○何藝丹

論依法行政視角下的行政回應(yīng)彈性

○何藝丹

依法行政的目的是為了將“權(quán)力關(guān)進籠子里”，規(guī)范政府行為，提高政府的服務(wù)水平。行政回應(yīng)彈性體現(xiàn)的是政府行政效率與質(zhì)量，是體現(xiàn)政府服務(wù)水平的標準之一。依法行政滿足了行政的合法化，而在依法行政的原則之下保持行政回應(yīng)彈性則是在合法化的范圍內(nèi)提高行政質(zhì)量。然而，在行政改革的過程中，一些地方政府和行政部門沒有認清依法行政和行政改革的關(guān)系，把二者完全對立起來，認為要堅持依法行政就不能推行改革，要堅持改革，就要突破法律的束縛。這種觀點與通過行政改革建設(shè)法治政府的目標是不符的，既制約了行政改革的推行，又阻礙了法治政府建設(shè)。如何正確處理依法行政與行政改革的關(guān)系是行政改革實踐中不可回避的難題。

一、依法行政與行政回應(yīng)彈性間的辯證關(guān)系

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”，首次明確了法治政府的本質(zhì)就是實施法律。依法行政是中國落實行政法治、建設(shè)法治政府的根本路徑選擇。在關(guān)于《決定》的說明中，習(xí)近平總書記強調(diào)，“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。這個基本要求與2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》中關(guān)于法治政府應(yīng)具備的“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的要求相比較更加突出行政權(quán)責(zé)法定化。行政權(quán)責(zé)法定化必然會導(dǎo)致行政回應(yīng)彈性空間在一定范圍內(nèi)的收縮，也就是說自由裁量權(quán)會相對減小。

依法行政的目標就是建設(shè)法治政府，法治政府的核心就是政府活動的合法性。依法行政既要滿足法律的“正當性”，又要滿足行政的“目的性”。法律是由民意代表機構(gòu)通過民主化程序而制定的，依法行政藉由法律的民主正當性而具備政治意義上的“正當性”。從邏輯上來講，依法行政是通過行政活動合法化而得到“正當化”的邏輯［1］。弗朗西斯·福山提出“向上負責(zé)制”和“向下負責(zé)制”的觀點，認為政府責(zé)任制不是傾向于向上級長官負責(zé)，就是傾向于向基層民意負責(zé)?！跋蛳仑撠?zé)制”的政府主要傾向于通過選舉這種正式機制來獲取民意，而“向上負責(zé)制”的政府主要是高層領(lǐng)導(dǎo)通過一些其他非正式渠道來獲取民意［2］。我國政體是人民代表大會制度，通過人民代表大會這種民主途徑來收集民意，因此從行政體制上來說，中國政府屬于“向下負責(zé)制”的政府責(zé)任形式。中國近些年在基層嘗試通過類似西方普選的大眾選舉方式來產(chǎn)生基層干部，是更加尊重民意的體現(xiàn)。但這種基層選舉還存在一些問題，導(dǎo)致民意不能完全真實得到反映。因此，中國政府責(zé)任形式是“向下負責(zé)制”，但同時還表現(xiàn)出“向上負責(zé)制”的特點，這一現(xiàn)實情況使得中國未來面臨一個很嚴峻的問題，也是很多“向上負責(zé)制”國家共同面臨的問題，那就是如何從基層收集足夠真實的民意信息。

無論是哪種政府責(zé)任形式都必須以某種形式回應(yīng)權(quán)力和責(zé)任的賦予者。中國的國家性質(zhì)是人民民主專政，國家的一切權(quán)力屬于人民。因此，與許多采用非正式程序收集民意的國家不同，中國通過正式的程序收集民意，雖伴有信息偏差的情況，但是不可否認，中國政府十分關(guān)心民意，政府部門始終堅持為人民服務(wù)的原則，而政府的行政活動也不斷向更加高效的滿足人民需求的方向改革。

綜上所述，一方面，行政機關(guān)要遵守依法行政的基本要求，必須深入推進依法行政，滿足法律的“正當性”；另一方面，行政回應(yīng)要滿足行政的“目的性”，即通過正當化實現(xiàn)行政意義，達到合法化目的。人民要求政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，依據(jù)民意所做出的行政回應(yīng)是公民對政府的理性要求，這也是服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容。目前，我國行政改革的一個重要目標就是提高行政效率，行政回應(yīng)就是政府行政效率的體現(xiàn)，行政回應(yīng)彈性直接反映出政府的服務(wù)能力，這都是政府行政正當化的表現(xiàn)。正如依法行政與行政改革并行不悖一樣，依法行政與行政回應(yīng)彈性的關(guān)系也是辯證統(tǒng)一的，保持行政回應(yīng)彈性必須是在依法行政的前提下進行的，不能置現(xiàn)有的法律于不顧。另外，法律對行政程序做出硬性規(guī)定的同時，對于行政實體則需給予一定的自由裁量空間。

二、行政回應(yīng)彈性的價值解析

婁成武和顧愛華認為，行政回應(yīng)是指政府對社會及公民的要求做出快速反應(yīng)及答復(fù)，政府要回應(yīng)社會的需要、公民的需求。行政回應(yīng)是現(xiàn)代民主社會中公民對政府行為的理性要求，是民主政府和責(zé)任政府建設(shè)的重要內(nèi)容，是建立公共服務(wù)型政府的價值取向之一［3］。行政回應(yīng)是民主政府、公利政府、公正政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的價值體現(xiàn)：行政回應(yīng)是讓人民做國家的主人，體現(xiàn)了政府的民主性；行政回應(yīng)要為人民謀取公利，為人民提供公平與公正的公共服務(wù)，體現(xiàn)了政府的公利性；行政回應(yīng)是實現(xiàn)政府公正的手段，唯有通過行政回應(yīng)，切實地實現(xiàn)公正才可成為可能，體現(xiàn)了政府的公正性；行政回應(yīng)是對人民負責(zé)，體現(xiàn)了政府的責(zé)任性。服務(wù)是政府的一種基本理念和價值追求，政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會、為公民服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的根本宗旨，這是行政回應(yīng)體現(xiàn)出來的深層內(nèi)涵及人民性特點，因此行政回應(yīng)還體現(xiàn)了政府的服務(wù)性［4］。

筆者認為，行政回應(yīng)彈性是指在法律對政府干涉行政領(lǐng)域的行政行為做出硬性規(guī)范的前提下，政府在服務(wù)行政領(lǐng)域可對社會及公民的要求做出能動反應(yīng)的變通空間。行政回應(yīng)彈性除了體現(xiàn)政府的民主性、公利性、公正性、責(zé)任性、服務(wù)性之外，還是政府效率和誠信的體現(xiàn)。

首先，人民需要一個高效的政府，效率成為衡量政府能力的標準。政府行政既要體現(xiàn)高效率，又要實現(xiàn)公共利益的最大化。民眾覺得政府好不好最直接的衡量就是能不能“馬上辦事”。在依據(jù)法規(guī)的基礎(chǔ)上，政府對社會和民眾需求的回應(yīng)速度、回應(yīng)靈活度就是政府效率的衡量。

其次，不僅公民應(yīng)該遵守誠信，政府更應(yīng)該作出表率，將誠信提高到治國理政的高度。違反誠信不僅要承擔(dān)道德責(zé)任，而且也應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。建設(shè)社會主義政治文明離不開法治和德治的雙重保障。依法行政是通過法律對政府的行為加以規(guī)范，徒法不足以自行，我們不能忽略德治的重要性。法律的規(guī)范作用是有限的，離不開道德的力量，以德行政主要就體現(xiàn)在誠信政府上，政府在行政回應(yīng)彈性空間中的行政回應(yīng)度就是政府誠信的體現(xiàn)。政府定位于服務(wù)者的角色上，將服務(wù)作為政府的一種基本理念和價值追求，在行政回應(yīng)彈性空間內(nèi)對行政回應(yīng)彈性度的把握體現(xiàn)了政府對服務(wù)這一承諾的遵守。

三、依法行政視角下對行政回應(yīng)彈性的思考

（一）加強法的約束與保障

行政回應(yīng)的彈性不是無極限的，需要法律來給予約束。我們要求行政回應(yīng)應(yīng)該有其彈性，并不是否認法律規(guī)范的約束性，而是強調(diào)在堅持法律至上的理念下，政府對社會或民眾的回應(yīng)應(yīng)該富有效率。依法行政的價值在于確立了行政權(quán)力必須在法律授予的基礎(chǔ)上依法行使的原則。對于政府權(quán)力而言，意味著在依法行政狀態(tài)下，靜態(tài)的政府權(quán)力受到法律的約束，動態(tài)的政府權(quán)力受到法律的控制，即行政回應(yīng)的彈性空間在法律的控制范圍內(nèi)。法律至上的理念是法治的核心理念，不僅要求行政權(quán)力來源于法律，行政在法律之下，無法律即無行政，行政職能和行政組織也必須實現(xiàn)法定化，行政活動必須依據(jù)法律，受法律的約束，并不得違反法律的規(guī)定。依法行政中依法是行政的正當性，而行政回應(yīng)彈性則是行政的目的性。行政機關(guān)及其人員在進行行政活動時不僅要具有正當性，還要符合行政的目的性。行政機關(guān)及其工作人員在實施行政時，要正確認識正當性與目的性的關(guān)系。正當性是行政的基礎(chǔ)，法律是行政的制度基礎(chǔ)，追求行政目的必須依據(jù)法律，法律是追求行政目的的保障。法律具有規(guī)范人們行為的力量，不論是個人還是政府都必須受法律約束。

法律約束行政權(quán)利是為了保障行政目的的實現(xiàn)。假設(shè)失去了法律的控制，動態(tài)的行政回應(yīng)彈性空間將發(fā)生泡沫式的爆炸。法律規(guī)范與回應(yīng)彈性之間的區(qū)間就是在法律作出原則性約束的剩余空間里，行政主體針對對象的需求能夠自由裁量的彈性區(qū)間，法律規(guī)定的行政職責(zé)和自由裁量發(fā)揮的最優(yōu)效率是這個彈性區(qū)間的兩個端點，自由裁量所發(fā)揮的最優(yōu)效率表現(xiàn)出來的就是最優(yōu)的行政服務(wù)，最優(yōu)行政服務(wù)所在的端點就是法律規(guī)范與回應(yīng)彈性的最佳分割點。行政回應(yīng)彈性空間與法律所作出的規(guī)范是相對的，因此沒有了法律的壓制，這個回應(yīng)自由裁量的空間就會徹底失去束縛，完全的自由就意味著再無效率可言，這對于政府形象和民眾的訴求而言都是十分可怕的。所以依法行政既確保了行政的正當性，又保障了行政的目的性。

法律構(gòu)成行政的依據(jù)和規(guī)則。依法行政要求行政依法律進行，但是服務(wù)型政府的建設(shè)還要求行政機關(guān)追求公共利益最大化，不斷提高行政的質(zhì)量和效率，不能只限于法律的執(zhí)行者和規(guī)則的維護者。因此，設(shè)計行政依據(jù)時，也要注意不能規(guī)定得過于刻板，要給行政機關(guān)以充分的自由裁量權(quán)，針對特殊情況賦予行政機關(guān)一定的行政彈性空間，以保證行政目的充分得到實現(xiàn)。

（二）加強政府行政人員的自律與引導(dǎo)

行政人員是行政事務(wù)的直接實施者，雖然有法律的約束，但是法律是“他律”，還需要行政人員對服務(wù)信念的內(nèi)在認可，才能在自由裁量時做到“自律”。

政府行政人員首先一定要學(xué)習(xí)和堅持對馬克思列寧主義的信仰，堅定對社會主義的信念，堅持與黨中央保持高度一致，不斷增強執(zhí)行黨的基本路線、基本方針和基本政策的自覺性和堅定性。其次要服從組織，服從領(lǐng)導(dǎo)，具備組織紀律性。再次就是在可自由裁量的彈性空間內(nèi)要能廉政拒腐，體現(xiàn)行政執(zhí)法人員的政治和道德修養(yǎng)。最后是要具備專業(yè)的業(yè)務(wù)能力，既對本部門業(yè)務(wù)工作熟悉，又對業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)熟悉，在此基礎(chǔ)上靈活運用對辦事程序。程序得當，對行政回應(yīng)的效果至關(guān)重要。

（三）加強行政機制的完善

行政回應(yīng)的高效率還需要一套明確而完整的機制來保障。我國行政機制正在不斷完善，但僅僅依靠政府自身的改革是不夠的，橫向來說還需要社會、市場力量補充。行政機制在完善的過程中必須正確處理政府與社會和市場的關(guān)系：理順政府和市場的關(guān)系。凡是市場能干的就交給市場干，市場干不了的事政府來干；理順政府與社會的關(guān)系。政府不要包攬權(quán)力，而是要還權(quán)于民，向社會下放權(quán)力；理順中央和地方各級政府的關(guān)系。向地方下放權(quán)力，釋放地方活力；理順政府部門內(nèi)部間的關(guān)系。明確部門權(quán)責(zé)，避免職權(quán)不清、職能交叉、相互推諉等問題。2013年3月《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出“簡政放權(quán)”，要求行政改革把“該放的權(quán)放掉，該管的事管好”，發(fā)揮市場的配置作用，發(fā)揮社會的組織作用，發(fā)揮地方政府貼近基層的優(yōu)勢，這對提升行政回應(yīng)彈性是非常有利的。明確政府職能和權(quán)力的界限，既不要失責(zé)，也不要越權(quán)，樹立社會、市場自治理念，政府僅在社會、市場失靈時起到補充作用。政府應(yīng)重視社會的自治能力，強化社會的自我組織狀況，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)政府可以加以干預(yù)，但要注意不得破壞社會自主性，區(qū)分政府與社會、市場各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域，樹立社會本位、市場本位意識，將社會、市場的自由通過行政權(quán)利加以固定和保護。政府將一部分行政事務(wù)交由社會自治，不能或不適宜分離出來的行政事務(wù)仍由政府實施，允許社會成員參與，實現(xiàn)行政多元化、民主化。最終形成政府權(quán)威組織、社會中介組織、市場交換組織三種相對獨立而又相互支持的整體機制。

行政回應(yīng)彈性的一項重要指標就是行政執(zhí)行效率。高效率的行政執(zhí)行需有完善的行政執(zhí)行機制來保障。完善的行政執(zhí)行機制要求行政執(zhí)行權(quán)的來源、存在和行使必須依據(jù)和符合法律，不得與法律相抵觸，政府能做什么，不能做什么，要于法有據(jù)、程序正當。進一步加強和改善行政執(zhí)行行為，要規(guī)范執(zhí)行主體，界定行為權(quán)限，減少執(zhí)行層級，整合行政資源。要進一步完善行政執(zhí)行程序，規(guī)范工作流程，依法細化、量化自由裁量權(quán)。

（四）加強基層信息收集的即時性與準確性

行政回應(yīng)首先要獲取民眾需求信息，然后政府針對民眾需求做出回應(yīng)。中國政府面臨的一大嚴峻問題是如何快速并準確的獲取基層民眾的需求信息。正如弗朗西斯·福山所認為，缺乏一個真正意義上正式的信息獲取機制，將難以了解真實的基層民意，政府不能在民眾訴求引起廣泛共識之后才捕捉到信息。信息收集的滯后性使得政府的行政形象很被動，后知后覺的行政回應(yīng)喪失其效率。另外信息經(jīng)過層級上傳往往使得其準確性發(fā)生偏差，民意得不到真實體現(xiàn)，這必然使得行政回應(yīng)的質(zhì)量大打折扣。

行政回應(yīng)彈性體現(xiàn)的是政府能力，滿足民意要求而提供的行政服務(wù)是反映政府能力的基本標準。政府在行政改革的過程中需要不斷探索，建立一套正式的信息收集途徑，在確?；貞?yīng)正確的基礎(chǔ)上進一步要求行政回應(yīng)的效率和質(zhì)量。

［1］王錫鋅.依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實情境［J］.中國法學(xué)，2008，（5）.

［2］弗朗西斯·福山.政治秩序的起源［M］.南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2014.

［3］婁成武，顧愛華.行政回應(yīng)的哲學(xué)解讀［J］.中國行政管理，2006，（9）.

［4］徐紅.公民期望與地方政府公共服務(wù)均等化［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報，2015，（4）.

（作者單位 新疆克拉瑪依市委黨校）

（責(zé)任編輯 崔光勝）