○唐跟利　盧彥伶

農(nóng)村土地確權(quán)引發(fā)的糾紛及其化解策略※
——基于P鎮(zhèn)“六權(quán)同確”試點(diǎn)村的分析

○唐跟利盧彥伶

2016年3月5日，李克強(qiáng)在《2016年國務(wù)院政府工作報(bào)告》中指出：“積極發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的扶持政策，鼓勵(lì)農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地，開展土地股份合作、聯(lián)合或土地托管?！保?］農(nóng)村土地政策的改變，使農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大的變化。土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和前提，土地確權(quán)這一工作在農(nóng)村引發(fā)了很多矛盾糾紛，在一定程度上影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定及發(fā)展。土地糾紛的解決事關(guān)農(nóng)民的切身利益，其解決得如何，成為當(dāng)前影響中國社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的重要因素，若是不能及時(shí)有效地遏制和化解農(nóng)村土地糾紛問題，會(huì)威脅到我國社會(huì)穩(wěn)定及全面小康社會(huì)建設(shè)。

一、調(diào)查區(qū)域的基本情況

（一）P鎮(zhèn)和試點(diǎn)村的基本情況

P鎮(zhèn)地處川東北，位于達(dá)州市通川區(qū)東郊，距離達(dá)州市市區(qū)僅13公里。全鎮(zhèn)國土面積75.14平方公里，耕地面積16654畝，轄區(qū)4個(gè)社區(qū)、15個(gè)行政村，總?cè)丝跀?shù)6576戶，24343人。境內(nèi)有條明月江貫穿而過，氣候溫暖濕潤，四季分明。盛產(chǎn)西瓜、草莓、柑桔等經(jīng)濟(jì)作物。

P鎮(zhèn)土地確權(quán)最有特色的是W村和C村，這兩個(gè)村是該市正在規(guī)劃的“都市農(nóng)業(yè)體驗(yàn)區(qū)”核心區(qū)的核心村，同時(shí)還是“六權(quán)同確”工作試點(diǎn)村，具備城鎮(zhèn)化背景和土地確權(quán)的雙重因素。

P鎮(zhèn)W村、C村兩村總面積達(dá)9.8平方公里，共有15個(gè)村民小組。從2014年11月18日起，在通川區(qū)區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)“六權(quán)同確”辦公室指導(dǎo)下，國土、住建、農(nóng)林、水務(wù)等4個(gè)區(qū)級(jí)部門主動(dòng)參與，P鎮(zhèn)黨委、政府用3個(gè)月時(shí)間，完成了W村、C村“六權(quán)同確”試點(diǎn)工作任務(wù)，完成土地承包經(jīng)營權(quán)頒證1182戶；集體土地所有權(quán)頒證15宗；集體土地使用權(quán)頒證553戶；房屋所有權(quán)頒證177戶；林權(quán)方面，集體11戶、20宗，個(gè)人750戶、1034宗；水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)頒證40處。

（二）試點(diǎn)村土地確權(quán)的具體做法

在3個(gè)多月的“六權(quán)同確”工作中，P鎮(zhèn)黨委、政府抓實(shí)準(zhǔn)備、作業(yè)、頒證、總結(jié)四個(gè)階段，抓好成立機(jī)構(gòu)、宣傳動(dòng)員、調(diào)查摸底、外勘調(diào)查、權(quán)屬認(rèn)證、數(shù)據(jù)處理、公告公示、數(shù)據(jù)入庫、登記頒證、資料歸檔、自查總結(jié)、迎接驗(yàn)收十二個(gè)工作步驟，抓住制定實(shí)施方案、培訓(xùn)業(yè)務(wù)骨干、建立四類基本信息臺(tái)賬、測(cè)繪權(quán)屬數(shù)據(jù)、配合“巡圖”、集中補(bǔ)辦手續(xù)、簽字確認(rèn)、發(fā)放權(quán)屬證書等二十四個(gè)重點(diǎn)工作環(huán)節(jié)，探索推行“四段十二步二十四節(jié)”工作法，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地完成了W村、C村2個(gè)試點(diǎn)村的工作任務(wù)。

二、農(nóng)村土地確權(quán)存在的問題和引發(fā)的糾紛

（一）農(nóng)村土地確權(quán)缺乏必要的人力和人才

城市的發(fā)展就像一場(chǎng)巨大的磁場(chǎng)，吸引著各種資源。在人力資源方面，農(nóng)村的中年勞動(dòng)力為了生活去城市打工，為城市貢獻(xiàn)了青春和力量。通過上學(xué)從農(nóng)村走出去的大學(xué)生們，不愿回到農(nóng)村，繼續(xù)在城市奮斗。這造成了農(nóng)村人口空心化，導(dǎo)致農(nóng)村大量人才流失。因此，在農(nóng)村土地確權(quán)工作中缺乏專業(yè)確權(quán)人員，村中也沒有中堅(jiān)力量來配合確權(quán)工作。

（二）釘子戶的涌現(xiàn)

面對(duì)城鎮(zhèn)化所帶來的利益，很多村民的行為表現(xiàn)得很盲目，在情理法理之外謀求著自己的利益。為此，村民不再顧及多年的鄉(xiāng)土情誼，不再畏懼法律的威嚴(yán)，為自己的不合理利益進(jìn)行死纏爛打式的維護(hù)，這類人在土地確權(quán)過程中逐漸涌現(xiàn)出來。

（三）農(nóng)村土地確權(quán)引發(fā)的糾紛

土地確權(quán)引發(fā)糾紛矛盾多發(fā)生在城鎮(zhèn)化水平較高的地方。就通州市P鎮(zhèn)來說，P鎮(zhèn)S村沒有在市規(guī)劃的重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，就沒有投資項(xiàng)目落戶或經(jīng)過S村，因此土地確權(quán)較為順利，而W村和C村在市規(guī)劃的重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，矛盾糾紛就相對(duì)較多，沖突也比較白熱化。

1.農(nóng)民與基層政府、干部的矛盾

具體體現(xiàn)在確權(quán)前進(jìn)行的房屋質(zhì)量鑒定，鑒定前收費(fèi)，工作組只給農(nóng)民收費(fèi)的收據(jù)，鑒定后的意見書卻未及時(shí)發(fā)放。農(nóng)民認(rèn)為工作組不發(fā)房屋鑒定意見書是詐騙。在丈量房屋面積以及賠款時(shí)，從房屋主體墻壁開始丈量，而房屋鑒定交費(fèi)的時(shí)候就依屋檐滴水算。村民認(rèn)為賠款面積故意算小，而收費(fèi)的面積卻算大，這不合理。在確權(quán)前干部沒有向農(nóng)民仔細(xì)地解讀政策，同時(shí)，在確權(quán)過程中的違規(guī)行為和結(jié)果反饋不及時(shí)引發(fā)了農(nóng)民對(duì)基層干部和政府的不信任。基層政府、干部對(duì)此不重視，采取不正當(dāng)方式處理農(nóng)村土地確權(quán)糾紛，致使村民就此上訪。

2.農(nóng)民與農(nóng)民的糾紛

在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府征用農(nóng)地用于修建公共基礎(chǔ)建設(shè)，涉及到農(nóng)民的宅基地和田地。然而，修這些公共基礎(chǔ)設(shè)施并不是該村所有家庭的土地都會(huì)占用，不是全村中所有村民所屬的地都會(huì)被征用，這就引發(fā)被征用地的村民和沒有被征用地村民之間產(chǎn)生矛盾，尤其是在補(bǔ)償方案確定方面。例如，P鎮(zhèn)W村因修高速公路和物流基地征用農(nóng)地，政府對(duì)此進(jìn)行撥款補(bǔ)償，W村的操作方案是：國家補(bǔ)償款項(xiàng)用于村中所有中老年人購買社保；被征用宅基地的家庭，會(huì)另選地用于建設(shè)集中居住地；被征占田地的家庭，會(huì)對(duì)村里所有田地進(jìn)行調(diào)整，把沒有因修路被征用地的家庭田地分出三分地給被征用的家庭。該方案看似很合理，然而被征用地一方認(rèn)為國家占他們的地，賠款不應(yīng)該給沒有被占地的人買社保，沒有被征用地一方認(rèn)為給被占地的人安排了集中聚居地，就不該再分出地給他們。

3.家庭內(nèi)部成員權(quán)屬爭(zhēng)議

農(nóng)村被動(dòng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展使得農(nóng)民對(duì)利益看得越發(fā)重要，甚至家庭、家族內(nèi)部都會(huì)有爭(zhēng)議。以前村中沒有開展土地確權(quán)、沒有搞開發(fā)，房屋、土地的所有權(quán)不論是屬于誰的，只要是自家人，宅基地誰都可以用，房子誰都可以住，田地誰都可以種。然而隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè)，一些農(nóng)民看重的不再是親情，而是賠償?shù)慕疱X。在W村就出現(xiàn)幾起家族成員內(nèi)部的權(quán)屬爭(zhēng)議，比較典型的就是繼母與兒子爭(zhēng)搶房屋所有權(quán)、養(yǎng)子與叔伯爭(zhēng)搶房屋所有權(quán)。這些矛盾糾紛，在農(nóng)村具有傳染性特征，一家出現(xiàn)，另一家就會(huì)想到自己的情況，沖擊著農(nóng)村的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)，影響基層社會(huì)穩(wěn)定，給農(nóng)村基層治理帶來了嚴(yán)重影響。

三、農(nóng)村土地確權(quán)存在問題和引發(fā)糾紛的原因分析

（一）人性——經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)

根據(jù)馬斯洛需求理論，人最基本的需求就是生理需求，滿足人的生理需求首要是物質(zhì)基礎(chǔ)?！叭藶樨?cái)死，鳥為食亡”，民以食為天，食以地為本。在農(nóng)村，土地是農(nóng)民最基本的保障。面對(duì)城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展所帶來的經(jīng)濟(jì)利益，村民抱有靠拆遷、征地而成為“暴發(fā)戶”的心理，即使沒有立刻成為“幸運(yùn)兒”，基于未來升值空間的考慮，現(xiàn)在爭(zhēng)奪成功的每一分地都是未來的保障。

（二）政策宣傳不全面、不到位，致使農(nóng)民理解有誤

地方政府政策宣傳沒有到位，農(nóng)民對(duì)政策的理解沒有到位。在調(diào)查中有村民曾經(jīng)去過廣州打工，了解到廣州的一些政策，如計(jì)劃生育政策，土地政策等，發(fā)現(xiàn)本地的政策和廣州的不一樣，他們認(rèn)為國家政策應(yīng)該一樣，所以本地的土地政策是假政策，不是國家的政策。他們對(duì)兩地土地政策簡(jiǎn)單對(duì)比后，總結(jié)出廣東的政策好。殊不知，因地制宜，省情不一樣，政策也不一樣，適合自己的政策才是好政策。

（三）農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)嚴(yán)重滯后

在城市里被認(rèn)定的公共產(chǎn)品，有些在農(nóng)村就不再具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，農(nóng)村有更多的公共服務(wù)支出需要村民自己來承擔(dān)［2］。如果農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保障體系完備，村民就不會(huì)再為此負(fù)擔(dān)支出。如上述P鎮(zhèn)W村的土地征用補(bǔ)償方案中社保購買、土地調(diào)整等要求就不會(huì)出現(xiàn)，村民之間的矛盾糾紛就可以避免。除此之外，村道路、水電、垃圾池等公共設(shè)施的建設(shè)、維修投入也不夠完善。在P鎮(zhèn)引起沖突頗多的詬病就是垃圾池的建造，垃圾池建在A村某民宅基地附近，方便了A村民，但其他附近村民倒垃圾，常常會(huì)引起該戶人的謾罵，原因是垃圾臟了他家的宅基地，同時(shí)，垃圾的難聞氣味也是謾罵理由之一。公共產(chǎn)品的缺乏和公共服務(wù)不到位，加劇了村民之間的矛盾糾紛。

（四）法律受到挑戰(zhàn)，政府遷就老百姓

基層干部深深體會(huì)到國家法律易受到農(nóng)民的挑戰(zhàn)，有農(nóng)民甚至不理睬法律的判決，通過信訪、鬧訪、常訪來解決問題，導(dǎo)致法院的判決無法執(zhí)行。最為突出的就是家庭內(nèi)部爭(zhēng)奪房屋所有權(quán)的糾紛，前期法院的判決都未有效執(zhí)行，P鎮(zhèn)在進(jìn)行土地確權(quán)工作的同時(shí)，因要修高速公路，征用土地，拆遷房屋，繼續(xù)引起矛盾糾紛，法律受到了挑戰(zhàn)。

四、農(nóng)村土地確權(quán)問題和糾紛的化解策略

（一）健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制、人才回流機(jī)制

城市居民的公費(fèi)醫(yī)療、養(yǎng)老保障等是城市居民的基本生存保障之一。對(duì)比城市居民，土地是農(nóng)民的根。增加農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入，不再依賴吃土地的老本，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民富起來，縮小城鄉(xiāng)差距，是減少農(nóng)民因地產(chǎn)生糾紛的根本之道。因此，農(nóng)村基層治理必須根據(jù)中央相關(guān)文件精神，致力于消除城鄉(xiāng)差距。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，著力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利［3］，加快形成新型城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村土地確權(quán)政策宣傳

對(duì)土地確權(quán)工作的步驟、手續(xù)、確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)條件、結(jié)果呈現(xiàn)形式、證書頒發(fā)時(shí)間等具體政策信息等都要向農(nóng)民明說。不能認(rèn)為農(nóng)民沒必要知道而壟斷這些政策信息，政策不向農(nóng)民說明白，就會(huì)有誤解，會(huì)產(chǎn)生“官民”、“干群”矛盾。分村組干部、農(nóng)戶、外出人員三類深入細(xì)致地做好政策宣傳解釋工作，對(duì)個(gè)別存在抵觸情緒的村民加強(qiáng)溝通，耐心做好解釋工作，及時(shí)化解不滿情緒，避免讓農(nóng)民誤以為政策是“上正，中歪，下亂來”。為此，要通過各種途徑，如地方電視臺(tái)和報(bào)紙等新聞媒體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村公務(wù)欄、墻體標(biāo)語以及代理人轉(zhuǎn)達(dá)會(huì)議內(nèi)容等形式加強(qiáng)土地確權(quán)相關(guān)政策宣傳。

（三）基層政府的職能定位優(yōu)化

重新認(rèn)識(shí)和界定基層政府職能，正確處理政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基層政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)基層政府社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能［4］。在保障基層政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)的財(cái)政基礎(chǔ)之上，將農(nóng)村基層治理重心集中在公共領(lǐng)域，同時(shí)，逐步擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)覆蓋面。積極優(yōu)化基層政府在土地確權(quán)中的社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能是農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的保障，也是健全農(nóng)村基層治理機(jī)制的重要一環(huán)。

（四）村民自治：村委會(huì)和村干部在調(diào)節(jié)中的作用

農(nóng)村土地確權(quán)工作必須要經(jīng)過村支書和村主任以及村民小組長等鄉(xiāng)村代理人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上級(jí)干部因?yàn)椴涣私獯逯芯唧w情況，也只能提供指導(dǎo)。確權(quán)工作必須要發(fā)動(dòng)村中干部，最終責(zé)任也要落到村中干部身上，因?yàn)樗麄兲焯旌痛迕翊蚪坏?，有一定情感基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)村事務(wù)也知根知底，知道哪些工作要從哪方面入手。尤其是在城鎮(zhèn)化背景下，土地確權(quán)涉及農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)利益較大，沒有對(duì)本村知根知底的村干部的參與，涉農(nóng)土地糾紛將會(huì)更多。土地權(quán)屬爭(zhēng)議問題必須發(fā)揮村委會(huì)、村民小組的調(diào)解作用。

另外，要有組織層次。在農(nóng)村最低基層更多地是要發(fā)揮村民小組的作用，這一級(jí)更能傾向于村民自治。在具體糾紛中，各村民小組應(yīng)當(dāng)成立由當(dāng)?shù)赝诵荽褰M干部、教師及德高望重的老人等公道正派、熟悉歷史情況的本組成員組成的議事小組，協(xié)助村組明確權(quán)屬、解決糾紛。

（五）針對(duì)釘子戶治理

確權(quán)首先應(yīng)該是一個(gè)涉及社會(huì)穩(wěn)定的政策問題，是一個(gè)化解人民內(nèi)部矛盾的有效方法，其次才是行政管理問題［5］。對(duì)于不認(rèn)可法律、調(diào)解無用又死纏爛打的釘子戶人員，可以“擱置爭(zhēng)議”。C村的做法是讓爭(zhēng)論的雙方自己調(diào)解，調(diào)解好再進(jìn)行下一步；調(diào)解不好的，就不確權(quán)、不征用。不征用就不會(huì)拆遷，就沒有補(bǔ)償。這樣，雙方都會(huì)認(rèn)識(shí)到調(diào)解的重要性進(jìn)而有利于處理矛盾糾紛。

［1］李克強(qiáng).政府工作報(bào)告——2016年3月5日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上 ［Z］. 2016-3-5.

［2］王利文，楊兵.新型城鎮(zhèn)化中的基層治理機(jī)制問題［J］.南方農(nóng)村，2014，（12）.

［3］新華每日電訊.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定 ［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/ mrdx/2013-11/16/c_132892941.html.

［4］陳振明.政府改革與治理-基于地方實(shí)踐的思考［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.

［5］馬智利，石昕川.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)背景下的宅基地確權(quán)和流轉(zhuǎn)機(jī)制研究 ［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011，（3）.

（作者單位 西華師范大學(xué)管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 田鶯歌）

2016年四川省省級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：201610638040）；南充市“十二五”社科規(guī)劃2015年度課題（項(xiàng)目編號(hào)：NC2015B009）；2015年西華師范大學(xué)大學(xué)生科技創(chuàng)新項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：427336）。