劉 翀

我國法治指數(shù)建設(shè)中的三個問題*

劉 翀**

“法治中國”所處時空的特殊性決定了我們需要的法治是一種同時吸收了形式法治、實質(zhì)法治和程序法治合理因素的綜合型法治，這種綜合型法治是我們思考法治指數(shù)建設(shè)的前提和出發(fā)點。在法治指數(shù)的具體設(shè)計中，需要注意區(qū)分法治效果指數(shù)與法治促進指數(shù)及主觀法治指數(shù)與客觀法治指數(shù)并分別協(xié)調(diào)好這兩對指數(shù)相互間的關(guān)系。而就指數(shù)的利用而言，則需要清楚量化的法治指數(shù)并非如同其最終表現(xiàn)出來的那個數(shù)字一樣是完全精確的，法治指數(shù)中指標(biāo)體系建構(gòu)的可操縱性、具體考核標(biāo)準(zhǔn)意義的多維性等原因都導(dǎo)致法治指數(shù)最多只具有有限的客觀性因而在運用時不宜絕對化。

法治 法治指數(shù) 效果指數(shù) 促進指數(shù) 客觀性

在經(jīng)濟與社會管理的各個行業(yè)和領(lǐng)域，通過設(shè)計相應(yīng)的指標(biāo)體系來提升管理水平與效果的做法已經(jīng)成為慣常的措施。例如在國際上，世界銀行出于評估投資風(fēng)險的需要，建立了關(guān)于“善治”的指標(biāo)體系。美國聯(lián)邦政府則在1993年成立了國家績效評估委員會并通過了相應(yīng)的立法來建構(gòu)對政府績效的評估體系。而在國內(nèi)，眾多方面的指數(shù)設(shè)計，如幸福指數(shù)、誠信指數(shù)、環(huán)境指數(shù)、廉政指標(biāo)、政府績效指標(biāo)等在近些年也不斷涌現(xiàn)。不僅如此，通過建構(gòu)具體而詳盡的法治指數(shù)來量化評估某個國家或地區(qū)的法治現(xiàn)狀，檢驗和提升法律本身的治理效果或校正已有法治實踐中的偏頗之處的做法在近些年國內(nèi)外的法治實踐中也日益盛行起來。在國外，對法治指數(shù)的研究以世界正義工程對法治的量化評估為代表。世界正義工程（WJP）致力于在世界范圍內(nèi)促進法治，為了回應(yīng)此需要，該組織開發(fā)出了WJP法治指數(shù)（WJP Rule of Law Index），為全球范圍內(nèi)的法治實踐提供一種定量分析工具，其內(nèi)容包括圍繞9項主題（themes）組織起來的多項指標(biāo)（indicators）。①WJP法治指數(shù)的具體指標(biāo)一直處在變動和調(diào)整之中，在該組織2014年的法治指數(shù)報告中為47項。WJP的法治指數(shù)既關(guān)注理論上的法治架構(gòu)，更關(guān)注現(xiàn)實的法治狀況，其9個主題的設(shè)計體現(xiàn)出該組織對法治的理解，而其具體的指數(shù)則力圖反映出現(xiàn)實的法治狀況。而在我國國內(nèi)，2005年香港地區(qū)推出了香港法治指數(shù)。之后，杭州余杭、深圳和云南昆明等地也設(shè)計出各自的法治指數(shù)。此外，圍繞著法治政府建設(shè)以及社會管理法治化等目標(biāo)，一些地方還制定過相關(guān)的專項指標(biāo)以及具體的考核標(biāo)準(zhǔn)。這些努力對于量化地方的法治狀況、促進依法行政無疑具有較大的積極意義。

本文無意對法治指數(shù)作全面的回顧與研究，只擬以WJP的法治指數(shù)、香港法治指數(shù)和余杭法治指數(shù)等為典型，來具體探討法治指數(shù)設(shè)計中的三個問題，即作為法治指數(shù)設(shè)計之前提的我們需要什么的法治問題，法治指數(shù)的類別及其相互關(guān)系問題以及法治指數(shù)的客觀性問題。該三個問題分別關(guān)乎法治指數(shù)設(shè)計的前提、法治指數(shù)的具體建構(gòu)以及法治指數(shù)的合理利用等方面，對建立科學(xué)的法治指數(shù)意義重大。

一、法治指數(shù)設(shè)計的前提性問題

法治指數(shù)設(shè)計面臨的一個前提性問題是我們需要什么樣的法治，只有對該問題作出準(zhǔn)確的判斷和回答，法治指數(shù)的設(shè)計才不會迷失方向。但恰恰是這一事關(guān)指數(shù)設(shè)計的重大問題在國內(nèi)有關(guān)法治指數(shù)的報告或研究文章中少有討論，仿佛這一問題是不證自明、沒有爭論的。而國內(nèi)的另一些報告或文章有時則泛泛地指出要按照“現(xiàn)代法治”的要求來構(gòu)建法治指數(shù)，但對所謂現(xiàn)代法治的具體要求到底為何往往又語焉不詳。

事實上，雖然法治作為人類文明的優(yōu)秀成果已經(jīng)成為共識，但有關(guān)法治的具體標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵卻始終處在爭論之中。古希臘的亞里士多德認為法治應(yīng)包含兩重意義，即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”，②［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第199頁。指出了法治是“良法之治”和“普遍守法”。但近代以來，對法治的認識日趨細化，有關(guān)的爭論也逐漸激烈。例如在20世紀(jì)中葉，美國法學(xué)家富勒從自身的理論立場出發(fā)，為現(xiàn)代法治設(shè)定了一些重要標(biāo)準(zhǔn)，包括“一般性、頒布、盡量不溯及既往、清晰、沒有自相矛盾、沒有要求不可能之事、連續(xù)性、官方行動與公布的規(guī)則一致”等。③［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2005年版，第55～96頁。而英國學(xué)者拉茲則認為，法治的標(biāo)準(zhǔn)包括“法律指向未來，公開、清晰和穩(wěn)定，司法獨立，遵守自然正義諸原則，法院易接觸，爭論可以得到及時解決”等，④Joseph Kaz， The Authority of Law： Essays on Law and Morality， Clarenden Press， 1979， pp.214-218.我國則有學(xué)者認為，法治的標(biāo)準(zhǔn)可以包括“法律至上，良法之治、人權(quán)保障和司法公正”等。⑤王利明：《厘清“法治”的基本內(nèi)涵》，載《北京日報》2013年1月28日?？v觀近現(xiàn)代法治的發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn)，法治本身因應(yīng)著社會變遷的需要在不斷變化，法治的模式從來都不是封閉自足的，而是在應(yīng)對危機與挑戰(zhàn)的過程中謀求著發(fā)展，因而也就不存在絕對統(tǒng)一的法治標(biāo)準(zhǔn)，以至于《牛津法律指南》在解釋“法治”詞條時，不得不先聲明它是“一個無比重要的，在內(nèi)容上卻未曾被界定，甚至是不可能被界定的概念”。即便如此，在一段時期內(nèi)，某種典型的法治模式或法治范式仍是可以識別的。從近代以來的法治經(jīng)驗來看，形式法、實質(zhì)法和程序主義法是三種主要的法范式，它們也分別為現(xiàn)代法治設(shè)定了不同的標(biāo)準(zhǔn)。形式法的產(chǎn)生是科學(xué)主義和理性主義在完成對自然的征服與改造之后向社會生活領(lǐng)域蔓延的結(jié)果，其為法治設(shè)定的基本標(biāo)準(zhǔn)是法律的自治，法條主義，嚴(yán)格服從實在法等。形式法為社會主體自由選擇行為，合理安排活動，準(zhǔn)確計算得失與預(yù)期未來提供了可能，并經(jīng)此來努力形成良好的經(jīng)濟與社會秩序。但形式法的發(fā)展有不顧實體內(nèi)容是否正當(dāng)?shù)膬A向，最終使手段成為目的，終在現(xiàn)代福利國家興起的背景下受到了實質(zhì)法范式的批判。實質(zhì)法對法律采取工具主義態(tài)度，視法律為在具體的情境之下，為達致特定政策與目標(biāo)及落實國家價值原則之手段。實質(zhì)法為法治設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)包括自治體系的重新開放，內(nèi)容上對實質(zhì)正義的強調(diào)，以目的和政策為導(dǎo)向的工具主義司法等。實質(zhì)法旨在矯正與補救形式法在“社會方面的盲目性”，但卻具有強烈的家長主義傾向，此種模式“在購得國家行動者行動能力的同時，付出了個體行動者的自主地位的代價”，⑥［德］哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，三聯(lián)書店2003年版，第505頁。使“物質(zhì)能力方面的可能收獲將變成為一種新的依附”，“在補償不利境遇的同時帶來了一種監(jiān)管狀態(tài)”。⑦同注⑥，第516頁。而程序法范式則旨在補救實質(zhì)法對現(xiàn)代社會的主體自由和權(quán)利所造成的威脅并與當(dāng)下興起的“治理與善治”思潮相呼應(yīng)，強調(diào)法治過程的交往互動，認為“實現(xiàn)權(quán)利體系所需要的社會基礎(chǔ)之建成，既不依靠自發(fā)運作的市場社會的力量，也不依靠有意運作的福利國家的措施”，而是依靠產(chǎn)生于市民社會和公共領(lǐng)域的某種程序性力量和機制。⑧同注⑥，第545頁。程序主義法范式為法治設(shè)定的核心標(biāo)準(zhǔn)則在于建制化的人民主權(quán)和非建制化的人民主權(quán)的普遍結(jié)合和互為中介，私人自主和公共自主的雙重關(guān)聯(lián)，基于平等、自由的理性協(xié)商與話語論證的規(guī)則共識形成過程等。⑨同注⑥，第515頁。

就法治指數(shù)的設(shè)計來說，基于何種法治理念或范式來具體加以展開無疑是指數(shù)設(shè)計當(dāng)中至關(guān)重要的前提性問題，也正因為如此，在法治指數(shù)設(shè)計之初，我們才需要對法治本身有所認識或厘清。雖然法治的范式眾多并且處于相互競爭的狀態(tài)，但我們并不能由此就斷定指數(shù)的設(shè)計是不可能的。⑩國內(nèi)學(xué)者有否定法治指數(shù)的，所持的一個重要理由就是法治本身是爭論不清的。例如陳林林認為，“指數(shù)工程的更大困難還在于官員和專家試圖予以量化的那個對象——法治——到底是個什么東西，數(shù)千年來人們一直爭執(zhí)不休?！眳⒁婈惲至郑骸斗ㄖ沃笖?shù)中的認真與戲謔》，載《浙江社會科學(xué)》2013年第6期。恰恰相反，在法治指數(shù)的設(shè)計過程中，我們可以對法治本身的要求、標(biāo)準(zhǔn)、特征等作出比較清晰的界定，從而使指數(shù)的設(shè)計得以順利的進行。這從已有的實踐經(jīng)驗來看也可得到初步的印證，例如WJP在設(shè)計其法治指數(shù)時，吸收了美國法理學(xué)家馬塔拉哈“薄的法治”與“厚的法治”相結(jié)合的法治觀，并據(jù)此提出具有一定普適性的法治四原則，?The WJP Rule of Law Index Report 2014， http：//worldjusticeproject.org/rule-of-law-index.再基于此去建構(gòu)具體的法治指數(shù)。我國香港地區(qū)的法治指數(shù)在設(shè)計時也是先提出了法治的七個條件，“這七項條件是從不同有名的法治研究著作中歸納及有系統(tǒng)地羅列出來的”，并認為它們是“不能或缺的”。就我國法治指數(shù)的設(shè)計來說，我們應(yīng)根據(jù)中國特色的社會主義法治來構(gòu)建指標(biāo)體系，但“中國特色”不應(yīng)成為口號，而是有具體內(nèi)容的。在筆者看來，中國特色的法治觀應(yīng)同時強調(diào)法治的形式性、實質(zhì)性和程序性三個方面，其原因從宏觀上來看在于我國的法治建設(shè)是在一個“時空壓縮”的背景下展開的，我們需要同時面對和有效解決那些在西方國家發(fā)生于不同歷史階段的不同問題，因而我們的法治也就不能是一種單向度的法治，而是一種同時吸收了形式性、實質(zhì)性和程序性等方面合理因素的綜合性法治。對于該問題，有必要再作以下具體的分析。

首先，法治是“使人們的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)”，這樣一項事業(yè)中，作為法治建設(shè)之主要載體的法律制度的形式合理性是重要且必不可少的?！耙?guī)則治理”若想可能，在很大程度上依賴于法形式合理性的發(fā)達。不僅如此，對形式法治因素的強調(diào)還有助于克服我國具有明顯實質(zhì)性的傳統(tǒng)法律文化對法治建設(shè)所造成的障礙，有助于獨立司法機構(gòu)及受過專門形式邏輯思維訓(xùn)練的職業(yè)法官的形成，有助于為市場活動主體提供確定的、可預(yù)期的規(guī)則，有助于為價值取向日益多元化的社會提供平衡點，有助于以規(guī)則的治理來達到減少權(quán)力主觀性這一核心目的。其次，形式法治容易走向極端，使形式本身成為目的，進而使得法治與專制聯(lián)姻成為可能。為此，法治需要同時具備一些實質(zhì)性內(nèi)容來阻遏這種可能性的發(fā)生，這些實質(zhì)性內(nèi)容代表著社會的基本價值判斷與倫理道德方面的要求，體現(xiàn)著法治的實質(zhì)性面向。此外，形式法治容易放任市場機制，迎合目的理性行為，其負面效果也需要通過強調(diào)法治的實質(zhì)性因素來予以補救。就我國當(dāng)前的狀況而言，利益群體的分化，收入差距的擴大，基尼系數(shù)的提高，社會弱勢群體的出現(xiàn)，公平與效率之間的持續(xù)緊張關(guān)系等等都強烈要求往法治之內(nèi)注入更多的實體正義因素，從而使法治能有效地在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)社會公正，使普通民眾分享改革與發(fā)展的成果。因此，以法治的實質(zhì)性面向去觀照和回應(yīng)社會發(fā)展與變遷的要求同樣是必不可少的。最后，形式法的空洞化傾向需要實質(zhì)化的法去加以克服，但實質(zhì)性因素以怎樣的方式進入立法和司法的過程才不是任意的呢？為此，法治還必須具備程序性維度。程序法以交往理性為其哲理基礎(chǔ)，以商談民主為其政治哲學(xué)基礎(chǔ)，要求主體間在自由、平等的對話性論證中達致理性共識。其在立法上是要設(shè)置一種中立的民主參與和決策機制，通過理性的對話和商談將實體性價值固定到立法之中，避免法律成為偏袒某些特殊利益的工具；其在司法中則努力“設(shè)置公正的法律程序以及合理的論辯規(guī)則，引導(dǎo)當(dāng)事人進行一種程序性的民主協(xié)商和論辯，藉以表達他們的愿望與需要、主張他們受侵害的利益”。?陳林林：《法治的三度：形式、實質(zhì)與程序》，載《法學(xué)研究》2012年第6期。不僅如此，隨著我國社會的急速發(fā)展與轉(zhuǎn)型，法律所要面對和處理的問題也日益復(fù)雜化，為此，法律也需要一而再地強化那些具有“反思性”性質(zhì)的程序設(shè)置，進而使得無論是立法者還是司法者都得以從那些復(fù)雜的、技術(shù)性的問題中脫身而出，由對特定結(jié)果或價值的決定者“過渡為產(chǎn)生決定之程序的提供者”。

正是基于這樣一些認識，筆者以為，作為我國法治指數(shù)設(shè)計之前提的法治既不應(yīng)是完全的形式法范式的，也不應(yīng)是完全的實質(zhì)法或程序法范式的，而是吸納了上述三種法范式之合理性因素的結(jié)合，是一種同時具備形式、實質(zhì)與程序三種面向的綜合性的法治。

二、法治指數(shù)的類別及其相互關(guān)系問題

（一）法治效果指數(shù)與法治促進指數(shù)

從內(nèi)容上看，指數(shù)可以分為法治效果指數(shù)和法治促進指數(shù)（或稱為法治建設(shè)工作指數(shù)）。法治效果指數(shù)側(cè)重于考察、評估法治本身的運作過程和效果，而法治促進指數(shù)則側(cè)重考察為推進法治建設(shè)所做的準(zhǔn)備、組織、領(lǐng)導(dǎo)工作以及為創(chuàng)造有利于法治施行的外部條件和環(huán)境而要采取的各種舉措和要完成的具體任務(wù)等內(nèi)容。關(guān)于這兩類指數(shù)的差別，可以我國的立法為例來作一簡要說明。無論是法治效果指數(shù)還是法治促進指數(shù)都不可避免地會涉及到立法問題，法治效果指數(shù)主要考察立法權(quán)本身的行使過程是否合法恰當(dāng)以及基于這一立法過程所制定出來的法律在形式上是否合理、在實質(zhì)上是否公正。因此，法治效果指數(shù)關(guān)注這樣一些問題，如立法的權(quán)限是否合法，立法過程中的參與是否充分，所立之法是否具有公開、明確、穩(wěn)定、不溯及既往等合理的外觀形式，所立之法是否對權(quán)力進行了限制，是否對公民的基本權(quán)利進行了嚴(yán)格保護從而是否具有實質(zhì)公正的特征等。而法治促進指數(shù)在立法方面則側(cè)重于考察諸如黨委對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是否有中長期立法規(guī)劃和年度立法計劃，立法工作要順利進行的財政保障機制是否建立，上級人大對下級人大的指導(dǎo)工作開展得如何等方面。

從指數(shù)的實際制定情況來看，WJP的法治指數(shù)基本屬于前者，香港的法治指數(shù)主要屬于前者，它們考察、評估的主要是法治本身的一些運作環(huán)節(jié)和法治實施的效果。而國內(nèi)的余杭法治指數(shù)以及各地所設(shè)計的法治政府建設(shè)專項指數(shù)中的許多內(nèi)容則屬典型的法治建設(shè)的工作指數(shù)，它們反映著政府為推動法治建設(shè)所作的直接的，但經(jīng)常都是外圍的努力。這些努力的范圍十分廣泛，具體可分為這樣一些方面：（1）組織領(lǐng)導(dǎo)方面的。如《法治余杭量化考核總指標(biāo)》要求黨委“健全領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)工作體制和機制，定期研究解決法治建設(shè)中的重大問題，明確年度法治建設(shè)任務(wù)，分解落實工作責(zé)任”，為此，需要考核“黨委分別聽取同級人大常委會、政府、政協(xié)和法院、檢察院黨組以及工、青、婦等人民團體黨組工作匯報”的次數(shù)等就屬此類。（2）工作機制、工作制度建立方面的。如《法治余杭量化考核總指標(biāo)》中要求“黨委民主決策體系健全，在重大事項作出決策前，組織合法性論證達到100%”，“重要人事任用未實行全委會票決制的”需要扣分，“健全行政執(zhí)法案卷評查制度，建立行政執(zhí)法績效評估、獎懲機制”等都屬于此類。（3）工作任務(wù)（非與立法、執(zhí)法、司法工作直接相關(guān)的）設(shè)定等方面的。如要求“中心組學(xué)法每年不少于40學(xué)時；公職人員全年學(xué)法不少于40學(xué)時；區(qū)管在職干部、中層正職以上干部任期內(nèi)法律考試不少于1次”，要求“普法教材征訂任務(wù)達85%以上”等屬于此類。（4）機構(gòu)建設(shè)、人員配備方面的。如要求“提高司法隊伍素質(zhì)”，設(shè)定對“大學(xué)法律本科以上的法官、檢察官人數(shù)比例”的要求，“合理設(shè)置執(zhí)法機構(gòu)”，“加強政府法制機構(gòu)建設(shè)”，建立并“發(fā)揮政府法律顧問組織作用”以及“行政機關(guān)中法律專職工作人員達到一定比率”等屬于此類。（5）對法律中的模糊之處以及未作規(guī)定之處予以細化或補充等方面的。如要求裁判文書上網(wǎng)公開，各地法治政府建設(shè)指數(shù)中要求細化裁量基準(zhǔn)的規(guī)定，《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》中對地方性法規(guī)、規(guī)章起草過程中公開征求意見的時間不少于30日的明確規(guī)定以及實施日期與公布日期的時間間隔原則上不少于30日的規(guī)定等屬于此類。

國內(nèi)的余杭指數(shù)以及各地所設(shè)計的法治政府建設(shè)專項指數(shù)中包含許多法治促進指數(shù)方面的內(nèi)容有一定的合理性，它反映了在我國，政府主導(dǎo)法治建設(shè)，主導(dǎo)和參與法治指數(shù)設(shè)計這一基本事實和國情，而這與WJP法治指數(shù)以及我國香港地區(qū)的法治指數(shù)完全由中立的第三方來主持是有明顯區(qū)別的。當(dāng)由中立的第三方來評估法治狀況時，它更可能側(cè)重于對法治的現(xiàn)狀作出描述性的評估，而當(dāng)由政府來主導(dǎo)法治指數(shù)的設(shè)計時，則更有可能同時考慮法治的測評與推進這兩個方面。但是，將許多的工作部署方面的內(nèi)容都放進法治指數(shù)中，很容易使法治評估指數(shù)成為工作任務(wù)的匯總和分解表，?正因為如此，在很多地方，法治評估指數(shù)中混入了許多與法治本身和法治建設(shè)都無關(guān)的內(nèi)容，例如《法治余杭量化考核評估總指標(biāo)》在第一大項“推進民主政治建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力”之下對“省級文明城市（城區(qū)）、文明鎮(zhèn)、文明村（社區(qū)）稱號”創(chuàng)建達標(biāo)情況的考核，在第二大項“全面推進依法行政、努力建設(shè)法治政府”之下對“當(dāng)年新增財力用于社會事業(yè)和解決民生保障問題的比例”的考核，在第七大項“依法加強社會建設(shè)、推進全面協(xié)調(diào)發(fā)展”之下對“城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險覆蓋率、失業(yè)率”的考核等都屬此種情況。有時反而并不能準(zhǔn)確地反映一國或地區(qū)的法治狀況，因為法治效果指數(shù)與法治促進指數(shù)并不具有完全的正相關(guān)系，這最起碼要取決于推進法治建設(shè)的具體工作是否能根據(jù)法治的內(nèi)在機理來有效地設(shè)計和開展，那些看起來更像是“送分”的指數(shù)很可能就對法治現(xiàn)狀不會產(chǎn)生太大的影響，但卻會影響最終的評估結(jié)果。正是基于這一原因，筆者建議未來在設(shè)計我國的法治指數(shù)時，可以考慮適當(dāng)區(qū)分法治效果指數(shù)和法治促進指數(shù)，這樣既可將對法治現(xiàn)狀的描述和對法治工作的評價區(qū)分開來，又能使這兩者相互觀照。當(dāng)一個評價期間的法治效果指數(shù)和法治促進指數(shù)都上升了，說明法治建設(shè)的工作安排與開展極有可能是有益于法治的，而若法治促進指數(shù)上升很大，法治效果指數(shù)卻未上升甚至反而下降，則說明法治建設(shè)的工作安排與開展極有可能存在較大問題，需要校正或調(diào)整以取得良好的效果。法治促進指數(shù)的內(nèi)容主要按照前文所說的幾個方面來設(shè)計，而法治效果指數(shù)則只需具體分為立法指數(shù)和守法指數(shù)即可，在立法指數(shù)部分，要建立考核點評估立法的實質(zhì)性、程序性和形式性等三個方面；而在守法指數(shù)部分，則通過相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來考核各類主體，包括黨委、人大、政府、司法機關(guān)、企事業(yè)單位、人民團體、各類社會組織以及普通公民等的具體守法情況即可。此外，在設(shè)計法治效果指數(shù)與法治促進指數(shù)時，還要注意兩者在繁簡程度方面的區(qū)別。筆者以為，法治效果指數(shù)要繁簡適當(dāng)，突出重點，而工作指數(shù)則應(yīng)當(dāng)盡可能的具體，兩者的關(guān)系有點類似于是考試卷和教科書的關(guān)系。

（二）法治主觀指數(shù)與法治客觀指數(shù)

按照評估方式或評估數(shù)據(jù)來源的不同，法治指數(shù)可以分為主觀指數(shù)與客觀指數(shù)。主觀指數(shù)側(cè)重于評估社會大眾對一國或地區(qū)法治狀況的主觀感受，而客觀指數(shù)則側(cè)重于通過公開的信息或數(shù)據(jù)來評估一國的法治狀況。主觀指數(shù)一般與某種所謂的“普通人視角密切相關(guān)”，例如“世界正義工程”的法治指數(shù)就是一種普通人視角下的主觀指數(shù)，該指數(shù)在設(shè)計時，“將民眾置于核心位置，從直接受對法治堅守程度影響的社會上的那些普通人的視角來觀測一個國家對法治的堅守情況”。為此，“WJP檢查實際的、日常的情境，諸如人們是否能夠接近公共服務(wù)而無需賄賂政府官員，或鄰里間的糾紛是否能由獨立的裁判者和平的、低成本且有效的解決”等。?同注?。為了貫徹這種普通人視角，WJP設(shè)計了完備乃至于繁瑣的問卷調(diào)查，首先是采用“普通人口抽查（GPP）”方式，由資深的專業(yè)公司對每個國家中3個城市的1000名受訪者進行抽樣調(diào)查，每3年進行一次；其次采用“專家型受訪者問卷（QRQ）”方式，每年進行一次，受訪者往往為相關(guān)各領(lǐng)域的專家學(xué)者。而國內(nèi)的法治指數(shù)，特別是一些綜合性的法治指數(shù)大多都借鑒了WJP的這種普通人視角下的主觀指數(shù)的經(jīng)驗，例如我國香港地區(qū)的法治指數(shù)中專門設(shè)置了“市民對法治主觀觀感”的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，杭州市余杭區(qū)的法治指數(shù)則設(shè)置了“法治滿意度調(diào)查”方面的指數(shù)。法治主觀指數(shù)可以適用于那些難以收集到公開信息從而難以設(shè)置客觀指數(shù)的評估事項以及那些并不適宜設(shè)置客觀指數(shù)的評估事項，它側(cè)重的是主觀的感受，其問卷的設(shè)計經(jīng)常會出現(xiàn)“基于您的經(jīng)驗”，“在您看來”，“某某現(xiàn)象有多嚴(yán)重”，“某某事項有多重要”等諸如此類的問題。由于主觀感受常常是因人而異的，因而其準(zhǔn)確性經(jīng)常會受到質(zhì)疑。此外，即便是理性的受調(diào)查對象對此類問題的回答也只能是大概的而不可能是十分精確的，這顯然也會影響此類指數(shù)的客觀性。

而客觀指數(shù)則注意運用從公開信息中獲取的數(shù)據(jù)來對法治狀況或法治建設(shè)工作進行評估，例如同樣是關(guān)于民事訴訟效率的問題，我們可以考察諸如民事訴訟中的審理期限是否被遵守，按時結(jié)案率如何，某地某級法院受理的民事案件的平均審限與其它地區(qū)同級法院的比較，我們還可以間接地考察每萬人口的法官數(shù)以及某法院民事審判人員與該法院一年受理的民事案件總數(shù)的比例等。我國香港地區(qū)的法治指數(shù)和浙江余杭的法治指數(shù)中都包含大量的客觀指數(shù)，例如香港的一些學(xué)者認為只有這類可以通過客觀、公開的信息獲得的數(shù)據(jù)才真正是“可量化的法律數(shù)據(jù)”，是“可作為決定法治實施程度高低的硬數(shù)據(jù)”。在2000年到2003年，香港統(tǒng)計的這類相關(guān)數(shù)據(jù)包括諸如罪案率、投訴警察成立的數(shù)字、向申訴專員作出投訴并成立的數(shù)字、司法復(fù)核申請的數(shù)字、法律援助的申請數(shù)字和批出數(shù)字、各級法庭每年聽取案件的數(shù)字等等。而在余杭指數(shù)中，以客觀信息為基礎(chǔ)的指數(shù)更多，例如僅在“全面推進依法行政，努力建設(shè)法治政府”這一目標(biāo)項之下，考評的標(biāo)準(zhǔn)就包括了投訴案件的辦結(jié)率，經(jīng)行政復(fù)議、行政訴訟被撤銷、變更、確認違法或無效、責(zé)令履行法定職責(zé)的行政執(zhí)法案件數(shù)，行政訴訟中主要領(lǐng)導(dǎo)出庭數(shù)，裁決處理到位率，當(dāng)事人對法律文書的自覺履行率，重大事件未向社會進行公示、聽證數(shù)，違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制措施和行政收費數(shù)等等?？陀^指數(shù)雖然相對客觀，但它對法治狀況的反映往往是間接的，如何理解其意義十分復(fù)雜，這一點我們后文還將作詳細地探討。

WJP在對法治進行評估時完全采用主觀指數(shù)的原因主要在于其需要評估的國家和地區(qū)眾多，通過公開信息逐一搜集客觀數(shù)據(jù)難度太大，不具有現(xiàn)實的可操作性。但對于國內(nèi)的法治指數(shù)設(shè)計來說，同時考慮、綜合運用主觀指數(shù)與客觀指數(shù)既是可能的，也是必要的。首先，國內(nèi)的法治指數(shù)通常由政府主導(dǎo)或參與設(shè)計，并不存在客觀信息收集困難的問題或者說借助于政府力量，這一困難是能夠克服的。其次，根據(jù)具體情況綜合運用主、客觀指數(shù)來評估的方法是更為理想的。這主要是因為：第一，法治的理想目標(biāo)之一就是要使法治成為社會大眾的生活方式，而主觀指數(shù)反映著社會中那些不同群體的人們（特別是普通人群）在日常生活中對法治的切身感受，這與法治的理想目標(biāo)在氣質(zhì)上其實是高度一致的。并且與客觀指數(shù)相比，這種切身的感受既可能是直接的，不是借助于其它信息或數(shù)據(jù)的曲折的反映，也很可能是更真實的，如果調(diào)查或問卷方法足夠合理。第二，法治的很多方面不能或不能完全通過客觀指數(shù)來評估。例如，對法律本體的考察要求我們對法律的實質(zhì)正義性予以評價，但什么樣的法律可謂在實體上是正義的呢，如果說保護了公民基本權(quán)利的法律具有實體正義性，那有關(guān)言論的實體法要作出怎樣的規(guī)定才可以說是對言論自由予以了充分的保護呢？諸如這類問題就適宜通過主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)相結(jié)合的方法來予以判斷。再如，對法治政府的評估往往要考察政府是否會對行政訴訟施加不恰當(dāng)?shù)挠绊?。但現(xiàn)實中，那些不恰當(dāng)影響的施加一般都是通過非常隱蔽的方式來進行的，例如政府可能會對法院施加壓力要求縮小受案范圍，或者會采用各種手段動員原告撤訴等，對于此類事項，往往并無客觀公開的信息或數(shù)據(jù)供評估考核時來利用，此時，主觀評估就具有了不可替代性。第三，從指數(shù)建構(gòu)本身來看，在任何一個領(lǐng)域，指數(shù)的推行和推廣都極易導(dǎo)致指數(shù)至上的局面，從而會出現(xiàn)為了指數(shù)而指數(shù)的窘境，最終使得華麗的量化數(shù)字與現(xiàn)實嚴(yán)重悖離。對法治指數(shù)而言，此種危險同樣存在，特別是在當(dāng)下各級政府對法治指數(shù)都極為推崇的背景下更是如此。為了避免法治指數(shù)建設(shè)與法治現(xiàn)實的分離，為了使書本中的法和行動中的法能夠合而為一，我們需要在一定程度上引入更為直觀的主觀評價體系來評估法治建設(shè)某些環(huán)節(jié)的實際效果，防止陷入“數(shù)字很飽滿，現(xiàn)實很骨感”的泥淖之中并且渾然不覺。

三、法治指數(shù)的客觀性問題

我國第一個法治指數(shù)產(chǎn)生于香港，2005年，香港通過量化評估得出當(dāng)?shù)氐姆ㄖ嗡綖?5分，而內(nèi)地的首個法治量化評估系統(tǒng)則由浙江余杭開發(fā)出，并于2007年基于該套系統(tǒng)對當(dāng)?shù)氐姆ㄖ螤顩r進行了第一次的量化評估，得出當(dāng)?shù)胤ㄖ嗡綖?1.6分。這些法治評估系統(tǒng)將復(fù)雜的法治現(xiàn)狀與法治建設(shè)工作的評價問題轉(zhuǎn)換成了具體的、精確的數(shù)字，從而實現(xiàn)了法治領(lǐng)域的“數(shù)目字管理”。但法治指數(shù)對法律問題的量化在極大程度上是為了獲得一些直觀的印象，以便輔助我們對復(fù)雜的法治問題作出有益的判斷。對法治指數(shù)的客觀性必須保持清醒的認識，否則指數(shù)的建構(gòu)與利用等都有誤入歧途的危險。事實上，相較于社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的那些指數(shù)或定量研究方法，法治指數(shù)是更不客觀的。

正如前文所提到的，法治指數(shù)設(shè)計的前提是建設(shè)什么樣的法治，由于法治的內(nèi)涵并不統(tǒng)一，所以在設(shè)計之初和設(shè)計之中需要對之進行詳細的界定。雖然法治內(nèi)涵中有被普遍接受的內(nèi)容，如“權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到制約”，但也有很多的“地方性知識”，如我國法治進程中的“法治政黨”問題。雖然我們并不能由此認為法治指數(shù)的設(shè)計是不可能的，但法治內(nèi)涵的不統(tǒng)一必然會帶來指標(biāo)的差異，進而會使法治指數(shù)特別是各種區(qū)域性的法治指數(shù)之間難以進行客觀的橫向比較。例如我國香港地區(qū)和浙江余杭地區(qū)的法治評估得分是比較接近的，但很難由此得出兩地的法治狀況或法治水平是大體相同的，很明顯的原因之一就是據(jù)以建構(gòu)香港法治指數(shù)的“七項條件”和據(jù)以建構(gòu)余杭法治指數(shù)的“九項目標(biāo)”是不一樣的。?據(jù)以建構(gòu)香港法治指數(shù)的七項條件是：法律的基本要求、依法的政府、不許有任意權(quán)力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公義人人可及、程序公義；據(jù)以建構(gòu)余杭法治指數(shù)的九項目標(biāo)是：黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會平安和諧。而即使對法治內(nèi)涵的理解高度一致或者事先對之進行了嚴(yán)格的定義，指標(biāo)的揀選和指標(biāo)體系的建構(gòu)仍然是一件充滿著價值判斷的工作并因而具有很大的可操縱空間，這種可操縱性在當(dāng)前中央政府明確號召建構(gòu)法治指數(shù)，地方政府蜂擁而上追逐法治GDP以及法治實踐派們?主導(dǎo)余杭法治指數(shù)設(shè)計的學(xué)者錢弘道等人自稱為“中國法治實踐學(xué)派”。參見錢弘道：《2012年度余杭法治指數(shù)報告》，載《中國司法》2013年第11期。要借此實踐學(xué)術(shù)抱負的紛繁背景與動機下是極易被利用的。

不僅指標(biāo)體系的設(shè)計無法避免主觀性的影響，而且那些用來考核各指標(biāo)的客觀數(shù)據(jù)也是可以作多重解讀的，因而我們?yōu)橐恍┲笜?biāo)所設(shè)計的那些通過客觀數(shù)據(jù)或信息來考核的具體標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)，這是法治指數(shù)客觀性問題中更值得關(guān)注的一個方面。例如《2012年度余杭法治指數(shù)報告》的發(fā)布者認為，“法院一審案件數(shù)量和上訴率不斷增加，體現(xiàn)了我國發(fā)達地區(qū)社會關(guān)系日趨復(fù)雜和公民維權(quán)意識的增加?！?錢弘道：《2012年度余杭法治指數(shù)報告》，載《中國司法》2013年第11期。但一審案件數(shù)量這一客觀數(shù)據(jù)在當(dāng)下復(fù)雜的法治生態(tài)中，其表征的意義根本就不是單向度的。例如，我們可以認為，法院一審案件數(shù)量增加折射出法院之外的調(diào)解機制還不夠健全、完善，替代性糾紛解決方法還不發(fā)達，以致大量案件涌入了法院。我們也可以認為，法院一審案件數(shù)量增加是因為法律知識尚不夠普及，或立法本身就質(zhì)量不高，存在不夠清晰等問題。因為一般來說，如果法律本身清楚明白，而當(dāng)事人雙方又具有足夠的法律知識，那糾紛可能根本就不會發(fā)生，而即使糾紛發(fā)生了，從成本角度考慮，理性的糾紛雙方也更可能選擇協(xié)商等方式去解決而不是訴諸司法。此外，我們還可以再問一審案件的類型，因為民事案件、刑事案件和行政訴訟案件在一審案件中所占的比例毫無疑問會關(guān)涉到對這一數(shù)據(jù)具體應(yīng)作何理解的問題，我們并不能因為一審案件數(shù)量增加就籠統(tǒng)地說該數(shù)據(jù)表征何種意義。同樣，由“行政部門工作人員重大違法亂紀(jì)人數(shù)減少”來說明法治進步也是需要一系列的條件作為前提的，若這些條件不具備，我們未必就能解讀出正向的意義來。這就好比從統(tǒng)計數(shù)字上來看，“今年上半年全國給予黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)同比增長三成多”，?《今年上半年全國給予黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)同比增長三成多》，載新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/2014-08/14/c_1112082717. htm。但這一數(shù)量的變化能說明黨風(fēng)廉政建設(shè)不如以前嗎？與之相類似的是行政機關(guān)敗訴的案件數(shù)，其蘊含也是多重的。若該類案件數(shù)減少，我們可以說這反映了行政部門依法行政工作更加規(guī)范；若該類案件數(shù)增加，我們不也可以理所當(dāng)然地認為法院在避免受行政機關(guān)干涉，依法、獨立、公正地行使審判權(quán)方面取得了重要成績嗎？二審發(fā)回重審率和改判率也同樣如此，若僅從表面上看，該比率下降或許真能像一些人所認為的那樣“體現(xiàn)了法院裁判的公正性和專業(yè)性正在加強”，但一個諳熟司法實際運作過程的人可能知道，這一統(tǒng)計數(shù)字經(jīng)常都是刻意“做”出來的，而不是自然地統(tǒng)計出來的。一審法院為了避免案件被發(fā)回重審或改判，在審理過程中，不僅通過請示、匯報等多種公開的方式事先獲悉上級法院對案件的具體看法，還通過“私人關(guān)系”等各種非正式途徑來輾轉(zhuǎn)獲得相關(guān)信息，以使案件的一審判決無被二審法院發(fā)回或改判之虞。如此，這一比率下降就很難體現(xiàn)法院裁判的公正性和專業(yè)性，而更多體現(xiàn)的是一審法院和二審法院間不夠規(guī)范的關(guān)系。

正是因為客觀數(shù)據(jù)的意義并不是單向度的，因而根據(jù)客觀數(shù)據(jù)來設(shè)計考核標(biāo)準(zhǔn)的工作會變得極其復(fù)雜。法治是一個復(fù)雜的、有機的系統(tǒng)，在把有關(guān)法治的客觀數(shù)據(jù)設(shè)置成對指標(biāo)的具體考核標(biāo)準(zhǔn)時，以下三個方面值得注意：首先，構(gòu)成具體考核標(biāo)準(zhǔn)的客觀數(shù)據(jù)或信息經(jīng)常都可能作兩種或兩種以上的理解，因此全面考慮單個數(shù)據(jù)意義的多維性而不將其絕對化很有必要，要充分考慮正負相抵的情形；其次，構(gòu)成具體考核標(biāo)準(zhǔn)的客觀數(shù)據(jù)或信息要結(jié)合系統(tǒng)內(nèi)的其它數(shù)據(jù)，其意義才可能被更準(zhǔn)確地釋放。但要揭示系統(tǒng)內(nèi)各數(shù)據(jù)間或明或暗且千絲萬縷的關(guān)系殊非易事；最后，理解指數(shù)還要結(jié)合當(dāng)下的經(jīng)濟與社會背景乃至要再考慮歷史與傳統(tǒng)，否則指數(shù)的意義也極易被扭曲。例如在各地所設(shè)計的區(qū)域性法治指數(shù)中，都普遍性地把“行政機關(guān)主要負責(zé)人在行政訴訟中的出庭率”作為一個重要的參考數(shù)據(jù)，?雖然直到2014年，新修訂的《行政訴訟法》才規(guī)定“被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”。但在此之前，各地早已設(shè)計了類似的法治指數(shù)。例如在《法治余杭量化考核總指標(biāo)》中，要求“發(fā)生行政訴訟，主要領(lǐng)導(dǎo)出庭率不低于90%”，在《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》中，要求政府部門“法定代表人按市政府規(guī)定出庭”。若脫離具體的國情、傳統(tǒng)以及行政訴訟的現(xiàn)狀，就很難理解為何行政訴訟中主要領(lǐng)導(dǎo)的出庭能反映出該地區(qū)法治的進步。但經(jīng)濟與社會發(fā)展階段這些背景性知識與法治指數(shù)之間的關(guān)系到底是怎樣的仍有待更深入的研究。

影響法治指數(shù)客觀性的除了上述兩個方面的原因外，還有一個重要原因來自于指標(biāo)的權(quán)重設(shè)定和考核標(biāo)準(zhǔn)的分值分配方面。法治指數(shù)的建構(gòu)首先要形成一個指標(biāo)體系，在該體系中，每項指標(biāo)所占權(quán)重的設(shè)定是很難做到完全客觀的。例如在余杭指數(shù)中，為何作為主觀指數(shù)的“人民群眾滿意度”要占到法治指數(shù)構(gòu)成的35%，而不是更多或更少呢？在《法治昆明綜合評價指標(biāo)體系》中，為何“法治的社會環(huán)境綜合指標(biāo)”、“法治的制度環(huán)境綜合指標(biāo)”和“法治的人文環(huán)境綜合指標(biāo)”的權(quán)重分別是20%、65%和 15%而不是其它的比例呢？具體考核標(biāo)準(zhǔn)的分值分配也存在與此相類似的問題，例如在余杭指數(shù)中，為何將“群眾對12348法律援助渠道的知曉率達到80%以上”這一考核標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)分設(shè)置為10分呢？而與之形成對照的是，“行政執(zhí)法行為規(guī)范、程序合法”和黨委“支持和保障檢察機關(guān)、審判機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)”等考核標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)分同樣設(shè)置為10分，這種分值設(shè)定或分配具有客觀性嗎？至少在筆者看來，后兩項考核標(biāo)準(zhǔn)與前一項在重要性方面是不可同日而語的，因而按同樣的標(biāo)準(zhǔn)分來分配也是無法體現(xiàn)客觀性的。雖然，指標(biāo)的權(quán)重和考核標(biāo)準(zhǔn)的分值分配可以進行調(diào)整，但調(diào)整也只能使之趨于合理，而不能在數(shù)量上做到精確客觀。而通過主觀指數(shù)來輸出精確的量化數(shù)字分值的方法更成問題，因為主觀指數(shù)評估的是普通民眾或?qū)＜业闹饔^感受，這種感受一般都是大概的判斷，例如在WJP法治指數(shù)的問卷中，大量問題的選項是諸如“強烈贊同、贊同、反對、強烈反對”或“非?？赡堋⒖赡?、不可能、根本不可能”之類，這種選項很明顯是比較模糊的，但它們最后卻都轉(zhuǎn)換成了具體的分值，這種由模糊判斷到精確量化的跳躍或轉(zhuǎn)換顯然是存在問題的，在這過程中，客觀性很難得到保證。

另外，法治指數(shù)的開放性也是指數(shù)不可能完全客觀的原因。法治指數(shù)包括指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)體系相對而言是比較穩(wěn)定的，但并非一成不變，而對指標(biāo)進行考核的具體的標(biāo)準(zhǔn)大都具有階段性，往往需要立基于現(xiàn)實的迫切需要進行規(guī)劃和設(shè)計，以便能發(fā)揮這些考核標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)和促進作用，因則考核標(biāo)準(zhǔn)在極大程度上是開放、動態(tài)和可調(diào)整的，它們要反映法治建設(shè)是一個漸近的、反復(fù)調(diào)適的、不斷回應(yīng)現(xiàn)實的而非一蹴而就的過程。也正是基于此原因，我們可以認為在一個具有開放特質(zhì)的法治指數(shù)中必然存在很多不穩(wěn)定的因素，并非如同其最終表現(xiàn)出來的那個數(shù)字般是完全精確客觀的。

正因為法治指數(shù)始終存在客觀性問題，因而其只能作為對法治問題予以思考的輔助或參考。法治指數(shù)不能絕對化，更不宜讓那些基于各種方法量化出來的數(shù)字成為衡量地方政府法治政績的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語

法治指數(shù)設(shè)計的前提是明確我們要建設(shè)什么樣的法治，否則，指數(shù)設(shè)計無法順利進行。而對法治內(nèi)涵與外延的厘清與框定，既需要我們注意到法治的一般性、普遍性要求，又要注意到“法治中國”所處時空的特殊性，注意到前現(xiàn)代、現(xiàn)代與后現(xiàn)代在當(dāng)下中國的同時到場及其相互間錯綜復(fù)雜的關(guān)系。而法治指數(shù)設(shè)計的具體展開，則要注意區(qū)分法治效果指數(shù)與法治促進指數(shù)和主觀法治指數(shù)與客觀法治指數(shù)這兩對指數(shù)并協(xié)調(diào)好其相互間的關(guān)系。法治效果指數(shù)是對法治現(xiàn)狀的檢測，其指標(biāo)當(dāng)定位在立法與廣義的守法兩個方面，其具體的考核標(biāo)準(zhǔn)端在于簡潔明了，而法治促進指數(shù)則事關(guān)為促進法治而開展的諸多具體工作，其設(shè)計重在巨細靡遺，面面俱到，并可隨法治進程而適時變更；主觀法治指數(shù)則側(cè)重于普通人對法治的主觀感受，與“法治作為一種生活方式”之類的理想追求緊密勾連，而客觀法治指數(shù)則注重從客觀信息中收集數(shù)據(jù)來對法治進行量化評估，主、客觀指數(shù)相互結(jié)合能對法治作出更加可靠的分析，避免量化數(shù)字與法治現(xiàn)實的悖離。而就法治指數(shù)的利用而言，清楚法治指數(shù)最多只具有有限的客觀性這一點十分重要，否則指數(shù)的利用難免有誤入歧途之虞。

*本文受中國法學(xué)會2015年度部級法學(xué)研究課題“領(lǐng)導(dǎo)班子法治建設(shè)實績和領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力考核制度研究”（CLS2015C25）和江蘇省法學(xué)會法學(xué)研究課題“法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)研究”資助。

**作者簡介：劉翀，中共蕪湖市委黨校副教授，法學(xué)博士。