石東洋

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司法實務(wù)

基層法院如何破解案多人少的困局

石東洋*

在當(dāng)前司法改革的背景下，為破解法院“案多人少”的困局，需要做到以下幾點：堅持問題導(dǎo)向，合理調(diào)配審判資源配置，實行院庭長辦案制度；深入推進審判權(quán)運行機制改革，減少內(nèi)部辦案環(huán)節(jié)；構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的審判權(quán)力運行機制，改革案件審批制度，規(guī)定院庭長原則上不簽發(fā)本人未參與審理案件的裁判文書，進一步減少辦案環(huán)節(jié)，提高法官辦案效率；加大案件繁簡分流改革，依法簡化訴訟程序。堅持簡單案件快速審，用足用好簡易程序；推進審判輔助人員管理改革，及時補充辦案力量；通過改革提升工作質(zhì)效，破解案多人少問題。

基層法院；案多人少；應(yīng)對措施

基層法院案多人少成為常態(tài)。立案登記制開始實施后，法院受理的案件繼續(xù)呈現(xiàn)上升趨勢，法官的工作壓力會越來越大，工作要求也越來越高。①毛煜煥：《讓法治人生更精彩》，載《人民法院報》2015年10月26日第2版。人民法院“案多人少”的困局并非深化司法改革帶來的連鎖反應(yīng)，而是經(jīng)濟發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型、法治進步等大環(huán)境下，公民權(quán)利意識的增強、新法律法規(guī)的頒行、司法便民措施的采用等各種因素交織的結(jié)果。②舒揚：《多管齊下破解案多人少難題》，載《人民法院報》2015年11月11日第8版。2015年10月20日至23日，最高人民法院院長周強到新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團人民法院考察調(diào)研，指出要深入推進司法體制改革，努力破解“案多人少”等工作難題。③《周強到新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團法院調(diào)研》，載《人民法院報》2015年10月25日第1版。本文以魯西Y法院為例，分析基層法院如何通過采取多項舉措，加強存案清理化解案多人少矛盾。

魯西Y縣地處魯西平原，黃河之北。全縣總面積1064平方公里，共轄3個辦事處、2個鄉(xiāng)、13個鎮(zhèn)，戶籍人口79.5萬人（2014年12月）。2014年，Y縣實現(xiàn)生產(chǎn)總值289.31億元，比2012年增長9.1%。Y縣法院法官總數(shù)為93人，其中，審判員86人，助理審判員7人。93名法官中，院領(lǐng)導(dǎo)（含專職審判委員會委員）13人，占12.9%；審判執(zhí)行崗位人員69人，占74.19%；行政綜合部門人員8名，占8.6%；綜合性業(yè)務(wù)部門人員4人，占4.3%。2012年至2015年，Y縣法院共審、執(zhí)結(jié)各類案件25353件，其中刑事案件943件、民商事案件15538件、行政案件824件、執(zhí)行案件8068件，為全縣社會穩(wěn)定、經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力的司法保障。

一、基層法院清理存案的實施機制

面對洶涌而來的案件大潮，數(shù)量恒定的一線辦案法官承受著外界難以想象的超負荷、高強度的工作壓力。①李方政、董如易：《人案矛盾如何解決》，載《人民法院報》2015年10月25日第2版。為提高審判執(zhí)行工作效率，促進均衡結(jié)案，最大限度地發(fā)揮職能作用，該院采取了清理存案的措施。具體做法如下：

（一）完善清案工作機制

調(diào)整立案職能配置，基層法庭自行立案、排期；院機關(guān)只負責(zé)登記立案，由業(yè)務(wù)庭自行排期。各業(yè)務(wù)庭注重均衡清理存案，正確處理好立案登記制下的新收案件與結(jié)案的關(guān)系；處理好審理審限內(nèi)未結(jié)案件和長期未結(jié)案件的關(guān)系，妥善審結(jié)正常審限內(nèi)未結(jié)案件，在案件數(shù)量降低的同時，對長期未結(jié)案進行定點清除；調(diào)配好審判力量，提高案件清理速度，減少存案數(shù)量，確保辦案質(zhì)量，提高辦案效率。

各業(yè)務(wù)庭負責(zé)人承擔(dān)各部門清理存案工作的第一責(zé)任，院黨組每月聽取一次清理存案情況匯報，各業(yè)務(wù)庭負責(zé)人將本庭室的清案情況進行匯報，研究解決方案。分管院領(lǐng)導(dǎo)對所分管的清案進度較慢、效率不高的業(yè)務(wù)部門，及時進行督促，對清案工作開展不力的業(yè)務(wù)部門負責(zé)人，進行約談。

（二）動態(tài)調(diào)整清案方案

根據(jù)上級法院的部署安排，制定清理未結(jié)案件的實施方案，要求各業(yè)務(wù)庭根據(jù)本庭情況制定本單位的清理方案，每周將未結(jié)案件情況進行統(tǒng)計，自行召開案件情況分析會議，隨時調(diào)整清案方案。首先，摸清存案底數(shù)，由各業(yè)務(wù)庭對已受理的所有未結(jié)案件，按照審判節(jié)點逐案進行核實梳理，逐案排查摸底，到人、到案建立臺賬，按照要求填寫好《未結(jié)案件情況統(tǒng)計表》。其次，明確清案目標(biāo)，根據(jù)全院收結(jié)案件情況，明確清案目標(biāo)，確定年底民事審判庭、各派出法庭未結(jié)案不多于50件；刑庭、技術(shù)科未結(jié)案不多于10件；行政庭、少審?fù)?、審監(jiān)庭未結(jié)案件不多于5件，執(zhí)行局各庭未結(jié)案不多于50件。

（三）實時監(jiān)控案件流程

實行案件流程節(jié)點審執(zhí)限周報制度，對全院案件的審執(zhí)限情況進行動態(tài)監(jiān)控，實時監(jiān)管流程節(jié)點。各審判、執(zhí)行業(yè)務(wù)部門負責(zé)人于每周五下午，將本部門存案的立案未送達，送達未開庭，開庭未出結(jié)果，已出結(jié)果未送達等審，執(zhí)流程節(jié)點時段和臨屆滿審，執(zhí)限30日、20日、10日的案件情況，以電子表格形式分別報院長、分管院領(lǐng)導(dǎo)和審判管理辦公室。院、庭長主動監(jiān)督分管部門審、執(zhí)案件流程節(jié)點，督導(dǎo)審、執(zhí)限情況。對明顯超出流程節(jié)點或臨屆滿審、執(zhí)限案件，院、庭長可要求合議庭審判長、獨任法官將案件提交法官聯(lián)席會議討論，也可按規(guī)定主動提交專家法官會議討論。

（四）實行定期通報制度

強化考核定期通報，實行每個部門和每位法官的審判管理業(yè)績考核結(jié)果月通報制度。加大對經(jīng)督導(dǎo)催辦案件的考核力度，對在規(guī)定期限內(nèi)不能完成案件辦結(jié)任務(wù)的，啟動審務(wù)督察程序，由紀(jì)檢監(jiān)察部門進行處理。對臨近審限的案件，依托信息技術(shù)，及時進行預(yù)警、催辦、督辦，督促相關(guān)審判人員限期結(jié)案。對長期未結(jié)案件成立督導(dǎo)小組進行清理，對所有長期未結(jié)案件進行分類梳理、重點清理。督導(dǎo)小組逐案聽取匯報分析未結(jié)原因，制定相應(yīng)的清理措施。督導(dǎo)組意見與合議庭、主辦法官意見一致的，要求主辦法官在15日內(nèi)限期結(jié)案。

二、深化案件繁簡分流的工作方式

隨著民事案件數(shù)量逐年上升，規(guī)范和完善案件繁簡分流的路徑，成為當(dāng)前法院審判工作的重要任務(wù)。該院積極健全案件繁簡分流機制，在保證審判質(zhì)量的前提下，強化簡易程序適用，縮短辦案周期，努力降低當(dāng)事人訴訟成本，減輕當(dāng)事人的訟累。2015年民商事案件簡易程序適用率58.05%，同比提高26.55%。具體做法如下：

（一）簡易程序適用存在的問題

1.在主觀方面，主要有以下幾點：一是案多人少狀況下，簡易程序?qū)徖砥谙掭^短，適用簡易程序無法在審限內(nèi)審結(jié)案件，導(dǎo)致部分辦案法官不愿適用簡易程序?qū)徖戆讣?。二是處在審判一線的年輕法官審判經(jīng)驗不豐富，處理案件時存在膽怯心理，不敢適用簡易程序?qū)徖戆讣绕涫前盖殡m不復(fù)雜，但當(dāng)事人人數(shù)較多，雙方矛盾激烈的案件更不敢適用簡易程序?qū)徖怼?/p>

2.在客觀方面，主要有以下幾點：一是送達難，部分案件不能在法定期限內(nèi)送達，案件即由簡易程序轉(zhuǎn)為普通程序。公告送達案件較多，在民間借貸糾紛、金融借款合同糾紛等案件中需公告送達的達40%，影響了簡易程序適用。二是審判管理機制過于僵化，案件由立案庭統(tǒng)一排期開庭，辦案人員接收卷宗后，簡單機械地按照立案庭排期確定開庭時間后，即將案件擱置，庭前調(diào)查、準(zhǔn)備、調(diào)解積極性不高。三是工作量大，趕上“訴訟爆炸”“案多人少”的時代，案件自分到承辦法官手中，只要與案件有關(guān)的工作，無論巨細，絕大部分的工作量是憑承辦法官一己之力來完成的。①劉振厚：《聽訟斷案的親力親為》，載《人民法院報》2015年10月15日第2版。

（二）強化簡易程序的具體措施

1.強化簡易程序考核。在全院范圍內(nèi)對簡易程序適用情況進行調(diào)研，將簡易程序的適用作為司法體制改革的基礎(chǔ)性工作來抓，提高全院干警對簡易程序適用的重視程度。加大對簡易程序適用的考核，將簡易程序適用率、平均審理期限納入考核范圍，實行庭室與個人簡易程序適用月通報制。

2.改進審判管理機制。深化案件繁簡分流，在立案階段對于經(jīng)審查認(rèn)為案件事實清楚、法律關(guān)系明確的案件一律按照簡易程序立案；對一些不易區(qū)分能否適用簡易程序的案件，由立案庭在登記時與審判庭會商確定，盡可能提高簡易程序適用率。立案放權(quán)，案件不再由立案庭統(tǒng)一排期，而是由辦案法官根據(jù)案件情況確定案件開庭時間。嚴(yán)格程序轉(zhuǎn)換，簡易程序需轉(zhuǎn)為普通程序的案件，由庭長審核后報分管院長審批。實行立案與庭前準(zhǔn)備、庭前調(diào)解一體化工作。

3.實行多類型送達方式。嚴(yán)格落實該院制定的《關(guān)于進一步加強司法便民工作提高辦案效率的若干意見》，積極利用原告到庭立案時機，要求其填寫送達地址確認(rèn)書，及時固定當(dāng)事人送達地址信息。改革公告送達方式，依法采用在法院政務(wù)網(wǎng)站刊登送達公告和在法院的公告欄與受送達人住所地張貼公告三種方式一并進行。同時積極應(yīng)用電子郵件、手機短信等電子送達方式，規(guī)范郵寄送達。

4.探索簡化審理程序及文書寫作。簡化案件審理程序，適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?，原則上通過一次開庭，一個期日就辯論終結(jié)，簡化舉證、質(zhì)證、認(rèn)證過程，強化庭審查明案件事實的功能。簡化簡易程序判決書、調(diào)解書的寫作。同時，大力提倡當(dāng)庭宣判、定期宣判的適用。

三、院庭長辦案制度實施的常態(tài)機制

法院系統(tǒng)長期存在的案多人少矛盾，與司法人力資源配置不合理、人員分工不明確有很大關(guān)系。②李陽：《深耕“試驗田”做好“先行者”》，載《人民法院報》2015年10月26日第1版。2015年該院實行院、庭長辦案制度，院長、庭長（含副庭長）辦案數(shù)量達4154件。具體做法如下：

（1）制定院長、庭長辦案制度。該院制定了院長、庭長辦案制度，要求院長、副院長、審委會委員編入合議庭并擔(dān)任審判長，除參加審委會審理案件外，每年都應(yīng)當(dāng)親自擔(dān)任承辦人辦理案件以及參加合議庭審理案件。

（2）明確具體辦案數(shù)量。院長擔(dān)任審判長或合議庭主審法官審理案件，每年不少于6件；副院長、審委會委員不少于12件；庭長每年審理的案件不少于該庭審判人員平均辦案數(shù)的40%。

（3）科學(xué)設(shè)定辦案范圍。要求院長、副院長、審委會委員、庭長獨自承辦以及參加合議庭審理疑難、復(fù)雜案件，社會廣泛關(guān)注案件，群體性糾紛案件，新類型案件，在法律適用方面具有普遍意義的案件。

（4）開示范庭，辦精品案。院長、副院長、審委會委員、庭長辦理案件，注重開示范庭發(fā)揮示范作用，注重辦精品案，認(rèn)真研究重大、疑難、復(fù)雜以及新類型案件的法律適用問題，總結(jié)審判工作經(jīng)驗，規(guī)范指導(dǎo)審判工作。

四、嚴(yán)格落實司法責(zé)任制的實施機制

落實司法責(zé)任制是提高辦案質(zhì)效的重要保障。該院通過構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的審判權(quán)力運行機制，改革案件審批制度，減少辦案環(huán)節(jié)，提高法官辦案效率。具體做法如下：

（一）嚴(yán)格落實司法責(zé)任制

1.試行“讓審理者裁判，由裁判者負責(zé)”權(quán)責(zé)統(tǒng)一工作機制。2015年1月，該院制定相關(guān)制度，在五個人民法庭和行政審判庭率先推行“讓審理者裁判，由裁判者負責(zé)”權(quán)責(zé)統(tǒng)一工作機制。該機制于2015年5月擴展至院機關(guān)全部民商事審判部門，獨任審判的案件由法官自行簽發(fā)裁判文書，合議庭審理的案件由審判長簽發(fā)裁判文書；院、庭長主要負責(zé)程序監(jiān)管，對未參加審理的案件不再審核、簽發(fā)裁判文書。院領(lǐng)導(dǎo)編入相對固定合議庭，依法審理案件。除審判委員會討論、法官會議集體研判外，院庭長不得就自己未參加審理的具體個案，向獨任法官或合議庭成員發(fā)表傾向性處理意見。目前，該院正在完善刑事類案指導(dǎo)性案例庫，為推進落實刑事審判的司法責(zé)任制積極準(zhǔn)備。

2.實行疑難復(fù)雜案件法官會議集體研判工作機制。為給法官辦案提供智力支撐，同時為院庭長審判管理和監(jiān)督提供平臺，該院建立了法官聯(lián)席會議和專家法官會議集體研判疑難復(fù)雜案件制度。獨任法官、合議庭可按規(guī)定將疑難復(fù)雜案件提請法官聯(lián)席會議或?qū)＜曳ü贂h集體研判，院庭長也可以按規(guī)定對重大、疑難、社會敏感及明顯超過流程節(jié)點時限的案件，召開法官聯(lián)席會議或?qū)＜曳ü贂h實行集體研判。法官會議集體研判實行全程留痕，研判意見供獨任法官或合議庭參考。

3.探索審判委員會職能轉(zhuǎn)變和相關(guān)工作機制。強化審委會的審判管理和指導(dǎo)功能，把審委會主要工作轉(zhuǎn)移到提煉審判經(jīng)驗、總結(jié)辦案技能、統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)、制定規(guī)章制度上來。設(shè)立民商事審判和刑事行政審判兩個專業(yè)法官會議，作為提請審委會討論案件的先行過濾機制。專業(yè)法官會議能夠形成一致或多數(shù)意見供獨任法官或合議庭參考的案件，除法律明文規(guī)定以外，不再提交審委會討論。

4.探索院、庭長審判管理監(jiān)督工作新機制。放權(quán)不是放任，院庭長不再審核、簽發(fā)裁判文書，在帶頭示范辦案的同時，仍須強化監(jiān)督和管理。我院實行流程節(jié)點和審執(zhí)限周報制度，各業(yè)務(wù)庭庭長就本庭所辦案件的流程節(jié)點和審執(zhí)限情況，每周五下午分別報分管院領(lǐng)導(dǎo)和院長，強化院庭長對案件簡易程序轉(zhuǎn)普通程序、中止訴訟、延長審限等程序性事項的監(jiān)督管理職責(zé)。實行專家法官會議和專業(yè)法官會議由審委會辦公室統(tǒng)一記錄并向院長報告制度，促使分管院領(lǐng)導(dǎo)主動經(jīng)法官會議履行審判監(jiān)管職責(zé)。實行裁判文書報備制度，獨任法官和合議庭承辦法官在案件審結(jié)后，將裁判文書按要求向庭長、分管院領(lǐng)導(dǎo)和院長報備，方便院庭長事后監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)問題、指導(dǎo)裁判。

5.探索強化和落實法官辦案責(zé)任工作機制。實行判后和信訪釋明制度，規(guī)定判后和信訪釋明工作由案件獨任法官或合議庭審判長負責(zé)。實行違法審判與差錯案件責(zé)任追究制度，通過案件質(zhì)量評查等途徑發(fā)現(xiàn)違法審判與差錯案件，將違法審判和差錯責(zé)任記入干警執(zhí)法檔案，責(zé)任追究情況作為今后法官員額管理的依據(jù)，并與法官年度考核及書記員的績效工資掛鉤，實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

（二）穩(wěn)步推進司法改革

1.加強思想引導(dǎo)，統(tǒng)一思想認(rèn)識。向全院干警及時傳達中央司改精神、上級司改文件及會議精神，準(zhǔn)確把握司法改革的重大部署。黨組成員與分管部門干警逐人談心談話，具體了解隊伍思想動態(tài)，引導(dǎo)干警正確看待司法改革的重大歷史意義、正確看待法官員額問題。反復(fù)強調(diào)員額法官所應(yīng)具備的政治品質(zhì)、司法能力、職業(yè)操守、責(zé)任擔(dān)當(dāng)，把責(zé)任挺在待遇前面，為改革做好思想準(zhǔn)備。

2.深入調(diào)查研究，摸清改革底數(shù)。對人員編制、崗位分布、年齡、學(xué)歷等基本情況進行了深入調(diào)研摸底，為法院人員分類管理奠定基礎(chǔ)。對各審判執(zhí)行業(yè)務(wù)庭以及每一名法官4年來的案件收結(jié)數(shù)量、類型、難易程度進行了深入調(diào)研摸底，為員額法官的定崗定位和組建審判團隊從事專業(yè)化審判奠定基礎(chǔ)。開展全院全員崗位意向摸底調(diào)研，了解人員分類定崗意向，做好數(shù)據(jù)測算和分析工作，做到手中有賬，心中有底。

3.推行要素式審判，為建立法官助理工作機制積極準(zhǔn)備。對離婚、機動車交通事故、勞動爭議、民間借貸和金融借款等常見案件類型，梳理法律關(guān)系構(gòu)成要件，分別整理各類型案件的《審理要素對照表》，幫助法官和法官助理明晰案件審理思路和基本要素，解決庭前準(zhǔn)備工作無章可循的問題，為今后規(guī)范法官助理庭前準(zhǔn)備工作提供指引，打好基礎(chǔ)。

4.試行獨任法官審判團隊工作機制，探索專業(yè)化審判新模式。該院深入開展法官與審判輔助人員職責(zé)分工的調(diào)研，經(jīng)反復(fù)修改，制定了《Y縣人民法院法官審判團隊職責(zé)分工及運行暫行規(guī)定》，精心挑選人員，組建了3個“1名法官+ 1名法官助理+2名書記員”的獨任法官審判團隊，打破原有庭室界限，實行專業(yè)化審判、扁平化管理，作為該院改革試點的“尖刀排”，考驗獨任法官承受案件的責(zé)任和壓力、法官助理及書記員的適應(yīng)能力，為下一步改革提供參考樣本。

5.試行聘用制書記員能級管理機制，努力培養(yǎng)司法改革所必需的高素質(zhì)書記員隊伍。將聘用制書記員按技能水平分為初級、中級、高級進行管理，各級對應(yīng)不同的崗位津貼；設(shè)定績效考核目標(biāo)，考核結(jié)果與書記員每月崗位津貼掛鉤，激勵書記員愛崗敬業(yè)、提升技能，努力打造高素質(zhì)的書記員隊伍，以適應(yīng)改革后員額法官和審判團隊高強度工作的新要求。

通過采取以上對策，2014年12月至2015年11月，該院新收各類案件9346件，辦結(jié)8983件，與上年度同比分別上升33.34%和28%，案件結(jié)收比96.12%；一審民商事案件簡易程序結(jié)案率58.05%，同比上升26.55%；上訴率4.81%，同比下降2.8個百分點，二審改判和發(fā)回重審率1.13%，同比下降0.53個百分點。在收案數(shù)量大幅度增長的同時，辦案效率大幅度提高，辦案質(zhì)量亦有所提高，取得了良好效果。

*作者系山東省陽谷縣人民法院法官。