支持起訴人獨(dú)立于當(dāng)事人，可以針對(duì)案件事實(shí)和適用法律發(fā)表不同于當(dāng)事人主張的意見。同樣，支持起訴人在法庭上對(duì)于案件事實(shí)的陳述與被告一致時(shí)，也不可被認(rèn)定為是被支持人的自認(rèn)行為。

在這種制度設(shè)計(jì)下，檢察機(jī)關(guān)支持起訴實(shí)際上是作為訴訟參加人對(duì)原告訴訟活動(dòng)的一種全面支持。這難免引發(fā)擔(dān)心，即檢察機(jī)關(guān)同時(shí)又是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以針對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書以抗訴、提出再審檢察建議的方式啟動(dòng)再審程序，將干擾法院的公正裁判。因此，有檢察機(jī)關(guān)的人士建議，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件應(yīng)禁止其抗訴，以確保法官的中立，確保判決的公正。23顧問、金晨曦：《檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度之構(gòu)建》，載《法學(xué)雜志》2008年第4期。筆者認(rèn)為此舉是擔(dān)憂檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)可能影響司法公正的一種過度反應(yīng)。因?yàn)榭乖V是最高檢察院針對(duì)各級(jí)人民法院或上級(jí)人民檢察院針對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書提出，也就是支持起訴的檢察機(jī)關(guān)一般不能直接抗訴，而只能通過其上級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行，所以支持起訴人通過抗訴施壓法院必然會(huì)受到上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的制約，其影響在可控的范圍之內(nèi)。況且，因?yàn)橹С制鹪V而放棄審判監(jiān)督，多少有些厚此薄彼，甚至得不償失的意味。當(dāng)然，筆者并不否認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)支持起訴案件進(jìn)行的審判監(jiān)督應(yīng)該更加慎重，如果假借抗訴去實(shí)現(xiàn)支持起訴時(shí)的主張，將不可避免引發(fā)對(duì)其公權(quán)私用、司法不公的質(zhì)疑。

*作者簡(jiǎn)介：李德恩，九江學(xué)院政法學(xué)院教授，法學(xué)博士。