肖業(yè)忠，陳紅

（1.中共山東省委省直機(jī)關(guān)黨校法學(xué)教研部，山東濟(jì)南250014；2.泰安技師學(xué)院，山東泰安271000）

論黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維

肖業(yè)忠1，陳紅2

（1.中共山東省委省直機(jī)關(guān)黨校法學(xué)教研部，山東濟(jì)南250014；2.泰安技師學(xué)院，山東泰安271000）

黨的十八大報(bào)告首次提出，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。善于運(yùn)用這些能力．是衡量領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力的新標(biāo)準(zhǔn)、新要求。要提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力，必須加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)，培育法治文化；注重法治觀念的更新；以制度創(chuàng)新促成法治信仰的形成。眾所周知，領(lǐng)導(dǎo)干部是社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的組織者、參與者和示范者，其法律素質(zhì)的高低，社會(huì)主義法治理念的強(qiáng)弱，直接決定其依法管理、依法決策和依法辦事的水平。所以，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，是依法執(zhí)政與依法行政的重要前提，是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要保障。

黨員；領(lǐng)導(dǎo)干部；法治思維

十八屆四中全會(huì)作出了《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，在這個(gè)決定中，我們黨第一次提出了法治思維和法治方式要緊密結(jié)合的“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”的表述。提高法治思維成為當(dāng)下黨員干部必須認(rèn)真完成的“功課”，也就是黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部必須自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾和維護(hù)穩(wěn)定能力。

法治思維是看問(wèn)題、做事情皆以法律的規(guī)定為依歸，它要求黨員干部在日常工作中，起點(diǎn)循法律，過(guò)程重法律，結(jié)果講法律，也即善于運(yùn)用法律手段解決問(wèn)題和推進(jìn)工作。所謂法治思維，就是以法律規(guī)范為基準(zhǔn)，思維邏輯符合法律邏輯，認(rèn)識(shí)、分析、處理問(wèn)題遵循法治原則的一種邏輯化的理性思考方式。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和改革開(kāi)放，在使中國(guó)社會(huì)發(fā)生重大變革的同時(shí)，人們的思想觀念也發(fā)生了根本性的變化，法律已經(jīng)涵蓋了人們?nèi)粘Ｉ畹姆椒矫婷?，也就是說(shuō)，老百姓的法律意識(shí)有了極其顯著的提高；另一方面，社會(huì)生活的紛繁復(fù)雜，導(dǎo)致人們的思維習(xí)慣、處事方式、利益訴求和行為反應(yīng)都發(fā)生了顯著變化，在自我實(shí)現(xiàn)意識(shí)和主體權(quán)利意識(shí)普遍增強(qiáng)的情形之下，利益有分歧、矛盾有交織在所難免，只有法治才能有效整合各種張力，奠定社會(huì)和諧穩(wěn)定的根基。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)著帶領(lǐng)和引導(dǎo)廣大人民群眾全面建設(shè)小康社會(huì)的偉大重任，法治思維的有無(wú)和強(qiáng)弱，會(huì)直接影響著黨的執(zhí)政根基和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此習(xí)近平要求：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。”[1]

一、法治思維與法律思維

法治思維是一種思維方式，通過(guò)內(nèi)于心而形于外加以體現(xiàn)。有沒(méi)有法治思維，怎樣才能實(shí)現(xiàn)法治思維，往往不是一蹴而就的，不是知道了法律規(guī)定就算形成了法律思維，也不是學(xué)習(xí)了法律理論、法律條文就具備了法治思維。法治思維的形成過(guò)程，雖然不是千難萬(wàn)難之事，但也絕不是簡(jiǎn)單的法律復(fù)述，它的形成在一定程度上是一個(gè)系統(tǒng)工程。為此，對(duì)法治思維的內(nèi)涵需要認(rèn)真探討、用心體會(huì)，以便在自己的腦海中發(fā)揚(yáng)光大，從而真正指導(dǎo)我們的工作和學(xué)習(xí)。

從推理判斷的角度來(lái)講，法治思維與法律思維的基礎(chǔ)都是法律，都是以法律規(guī)范為邏輯起點(diǎn)。法治思維對(duì)立人治思維，法律思維對(duì)立感性思維。二者的不同之處在于：法治思維側(cè)重于價(jià)值判斷，即在思維中把以人為本抑或人權(quán)的基本價(jià)值放在首位；而法律思維往往為法律職業(yè)者所掌握運(yùn)用，更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)一種職業(yè)化的思維方式。從時(shí)空角度去觀察，法治思維是三維或多維的，其中涵蓋著立法、執(zhí)法、司法、守法、法律指引與評(píng)價(jià)等各個(gè)維度和層面，是一個(gè)多元互動(dòng)、彼此評(píng)價(jià)又相互制約的系統(tǒng)化的理性思維方式，它是治國(guó)理政和公權(quán)力運(yùn)行所不可或缺的，彰顯出是立體的、全方位的和具有前瞻性的工作態(tài)度；而法律思維在一般意義上往往被視為是按一維空間展開(kāi)并延伸的，它主要側(cè)重于法律職業(yè)者諸如法官、檢察官、律師的思維方式，法律職業(yè)者的思維固然不能脫離法治的藩籬，但在具體案件上無(wú)端的聯(lián)想和推演是絕對(duì)不被允許，必須結(jié)合事實(shí)，對(duì)照法律規(guī)定，得出無(wú)限窮盡于案件客觀事實(shí)的結(jié)論，否則，若允許自由裁量權(quán)盡情發(fā)揮，后果不堪設(shè)想。當(dāng)然，這里不存在偷換概念的問(wèn)題，把法治一詞去簡(jiǎn)單化、抽象化理解，我們僅僅是從思維方式的展開(kāi)上作出上述判斷，但絕不意味著，在一個(gè)政體之下，存在兩種法治，也不意味這法治思維和法律思維是一個(gè)法治體系下的兩個(gè)范疇，它們不是兩股道上跑的車，而是如同一個(gè)軌道上不同的列車所要到達(dá)的站點(diǎn)不同而已。由此我們可以這樣認(rèn)識(shí)，法律思維是法治思維的前提或曰起點(diǎn)，法治思維是法律思維所要達(dá)到的更高要求、更高境界和更高目標(biāo)。[2]

二、法治思維與法治方式

（一）法治思維與法治方式的關(guān)系

以前，我們經(jīng)常提起的是執(zhí)政者應(yīng)主動(dòng)、自覺(jué)和善于運(yùn)用法治思維和法律手段治國(guó)理政。法治方式與法律手段一詞，雖然在意義上相近，所追求的價(jià)值也有重合之處，但法律手段一詞過(guò)于工具化，它往往與經(jīng)濟(jì)手段、行政手段相對(duì)應(yīng)，而法治方式則是更恰當(dāng)、更中性的描述，它契合了“依法治國(guó)”中“治”字的較為全面和深刻的含義。

正如前面提到第一次提出了“法治思維和法治方式”的緊密結(jié)合的文獻(xiàn)是黨的十八大報(bào)告，說(shuō)明我們黨對(duì)新時(shí)期法治重要性的認(rèn)識(shí)又加深一步。當(dāng)下的中國(guó)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)、民主法制的進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)，強(qiáng)化反腐敗的

力度不可逆轉(zhuǎn)。有了法治思維才能引領(lǐng)法治的工作方式明確要求，兩者也才能實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一，這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，也是一個(gè)艱苦的過(guò)程，唯有壯士斷腕的決心，恐難成就。從這個(gè)層面來(lái)講，執(zhí)政者的官員首先應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)跑和示范作用，像一面旗幟一樣，是廣大民眾有齊可看，有標(biāo)桿可立。因此，我們黨強(qiáng)調(diào)，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”，這是，從而使“思維”與“行為”達(dá)到了統(tǒng)一。[3]（109-110）

正如習(xí)近平總書(shū)記指出的那樣，縱觀人類社會(huì)的發(fā)展歷史，有一個(gè)現(xiàn)象是真理性的，那就是大凡發(fā)展較快的國(guó)家、社會(huì)穩(wěn)定和人民安居樂(lè)業(yè)的社會(huì)，均是依法治理，它最可靠，也最穩(wěn)定。改革開(kāi)放三十多年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，但大部分領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，沒(méi)有抓好法治思維的深化問(wèn)題，沒(méi)有較好地把“法治思維和法治方式”提到國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度來(lái)認(rèn)知，謀劃工作側(cè)重于政治思維而忽略運(yùn)用法治思維，處理問(wèn)題側(cè)重于行政方式而不善于運(yùn)用法治方式。老百姓形象地說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，老百姓已經(jīng)過(guò)河了，但有些領(lǐng)導(dǎo)干部“還在摸石頭”，其中一個(gè)重要方面應(yīng)當(dāng)是在法治思維與法治方式的結(jié)合和運(yùn)用上，摸著石頭不過(guò)河、不前行。因此，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“領(lǐng)導(dǎo)干部要把對(duì)法治的尊崇、對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問(wèn)題、作決策、辦事情”。

法治方式從某種意義上說(shuō)，它與法治思維是孿生兄弟關(guān)系，有著內(nèi)在和外在的聯(lián)系。法治思維的“內(nèi)圣”，表現(xiàn)出法治方式的“外王”。不尋求法治思維的提煉，難有法治方式的歷練。法治方式是一個(gè)能力方面的問(wèn)題，是一個(gè)主觀見(jiàn)之于客觀的問(wèn)題，也是一個(gè)黨員干部的黨性修養(yǎng)問(wèn)題，不可小覷。法治思維影響法治方式，法治思維決定法治方式，法治方式又反作用于法治思維。作為法治思維之下的法治方式，其外延更為寬泛[4]。法治方式在具體工作中的體現(xiàn)和表征，不外乎習(xí)總書(shū)記所說(shuō)的“辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”，能做到這些，說(shuō)明法治思維這根弦拉得緊、彈得響，也就是領(lǐng)導(dǎo)干部在做決策、定政策、行管理、問(wèn)責(zé)罰時(shí)，處處以法治的要求為依歸，把法律作為強(qiáng)有力的后盾。決策的內(nèi)容、方式、方法、幅度有法律規(guī)范的指向；責(zé)任的承擔(dān)、歸屬、認(rèn)定、程度有法定程序的安排；經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、文化繁榮、民主法制、群眾滿意、環(huán)境保護(hù)等等都在法治的大軌道上順利前行，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的愛(ài)好的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法的改變而改變，從而實(shí)現(xiàn)鄧小平同志所倡導(dǎo)的那樣一種良性理政環(huán)境，這也就是法治思維與法治方式緊密結(jié)合后蓬勃發(fā)展的生機(jī)與活力的展現(xiàn)。

（二）法治思維之下法治方式的特性

從黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的角度去考察，如果說(shuō)法治思維是以依法行政、依法辦事為最典型特征的多種思維模式的復(fù)合體，那么法治方式則是在法治思維引領(lǐng)之下更加強(qiáng)調(diào)法治自身的獨(dú)特屬性[5]（23）。概括來(lái)說(shuō)，法治方式主要有以下特性：

1.法治思維的規(guī)則性，決定了法治方式首先必須遵奉法律。規(guī)則具有確定性、可預(yù)期、可執(zhí)行等特點(diǎn)，法律規(guī)范無(wú)疑皆具這些特點(diǎn)，法律作為應(yīng)然層面的規(guī)則范疇，是人們對(duì)事物理性期待的體現(xiàn)，人們的行為后果是可預(yù)期的。勿容諱言，法治的規(guī)則，當(dāng)然源自于法律，規(guī)則性在法治的語(yǔ)境中就是它的淵源性，有法可依要解決，剩下的即是有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的問(wèn)題，否則法治的規(guī)則就難以真正形成，法治的土壤就不可能肥沃，法治國(guó)家的參天大樹(shù)成長(zhǎng)就會(huì)緩慢，惠蔭子孫后代的美好預(yù)期就會(huì)大大推延。

2.法治思維的實(shí)體公正和程序公正有機(jī)統(tǒng)一思維，要求法治方式必須構(gòu)建法治化的行為準(zhǔn)則。這是法治方式與政治的、倫理的、軍事的等治國(guó)理政方式的根本區(qū)別。法治方式的關(guān)鍵詞之一是“法”。法治思維的實(shí)質(zhì)就是從權(quán)利和義務(wù)角度觀察、分析、處理問(wèn)題，法治方式就是運(yùn)用法律的規(guī)范作用，通過(guò)權(quán)利和義務(wù)的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)法的基本功能。說(shuō)實(shí)現(xiàn)法的基本功能，是因?yàn)榉梢?guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)國(guó)家的最低標(biāo)準(zhǔn)，是人們權(quán)利義務(wù)的底線。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，法律事實(shí)與客觀事實(shí)、法律真理與現(xiàn)實(shí)真理不可能完全合拍，這里有個(gè)法律滯后性和現(xiàn)實(shí)變動(dòng)性的問(wèn)題，這必然要求法治方式必須在法律的引領(lǐng)下，努力追求實(shí)體公正和程序公正有機(jī)統(tǒng)一。因此，在法治的天空下，作為標(biāo)尺意義的法律，始終應(yīng)當(dāng)向達(dá)摩克利斯之劍，人們有參照、有敬畏，同時(shí)監(jiān)督和評(píng)判的權(quán)力交由專門(mén)的主體行使，任何人不能做自己的法官。權(quán)力在陽(yáng)光下行使的直接結(jié)果就是任何秉法者想從當(dāng)事人那里牟利的機(jī)會(huì)喪失，在

法律面前人人平等就會(huì)真正從文字走到現(xiàn)實(shí)生活中來(lái)。法治方式借助程序這個(gè)“形式性操作杠桿”，就把利益的博弈和價(jià)值衡量轉(zhuǎn)化為在法治規(guī)程上表達(dá)的訴求，人情、關(guān)系、偏見(jiàn)、恣意才會(huì)被消除，相應(yīng)糾紛和問(wèn)題最后都會(huì)在法治軌道上得以解決[6]。

3.法治思維具有權(quán)衡性和建設(shè)性，要求法治方式以弘揚(yáng)法治理念為主線。這是法治方式與法制方式的根本區(qū)別。法治方式與法制方式雖然同屬法律方式，但二者存在著差異。法制的本義是法律和制度的統(tǒng)稱；而現(xiàn)代意義的法治作為民主政治的產(chǎn)物，作為一種治國(guó)原則和理政方式，與法制相比，則包含了民主、公平正義、權(quán)利保護(hù)、規(guī)范、約束和監(jiān)督公權(quán)力等更加豐富和深刻的內(nèi)涵。因此，二者的方式存在著差異：一是法治方式與民主政體相聯(lián)結(jié)，而法制方式可存在于任何政體；二是法治方式不僅要“治事治民”，更要“治權(quán)治官”；三是法治方式不僅要形式合法，更要求行為的內(nèi)容和結(jié)果符合公平正義[7]。法治方式治國(guó)理政，從來(lái)就是建設(shè)性的，相對(duì)于革命的方式，其在整個(gè)人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中，對(duì)于營(yíng)造和建設(shè)人們福祉，可謂功勛卓著。由于法治方式以平等、公正、尊嚴(yán)和自由為價(jià)值取向，其必然是保障權(quán)利的天然屏障。在法治那里，每個(gè)人就是整個(gè)國(guó)家，對(duì)每個(gè)人的權(quán)利一體尊重、一體保護(hù)，反對(duì)特權(quán)，反對(duì)蔑視和踐踏人權(quán)。法治同樣追究個(gè)體的平等，充分考慮公民和組織的固有權(quán)利，把權(quán)力的運(yùn)用、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，全部系于人本身，也即真正踐行以人為本的發(fā)展理念和執(zhí)政理念，最終實(shí)現(xiàn)人的全面而自由的發(fā)展，這與馬克思經(jīng)典作家追求的共產(chǎn)主義社會(huì)相契合。法治思維具有權(quán)衡性和建設(shè)性并不意味著法治沒(méi)有底線，任何國(guó)家之所以稱其為國(guó)家，必須有自己的主權(quán)和空間，在法治之下，每個(gè)國(guó)家維護(hù)其領(lǐng)土完整和國(guó)家安全是不能討論和妥協(xié)的，這就是法治的底線。

（三）法治思維與法治方式的層次要求

思維深度是水平高度的必要條件，雖然不是充分條件或充要條件，但一個(gè)人的思維對(duì)一個(gè)人的能力高低而言，顯得較為重要。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須注重自身法治思維的培養(yǎng)、鍛煉和深化，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下提高依法行政、公正司法的水平和能力。由于不同對(duì)象和不同主體法治思維能力的高低不同，法治方式也就對(duì)應(yīng)著不同層次。每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部，都應(yīng)當(dāng)從自身做起，對(duì)照實(shí)際，不斷提升自己綜合素質(zhì)，才能更好地、更高層次地為人民服務(wù)。

法治方式按其服務(wù)或?qū)?yīng)的不同領(lǐng)域，可以分為高、中、低三個(gè)層次，這里的層次不單純是從“等次”的概念來(lái)討論的，更多的是從職責(zé)要求的角度加以探討，其法理意義在于，每個(gè)人的法律認(rèn)知和法治感悟不同，這既有學(xué)習(xí)層面的問(wèn)題，也有實(shí)踐歷練層面的問(wèn)題，作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)在自己的工作學(xué)習(xí)中，不斷提升自己的法治水平，從而適應(yīng)不同工作崗位和不同工作環(huán)境的需要，它是在黨的培養(yǎng)下，不斷完善和豐富自我的一個(gè)過(guò)程。一般而言，初級(jí)層次就是一般人都可以在不同程度上做到的層次，知法懂法，不違反法律、不僭越法理，循法律之規(guī)蹈觀念之矩；中級(jí)層次則講求法律邏輯的思維，諳熟法治原則與精神，熟練掌握法律規(guī)范和法理要求，并能結(jié)合具體法律問(wèn)題進(jìn)行分析判斷、綜合推理；高級(jí)層次是在前兩個(gè)層次的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化、拓展和提升，立體架構(gòu)、全面衡量、綜合判斷、前沿感知地分析和駕馭工作內(nèi)容和發(fā)展軌跡，從建構(gòu)或改革法律制度的層面，對(duì)宏觀的問(wèn)題提出長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決方案并加以實(shí)施，這應(yīng)當(dāng)是最高層次的法治思維所要求的法治方式，也是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部努力的方向。

三、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的具體實(shí)現(xiàn)

德國(guó)哲學(xué)家康德有一句至理名言：“這個(gè)世界唯有兩樣?xùn)|西能讓我們的心靈感到深深的敬畏，一是我們頭頂上璨燦的星空；一是我們內(nèi)心崇高的法則”。改革開(kāi)放38年來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治政府方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，領(lǐng)導(dǎo)干部群體的法治水平逐步提高。但同時(shí)也存在著領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，依法治國(guó)水平需要進(jìn)一步提高的問(wèn)題。例如法律工具論仍有一定的市場(chǎng)、權(quán)力（官）本位思想比較重、對(duì)法律信仰尚有缺失、法律知識(shí)與工作要求差距較大、法治思維和方式的習(xí)慣尚未養(yǎng)成。在新時(shí)期、新常態(tài)下，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都必須在實(shí)際工作中培養(yǎng)、提升和運(yùn)用法治思維。

（一）法律至上

領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)法律至上法治思維的首要關(guān)鍵點(diǎn)是培養(yǎng)出系統(tǒng)性的法律思維能力，也就是十八屆四中全會(huì)提出的“三個(gè)三”：法治思維必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一；必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政和依法行政三者的共同推進(jìn)；必須堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)三位一體的建設(shè)。再者，習(xí)近平總書(shū)記指出：全面推進(jìn)依法

治國(guó)“是圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，體現(xiàn)推進(jìn)各領(lǐng)域改革發(fā)展對(duì)提高法治水平的要求，而不是就法治論法治?！边@就要求我們，既要摒棄法治無(wú)用論、法治虛無(wú)主義；又要摒棄法治的浪漫主義和法治萬(wàn)能主義，幻想什么事情“一法治就靈”，只靠法治單打獨(dú)斗，不用講黨內(nèi)法規(guī)，不強(qiáng)化道德約束，不屑于鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，那是把法治建設(shè)這一深刻而艱苦的任務(wù)簡(jiǎn)單化、單一化，反而會(huì)葬送法治建設(shè)的前程。[8]第三，還要講求實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成，依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合。

法律是人民制定的，權(quán)力是人民賦予的，權(quán)力的行使必須建構(gòu)于法律規(guī)定的基礎(chǔ)之上，權(quán)力的行使必須以人民的整體利益為依歸，從而保證社會(huì)秩序的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。權(quán)力一旦賦予，立刻就會(huì)產(chǎn)生其強(qiáng)烈的人格性特征，掌權(quán)者依靠其特殊地位和環(huán)境對(duì)社會(huì)施加影響，而法律的支配力量則具有普遍性和非人格化特征。權(quán)力的行使是講求所謂“熟人效應(yīng)”的，就比如文學(xué)作品中描述的皇帝微服私訪，而老百姓視皇帝為一般百姓的場(chǎng)景一樣，沒(méi)有一個(gè)組織的土壤，權(quán)力就無(wú)法運(yùn)作。而法律是典型的“生人效應(yīng)”，是適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)最為貼切的人文環(huán)境，法律為人所掌握就會(huì)變成每個(gè)人維護(hù)自身權(quán)益和尊嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)或有力工具。什么時(shí)候權(quán)力的內(nèi)部熟人環(huán)境效應(yīng)為外部生人法律環(huán)境所制約，也就是權(quán)力被真正關(guān)進(jìn)制度籠子里的時(shí)候。法律應(yīng)具有至高無(wú)上的權(quán)威是任何一個(gè)現(xiàn)代法治國(guó)家都孜孜以求的理想狀態(tài)，都普遍認(rèn)同權(quán)力的行使必須服從于法律。以權(quán)代法、以權(quán)力沖擊法律的現(xiàn)象是與現(xiàn)代政治格格不入的，必然會(huì)造成公共權(quán)力的濫用，給國(guó)家和人民帶來(lái)巨大的損害。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志與法律相沖突時(shí)，法律必須高于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志，否則就會(huì)出現(xiàn)法律和國(guó)家政策因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志而改變，出現(xiàn)人治政體下的不穩(wěn)定狀態(tài)。[9]（5）

（二）職權(quán)法定

18世紀(jì)法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩有句名言：“沒(méi)有制約的權(quán)力，必然會(huì)走向腐敗”。英國(guó)歷史學(xué)家阿克頓勛爵認(rèn)為，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。從人類社會(huì)發(fā)展的歷史軌跡來(lái)看，權(quán)力強(qiáng)烈的人格性特征，必然會(huì)出現(xiàn)權(quán)力異化，使權(quán)力淪為個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)而被濫用。只有在領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)刻牢記和警示自我，權(quán)力人民賦予的，人民才是法定的委托人，要在人民授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，才能切實(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定和人民幸福。

首先，領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化權(quán)力來(lái)源意識(shí)。權(quán)力本身是一把雙刃劍，一方面是國(guó)家治理的必備工具，另一方面其又具有擴(kuò)張性和危害性。掌權(quán)者必須時(shí)刻牢記權(quán)力的來(lái)源，不得肆意，不能允許享有法外職權(quán)，否則權(quán)力就會(huì)失去限制，當(dāng)權(quán)者就會(huì)無(wú)限地?cái)U(kuò)張自己的權(quán)力，并將該權(quán)力演化為任意所為，這與現(xiàn)代法治社會(huì)嚴(yán)重相悖，與人民群眾的期盼格格不入。

其次，要處理好一系列辯證關(guān)系。習(xí)近平總書(shū)記指出：“既抓住法治建設(shè)的關(guān)鍵，又體現(xiàn)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局要求；既高屋建瓴、搞好頂層設(shè)計(jì)，又腳踏實(shí)地、做到切實(shí)管用；既講近功，又求長(zhǎng)效。”因此，在職權(quán)法定的指導(dǎo)和規(guī)范之下，要正確處理黨的政策和國(guó)家法律的關(guān)系，處理好深化改革和依法辦事以及黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正行使職權(quán)的關(guān)系。

再次，領(lǐng)導(dǎo)干部要遵循權(quán)力運(yùn)行規(guī)則。權(quán)力運(yùn)行最大的規(guī)則就是保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，陽(yáng)光是最好的防潮劑、防腐劑。為人民服務(wù)，大公無(wú)私，對(duì)黨表里如一，就不會(huì)也不允許自己或他人在權(quán)力行使時(shí)搞暗箱操作，搞因己制宜；就必然會(huì)自覺(jué)守法、堅(jiān)決護(hù)法，維護(hù)法律和制度的嚴(yán)肅性，維護(hù)他人和組織的合法權(quán)利。

（三）注重程序

法律是有生命的，她的生命通過(guò)法定的程序來(lái)體現(xiàn)。作為權(quán)力行使主體的各級(jí)政府及其工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，做決策、定政策、行管理時(shí)必須樹(shù)立程序正當(dāng)?shù)睦砟?，?shù)立程序意識(shí)，嚴(yán)格按程序辦事。要在法治思維的引領(lǐng)之下，正確處理好程序規(guī)范與運(yùn)行成本之間的矛盾，善于譜寫(xiě)大文章，善于謀劃大發(fā)展。當(dāng)然，這是整個(gè)體制機(jī)制都要關(guān)注的大問(wèn)題，要以法治建設(shè)為濃厚底蘊(yùn)，切實(shí)改變對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部德、能、勤、績(jī)的考核體系，真正體現(xiàn)出謀發(fā)展中的法治思維要求。

第一、程序優(yōu)先?！胺ㄕ?，天下之準(zhǔn)繩也?！鳖I(lǐng)導(dǎo)干部看問(wèn)題、作決策、辦事情的第一個(gè)智囊是法律。問(wèn)診法律是首選，看法律的具體規(guī)定，看法律的原則精神，看法律的禁止懲戒，做到法在心中，有的放矢。因此，在辦理事情時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)可能有指示，也可能有各種層次的紅頭文件，但一定不能忘記查閱相關(guān)的法律規(guī)定，弄清楚法律規(guī)定的前提和內(nèi)容，明確哪些可為（權(quán)利）、哪些不可為（義務(wù)），牢記“法律

紅線不能觸碰、法律底線不能逾越”，注重主體合法、目的合法、權(quán)限合法、方式合法、程序合法、內(nèi)容合法、結(jié)果合法七個(gè)要素，嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定。[10]

第二、程序正當(dāng)。問(wèn)題分析注重客觀事物和具體事件的發(fā)展脈絡(luò)，綜合研判，絕不能憑猜測(cè)、推測(cè)、估計(jì)，主觀臆斷；克服一言堂，不能把程序當(dāng)作走過(guò)場(chǎng)、玩形式，切實(shí)踐行民主集中制的原則。再者，在法律的適用上注重解決好上位法和下位法的關(guān)系，解決好政策規(guī)定與法律規(guī)定的關(guān)系，既照顧到法律規(guī)定的滯后給決策或管理帶來(lái)的被動(dòng)，又要理順其與政策的銜接，努力使工作的實(shí)績(jī)真正“經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史檢驗(yàn)”。

第三、程序杠桿。在社會(huì)管理領(lǐng)域，在權(quán)力運(yùn)作之中，程序又被譽(yù)為“形式性操作杠桿”。也就是說(shuō)，由于程序的公開(kāi)性，其對(duì)每個(gè)人而言都是相同的，每個(gè)人都有行使權(quán)利的機(jī)會(huì)，嚴(yán)格依程序運(yùn)作，最終結(jié)果即使不盡如人意，但因公平、透明，各種不滿都會(huì)自我釋然。利益的博弈可能有分歧，價(jià)值衡量的標(biāo)準(zhǔn)亦可能存在差異，但是程序在陽(yáng)光下運(yùn)作，分歧和差異由于有了訴求的正常表達(dá)，人情、關(guān)系、偏見(jiàn)、恣意等偏見(jiàn)認(rèn)識(shí)自然會(huì)被消除，最大公約數(shù)就會(huì)出現(xiàn)和產(chǎn)生，公平的價(jià)值取向在現(xiàn)實(shí)生活中就會(huì)得到認(rèn)同，從而使相應(yīng)問(wèn)題在法治軌道上得以解決。

（四）責(zé)權(quán)統(tǒng)一

權(quán)力是應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，具有必須行使、不可放棄、不可轉(zhuǎn)讓的特征。權(quán)力與責(zé)任相伴，權(quán)責(zé)相隨，權(quán)責(zé)相當(dāng)是政治學(xué)的基本原理。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)的政治生態(tài)中，權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)的現(xiàn)象較為突出，主要表現(xiàn)有：有權(quán)而不擔(dān)責(zé)；上級(jí)享受權(quán)力，下級(jí)承擔(dān)責(zé)任；一把手享受權(quán)力，二把手或副職承擔(dān)責(zé)任。導(dǎo)致板子打不到點(diǎn)子上，沒(méi)有權(quán)力卻亂攬責(zé)。

全面推進(jìn)依法治國(guó)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)尚法先行，這不僅是因?yàn)樾姓?zhí)法機(jī)關(guān)涉及到的執(zhí)法領(lǐng)域廣泛與老百姓日常生活最為貼近，也在于行政執(zhí)法權(quán)是最桀驁不馴的國(guó)家權(quán)力，最易導(dǎo)致濫用和擴(kuò)張。責(zé)權(quán)統(tǒng)一的責(zé)，既需要行政機(jī)關(guān)本身結(jié)合法治思維的要求主動(dòng)與法治方式相銜接，也需要監(jiān)督制約機(jī)制的完善和有效運(yùn)作。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。[11]但長(zhǎng)期以來(lái)，在中國(guó)行政管理領(lǐng)域里，卻存在著過(guò)分強(qiáng)調(diào)公民的責(zé)任而忽視政府及其工作人員責(zé)任的傾向，導(dǎo)致政府職權(quán)與責(zé)任在一定程度上出現(xiàn)脫節(jié)，造成了中國(guó)行政管理約束機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制的不健全。因此，無(wú)論從權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理論觀點(diǎn)出發(fā)，還是從解決現(xiàn)存主要問(wèn)題的實(shí)踐角度考慮，都要求領(lǐng)導(dǎo)干部具備責(zé)權(quán)統(tǒng)一的理念，以便更好地提高依法行政水平，不斷推進(jìn)建設(shè)法治政府進(jìn)程，從而建設(shè)名副其實(shí)的責(zé)任政府。[12]

中國(guó)古代著名思想家孔子曾說(shuō)：少成若天性，習(xí)慣成自然。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的中國(guó)社會(huì)，在實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的大背景下，法治思維的養(yǎng)成無(wú)疑是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部提出的新要求、新期待。法治思維是邏輯思維、理性思維和開(kāi)拓性思維，需要持之以恒，需要堅(jiān)強(qiáng)的黨性修養(yǎng)，需要做到心中有法、言必合法、慮必及法、行必循法。治國(guó)理政、提高抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，需要我們每一個(gè)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨忠誠(chéng)、對(duì)人民忠誠(chéng)、對(duì)法律忠誠(chéng)，法治思維的養(yǎng)成和法律意識(shí)的提高，是題中應(yīng)有之義，是形成良好法治環(huán)境的必由之路。

[1]習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布實(shí)施30周年大會(huì)上的講話》.[N].人民日?qǐng)?bào).2012年12月4日（第1版）.

[2]汪永清：《法治思維及其養(yǎng)成》.［J］.求是.2014年12期.

[3]中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編［M］.北京.中央文獻(xiàn)出版社，2015.（1）.

[4]陳金釗：對(duì)“以法治方式推進(jìn)改革的解讀”.[J].河北法學(xué).2014年2月第32卷第2期.

[5]張超：能動(dòng)司法與實(shí)用主義后果論——基于“法治”理念的一個(gè)檢討.[J];法律科學(xué).西北政法大學(xué)學(xué)報(bào).2012年05期.

[6]賈寶金：執(zhí)法公信力貴在遵法.[J].傳承.2011年03期.

[7]李剛：淺析法治方式的特征與運(yùn)用規(guī)則.[J].法學(xué).2014年03期.

[8]左信，王棟亮：試論領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的培養(yǎng).[J].河北民族師范學(xué)院學(xué)報(bào).2015年03期.

[9]翁小平：以法治思維推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化.[N].中國(guó)教育報(bào)，2014-11-25.

[10]陳曉偉：論政府領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的培養(yǎng).[J].法制與社會(huì).2016年02期.

[11]梅國(guó)紅：領(lǐng)導(dǎo)干部要強(qiáng)化法治思維.[J].學(xué)習(xí)月刊.2015年03期.

[12]鄭國(guó)梁：淺議“法治思維和法治方式”.[N].長(zhǎng)沙晚報(bào)2015年03月17日.

編輯：林軍

On the thinking of party members and leading cadres of the rule of law

XIAO Yezhong1，CHEN Hong2
（1.Provincial Government of CPC Shandong Provincial Committee party school,Jinan Shandong 250014 2.Taian technician institute，Taian Shandong 271000）

report of the party's 18 first,improving the leading cadres'using the thought of rule by law and the rule of law and deepening reform,promoting development,ability to resolve conflicts and maintain stability.Use thought to promote the rule of law reform,the promotion of economic and social development, resolving social conflicts and maintain social stability.the governance capability of leading cadres is a measure of the new standards and new requirements.To improve the thinking ability of leading cadres of the rule of law,we must strengthen the legal study,foster the rule of law culture;focus on the concept of the rule of law;with the formation of institutional innovation contributing to the rule of law belief;adjust the focus of legal publicity and education.It is well known that leaders is community management and community service organizer,participants,and demonstration of,the legal quality of,the strength of the Socialist concept of,directly determines its legal management,legal decisions and act in accordance with the standards.Therefore,training leading cadre's thought of rule of law,is an important prerequisite for governing and administration,is the important content of developing Socialist democracy,it is also an important guarantee for building a harmonious society.

party member cadres；rule of law thinking

D261.4

A

2095-7327（2016）-11-0106-06

肖業(yè)忠（1966-），男，山東齊河人，中共山東省委省直機(jī)關(guān)黨校副教授，碩士，研究方向：法理學(xué)，刑法學(xué)。