張利兆

綜合行政執(zhí)法論綱

張利兆*

摘 要：黨的十八屆三中、四中全會決定對綜合行政執(zhí)法體制改革提出了新的明確的要求。綜合行政執(zhí)法是一項極其中國化的執(zhí)法體制，沒有國（境）外現(xiàn)成的理論或經(jīng)驗可供借鑒。綜合行政執(zhí)法具有主體綜合性、職能綜合性、程序法定性等特點。當(dāng)前，推行綜合行政執(zhí)法不但具有深厚的法理基礎(chǔ)，而且具有改革的現(xiàn)實需要。但在制度設(shè)計時要把握好以下主要問題：明確改革的基本原則、建立或完善綜合行政執(zhí)法機構(gòu)、科學(xué)配置行政執(zhí)法職權(quán)、加強綜合行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)配合、強化對綜合行政執(zhí)法活動的監(jiān)督制約、建設(shè)高素質(zhì)的綜合行政執(zhí)法隊伍。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法 概念 制度框架

推行綜合行政執(zhí)法，是改革行政管理體制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）都提出了綜合行政執(zhí)法改革的要求?！稕Q定》將綜合行政執(zhí)法進(jìn)一步區(qū)分為重點領(lǐng)域和跨部門①筆者認(rèn)為這里的前后兩個“領(lǐng)域”含義是不同的。前一“領(lǐng)域”是在狹義上使用的，是指《決定》中具體列舉的一些行政管理領(lǐng)域，也可以理解為廣義的“部門”，同時可代稱為“系統(tǒng)”。因為前一“領(lǐng)域”列舉的，如城鄉(xiāng)建設(shè)等具體領(lǐng)域中，一般都有多個部門，因此“重點領(lǐng)域綜合執(zhí)法”要解決的是前述多個部門的綜合問題。而后一“領(lǐng)域”則應(yīng)從廣義上理解，具體指超越前一“領(lǐng)域”（“系統(tǒng)”）的更廣泛的行政管理范圍，因此這里的“跨部門”應(yīng)該理解為“跨系統(tǒng)”（或狹義上的“領(lǐng)域”），否則前后表述會產(chǎn)生矛盾。筆者在本文中按照這一思路展開論述。另外，筆者著眼于對“跨部門綜合執(zhí)法”的研究，因為它能涵蓋“重點領(lǐng)域綜合執(zhí)法”中內(nèi)部的“跨部門”綜合問題。綜合行政執(zhí)法兩種類型。2015年4月，《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》（中央編辦發(fā)［2015］15號），確定在全國22個省（自治區(qū)、直轄市）的138個城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點。綜合行政執(zhí)法是隨著相對集中行政處罰權(quán)制度的建立而提出的一個新概念②參見中央編辦、國務(wù)院法制辦：《關(guān)于推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點工作有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)［2003］4號）。該通知提出“綜合行政執(zhí)法則是在相對集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上對執(zhí)法工作的改革”。在實踐中，各地通過試點也已經(jīng)取得了較好的成效。如在相對集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上，全國基本建立了城市管理領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法體制。，是我國在推動行政體制改革方面的一個創(chuàng)新，所以在世界上沒有可以完全借鑒的理論，同時，由于中國特殊的國情，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循，為此有必要對之進(jìn)行深入研究。

一、綜合行政執(zhí)法概念與類型

（一）概念

1.概念界定?！熬C合執(zhí)法”的法律概念，在學(xué)術(shù)界，比較有代表性的觀點有以下三種：一是認(rèn)為綜合執(zhí)法是多主體的聯(lián)合執(zhí)法或共同執(zhí)法。③“綜合執(zhí)法機構(gòu)是由相關(guān)的職能部門派出一定人員組成的，它綜合行使幾個相關(guān)部門的各項或一定的行政處罰權(quán)，作出處罰決定是以共同機關(guān)的名義來進(jìn)行的?！眳⒁姉罱饩骸蛾P(guān)于行政處罰主體條件的探討》，載《河北法學(xué)》1996年第1期。二是認(rèn)為綜合執(zhí)法是多行政主體單一行政機關(guān)的執(zhí)法。④“行政綜合執(zhí)法是指在行政執(zhí)法的過程中，當(dāng)行政事態(tài)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時，由相關(guān)機關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個新的有機的執(zhí)法主體，對事態(tài)進(jìn)行處理或?qū)ι鐣P(guān)系進(jìn)行調(diào)整的執(zhí)法活動?！薄靶姓C合執(zhí)法在執(zhí)法過程中盡管是以一個單一的行政機關(guān)出現(xiàn)的，但不能因此就錯誤地認(rèn)為行政綜合執(zhí)法是單一行政主體的執(zhí)法。”參見關(guān)保英：《執(zhí)法與處罰的行政權(quán)重構(gòu)》，法律出版社2004年版，第4頁。三是認(rèn)為綜合執(zhí)法是單一行政主體獨立的執(zhí)法。⑤“行政綜合執(zhí)法是指由依法成立或依法授權(quán)的一個行政機關(guān)綜合行使由兩個或兩個以上相關(guān)的行政機關(guān)所具有的行政職權(quán)，并能以一個整體執(zhí)法主體的名義承擔(dān)法律責(zé)任的一種行政執(zhí)法制度?！眳⒁娡醮簶I(yè)：《對“行政綜合執(zhí)法”概念的再辨析》，載《鹽城師范學(xué)院學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2007年第3期。上述爭議主要集中在主體層面。筆者認(rèn)同第三種觀點，而第一種觀點的“聯(lián)合執(zhí)法”和第二種觀點的“多行政主體單一行政機關(guān)的執(zhí)法”（筆者認(rèn)為是一種委托執(zhí)法）與綜合執(zhí)法均有很大的區(qū)別，在后文概念比較中將會論及。

在概念問題上，除上述執(zhí)法主體爭議之外，還涉及執(zhí)法權(quán)力配置問題，即綜合的權(quán)力范圍問題。執(zhí)法權(quán)力配置包括縱向配置和橫向配置兩個維度。對縱向權(quán)力配置，《決定》提出了原則要求。⑥即“強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強化省級政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”。橫向的權(quán)力配置又可以分為結(jié)構(gòu)性和功能性兩個維度。結(jié)構(gòu)性配置是指行政機關(guān)所行使的不同屬性的行政權(quán)力，即職權(quán)類型；功能性配置是指這些權(quán)力發(fā)生作用的不同領(lǐng)域和事項，即職權(quán)范圍。⑦參見熊文釗主編：《城管論衡：綜合行政執(zhí)法體制研究》，法律出版社2012年版，第37頁。行政執(zhí)法權(quán)力是行政權(quán)力的下位概念，在配置原理上是相同的。在縱向配置上，由于中央對市縣兩級政府的職責(zé)定位基本相同，而行政執(zhí)法權(quán)又主要集中在市縣兩級，因此筆者認(rèn)為在市縣兩級政府層面上，綜合行政執(zhí)法部門的職權(quán)宜采取對應(yīng)的模式。在橫向配置上，由于職權(quán)范圍問題只涉及到同種性質(zhì)的職權(quán)歸并問題，爭議較小，因此筆者主要就職權(quán)類型綜合問題進(jìn)行分析。

關(guān)于綜合行政執(zhí)法的職權(quán)類型，大致有三種觀點：第一種為最廣義說，認(rèn)為綜合行政執(zhí)法不僅綜合所有的行政執(zhí)法行為，還可以綜合行政管理行為。⑧參見關(guān)保英：《執(zhí)法與處罰的行政權(quán)重構(gòu)》，法律出版杜2004年版，第17頁。第二種為廣義說，認(rèn)為綜合行政執(zhí)法綜合所有的行政執(zhí)法行為，包括行政處罰、行政征收、行政強制、行政許可等。⑨參見青鋒：《行政執(zhí)法體制改革的圖景與理論分析》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報》2007年第1期。第三種為狹義說，認(rèn)為綜合行政執(zhí)法綜合行政處罰和行政強制（包括其中涉及的行政調(diào)查）。⑩同注⑦，第2～3頁。

筆者贊同第三種觀點。原因如下：

（1）行政執(zhí)法是指行政機關(guān)依照法律的規(guī)定對行政管理相對人實施的影響其權(quán)利義務(wù)的外部具體行政行為，而行政管理行為含義則非常寬泛。行政管理行為既可針對內(nèi)部工作人員，也可以針對外部相對人，而行政執(zhí)法的對象不應(yīng)包括內(nèi)部工作人員，因此將范圍擴大至所有行政管理行為顯然不妥當(dāng)。《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》（中央編辦發(fā)［2015］15號）對此已經(jīng)進(jìn)行了明確界定。

（2）《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《許可法》）第25條對相對集中行政許可制度進(jìn)行了規(guī)定。但它只能是單一化的集中11參見《關(guān)于印發(fā)〈相對集中行政許可權(quán)試點工作方案〉的通知》（中央編辦發(fā)［2015］16號）。《行政許可法》頒布之后，在實踐中，推行過相對集中行政許可權(quán)的實踐，但僅僅是將各類行政許可集中到一個大廳，實行“一站式”服務(wù)。。在行使行政許可權(quán)過程中，也會涉及行政處罰等行政權(quán)力的行使，但是對此尚無明確的法律依據(jù)，行政征收等也存在類似問題。而《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》和《關(guān)于印發(fā)〈相對集中行政許可權(quán)試點工作方案〉的通知》對兩者也進(jìn)行了區(qū)分，因此，就目前而言不應(yīng)該將它納入其中。

（3）從行政過程論的角度看，行政強制與行政處罰這兩種行政行為聯(lián)系度很高。作出行政處罰決定前一般要借助一定的調(diào)查手段，調(diào)查很可能也要借助行政強制，而行政處罰決定作出后，也很可能需要通過強制執(zhí)行來實現(xiàn)行政目的。因此，一般認(rèn)為，行政檢查權(quán)是附屬于行政處罰權(quán)的，相對集中行政處罰權(quán)之后，行政強制權(quán)和行政檢查權(quán)也應(yīng)該隨之轉(zhuǎn)移。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《處罰法》）第16、36、51條和《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《強制法》）第25條的規(guī)定符合上述原理，并為之提供了法律支撐。因此，綜合行政執(zhí)法應(yīng)該是行政處罰權(quán)、行政調(diào)查權(quán)和行政強制權(quán)的綜合。而在各地的綜合行政執(zhí)法實踐中，也基本上將行政調(diào)查權(quán)、行政強制權(quán)和行政處罰權(quán)進(jìn)行綜合。12《浙江省城市管理相對集中行政處罰權(quán)條例》 （2008年9月19日浙江省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議通過，自2009年1月1日起施行） 第8條、《寧波市城市管理相對集中行政處罰權(quán)實施辦法》（2009年11月24日市人民政府第67次常務(wù)會議審議通過，自2010年1月1日起施行）第7條則明確進(jìn)行了規(guī)定?！蛾P(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》也體現(xiàn)了這一基本精神。

（4）在行政處罰權(quán)相對集中基礎(chǔ)上的綜合行政執(zhí)法有法律的明確規(guī)定，在實踐上也是必要和可行的。國務(wù)院推行相對集中行政處罰權(quán)的目的，就在于解決執(zhí)法機構(gòu)眾多、執(zhí)法權(quán)分散的問題。經(jīng)過多年的試點和全國推行，已經(jīng)證明了該制度對于解決上述問題，以及降低行政執(zhí)法成本，確實起到了重要作用。應(yīng)該說，與中央推行的綜合行政執(zhí)法體制改革價值目標(biāo)是一致的13參見中央編辦、國務(wù)院法制辦：《關(guān)于推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點工作有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)［2003］4號）。。

而綜合行政執(zhí)法的職權(quán)范圍，具體而言，就是行政執(zhí)法主體行使行政處罰權(quán)的范圍。在推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)過程中，國務(wù)院和各省都有相應(yīng)的執(zhí)法范圍規(guī)定，但不完全統(tǒng)一，而且隨著行政執(zhí)法體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，職權(quán)范圍會處于不斷變化之中。

通過借鑒、分析和綜合各方的見解，筆者認(rèn)為綜合行政執(zhí)法，可以理解成為了解決行政執(zhí)法主體職能交叉、分散，在相對集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，通過重新調(diào)整行政執(zhí)法權(quán)配置，將原有交叉、分散的行政處罰權(quán)集中于某一獨立的行政執(zhí)法主體行使，并將與實施行政處罰權(quán)緊密關(guān)聯(lián)的行政強制權(quán)和行政檢查權(quán)等權(quán)力一并賦予該綜合行政執(zhí)法主體的新的行政執(zhí)法模式。

2.關(guān)聯(lián)概念辨析。在實踐中，有時對綜合行政執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法和相對集中行政處罰權(quán)不加區(qū)分，因此需要厘清。

（1）綜合行政執(zhí)法與聯(lián)合執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法是指多個執(zhí)法主體聯(lián)合組成執(zhí)法機構(gòu)，統(tǒng)一對相對人進(jìn)行監(jiān)督檢查，但以各自的名義對相對人實施處理或處罰的活動。兩者有著明顯的區(qū)別：一是設(shè)立依據(jù)不同。綜合執(zhí)法機構(gòu)依法成立，而聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)則沒有法律依據(jù)，聯(lián)合執(zhí)法不是法律規(guī)定的執(zhí)法方式。二是獨立性不同。綜合執(zhí)法機構(gòu)是常設(shè)的獨立的執(zhí)法機構(gòu)，而聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)則是臨時機構(gòu)，只是執(zhí)法者的集合。三是主體地位不同。綜合行政執(zhí)法主體以自己名義實施行政執(zhí)法活動，并以自己名義作出決定，而聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)不是一個獨立的行政主體，在聯(lián)合執(zhí)法中，只能以各行政機關(guān)名義執(zhí)法，并作出相應(yīng)的決定。

（2）綜合行政執(zhí)法與委托執(zhí)法。委托執(zhí)法在《處罰法》和《許可法》中均有規(guī)定，委托的依據(jù)是法律、行政法規(guī)和規(guī)章。委托執(zhí)法與綜合行政執(zhí)法最大的不同點是盡管由被委托單位行使執(zhí)法權(quán)，但是行使決定權(quán)的法定主體還是委托單位，因此法律責(zé)任也由委托單位承擔(dān)。而綜合行政執(zhí)法機構(gòu)則主體獨立，責(zé)任也獨立承擔(dān)。

（3）綜合行政執(zhí)法與相對集中行政處罰權(quán)。前些年，對此沒有進(jìn)行細(xì)分。14“在國務(wù)院下發(fā)的規(guī)范性文件中，既有‘相對集中行政處罰權(quán)’的稱謂，也有‘綜合行政執(zhí)法’的稱謂，在法制實踐中二者似乎沒有進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。”參見熊文釗主編：《城管論衡：綜合行政執(zhí)法體制研究》，法律出版社2012年版，第1頁。相對集中行政處罰權(quán)是指依法將兩個或兩個以上行政機關(guān)的行政處罰權(quán)集中由一個行政機關(guān)行使，原行政機關(guān)不得再行使已集中的行政處罰權(quán)的一種行政處罰制度。而“綜合行政執(zhí)法則是在相對集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)上對執(zhí)法工作的改革。綜合行政執(zhí)法不僅將日常管理、監(jiān)督檢查和實施處罰等職能進(jìn)一步綜合起來，而且據(jù)此對政府有關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置、人員編制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體系……?！?5同注13。但是兩者還是具有差異性：一是兩者的著眼點不同。相對集中行政處罰權(quán)是國務(wù)院法制辦公室根據(jù)《處罰法》，主要針對職能歸并提出的一種執(zhí)法體制改革方式，而綜合行政執(zhí)法是中央編制委員會辦公室在職能歸并的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步著眼于機構(gòu)、編制的調(diào)整提出的一種執(zhí)法體制改革方式。二是涉及的范圍不同。綜合行政執(zhí)法除了行政處罰權(quán)的集中之外，還集中了關(guān)聯(lián)的監(jiān)督檢查權(quán)、行政強制權(quán)等，因此涉及的職權(quán)更加廣泛。

鑒于有關(guān)規(guī)范、文件精神和上述概念，筆者認(rèn)為綜合行政執(zhí)法具有主體綜合性、職能綜合性和程序法定性三個基本特征。其中，程序法定性要求綜合行政執(zhí)法的實施應(yīng)遵循法律程序，即它的設(shè)立權(quán)或決定權(quán)在于國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級人民政府。

（二）類型

綜合行政執(zhí)法在理論和實踐中有不同的認(rèn)識。在實踐中，有三種基本類型：

1.通過大部制改革而形成的綜合行政執(zhí)法。如文化系統(tǒng)的綜合執(zhí)法體制162004年8月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央宣傳部、中央編辦、財政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務(wù)院法制辦〈關(guān)于在文化體制改革綜合性試點地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機構(gòu)的意見〉》（中辦發(fā)［2004］24號），啟動了文化市場綜合執(zhí)法改革。按照文件要求，寧波市于2005年5月在全國率先完成了文化市場綜合改革，組建了寧波市文廣新聞出版局和文化市場行政執(zhí)法總隊，履行文化、廣電、新聞出版、文物、版權(quán)等法律法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法職能。和由工商行政管理、食品藥品監(jiān)督、質(zhì)量和技術(shù)監(jiān)督部門組建市場監(jiān)督管理局而形成的綜合執(zhí)法體制。

2.相對集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)之上的跨部門綜合行政執(zhí)法。如在全國范圍內(nèi)推行的城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)（同時綜合行使行政強制和行政檢查等職權(quán)）體制，以及在此基礎(chǔ)上的進(jìn)一步擴權(quán)、擴面改革。

3.重點領(lǐng)域（或稱重點“部門”）內(nèi)部執(zhí)法力量整合而形成的綜合行政執(zhí)法體制。如交通領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法。在原有體制下，每一支執(zhí)法隊伍都是獨立的，不但有法律依據(jù)，而且具有法定機構(gòu)，綜合的途徑有兩種：一是通過相對集中行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強制權(quán)、行政檢查權(quán)來實現(xiàn)；二是通過委托執(zhí)法方式，委托其中一支執(zhí)法隊伍集中執(zhí)法的方式來實現(xiàn)。

從狹義上理解，應(yīng)該為通過大部制改革而形成的綜合行政執(zhí)法和相對集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)之上的綜合行政執(zhí)法兩種基本類型。而筆者認(rèn)為嚴(yán)格意義上的綜合行政執(zhí)法只是相對集中行政處罰權(quán)基礎(chǔ)之上的綜合行政執(zhí)法這種類型。因為從一開始，相對集中行政處罰權(quán)就是作為綜合行政執(zhí)法改革的基礎(chǔ)和作為“對現(xiàn)行行政管理體制的重大改革”提出來的。它不但為解決我國政府管理中長期存在的一些深層次問題積累了有益的經(jīng)驗，也為綜合行政執(zhí)法改革指明了方向，因為行政處罰權(quán)的集中，將導(dǎo)致行政執(zhí)法主體、職權(quán)、方式的變動，進(jìn)而導(dǎo)致新的執(zhí)法機構(gòu)與其他執(zhí)法機構(gòu)關(guān)系的變動。

二、綜合行政執(zhí)法的沿革及存在的問題

（一）沿革

綜合行政執(zhí)法可以說是從城市管理領(lǐng)域開始實踐的，因此筆者針對十余年來城市管理綜合行政執(zhí)法體制的變革情況進(jìn)行分析。該體制的形成，經(jīng)歷了從單獨執(zhí)法到聯(lián)合執(zhí)法，進(jìn)一步發(fā)展到相對集中行政處罰權(quán)和城市管理綜合行政執(zhí)法的過程。這一沿革特點也基本能反映其他領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法的發(fā)展變化情況。而十八屆四中全會以后，綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)入了一個全新階段。

1.單獨執(zhí)法階段。單獨執(zhí)法是指行政執(zhí)法部門單獨完成執(zhí)法活動，實現(xiàn)執(zhí)法的目標(biāo)情形。但是，單獨執(zhí)法在以下三種情形下會遇到困難：（1）某個行政執(zhí)法機關(guān)在實施行政檢查時，發(fā)現(xiàn)相對人存在涉嫌違反其他部門負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律、法規(guī)的情形，無權(quán)直接處置，如果事后移送有權(quán)機關(guān)又可能喪失查處條件。（2）暴力抗法事件發(fā)生可能使行政執(zhí)法活動難以進(jìn)行。（3）由于行政管理分工的細(xì)化，客觀上難以避免不同行政執(zhí)法機關(guān)依據(jù)各自的部門法對同一相對人甚至同一件事項重復(fù)進(jìn)行檢查。

2.聯(lián)合執(zhí)法階段。為了解決單獨執(zhí)法中存在的上述問題，在實踐中出現(xiàn)了聯(lián)合執(zhí)法的形式。這雖然具有一定的合理性，但從長遠(yuǎn)看，它實際上又相當(dāng)程度地加大了某些問題的解決難度：（1）使行政執(zhí)法機關(guān)林立、行政執(zhí)法隊伍膨脹的狀況愈演愈烈。（2）伴隨著聯(lián)合執(zhí)法而來的是低效而且缺乏公正性的突擊執(zhí)法、運動式執(zhí)法。（3）部門之間行政執(zhí)法權(quán)力交叉、責(zé)任不清，執(zhí)法扯皮的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。（4）執(zhí)法趨利、執(zhí)法擾民的現(xiàn)象屢禁不止。因此，聯(lián)合執(zhí)法也只能是一種暫時性的途徑。

3.相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法并舉階段。由于聯(lián)合執(zhí)法難以消除上述問題，為此需要在執(zhí)法主體和職能上進(jìn)行完善。按照《處罰法》的規(guī)定，相對集中行政處罰權(quán)試點工作于1997年便開始實施17國務(wù)院：《關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)［1996］113號）。，國務(wù)院先后在82個城市開展了相對集中行政處罰權(quán)試點工作。不過，在試點的過程中，并沒有區(qū)分“相對集中行政處罰權(quán)”和“綜合行政執(zhí)法”這兩個概念。18例如，國務(wù)院法制辦在1997年3月7日給北京市人民政府辦公廳的復(fù)函，標(biāo)題就是《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合行政執(zhí)法試點工作的復(fù)函》（國法函［1997］12號）；廣州市關(guān)于城市管理相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)則名為《廣州市城市管理綜合執(zhí)法細(xì)則》?；谶@種法制實踐，有的學(xué)者將這二者不加區(qū)分地進(jìn)行研究。關(guān)保英：《執(zhí)法與處罰的行政權(quán)重構(gòu)》，法律出版社2004年版，第17頁。

2002年9月，國務(wù)院在總結(jié)試點成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)［2002］17號），又正式授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市政府在本行政區(qū)域內(nèi)開展相對集中行政處罰權(quán)工作。從地方在城市管理領(lǐng)域?qū)嵭邢鄬行姓幜P權(quán)的情況看，有關(guān)城市按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則集中了部分行政處罰權(quán)，取得了明顯的成效。上述“決定”也為進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰基礎(chǔ)上的綜合行政執(zhí)法提供了規(guī)范或政策依據(jù)。

有關(guān)古代建筑的文字記錄資料可分為3種：金石文字、題記與古代文獻(xiàn)記載[4]4。有關(guān)旌義坊的文字記錄，僅有金石文字和古代文獻(xiàn)記載。

2002年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍，實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》（國辦發(fā)［2002］56號），該“意見”提出了“綜合行政執(zhí)法”的概念，要求做好綜合行政執(zhí)法試點與相對集中行政處罰權(quán)有關(guān)工作的相互銜接。而中央編辦、國務(wù)院法制辦《關(guān)于推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點工作有關(guān)問題的通知》（中央編辦法［2003］4號）則將上述兩種提法相提并論。鑒于上述要求，在地方的實踐中，呈現(xiàn)出兩者并舉的狀態(tài)。

4.推進(jìn)綜合行政執(zhí)法階段。十八屆四中全會《決定》對綜合行政執(zhí)法，以黨的決議形式提出了具體要求，標(biāo)志著綜合行政執(zhí)法推進(jìn)工作進(jìn)入了全新的階段。為此，2015年2月27日，浙江省人民政府發(fā)布了《關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的意見》（浙政法［2015］4號）（以下簡稱《意見》），對在全省域范圍內(nèi)推進(jìn)更廣范圍的綜合行政執(zhí)法進(jìn)行了部署，中央編辦于2015 年4月，也發(fā)布了《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》，對在全國范圍內(nèi)的綜合行政執(zhí)法試點作出了安排?！稕Q定》在具體表述上沒有再涉及相對集中行政處罰權(quán)問題，對此，可能會有讀者對前述筆者關(guān)于綜合行政執(zhí)法的概念產(chǎn)生質(zhì)疑，筆者認(rèn)為當(dāng)前推行的綜合行政執(zhí)法改革尚未超出前述概念的涵攝范圍。首先，當(dāng)前的行政執(zhí)法體制改革是在現(xiàn)有的法律框架下展開的，而根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，綜合行政執(zhí)法的基礎(chǔ)性法律制度仍然是相對集中的行政處罰權(quán)制度；其次，從十八屆三中和四中全會兩個《決定》的關(guān)系看，也照樣可以得出相對集中行政處罰權(quán)是綜合行政執(zhí)法權(quán)基礎(chǔ)和前提的結(jié)論。因為黨的十八屆三中全會《決定》明確提出了“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法”的要求，并確定了當(dāng)前和今后一段時期關(guān)于全面改革的目標(biāo)、原則和主要內(nèi)容，而十八屆四中全會《決定》則是在法治領(lǐng)域?qū)ι鲜龈母镆蟮木唧w貫徹和落實，前者對后者具有指導(dǎo)意義?？梢哉f綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)入了全新的階段，即更加注重改革的系統(tǒng)性、綜合性和全面性。

（二）問題

綜合行政執(zhí)法體制改革取得了不少成效，但是這一改革涉及部門利益的重大調(diào)整，工作范圍廣、難度大，同時由于整體改革要求不明，因此在探索中也出現(xiàn)了一些問題和困難。

1.綜合執(zhí)法范圍確定與職責(zé)劃轉(zhuǎn)方面存在困難。（1）個別部門在綜合行政執(zhí)法范圍及劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法事項方面意見不夠一致，存在一定的本位主義。往往想把矛盾多、難度大的執(zhí)法事項劃轉(zhuǎn)給綜合行政執(zhí)法部門，甚至希望只負(fù)責(zé)審批，把日常監(jiān)管、執(zhí)法全部交給綜合行政執(zhí)法部門。（2）日常監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)劃分難度較大。業(yè)務(wù)主管部門的行政處罰權(quán)以及相關(guān)的監(jiān)督檢查、行政強制權(quán)劃轉(zhuǎn)后，業(yè)務(wù)主管部門與綜合執(zhí)法部門的監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)分工較難確定，如果前期制度設(shè)計不完善或后期配合不順，還會產(chǎn)生部門職責(zé)不清、推諉扯皮等現(xiàn)象。如何根據(jù)事項類別，合理界定業(yè)務(wù)主管部門與綜合行政執(zhí)法部門的監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)，提高執(zhí)法效率、科學(xué)配置行政權(quán)力，還需要在實踐的基礎(chǔ)上繼續(xù)研究。

2.行政權(quán)力行使的協(xié)調(diào)性有待提高。（1）審批、監(jiān)管與處罰權(quán)的行使不夠協(xié)調(diào)。（2）檢驗、檢測機構(gòu)與綜合執(zhí)法機構(gòu)配合不順。（3）信息共享機制不夠暢通。（4）綜合執(zhí)法部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系不順。

3.機構(gòu)和隊伍建設(shè)還需要加強。以寧波市城市管理綜合執(zhí)法而言，存在以下問題：（1）機構(gòu)建設(shè)方面。首先，市區(qū)兩級實行城市管理局與城市管理行政執(zhí)法局合署辦公的管理體制，既要承擔(dān)建設(shè)、管理等任務(wù)，又要承擔(dān)行政執(zhí)法職責(zé)，工作重心容易傾向于建設(shè)、管理。其次，市區(qū)與各縣（市）機構(gòu)體制存在差異。有些縣（市）城市管理局與行政執(zhí)法局合署辦公，有些則單設(shè)行政執(zhí)法局，體系不夠協(xié)調(diào)一致。再次，市局雖然承擔(dān)全市執(zhí)法業(yè)務(wù)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查職能，但缺乏相應(yīng)的制約手段，對于規(guī)范執(zhí)法業(yè)務(wù)、統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)、加強隊伍建設(shè)造成了一定的影響。（2）隊伍建設(shè)方面。當(dāng)前，城市化率迅速提高，建成區(qū)面積不斷擴大，因此城管執(zhí)法工作職責(zé)不斷增加、管控標(biāo)準(zhǔn)日漸提高、應(yīng)急保障任務(wù)頻繁，但是執(zhí)法人員編制及執(zhí)法力量卻未相應(yīng)增加。由于執(zhí)法力量不足，基層招錄了相應(yīng)協(xié)管人員進(jìn)行補充，導(dǎo)致人員素質(zhì)參差不齊，不利于提高管理水平。

三、綜合行政執(zhí)法的價值基礎(chǔ)

綜合行政執(zhí)法是否切實可行，能否實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，需要對其合法性及價值基礎(chǔ)進(jìn)行充分論證。

對綜合行政執(zhí)法的質(zhì)疑，主要集中在合法性層面上。

1.對合法性的質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為綜合行政執(zhí)法不具有合法性，爭論的焦點在于：19同注⑦，第56～63頁。（1）設(shè)立綜合行政執(zhí)法主體是否違反了“職權(quán)法定”、“越權(quán)無效”等行政法治原則的基本要求，是否進(jìn)而背離了行政法治原則。進(jìn)一步說，是否可以直接認(rèn)為綜合行政執(zhí)法主體是特定領(lǐng)域的“行政主管部門”，或者是行使特定領(lǐng)域的“法律規(guī)定的監(jiān)督管理權(quán)的部門”？（2）在《行政處罰法》之后頒布的法律，將行政處罰權(quán)明確賦予特定行政機關(guān)的，還能否依據(jù)《行政處罰法》對其進(jìn)行轉(zhuǎn)移？這是否違反了根據(jù)《立法法》確定的“上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于一般法，新法優(yōu)于舊法”的解決法律沖突的基本原則？個別學(xué)者則進(jìn)一步質(zhì)疑了綜合行政執(zhí)法直接依據(jù)的《處罰法》第16條之規(guī)定的合憲性。20參見劉文靜：《“綜合執(zhí)法”的合法性與實效性之質(zhì)疑》，載《檢察實踐》2003年第6期。認(rèn)為《處罰法》第16條的規(guī)定就是對《憲法》第89條中國務(wù)院的權(quán)力作了擴展，是將法律置身于憲法之上的一條違憲的規(guī)定。

2.對合法性的辯護(hù)。對其合法性持肯定態(tài)度的學(xué)者主張，綜合行政執(zhí)法并不違反職權(quán)法定的要求，因而不會出現(xiàn)“越權(quán)無效”的情形，理由：21（1）就職權(quán)而言，行政規(guī)范性文件對法定處罰機關(guān)的變更是依據(jù)《處罰法》第16條的規(guī)定進(jìn)行的，因而是合適的。（2）就設(shè)立而言，綜合行政執(zhí)法主體是依據(jù)《處罰法》第16條設(shè)立的，是全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院對行政權(quán)力進(jìn)行的重新配置，是對有關(guān)單行法律法規(guī)規(guī)定的調(diào)整。（3）就機構(gòu)設(shè)置而言，《憲法》第89、107條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)職權(quán)的具體劃分，有權(quán)確定國家行政機關(guān)職權(quán)的轉(zhuǎn)移和整合；地方人民政府經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)后有權(quán)設(shè)立和調(diào)整其工作部門，并確定其應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。（4）法律或行政法規(guī)中賦予特定領(lǐng)域處罰權(quán)的行政主管部門，并非確指，某一行政機關(guān)是指行使此項職權(quán)的行政機關(guān)。因此，對于其他法律或行政法規(guī)依然將行政職權(quán)賦予特定領(lǐng)域的行政主管部門的，可以對其進(jìn)行寬泛的解釋，直接認(rèn)為綜合行政執(zhí)法主體也是該領(lǐng)域的“行政主管部門”，或者是行使該領(lǐng)域的“法律規(guī)定的監(jiān)督管理權(quán)的部門”。

（二）價值基礎(chǔ)

筆者認(rèn)同上述的肯定性意見，認(rèn)為綜合行政執(zhí)法不但具有深厚的法理基礎(chǔ)，而且具有改革的現(xiàn)實需要。

1.法理基礎(chǔ)。

（1）有利于實現(xiàn)效率優(yōu)先的目標(biāo)，也不違反公平的要求。行政綜合執(zhí)法即是將分散在不同部門的相同或近似的職權(quán)集中在一起，從而減少部門之間的內(nèi)耗和降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。與此同時，將相似或相近的執(zhí)法事項交由一個部門集中行使，有利于執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和裁量尺度的統(tǒng)一，可以避免不同執(zhí)法部門對執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)把握不一等問題，因而對公正執(zhí)法也是有利的。

（2）有利于落實精簡、統(tǒng)一、效能的要求?！稇椃ā返?7條規(guī)定：“一切國家機關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制，實行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率。”《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第2條對此作出了具體的規(guī)定。綜合行政執(zhí)法體制改革，目的是通過科學(xué)調(diào)配部門職能，合理設(shè)置行政機構(gòu)，優(yōu)化公務(wù)人員配置，以形成“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的行政執(zhí)法體制，是對于精簡、統(tǒng)一和效能原則的貫徹與落實。

（3）符合政府改革的發(fā)展趨勢。近年來，西方國家興起了政府改革運動，“新公共管理理論”應(yīng)運而生。該理論講求合作與協(xié)商，以期改變建立在官僚體制上的管理模式。應(yīng)該說，在“新公共管理理論”指導(dǎo)下的政府改革是符合發(fā)展趨勢的，我國在行政執(zhí)法體制改革中應(yīng)該予以關(guān)注并借鑒。綜合行政執(zhí)法體制改革是為了規(guī)避部門行政，精簡政府機構(gòu)，這恰恰是新公共管理理論所提倡的。由此可見，綜合行政執(zhí)法改革是在過度分權(quán)而引發(fā)的部門行政的現(xiàn)實背景下，對于“新公共管理理論”的實踐回應(yīng)。

2.現(xiàn)實需要。盡管在城市管理領(lǐng)域?qū)嵭辛讼鄬行姓幜P權(quán)形式的綜合執(zhí)法，并且取得了很好的成效，但在整個行政執(zhí)法領(lǐng)域，還存在著混亂狀態(tài)。如多頭執(zhí)法中，重復(fù)執(zhí)法，權(quán)責(zé)不明，效率低下。這些情況帶來的消極影響具體表現(xiàn)在：（1）降低了行政效率。（2）降低了政府的公信力。（3）不利于社會的和諧穩(wěn)定。如多頭執(zhí)法會擾亂行政執(zhí)法相對人正常的生產(chǎn)、生活秩序。

在我國推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，具有重要意義：有利于精簡行政執(zhí)法機構(gòu)；有利于整合行政執(zhí)法職權(quán)；有利于調(diào)整行政執(zhí)法方式；有利于提高行政執(zhí)法效能。

當(dāng)前，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為綜合行政執(zhí)法提供了技術(shù)保障。隨著方便易行的科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，專業(yè)和非專業(yè)的劃分會逐漸淡化，相應(yīng)的行政成本也會降低，為職能擴張?zhí)峁┘夹g(shù)支持。22劉華：《論綜合行政執(zhí)法的職能擴張》，載《云南大學(xué)學(xué)報》（法學(xué)版）2012年第1期。

綜上所述，綜合行政執(zhí)法體制的建立會突破我國上下對口、條塊分割的行政管理機構(gòu)設(shè)置模式，不再是按行政管理領(lǐng)域配置行政執(zhí)法權(quán)，而是對行政權(quán)力進(jìn)行功能性分配，即從行政管理的執(zhí)法環(huán)節(jié)入手進(jìn)行行政資源整合。這種改革模式是對我國現(xiàn)有行政體制改革的創(chuàng)新和發(fā)展，也是對我國“行政三分制”23中共“十六大”報告在談及行政改革時，提出建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)的運行機制。學(xué)者一般稱為“行政三分制”。和“大部制”24十七屆二中全會通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，以及《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》兩個文件中，都明確了將大部制改革作為國務(wù)院行政改革的基本方向。大部制是指政府部門的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)按照綜合管理職能，將業(yè)務(wù)職能相近，范圍趨同的事項集中整合，并交由一個部門統(tǒng)一管理，形成大部門的政府組織體制。改革的深入實踐。

四、綜合行政執(zhí)法改革的框架性問題

綜合行政執(zhí)法涉及體制機制等方方面面的問題，需要我們認(rèn)真研究。根據(jù)以上分析，尤其是針對實踐中存在的問題，筆者認(rèn)為在推行綜合行政執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)把握好以下六大問題，這也可以說是綜合行政執(zhí)法的框架性內(nèi)容。

（一）明確綜合行政執(zhí)法改革的基本原則

1.合法原則。合法原則要求綜合行政執(zhí)法必須依法進(jìn)行，合法性是推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)。具體而言，就是行政執(zhí)法主體的設(shè)立要合法，權(quán)限的確定要合法，并且在其權(quán)限范圍內(nèi)依法行使，不得超越。

2.權(quán)責(zé)統(tǒng)一、精簡、高效原則。合理劃分不同層級部門的行政執(zhí)法職責(zé)權(quán)限，理順職責(zé)關(guān)系，減少執(zhí)法層次，整合行政執(zhí)法資源，落實執(zhí)法責(zé)任，提升執(zhí)法效能。

3.協(xié)調(diào)配合原則。綜合行政執(zhí)法是行政職權(quán)分離的結(jié)果，為了保持其高效協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，就應(yīng)當(dāng)合理界定劃轉(zhuǎn)出的行政處罰等職權(quán)的管理部門與綜合執(zhí)法機關(guān)之間的權(quán)限，充分發(fā)揮兩方面的積極性，同時要加強履職過程中的協(xié)調(diào)配合，避免相互推諉或者重復(fù)管理。

4.穩(wěn)步有序推進(jìn)原則。將綜合行政執(zhí)法工作與政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、規(guī)范行政權(quán)力運行、加強事中事后監(jiān)管有機結(jié)合，總體設(shè)計，分步實施，重點突破，有序推進(jìn)。

5.有效監(jiān)督原則。要堅持“兩個相對分開”原則，按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，深化行政執(zhí)法體制改革，轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法管理方式，實現(xiàn)政策制定、行政審批與監(jiān)督處罰職能相對分開、監(jiān)督處罰與技術(shù)檢驗職能相對分開，規(guī)范行政執(zhí)法行為。25國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦：《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍，實行綜合行政執(zhí)法試點工作的意見》（國辦發(fā)［2002］56號）。

（二）建立或完善綜合行政執(zhí)法機構(gòu)

獨立的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)是行政執(zhí)法統(tǒng)一權(quán)威高效的前提。在機構(gòu)設(shè)置上，具體可以采取兩種模式：

1.授權(quán)新建部門行使綜合行政執(zhí)法權(quán)。這種模式的優(yōu)點是可以避免部門間不必要的矛盾，迅速有效地開展綜合行政執(zhí)法工作，實現(xiàn)執(zhí)法效益最大化。這種模式也有利于提高部門的地位，樹立執(zhí)法權(quán)威，保證執(zhí)法的相對獨立性，更好地實現(xiàn)執(zhí)法的公平、公正、公開，同時可以使行政復(fù)議和行政訴訟更加簡易方便。

2.授權(quán)現(xiàn)有部門行使綜合行政執(zhí)法權(quán)。這種模式具體是在現(xiàn)有的行政機關(guān)中確定一個行政機關(guān)來行使綜合行政執(zhí)法權(quán)。這種模式可以充分利用現(xiàn)有機關(guān)和資源，避免因新設(shè)機關(guān)帶來的機構(gòu)膨脹、人員增多等問題。但是這種模式也存在弊端，即容易發(fā)生職能錯位，其本身的雙重身份會影響執(zhí)法的公正性，引起部門間的沖突。

筆者認(rèn)為第一種模式應(yīng)為首選模式，這也是浙江《意見》所要求的模式。

（三）科學(xué)配置行政執(zhí)法職權(quán)

只有科學(xué)配置職權(quán)，才能使機構(gòu)協(xié)調(diào)運行，并且發(fā)揮最佳執(zhí)法效果。如前文所述，綜合行政執(zhí)法權(quán)在結(jié)構(gòu)性配置，即職權(quán)類型的確定上，包括行政處罰、行政強制和行政調(diào)查權(quán)。當(dāng)然這里的行政強制權(quán)、行政調(diào)查權(quán)是與行政處罰權(quán)行使關(guān)聯(lián)度非常高，且不屬于法律禁止行使的那些權(quán)力。而功能性配置，即職權(quán)范圍的確定，是一項極其復(fù)雜的工作，它涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、國家法治建設(shè)水平、國民的文化素養(yǎng)和執(zhí)法的科技保障程度等方面的問題，因此會呈現(xiàn)出階段性和動態(tài)性特征。在綜合行政執(zhí)法改革的初期，即在綜合范圍有限的情況下，集中的行政執(zhí)法權(quán)限應(yīng)該是針對那些經(jīng)常發(fā)生的、案情相對簡單，比較容易判斷并能較快作出決定的大量存在的管理事務(wù)，同時在性質(zhì)上，還應(yīng)該具有相關(guān)性、相近性，不能把關(guān)聯(lián)度不高的職能進(jìn)行綜合，否則就會因為專業(yè)差異太大，執(zhí)法人員對相關(guān)專業(yè)知識掌握困難，從而抑制綜合效應(yīng)的有效發(fā)揮。但隨著社會的進(jìn)步和發(fā)展，尤其是隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，專業(yè)和非專業(yè)的劃分會逐漸淡化，相應(yīng)的行政執(zhí)法成本也會降低，為更廣范圍的職能綜合提供了技術(shù)支持。因為專業(yè)性主要體現(xiàn)在日常檢查上，而隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，以后的日常檢查，能通過相對簡單易行的方式進(jìn)行，專業(yè)化問題也可以迎刃而解。因此，在綜合行政執(zhí)法改革的后期，應(yīng)盡可能擴大綜合的范圍。浙江省《意見》確定的范圍是21個方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰領(lǐng)域，這一范圍就當(dāng)前而言是適宜的，它不但具有相關(guān)性、相近性特點，而且具有現(xiàn)場執(zhí)法的形式特點。而現(xiàn)代行政將隨著社會復(fù)雜程度的提高而日趨多樣化，因此在將來需要更廣范圍的職權(quán)綜合。從長遠(yuǎn)看，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確立綜合執(zhí)法是要求、單獨執(zhí)法是例外的原則。例外的情形主要為：第一，屬于中央垂直管理的行政部門的執(zhí)法權(quán)，如海關(guān)、國稅等。第二，專屬執(zhí)法權(quán)，即法律明確規(guī)定由特定行政機關(guān)行使，不得轉(zhuǎn)移的行政執(zhí)法權(quán)，如涉及國家安全或需要限制人身自由的處罰權(quán)和強制權(quán)等。第三，專業(yè)化程度很高的領(lǐng)域和事項的執(zhí)法權(quán)，如知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的行政執(zhí)法。

（四）加強綜合行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)配合

加強協(xié)調(diào)配合，就是要協(xié)調(diào)好行政管理部門和綜合執(zhí)法機構(gòu)之間的關(guān)系。為此，需要在以下幾個方面采取措施：

1.建立完善信息共享機制。綜合執(zhí)法部門與相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)建立健全信息共享機制，相互通報有關(guān)行政管理信息。

2.建立完善違法案件移送制度。雖然通過綜合行政執(zhí)法體制改革，政府中的大量行政處罰權(quán)集中由一個部門行使，但還是存在著其他行使處罰權(quán)的主體，這就需要在這些享有處罰權(quán)的執(zhí)法主體之間建立相應(yīng)的違法案件移送制度。

3.建立完善行政執(zhí)法協(xié)助制度。如在違法情節(jié)的認(rèn)定上，需要由原職能部門提供檢測和勘驗方面的協(xié)助；又如當(dāng)遭遇暴力抗法時，須要請求公安機關(guān)予以協(xié)助。

4.實行“兩個相對分開”制度，強化管理部門責(zé)任。在堅持“兩個相對分開”原則的同時，要強化管理部門責(zé)任，這樣可以在一定程度上加強對行政權(quán)力的監(jiān)督與制約，有利于從源頭上強化有關(guān)職能部門的責(zé)任。

5.做好行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。建立綜合行政執(zhí)法部門與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度。綜合行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時移交司法機關(guān)，不得以罰代刑。公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)違法行為不需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)及時將案件移送綜合行政執(zhí)法部門。

（五）強化對綜合行政執(zhí)法活動的監(jiān)督制約

綜合行政執(zhí)法改革將原來分散于各個部門的權(quán)力予以集中，這在很大程度上解決了部門行政的弊端，但同時此種權(quán)力的集中也是執(zhí)法權(quán)膨脹的一種表現(xiàn)，因此需要建立并不斷完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制。結(jié)合推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，公開綜合行政執(zhí)法的部門職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運行流程和監(jiān)督途徑，推進(jìn)陽光執(zhí)法。堅持以人為本、執(zhí)法為民理念，妥善處理執(zhí)法中涉及人民群眾切身利益的矛盾和問題，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。具體而言，就是要建立行政執(zhí)法公示制、行政執(zhí)法責(zé)任制、行政執(zhí)法評議考核制和過錯責(zé)任追究制等監(jiān)督制約機制。

（六）建設(shè)高素質(zhì)的綜合行政執(zhí)法隊伍

堅持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄鹊挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，注重選拔政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強、作風(fēng)過硬、善于做群眾工作的干部充實到綜合行政執(zhí)法部門任職。建立健全執(zhí)法隊伍管理制度，明確綜合行政執(zhí)法人員錄用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把人員進(jìn)口關(guān)。加強執(zhí)法人員的綜合業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴(yán)格實行持證上崗和資格管理制度，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。根據(jù)綜合行政執(zhí)法工作特點，綜合行政執(zhí)法隊伍可配備專職政工干部，加強思想政治建設(shè)。推動統(tǒng)一執(zhí)法人員的制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識，加強執(zhí)法經(jīng)費、裝備和執(zhí)法人員待遇保障，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

*作者簡介：張利兆，寧波市人民政府法制辦公室主任，法學(xué)博士。