張艷軍

(山西警察學院 公安管理系，山西　太原　030021)

系統(tǒng)思維視角下的服務型公安機關構建研究

張艷軍

(山西警察學院 公安管理系，山西太原030021)

[摘要]建設服務型政府是民主社會各國政府的發(fā)展方向，構建服務型公安機關是社會向前發(fā)展的必然趨勢。在系統(tǒng)理論看來，構建服務型公安機關是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及政府和公安機關這個主體，社會組織和公眾這些客體，以及相關法律制度的完善。

[關鍵詞]系統(tǒng)思維；政府；社會組織；公眾；服務型公安機關

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.05.007

隨著服務型政府建設的逐步深入，學者們對服務型公安機關的研究也是如火如荼。然而從對服務型公安機關的研究成果來看，大部分學者對于服務型公安機關的研究僅僅局限在公安系統(tǒng)的小范圍內，有的甚至將服務型政府的理論簡單地嫁接到公安機關上。其中大部分論述把構建服務型公安機關過程中出現的問題都歸結于公安機關自身，而忽視了社會公眾、民間團體以及社會公共組織的力量和優(yōu)勢，忽略了政治和經濟制度以及社會協(xié)作機制等社會環(huán)境的影響。本文則基于系統(tǒng)思維和改革取向角度，從服務型公安機關構建的主體、客體、環(huán)境等方面綜合分析服務型公安機關構建中存在的問題，進而提出了解決問題的思路和對策。

一、系統(tǒng)思維與服務型公安機關構建

(一)系統(tǒng)思維

1.管理學的系統(tǒng)理論。系統(tǒng)原理是管理學的重要原理之一。系統(tǒng)原理的主要觀點是，任何事物都是由很多不同的要素和組織按照一定形式存在的，它的存在和發(fā)展就是由這些與之相互聯系的要素和存在的組織環(huán)境共同決定的。管理學的系統(tǒng)原理要求管理者們在認識和處理管理組織問題時，應從系統(tǒng)角度出發(fā)，對組織環(huán)境和系統(tǒng)諸多組成要素進行詳細的分析，合理處理好各組成部分的關系，從整體上把握系統(tǒng)運行的規(guī)律，并按照各要素的輕重和組織環(huán)境的變化，及時調整組織的運行和發(fā)展方向，以便實現組織的整體戰(zhàn)略目標。

2.公安管理學的系統(tǒng)優(yōu)化原理。公安管理原理，指的是在公安管理長期的社會實踐過程當中，人們對公安管理的實質和內在運作規(guī)律的總結。雖然人們對公安管理原理的表述各不相同，但是其實質是一樣的，其內容可以歸納為：系統(tǒng)優(yōu)化原理、人本能動原理、動態(tài)適應原理、信息對稱原理、效率增進原理[1]。公安管理的系統(tǒng)優(yōu)化原理包括整體性、目的性、相關性、動態(tài)性、層次性、開放性、有序性等七個核心內容。這些觀點旨在說明，任何一個公安管理者要保證公安整體目標的實現，必須樹立全局觀念，堅持從整體把握局部的思維方式，堅持從系統(tǒng)整體出發(fā)，全面地觀察和解決問題，全方位地處理公安業(yè)務工作。

3.國家治理體系現代化的多元主體治理理論?！皣抑卫眢w系和治理能力現代化”是黨的十八屆三中全會提出的重大命題，體現了中國政府對將來行政改革的治理思維和理念，代表著人類政治發(fā)展的普遍趨勢。其中“治理主體多元化”就是其重要特征之一。治理主體多元化，即在管理國家和社會公共事務中，政府、市場、社會多主體要相互協(xié)作和共同治理。因而，探討服務型公安機關的建構也應該放置于國家治理現代化的系統(tǒng)建構中去研究和探討，以服務型公安機關構建為目標和切入點，從而建構一個政府主導下的公安機關、社會組織與個人多主體并存的社會治理框架。

公安系統(tǒng)也是人類社會發(fā)展中逐步形成和發(fā)展的一個復雜系統(tǒng)，上述幾個科學原理為公安系統(tǒng)的科學管理提供了理論支撐，也為研究服務型公安機關構建提供了嶄新的思路和方法。如果把構建服務型公安機關看作是一個龐大的系統(tǒng)工程，那么作為管理者的公安機關就是主體，作為被管理者的社會公眾是客體，社會公共安全事務是管理的對象和內容，整個社會大背景就是客觀環(huán)境。從系統(tǒng)優(yōu)化原理看來，要實現服務型公安機關的成功轉型必須靠公安機關、社會公眾以及整個社會的共同努力，同時，還要有與之相配套的社會政治、經濟制度，文化、法律等社會條件。

(二)服務型公安機關

自從十屆全國人大三次會議上提出要建設服務型政府并以此作為我國行政改革的目標至今，各級政府開展的有關服務型政府的改革實踐已走過十多年的歷程。學者對服務型政府建設的理論研究和討論也逐漸走向了成熟并逐步趨于一致。雖然沒有法定的模板和定義，服務型政府的內涵應該包括職能有限、民主法制、公正透明、高效廉潔、責任和信用、協(xié)調和精干等特征[2]。作為政府重要職能部門之一的公安機關也須順應時代發(fā)展潮流，建設服務型公安機關。所謂服務型公安機關，是指在以人為本、以社會為本理念指導下，提高為人民服務的意識，增強公安機關的服務職能，改善公安機關的服務措施，改變服務方式，提高服務質量，做到社會和諧發(fā)展和人民群眾滿意[3]。因此，服務型公安機關有著以下幾方面的內涵：樹立服務理念、強化責任意識、增進服務職能、健全服務機構、優(yōu)化警務人員、規(guī)范服務系統(tǒng)、創(chuàng)新服務方式、改革考評體系。建設服務型公安機關，就是讓全體公安民警向社會公眾提供優(yōu)質的公共安全產品，提供優(yōu)質高效的社會服務。

二、對服務型公安機關內涵解讀的一些偏差

(一)“全能警察”與“無限服務”

一些學者簡單借鑒服務型政府的理論，認為“服務型”就是“禮貌型”“微笑型”“周到型”等，認為公安機關就應該以這樣的方式去服務，滿足民眾的所有預期和期望。殊不知，這樣的想法害人害己。一方面，過多的非警務活動，直接妨礙正常警務工作的開展，增加了公安機關的工作負擔，增加了公安民警的工作壓力。在長期“有困難找警察”口號的宣傳引導下，以及“有警必接，有險必救，有求必應，有難必幫”的普及和推廣，一些政府職能部門頻繁地邀請公安機關協(xié)助參與，例如配合政府部門征地、拆遷、選舉，有的甚至動用警力解決上訪和突發(fā)事件。另一方面，政府職能更加混亂，使得公安機關頻繁“越權”。據資料統(tǒng)計，非警務活動已經占公安機關全年工作量的60%以上[4]。公安機關承擔了大量的公安職責之外的社會任務，這種現象將導致重要警情和重大事件無法在有效時間內得到快速處置。這樣的后果使得公安機關出力不討好，客觀上將公安民警置于公眾的對立面，導致警民關系緊張。

(二)服務理念與服務方式

建設服務型公安機關，指的是在以人為本理念的指導下，提高為人民服務的意識，增強公安機關的服務職能。建設服務型公安機關的過程必須要求全部公安民警牢固樹立“服務理念”，這是大勢所趨和民心所向?，F在的問題是，對于服務理念的理解出現了偏差。許多民警似乎還沒有真正理解，不少人認為“服務理念”是對公安工作的具體要求，在具體的公安工作中體現出“服務性”，把“服務理念”簡單地等同于“服務方式”，把建設服務型公安機關的理念要求等同為服務方式的具體標準，這就誤解了服務型公安機關的本質內涵。

公安機關的本質也決定了公安工作不可能全部是“服務型”的?！豆矙C關組織管理條例》第2條規(guī)定：公安機關是人民民主專政的重要工具,人民警察是武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量。公安機關的性質決定了公安機關“人民民主專政工具”的本質特征。公安工作既有鮮明的階級性，又有廣泛的社會性；公安工作對象既有隱蔽性又有公開性。公安機關的這些特點決定了公安工作不可能全部都具有“服務型”特點。

(三)構建的過程與目的

一些學者認為，建設服務型公安機關是政府的一個短期目標或者短期可以實現的政績工程。其實，從系統(tǒng)思維出發(fā)，建設服務型公安機關是一個漫長而龐大的系統(tǒng)工程。國家治理體系和治理能力現代化這一理論也認為，作為治理體系和治理能力現代化的變革將會是一個曲折的歷史過程。西方學者塞繆爾·亨廷頓將這一變革過程看作是一個革命性的、復雜的、系統(tǒng)的、全球性的、長期的、階段性的、趨同的、不可逆的以及進步的過程[5]。因此，我們也不能把建設服務型公安機關當作一個簡單的、靜態(tài)的短期工程，而應該把它看作一個動態(tài)變化的、不斷革新的、漸變的歷史過程。

(四)對存在問題的責任認定不全面

大部分學者對于服務型公安機關的研究僅僅局限在公安系統(tǒng)的小范圍內，其中大部分論述把構建服務型公安機關過程中出現的問題都歸結于公安機關自身，而忽視了社會公眾、民間團體以及公共組織的力量和優(yōu)勢，忽略了政治、經濟制度、社會協(xié)作機制等社會環(huán)境的影響。從管理學的系統(tǒng)理論、公安管理學的系統(tǒng)優(yōu)化原理，以及中央近年提出的國家治理體系現代化理論，無一不倡導多元化主體治理的理念。在上述這些理論看來，社會企業(yè)、民間團體、非營利組織等各個類型的社會組織，都可以提供社會公共服務。在某些特定行業(yè)和領域，有些社會組織甚至比政府等官方組織更有效率。但由于傳統(tǒng)的“官本位”思想影響以及社會對政府的過度依賴，導致社會治理主體單一化，即使是其效率和服務質量比其他類型組織還差也是如此。

因此，我們要面臨的問題就是從根本上改變觀念，讓人們特別是社會公眾認識到服務型公安機關建設絕對不是公安機關自身的事情，是社會企業(yè)、非盈利組織、社會團體等所有社會主體的社會職責。服務型公安機關的建設快慢以及建設程度與每一個社會個人和組織都有很大的關系。

三、優(yōu)化服務型公安機關的路徑選擇

(一)政府和公安機關(主體)

1.轉變服務理念。公安機關要積極轉變工作理念，主動由以前政府主導的“管制型”模式向現代民主社會的“服務型”轉變。公安機關要主動適應民主社會發(fā)展要求和現在行政改革發(fā)展方向，切實轉變工作理念，增強公安機關的服務職能，加大對社會服務力度。各級公安機關要擯棄以往的“官本位”“權力本位”的錯誤理念，牢固樹立“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的民本思想，樹立“以人為本”的行政理念。這就要求公安機關完善工作機制，改善工作流程，以遵循通俗、便民、實用的基本原則，真正把“人民高興不高興，人民滿意不滿意，人民贊成不贊成”作為一切公安工作的出發(fā)點和落腳點。

2.創(chuàng)新服務方式。公安機關要創(chuàng)新服務方式，改變工作方法。在工作方式上，要由“人治”行政向“法治”行政轉變[6]。隨著社會主義經濟法律制度的不斷完善，政府職能部門的工作方式也發(fā)生了重大轉變，公安機關也要順應時代發(fā)展，切實轉變工作方式和服務方式，逐步將過去靠個人指令和命令辦事的習慣，轉為主要依靠法律手段進行科學管理。要全面執(zhí)行公安相關的法律法規(guī)，把依法行政的要求落實在公安工作的每一個層面。沒有對法律的忠誠，就談不到執(zhí)法文明。公安民警時時刻刻都在與群眾打交道，其言談舉止和儀表形象都要體現現代民警的法律威嚴，在開展工作中要以人為本，以法律為準繩，既要方便群眾辦事，讓群眾滿意，還不能影響社會的公平與正義。

3.改進服務方法。作為政府職能部門之一的公安機關，窗口辦事單位在整個公安機關中占有很大比例，這些部門與群眾的聯系也極為密切，創(chuàng)新具體的公安工作方法是贏得群眾滿意的很好切入點。建設服務型公安機關并不僅僅是更新工作理念、轉換機關形象那么簡單的事情，而要落實為實實在在的行動。這就要求公安機關要改進服務方法，繼續(xù)推進審批制度改革，減少審批環(huán)節(jié)和中間程序，簡化辦事手續(xù)，公開辦事流程，完善監(jiān)督和投訴制度。另外，公安機關還要努力創(chuàng)新警務公開的方式，積極采取電子政務等新型手段和方法，拓寬與公眾的溝通渠道。結合現代社會公眾的特點，創(chuàng)新服務方法，一切以方便群眾和讓群眾滿意為出發(fā)點和歸宿。

(二)社會組織和公眾(客體)

1.合理劃定治理邊界(分權、掌握工作重點)?？茖W劃分政府職能部門治理邊界，是各部門有效開展工作的前提，也是建設服務型公安機關的必由之路。黨的十八大以來政府改革方向已經明確，就是要進一步深化政府職能轉變，進一步簡政放權，下放社會管理職能。政府機關要根據社會管理工作的規(guī)律以及公安工作的特點，科學劃分職能部門的權限和管理領域。政府要及時把民政部門、檢察院、法院、社區(qū)、工商部門以及公共安全部門管理的事情及時從公安機關職能領域劃撥出去，明確各部門的法定職責，同時也要加強部門聯系,搞好分工協(xié)作。政府部門要敢于權力下放，向社會組織和第三部門合理分權。新公共管理理論將社會服務分為核心公共服務和混合公共服務。因為核心公共服務只能由政府提供，因此，政府應適當把混合公共服務下放給民間團體、非營利性中介機構、自愿性的公共團體、基層自治機關等第三部門。只有充分發(fā)揮這些部門在社會公共安全管理方面的作用和優(yōu)勢，減輕公安機關的工作任務，減小公安民警的工作壓力，才能真正提高公安機關法定職責的行政效率，提高公安機關的服務水平和效率。

2.培育社會自治組織發(fā)展(民主意識、合作和參與意識)。建設服務型公安機關依靠公安機關自身遠遠不夠，政府也要動員市場和社會等多重力量，發(fā)揮多元化主體建設服務型公安機關的作用和優(yōu)勢。公安機關要積極向民眾宣傳民主和法制精神，培育社會公眾的民主意識和參與意識。公安民警要通過開展普法活動、專項運動等形式，緊密團結社會公眾，強化公眾建設服務型公安機關的責任和意識。只有讓社會公眾充分參與公共安全管理，認識到公安工作的重要性和嚴峻性，才會有力配合公安民警的工作。有了良好的社會輿論和治理環(huán)境，公安機關才能全方位提高和優(yōu)化公安服務的質量和效果。

3.加強對自治組織的引導和監(jiān)督。既要鼓勵社會公眾和社會組織參與社會治安治理，分擔公安機關的工作壓力，就要全面掌握社會團體和組織的發(fā)展方向。既要確保這些組織在正確的發(fā)展方向上嚴格公平執(zhí)法，就要強化黨和政府對這些社會組織的合法監(jiān)督和引導。公安機關要盡可能地建立社會各組織的互動機制，通過公安民警對社會組織的引導，讓社會組織積極參與見義勇為、義務巡邏、鄰里糾紛處理等社會治安案件，讓更多的人和組織投入到服務型公安機關構建的系統(tǒng)工程中來。

(三)完善相關法律制度

1.完善相關的公安法律和規(guī)章制度。民主管理的政治氛圍以及社會組織參與意識的提高為公民參與社會公共安全活動提供了可能，但由于相關法律制度的缺失和不完善，導致公民參與公共安全管理活動的無序和不規(guī)范，使得公民參與公共安全管理易產生較大的隨意性，公民參與社會公共安全管理活動得不到有效保障，極大地降低了公眾的參與熱情。這就要求公安機關要完善社會公眾參與社會安全治理的法律制度，暢通公眾的參與渠道，保障社會公眾和組織的合法權益。

2.構建科學、合理、高效的社會聯動機制。這里所說的聯動機制不僅僅指的是公安機關與政府其他部門的協(xié)作與合作，更主要的是公安機關內部各部門之間的警務協(xié)作與整體作戰(zhàn)。卜安淳在《從整體作戰(zhàn)轉向整體服務：服務型政府的公安工作——以禹州市公安局為樣本的探討》一文中指出：一要打破公安機關各部門之間的工作阻隔，加強警務協(xié)作與整體作戰(zhàn)；二要建立公安機關與政府其他部門之間的聯勤聯動機制，形成加強社會管理服務的合力。只有減少政府各部門之間的內耗，才能真正提高公安工作的水平和效率。

綜上，服務型政府的構建是一個龐大而漫長的系統(tǒng)工程，這就需要我們正視當前服務型公安機關建設過程中存在的問題，針對問題制定相應的解決方案，只有通過積極的探索、大膽的實踐，才能真正建設出人民所需要的服務型公安機關。

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On the Construction of Service-oriented Public Security Organs from the Angle of Systems Thinking

ZHANG Yanjun

(DepartmentofPublicSecurityAdministration,ShanxiPoliceAcademy,Taiyuan030021,China)

[Abstract]The establishment of service-oriented government has been recognized universally around the world, so does the construction of service-oriented public security organs, which has become an inevitable trend. From the angle of systems theory, such construction is a huge systematic engineering, involving the subject like government and public security organs, the object like social societies and the public, as well as the improvement of relevant legal systems.

[Key words]systems thinking;government;social societies;the public;service-oriented public security organs

[收稿日期]2016-03-14

[作者簡介]張艷軍(1988-)，男，山西長治人，山西警察學院教師。

[中圖分類號]D631

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-6285(2016)05-0030-04