袁桅

（南通大學教務處，江蘇南通226019）

落實高校辦學自主權(quán)問題的分析與思考
——以教學自主權(quán)為例

袁桅

（南通大學教務處，江蘇南通226019）

高校辦學自主權(quán)能否落實,政府放權(quán)與學校用權(quán)是兩大要素。本文以高校教學自主權(quán)為例，具體分析了存在的問題，并從政府和高校兩個方面提出了若干設想。

高校；教學；自主權(quán)；落實

我國《高等教育法》規(guī)定：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”。落實高校辦學自主權(quán)，實質(zhì)上就是要求政府簡政放權(quán)，為高校提供更大的管理權(quán)限。筆者認為，政府辦學自主權(quán)的下放程度以及高校辦學自主權(quán)的落實程度,將直接影響到高校教學質(zhì)量的提升,辦學自主權(quán)與高校的教學管理和教學質(zhì)量有著密切的聯(lián)系。本文以高校教學自主權(quán)為例，就如何有效實現(xiàn)政府宏觀控制、如何建立高校的自主運行機制，提出了一些建設性的思考，希望為有關政府部門、各相關高校進一步落實高校辦學自主權(quán)提供一些參考。

一、基本概念解析

1.辦學自主權(quán)。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》第一次明確指出“擴大高等學校的辦學自主權(quán)”，《中國教育改革和發(fā)展綱要》、《教育法》隨后又相繼對此做了補充和說明。1998年頒布的《高等教育法》從招生自主權(quán)、專業(yè)設置權(quán)、教學自主權(quán)、科研自主權(quán)、對外交流權(quán)、人事自主權(quán)、財產(chǎn)自主權(quán)等七個方面闡述了高校辦學自主權(quán)的主要內(nèi)容，為高校享有辦學自主權(quán)提供了進一步

的法律依據(jù)。

高校辦學自主權(quán)是指高校依據(jù)辦學的特點以及客觀規(guī)律的要求，在政府法律規(guī)定范圍內(nèi)，為實現(xiàn)辦學任務和辦學目標所必須的自主執(zhí)行權(quán)、自主決策權(quán)和自主監(jiān)督權(quán)等權(quán)力?！稗k學自主”意味著高?？梢砸婪ㄗ灾鞯刂卫韺W校,自主決定各項事務，是針對傳統(tǒng)的高度集中的管理模式而提出來的。擴大高校辦學自主權(quán),并不意味著高校可以完全擺脫政府的監(jiān)控,擁有自主權(quán)的同時還必須依法接受政府的宏觀調(diào)控和管理,政府的調(diào)控與高校自主辦學必須是協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的。

2.教學自主權(quán)。教學自主權(quán)是辦學自主權(quán)在高校教學管理方面的一種表現(xiàn)形式。提及教學自主權(quán),我們首先需要厘清高校教學管理的主要內(nèi)容。高校教學管理主要包括宏觀和微觀兩個層次，宏觀層次是指政府對各類高校教學的組織、管理與指導，微觀層次是指高校為實現(xiàn)德、智、體全面發(fā)展的人才培養(yǎng)目標，依據(jù)一定的原則對教學工作進行調(diào)節(jié)和控制的管理。教學管理的基本內(nèi)容大致包括人才培養(yǎng)計劃管理、教學運行管理、教學質(zhì)量監(jiān)控以及專業(yè)建設、課程建設、實驗室建設、教學基地建設、學風建設、師資隊伍建設、教學管理制度等基本建設的管理。

二、高校教學自主權(quán)問題分析

十多年來，國家出臺了一系列文件，針對教學改革、教學質(zhì)量、教學管理等方面，多次提出指導意見和具體要求，高校教學自主性得到有效提高，為高校的可持續(xù)發(fā)展帶來了生機與活力。綜合高校辦學自主權(quán)各方面的落實情況，政府在高校教學自主權(quán)方面的宏觀管理執(zhí)行情況以及落實情況總體來說是比較好的，但距離建立現(xiàn)代化大學制度的要求還有一些不足之處，主要表現(xiàn)在：

1.學生管理自主權(quán)。從政府層面來看，學生管理自主權(quán)方面的問題突出表現(xiàn)在招生和就業(yè)兩個方面?！陡呓谭ā芬?guī)定“高等學校根據(jù)社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例”，自2001年起，教育部啟動自主招生試點工作，多年來在入學考試、錄取標準、招生程序上下放了一些自主權(quán)，但是招生的政策法規(guī)、考核標準、招生指標、招生條件、生源分配、錄取程序以及考試管理等核心權(quán)力，仍然由政府控制。從自主招生權(quán)來說，點和面均太窄，有招生權(quán)的高校只是極少數(shù)，而且數(shù)量很少，而且運行監(jiān)督機制不健全，嚴重影響了自主招生的質(zhì)量與教育公平，中國人大出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象就是典型例證；從招生程序來說，各省市平行志愿的錄取模式，分數(shù)優(yōu)先表面上的公平其實隱藏了很大的隱患，因為平行志愿只有一次投檔機會，考生和家長只能選擇志愿服從，嚴重影響了考生個性的發(fā)展及其學習積極性，違背了創(chuàng)新人才的培養(yǎng)宗旨，這一錄取模式也使得層次較低的高校錄取不到高分學生，缺乏高分學生的引領示范，嚴重影響此類高校的可持續(xù)發(fā)展。就業(yè)方面，政府主要通過就業(yè)率進行控制，給予就業(yè)率差的高校及專業(yè)黃牌警告甚至專業(yè)停招的處罰，雖然一定程度上促進了高校專業(yè)布局的調(diào)整及其辦學質(zhì)量的提高，但很多高校迫于處罰的壓力，弄虛作假的現(xiàn)象較多，造成不好的社會影響。

從高校層面來看，學生不能參與學校管理，是學生管理自主權(quán)缺失的主要表現(xiàn)。由于特殊國情及傳統(tǒng)管理體制的影響，我國高校學生實質(zhì)性參與學校管理的制度普遍不健全，極少數(shù)高校，如中國礦業(yè)大學、天津大學、華東師范大學等，近幾年通過設置“校務參事”“學生校長助理”等崗位讓學生參與學校管理，但是這些學生有沒實質(zhì)的權(quán)力，有沒有真正參與到學校教學管理中去，筆者沒有考證，總體來說絕大多數(shù)高校學生是沒有教學管理實質(zhì)參與權(quán)的。

2.教學常規(guī)管理自主權(quán)。教學常規(guī)管理主要包括人才培養(yǎng)計劃管理、教學運行管理、教學質(zhì)量監(jiān)控以及專業(yè)建設、課程資源建設、實驗室建設、實踐基地建設、教學管理制度等基本建設的管理。其自主權(quán)問題主要表現(xiàn)在專業(yè)設置、人才培養(yǎng)體制、課程資源的利用等方面。

《高教法》規(guī)定“高等學校依法自主設置和調(diào)整學科、專業(yè)”。2001年，教育部針對高校專業(yè)設置做了明確規(guī)定：高校可根據(jù)《高等學校本科專業(yè)設置規(guī)定》在《普通高等學校本科專業(yè)目錄》之外設置社會發(fā)展急需、具備培養(yǎng)條件的本科專業(yè)。但多年來高校專業(yè)設置的自主程度仍然是很低的，一直由政府實際控制著，只有北京大學等少數(shù)部屬院校以備案制代替審批制獲得自主設置本科專業(yè)試點權(quán)，絕大多數(shù)高校仍然缺少自主性，必須按照審批程序向地方教育部門申請，審核通過后再報教育部審批。從2012年開始，雖然高校設置新專業(yè)全面采取備

案上報的形式，減少了中間環(huán)節(jié)以及省教育部門的審批權(quán)，但最終仍須教育部審批，各高校設置新專業(yè)的權(quán)限仍受到一定的限制。

學生轉(zhuǎn)專業(yè)，要符合相關規(guī)定，并得到省級教育部門的審批。如前所述，在平行志愿招生體制下，很多學生是通過服從志愿錄取的，不少學生希望通過轉(zhuǎn)專業(yè)來滿足自己個性的發(fā)展，但只有極少數(shù)能夠如愿，因為各高校對于轉(zhuǎn)專業(yè)均有較為嚴格的規(guī)定，他們轉(zhuǎn)而希望通過雙學位或雙專業(yè)人才的培養(yǎng)來尋求發(fā)展的方向，但是我國普通本科院校沒有雙專業(yè)人才培養(yǎng)的授權(quán)，學生可以申請第二學位的學習，但這也僅限于211等少數(shù)重點院校，絕大多數(shù)高校沒有授予雙學位的權(quán)利。

在課程資源方面，有關政府部門統(tǒng)一規(guī)定人才培養(yǎng)方案中必須開設一些課程，有的甚至還規(guī)定課程名稱、內(nèi)容、學時等，如思想道德修養(yǎng)等課程，這類課程占比較大，但教學效果并不理想。近年來，政府要求高校哲學社會科學類相關專業(yè)統(tǒng)一使用馬克思主義理論研究和建設工程重點教材，這對于高校堅定社會主義辦學方向、推進馬克思主義在我國的宣傳和普及發(fā)揮了積極作用，但在一定程度上對各高校的課程資源建設也產(chǎn)生或多或少的負面影響。

3.師資管理自主權(quán)。師資管理自主權(quán)是指高校有權(quán)根據(jù)學校實際,自主確定教學人員及其機構(gòu)的設置；有權(quán)自主評聘教師及專業(yè)技術(shù)人員；有權(quán)對評聘教師的工資和津貼進行自主調(diào)整，并自主實施包括獎勵、處分等在內(nèi)的各項教學管理活動。

師資管理自主權(quán)缺失，最主要體現(xiàn)在職稱評審上。高校教師職稱的評定一直由省級政府教育部門規(guī)定標準，各高校進行遴選推薦，經(jīng)過省學科組初評、高評委終評、公示等環(huán)節(jié)，最終獲得批準，少數(shù)重點高校雖然具有評審權(quán)，但評審結(jié)果也需上報，由省高評委最終裁決。這種做法一定程度上削弱了高校師資管理自主權(quán)，在行政化和政策化導向下，教師職稱評聘以論文和課題數(shù)量、級別等為標準，由此造成重科研輕教學的現(xiàn)象長期存在，并滋生出造假抄襲、學術(shù)腐敗等不正之風。高校不能以教師的業(yè)務水平作為主要的審定標準,不僅不利于教學質(zhì)量的提高，也不利于教師資源的優(yōu)化配置，影響了教師教學的積極性。

4.高校內(nèi)部教學管理運行機制自主權(quán)。當前，我國高校內(nèi)部教學管理運行機制自主權(quán)應該說是比較大的，機構(gòu)的設置、調(diào)整、變更，總體來說較為自主，一般由各高校自主決定。但是，政府直接任免校級領導的做法以及高校行政化的傾向?qū)ξ覈咝?nèi)部教學管理運行機制自主權(quán)的影響不容忽視，政府直接任命校級領導，忽視了教職員工的參與權(quán)和知情權(quán)，助長了校內(nèi)提拔干部的任人唯親現(xiàn)象。高校行政化的傾向，使得高校部門的設置除個別部門外與政府的沒有多大區(qū)別，高校沒有根據(jù)自身的要求及教學特性自主設置教學、科研等機構(gòu)；教學管理行政化傾向，導致高校缺乏自主辦學、自我發(fā)展、自我約束的能力，不能建立有效的自主辦學運行機制；校內(nèi)教學管理監(jiān)督機制不健全，不能依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督的合法權(quán)益。

三、落實高校教學自主權(quán)幾點思考

（一）政府真正放權(quán)，進一步加強宏觀管理與行政指導

借鑒國際上高等教育管理的成功經(jīng)驗,高校辦學自主權(quán)的實現(xiàn),是以理順教育行政部門與高校之間的關系為前提的。教育行政部門對高校的管理不能停留在高校日常辦學事務上,而應當著眼于高校系統(tǒng)內(nèi)外部的宏觀關系上以及辦學的質(zhì)量標準及方向上,摒棄傳統(tǒng)的行政化管理方式,做到真正放權(quán)。筆者認為，不管是教學自主權(quán)還是高校辦學的其它自主權(quán)，政府均必須首先做到下列兩點：

1.制度建設與政策引導。規(guī)劃與立法應該成為我國政府規(guī)范、導向高校教學活動的最有力的調(diào)節(jié)手段。各級政府應清理和廢止與《高等教育法》等法律、法規(guī)相抵觸的、不適應高等教育發(fā)展需要的政策和文件，進一步更新理念，解放思想，簡政放權(quán)。通過制定法律法規(guī)等政策制度、制定高教發(fā)展宏觀規(guī)劃,通過提供高校自主辦學的方向和目標，發(fā)揮財政撥款的杠桿作用以及發(fā)布國家教育信息等手段，把對高等教育的管理引導到依靠制度和法制的軌道上來；通過制定和完善高等教育市場的競爭規(guī)則,充分體現(xiàn)高等教育的開放性、公正性、可控性、競爭性、統(tǒng)一性等特性，以維護高等教育市場的競爭秩序。

2.宏觀管理與評估監(jiān)督。有一種觀念認為，我國高校并不缺少辦學自主權(quán)，甚至比任何國家的高校都要自由，因為政府教育行政部門對我國高校的評估與監(jiān)督管理相對薄弱，機制不健全。因此，落實

高校辦學自主權(quán)，必須徹底轉(zhuǎn)變政府當前的教育管理職能。《高教法》規(guī)定：“高等學校的辦學水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估”，在明確高校辦學自主權(quán)的同時，也明確了政府對高校的辦學水平、教學質(zhì)量負有監(jiān)督權(quán)。而行使這一監(jiān)督權(quán)最好的途徑就是要求政府建立和完善高等教育質(zhì)量保證制度和評估制度，加強對高校的分類指導和監(jiān)督管理。政府教育部門通過檢查、驗收、評估等活動對高校辦學活動進行監(jiān)督,同時通過培育發(fā)展社會中介機構(gòu)，充分發(fā)揮各類社會中介組織的評估、審議、監(jiān)督等方面的職能，形成政府、社會和高校團體共同參與的、多層次、多途徑的管理監(jiān)督運行機制。

（二）高校切實用權(quán)，進一步完善自主辦學運行機制

權(quán)利和責任是矛盾的統(tǒng)一,自主的條件首先是自律。在政府放權(quán)的前提下,辦學自主權(quán)能否得以充分運用和落實,能否發(fā)揮有效的功能,就要看高校能否適應政府職能的轉(zhuǎn)變,能否建立和完善與政府宏觀調(diào)控相適應的自主辦學運行機制。

1.提高師生對于高校辦學自主權(quán)的認識。長期以來，高校對辦學自主權(quán)的宣傳不足，意識不強，重視明顯不夠，有些高校領導，習慣了行政化的管理方式，為了權(quán)力甚至有阻遏辦學自主權(quán)落實的言行。適應現(xiàn)代化高等教育發(fā)展趨勢，高校必須順應時代的潮流，積極宣傳和落實辦學自主權(quán)。首先，要加強宣傳，動員師生都來關心學校的自主辦學，組織師生共同研討學校如何形成自主辦學的運行機制，贏得師生的支持，努力營造自主辦學的輿論氛圍；其次，高校各級管理干部要樹立正確的權(quán)力觀，應自覺認識到辦學自主權(quán)是責權(quán)利義務的統(tǒng)一，不是個人的權(quán)力，從而提高學校各級干部的責任意識；第三，有沒有制定與國家法律法規(guī)相銜接的大學章程是衡量高校辦學自主權(quán)落實程度的最主要的標尺。因此，各高校必須加快制定和完善大學章程，真正做到落實辦學自主權(quán)有法可依。

2.完善高校內(nèi)部教學管理權(quán)力運行機制。學校內(nèi)部教學管理機制不完善，高校教學自主權(quán)難以充分實現(xiàn)，因此，必須理順學校內(nèi)部學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關系，去除學校教學管理過程中不科學的管理做法，充分發(fā)揮學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力在自主辦學中的積極作用,為教學質(zhì)量的提升奠定制度基礎。要摒棄官本位意識，樹立服務教學、以師生為本的管理理念，調(diào)動師生參與教學的積極性；要實行民主開放的教學管理模式，讓專業(yè)骨干教師真正掌握教學上的管理權(quán)，自主管理，全員參與，突出院系在教學管理中的主體地位，強化院系的教學管理職能及辦學責任；要完善學術(shù)委員會、教學委員會、專業(yè)建設委員會等學術(shù)和教學機構(gòu)，積極推行“教授治學”群體決策制度，充分發(fā)揮學術(shù)、教學機構(gòu)在專業(yè)建設、教學改革等教育教學活動中的決策作用，推動民主決策與民主管理；要建立有效的學校內(nèi)部監(jiān)督約束機制，改變教代會流于形式的現(xiàn)象，充分發(fā)揮教代會監(jiān)督、決策、反饋的作用，暢通民主監(jiān)督渠道；要實行信息公開制度，加強管理層級之間的相互監(jiān)督和約束,加強教學管理部門與院系之間的監(jiān)督和約束,建立健全自我約束機制，真正做到依法自主辦學。

3.健全高校教學管理制度。教育法律法規(guī)及政策體現(xiàn)了國家對高等教育的要求,是國家約束高校依法辦學的一種重要手段，高校必須通過制定和完善教學管理規(guī)章制度,將國家關于教育的政策轉(zhuǎn)化為規(guī)范學校行為的具體準則,將學校的行為引導到符合國家要求的方向上來,使權(quán)力在制度軌道內(nèi)運行，這是高校教學管理自我約束機制形成的重要環(huán)節(jié)。

以制度建設為核心，規(guī)范教學管理，加大教學資源配置和教學管理評價機制的改革力度，應成為今后高校教學自主權(quán)落實中重點關注的問題。在教學資源管理方面，針對分配透明度低、使用效益缺少評估等問題，高校必須完善各項監(jiān)督機制，建立健全公開透明機制、有償使用機制以及使用效益評估機制等制度，強化教學機構(gòu)在學校資源分配中的輔助決策職能，從源頭上遏制資源分配不公和資源浪費的現(xiàn)象；在教學評價機制方面，要重視專業(yè)教學，徹底糾正重科研、輕教學的現(xiàn)象，構(gòu)建充分體現(xiàn)教學中心地位和教學科研緊密結(jié)合的發(fā)展性評價體系，充分調(diào)動教師投入專業(yè)教學的積極性。

4.落實和完善學生自主權(quán)制度。從本質(zhì)上講，高校辦學自主權(quán)就是培養(yǎng)人才的一種手段，其教學管理模式應該為學生提供良好的成長環(huán)境，能夠激發(fā)學生的學習熱情,使他們真正成為學習的主人,使學生擁有主動參與教學管理和學校民主管理的機會和條件，這是衡量學生能否真正擁有自主權(quán)的

重要標尺。學生參與學校的管理，除了體現(xiàn)高校民主的進步，還具有人文教育的意義，正如南開大學校長龔克所言：參與學校的管理對學生是一種學習過程、一種社會體驗、一種公民的民主體驗、一種成長的經(jīng)歷和職業(yè)的準備。因此，高校必須充分落實和完善學生自主權(quán)制度，積極鼓勵學生參與學校的日常管理,構(gòu)建適應社會需要和學生個性發(fā)展的全新的教學管理模式。2014年10月，經(jīng)教育部核準，北京大學等9所高校的章程得以發(fā)布，其中《北京大學章程》明確了學生也將有機會參與監(jiān)察委員會，行使檢查師生遵守規(guī)章制度、調(diào)查處理師生違紀行為、維護師生相關權(quán)益的職權(quán)，校務委員會和學術(shù)委員會的成員中也會有學生代表，這不僅體現(xiàn)了北大內(nèi)部民主集中制的進步，也將促進國內(nèi)其它高校的民主治校改革和學生自主權(quán)的進一步落實。

法律賦予高校辦學自主權(quán),其目的是提高高校辦學活力和適應社會經(jīng)濟發(fā)展的能力，形成辦學特色。高校辦學自主權(quán)的落實是一個逐步完善的過程，高校不僅要繼續(xù)堅持政府的宏觀指導和社會監(jiān)督，善待使命,恪盡職責,還要將自主權(quán)與責任緊密結(jié)合起來,完善自主辦學機制,創(chuàng)新現(xiàn)代大學制度，提高自主辦學水平。

[1]胡樂樂.學生參與管理是大學章程的亮點.《光明日報》，2014年10月10日第二版.

[2]房喻.高等教育質(zhì)量的提升與高校辦學自主權(quán)的落實[J].陜西師范大學學報（哲學社會科學版），2010（4）.

[3]莊麗娜.構(gòu)建現(xiàn)代大學制度中的關鍵問題與對策研究[J].長春理工大學學報（社會科學版），2011（11）.

[4]李紅惠.高校辦學自主權(quán)政策的文本考察與趨勢[J].現(xiàn)代教育管理，2012（12）.

編輯：林軍

Analysis on the university running autonomy——Taking the teaching autonomy as an example

YUAN Wei
(Academic Affairs Office Nantong University，Nantong Jiangsu 226019)

government decentralization and university implication are two points about university running autonomy.Taking the teaching autonomy as an example,this paper analyzed present problems and promoted relative measures.

universities；teaching；autonomy；implementation

G46

A

2095-7327（2016）-11-0162-05

袁桅（1983－），男，江蘇南通人，南通大學教務處助理研究員，碩士，研究方向：教育管理。

本文系中國交通教育研究會教育科學研究課題“基于內(nèi)涵發(fā)展理念的專業(yè)綜合改革建設研究”(編號:交教研1402-199)的研究成果。