李崇濤

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公訴檢察官辦案責(zé)任制改革研究綜述

李崇濤*

近20年來，我國公訴檢察官經(jīng)歷了以“主訴制”“主任制”為代表的辦案責(zé)任制改革，目前雖已取得一定進(jìn)展但未真正突破原有瓶頸。伴隨著改革進(jìn)程，該問題在研究領(lǐng)域歷經(jīng)冷暖變遷，再次成為熱點(diǎn)。目前法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)存在較大的差異，而已有研究還存在對上一輪改革反思不足、運(yùn)行機(jī)制實(shí)證研究缺乏、未能兼顧同期其他司法改革項(xiàng)目、比較研究缺乏深度背景分析等問題。今后的有關(guān)研究應(yīng)當(dāng)圍繞改革的生命力問題，多角度、深層次地展開探討。

公訴檢察官；辦案責(zé)任制；主訴檢察官；司法改革

引 言

黨的十八屆三中、四中全會以來，“完善司法責(zé)任制”得到了中央和“兩高”的高度重視。最高人民檢察院進(jìn)一步提出，檢察工作語境下的司法責(zé)任制，主要就是進(jìn)入員額的各層檢察官的辦案責(zé)任制。2015年9月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，正式提出要“推行檢察官辦案責(zé)任制”，并在宏觀層面設(shè)計(jì)了辦案組織形式和檢察官權(quán)限責(zé)任。目前學(xué)界、實(shí)務(wù)界對該項(xiàng)制度尚無準(zhǔn)確的定義，但是根據(jù)其在本輪司法改革中的定位，結(jié)合“主訴/主辦/主任檢察官辦案責(zé)任制”的已有概念，可初步將其定義為：“檢察官在本院檢察長的領(lǐng)導(dǎo)下，依照科學(xué)劃分的內(nèi)部權(quán)限，相對獨(dú)立地辦理案件并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的一種辦案機(jī)制?！?/p>

嚴(yán)格來講，檢察官辦案責(zé)任制屬于檢察院組織法而非刑事訴訟法調(diào)整的范疇。但是作為司法體制的重要內(nèi)容，該項(xiàng)制度必然在一定程度上影響著檢察權(quán)的行使，進(jìn)而影響刑事司法制度的運(yùn)行。如：（1）根據(jù)刑法的“謙抑性”原則、刑事訴訟領(lǐng)域的“恢復(fù)性司法”理論以及我國“少捕、少訴、少監(jiān)禁”的刑事司法政策，對嫌疑人可捕可不捕的應(yīng)當(dāng)盡量不捕，可訴可不訴的應(yīng)當(dāng)盡量不訴。但在實(shí)踐中，由于檢察機(jī)關(guān)決定批捕、起訴時(shí)審批環(huán)節(jié)少而決定不捕、不訴時(shí)審批環(huán)節(jié)多，辦案檢察官在“案多人少忙不過來”的客觀條件和“多一事不如少一事”的主觀惰性下，往往會作出與上述要求背道而馳的“一捕了之”“一訴了之”選擇。（2）立足刑事訴訟“直接言詞原則”和刑事司法“辦案親歷性原則”的要求，展望“以審判為中心的訴訟制度改革”，檢察官根據(jù)庭審情況發(fā)表意見甚至適當(dāng)調(diào)整庭前意見，應(yīng)屬當(dāng)然之義。但是如果辦案檢察官得不到授權(quán)保障而必須請求休庭并回本院接受領(lǐng)導(dǎo)審批，必然導(dǎo)致部分檢察官在庭審新情況不影響定罪或?qū)α啃逃绊懖淮髸r(shí)，照本宣科地發(fā)表庭前意見或?qū)⑾嚓P(guān)問題交由法官“依法裁判”，從而在一定程度上造成庭審程序虛置?？偟膩碇v，改革完善檢察官辦案責(zé)任制與推動檢察權(quán)科學(xué)行使、促進(jìn)刑事司法程序法治息息相關(guān)，對于本輪司法改革具有重要的意義。

在檢察官辦案責(zé)任制的改革征途中，完善公訴辦案責(zé)任制首當(dāng)其沖。我國目前的檢察權(quán)已擴(kuò)展至自偵、批捕等刑檢權(quán)和民行監(jiān)督、控告申訴等法律監(jiān)督權(quán)，但公訴依然是檢察機(jī)關(guān)“核心的標(biāo)志性的職能”。①最高人民檢察院曹建明檢察長2010年6月在全國檢察機(jī)關(guān)第四次公訴工作會議上的講話。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)公訴部門對辦案責(zé)任制改革早有嘗試但效果不佳，導(dǎo)致公訴檢察官面對當(dāng)前的改革，往往是期待感與無望感并存。伴隨著改革實(shí)踐的興衰成敗，公訴檢察官辦案責(zé)任制問題在學(xué)界、實(shí)務(wù)界研究領(lǐng)域也曾冷暖變遷，直至2013年新一輪司法改革啟動以后，再度成為熱點(diǎn)。改革的歷史不能在原地打轉(zhuǎn)，研究的成果如何才能真正有助于實(shí)踐？本文將圍繞這一問題展開，以期推動有關(guān)研究工作的深入開展和改革試點(diǎn)單位的有效探索。

一、公訴檢察官辦案責(zé)任制改革的歷程

（一）前車之鑒：不了了之的“主訴制”“主辦制”

針對“三級審批制”辦案模式（最高人民檢察院1980年確立的制度）在實(shí)踐中辦案效率不高、行政色彩濃厚等缺點(diǎn)，早在1996年修改刑事訴訟法前后，鄭州市人民檢察院就首創(chuàng)“主訴檢察官辦案責(zé)任制”（以下或簡稱“主訴制”），隨后在該省其他地區(qū)試行。1998年，北京市海淀區(qū)人民檢察院推行的檢控分離主訴制進(jìn)一步掀起了改革的浪潮，學(xué)界關(guān)注持續(xù)升溫，多地檢察機(jī)關(guān)開始試點(diǎn)。②各地初期的探索側(cè)重點(diǎn)并不相同，有的是為了加快辦案進(jìn)度、提高辦案效率，有的是為了提高辦案質(zhì)量、選拔培養(yǎng)隊(duì)伍，隨后才逐步統(tǒng)一到改革辦案機(jī)制上來。參見王建南等：《主訴檢察官制度的產(chǎn)生、內(nèi)涵及其意義》，載《中國刑事法雜志》2000年第1期。幾乎是同一時(shí)期，自河北省平山縣人民檢察院1996年制定《案件主辦檢察官責(zé)任制度》后，國內(nèi)少數(shù)地區(qū)又探索了“主辦檢察官責(zé)任制”（以下或簡稱“主辦制”），并逐漸由最初在自偵部門實(shí)行，推廣至包括公訴在內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)其他部門。①張慧民、閆振國：《試論案件主辦檢察官責(zé)任制度》，載《河北法學(xué)》1999年第1期；馮祖興：《加快主辦檢察官制度建設(shè)的思考》，載2004年第十屆國家高級檢察官論壇論文集。其中，公訴部門的主辦制與主訴制相似。

此后，為了落實(shí)1997年9月黨的十六大關(guān)于推進(jìn)司法改革的戰(zhàn)略部署，最高人民檢察院通過1999年《檢察工作五年發(fā)展規(guī)劃》、2000年《檢察改革三年實(shí)施意見》和《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》，迅速將前述兩項(xiàng)制度在全國推行。“改革檢察官辦案機(jī)制，全面建立主訴、主辦檢察官辦案責(zé)任制”，成為當(dāng)年提出的六項(xiàng)檢察改革目標(biāo)之一。上海等地曾取得較好成效，構(gòu)建了主訴檢察官辦案責(zé)任機(jī)制、管理督導(dǎo)機(jī)制和預(yù)備人才梯度機(jī)制。②上海市人民檢察院公訴處：《主訴檢察官辦案責(zé)任制在改革中推進(jìn)發(fā)展》，載《人民檢察》2003年第8期。

但是，這項(xiàng)被法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界認(rèn)為是影響最具深遠(yuǎn)意義的改革最終未能完成其承載的歷史使命。由于配套措施不完善以及其他方面的因素，雖然2002年全國實(shí)行主訴制的部門已達(dá)到2960個，占全國公訴部門的79.34%，但是實(shí)踐辦案工作倒退回三級審批模式已經(jīng)出現(xiàn)端倪，該項(xiàng)制度開始“穿新鞋、走老路而流于形式”，并“逐步喪失生機(jī)與活力”。③張永會：《深化主訴檢察官辦案責(zé)任制度的思考》，載《中國檢察官》2006年第6期；孫力曲、力慧：《從主訴檢察官到檢察官——對檢察人員分類改革的思考》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。2007年以后，改革基本停滯，主訴制在大部分地區(qū)有名無實(shí)，④有學(xué)者認(rèn)為，“很多人提出‘主訴制’名存實(shí)亡的說法”，是因?yàn)椤皼]有認(rèn)識到改革本意和司法權(quán)力行使的歷史軌跡以及現(xiàn)實(shí)變動”而產(chǎn)生的“典型浮躁思維”。參見余雙彪：《論主訴檢察官辦案責(zé)任制》，載《人民檢察》2013年第17期。但是，2009年以后四川省再未組織全省主訴檢察官任職資格考試，以及實(shí)踐中幾乎沒有采用“主訴制”，是筆者親歷的事實(shí)。僅在少數(shù)地區(qū)繼續(xù)運(yùn)行，但被看作“更多是一種符號意義”⑤張棟：《主任檢察官制度改革應(yīng)理順“一體化”與“獨(dú)立性”之關(guān)系》，載《法學(xué)》2014年第5期。。2010年以后，實(shí)務(wù)界偶有繼續(xù)探討該項(xiàng)制度的研究人員，但著眼點(diǎn)大多是“如何走出困境”⑥李申：《主訴檢察官制度發(fā)展的困境及改革思路》，載《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期；馬成坤：《試論我國主訴檢察官制度的困境與完善》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。。至于主辦制，實(shí)踐中始終只在少數(shù)地區(qū)實(shí)行。

（二）號角又起：迎合時(shí)政的“主任制”“檢察官制”

2007年，改革的號角再次吹響。北京市人民檢察院一分院學(xué)習(xí)大陸法系國家和我國臺灣地區(qū)檢察制度的命名方式，率先實(shí)行“主任檢察官辦案責(zé)任制”（以下或簡稱“主任制”）。此后經(jīng)上海、湖北、遼寧、江蘇自行選擇部分市級檢察院或基層院探索，2013年年底，最高人民檢察院為落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會關(guān)于司法責(zé)任制改革的部署，印發(fā)《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》，在7個省份的17個檢察院同時(shí)部署建立以主任制為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)工作。①值得一提的是，主訴制年代始終“非主流”的“主辦制”在本輪司法改革中再次登場，一段時(shí)間內(nèi)又與“主任制”并行不悖，但其主旨并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。例如，2013年8月，湖北省59個檢察院啟動了主辦制試點(diǎn)。2014年3月，“中辦”“國辦”《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見》提出，要“以落實(shí)和強(qiáng)化檢察官執(zhí)法責(zé)任為重點(diǎn)，探索建立突出檢察官主體地位的辦案責(zé)任制”。黨的十八屆四中全會對此項(xiàng)改革任務(wù)進(jìn)一步作出部署，要求“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)誰辦案誰負(fù)責(zé)”。

此后不久，中央政法委員會于2014年上半年部署了“完善司法責(zé)任制、完善司法人員分類管理制度、健全司法人員職業(yè)保障制度、推動省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”四項(xiàng)司法體制改革試點(diǎn)工作（以下簡稱“四項(xiàng)改革”）。最高人民檢察院發(fā)現(xiàn)，主任制試點(diǎn)與“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)在目的、要求、做法等諸多方面均高度契合，所以盡管2015年2月“中辦”“國辦”《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會決定進(jìn)一步深化司法體制和社會體制改革的實(shí)施方案》仍然提到了完善“主任檢察官”制度，但經(jīng)部分省級檢察院提議并由中央有關(guān)部門協(xié)調(diào)，2015年4月，最高人民檢察院將“主任制”改革項(xiàng)目調(diào)整為檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革，“主任制”統(tǒng)一明確為檢察官辦案責(zé)任制。2015年9月，最高人民檢察院頒布《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任的若干意見》，推行以“獨(dú)任檢察官”和“主任檢察官擔(dān)任負(fù)責(zé)人的辦案組”為基本辦案組織的“檢察官辦案責(zé)任制”。

（三）似曾相識：一種“新船票坐舊船”的感慨

率先實(shí)行“主任制”的北京市人民檢察院第一分院認(rèn)為，“主任制”與“主訴制”的區(qū)別有三：一是制度定位不同，后者是一種“辦案責(zé)任制”而非“官制”，主訴檢察官只是一種崗位名稱，而主任檢察官是一種職位；二是權(quán)力配置不同，后者仍有部門負(fù)責(zé)人行使權(quán)力的空間，前者則能實(shí)現(xiàn)公訴行政管理活動與公訴業(yè)務(wù)活動絕對分離；三是選任要求不同，后者是注重素質(zhì)考察的資格選任，前者是對品行、能力、業(yè)績綜合考量的精英選拔。①高保京：《北京市檢一分院主任檢察官辦案責(zé)任制及其運(yùn)行》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。但是略加比較可以發(fā)現(xiàn)，二者在多方面極其相似：（1）改革的背景，均是一方面為了應(yīng)對刑事訴訟法修改后新形勢下的辦案壓力，另一方面是為了順應(yīng)黨中央關(guān)于司法體制改革的要求；②“主訴制”在多地開始推行的1997年和北京市人民檢察院一分院首創(chuàng)“主任制”的2007年，恰是我國司法改革第二、第三階段元年。參見譚世貴：《中國司法改革的回顧與反思》，載《法治研究》2010年第9期。（2）改革的目的，均涉及減少審批環(huán)節(jié)、提高辦案效率、增強(qiáng)司法獨(dú)立、適當(dāng)去行政化等因素；（3）改革的主要內(nèi)容，均是通過讓具有一定頭銜的檢察官在一定程度上享有案件處理決定權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；（4）改革的具體舉措，包括選任程序、職權(quán)設(shè)置、獎勵懲戒、配套措施等方面，二者并無太大的區(qū)別。如，“主任制”改革強(qiáng)調(diào)在放權(quán)的基礎(chǔ)上設(shè)置辦案檢察人員的權(quán)力清單，但其實(shí)這一職權(quán)職責(zé)問題在“主訴制”實(shí)行過程中早有提及。③葛志偉：《論主訴檢察官的權(quán)力配置》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第1期。而“主訴制”“主辦制”的一些不科學(xué)做法，如定性錯誤不符合“誰辦案誰負(fù)責(zé)”的要求、主任檢察官與其他層級主體關(guān)系模糊、適用范圍不當(dāng)擴(kuò)大等問題，在“主任制”中繼續(xù)存在。④張永進(jìn)：《從有限放權(quán)到相對獨(dú)立：主任檢察官制度改革評析》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。

在實(shí)踐中，公訴檢察人員發(fā)出了“新船票坐舊船，好像沒有變化”的感慨，其批評涉及兩個方面：（1）“主任制”改革本身（即不論員額制等“四類改革”的內(nèi)容）較“主訴制”改革沒有太大變化，命運(yùn)堪憂，不被看好。曾有經(jīng)歷了“主訴制”改革的年長檢察官告慰新進(jìn)檢察人員，“不用擔(dān)心什么，以前我們就經(jīng)歷過，最后還不是一樣？”（2）“主任制”與“主訴制”改革受挫后退回去的三級審批制也沒有太大變化?，F(xiàn)在的主任檢察官大多就是以前的副處（科）長、處（科）長，其個人精力有限是客觀的事實(shí)，絕大多數(shù)案件必然仍由現(xiàn)在的非主任檢察官亦即以往的助檢員實(shí)際辦理?，F(xiàn)在的主任檢察官“組織、指揮、協(xié)調(diào)辦案”并“直接對檢察長（分管副檢察長）負(fù)責(zé)”，與以往的處長、副處長審批案件并報(bào)檢察長（分管副檢察長）決定，并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。⑤在實(shí)踐中有人提出，在原有的制度中，副處長審批后需報(bào)處長審核，而“主任制”“至少減省了處長審核一個環(huán)節(jié)”。筆者對此持不同觀點(diǎn)。“三級審批制”是“檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長或者檢察委員會決定”，但實(shí)踐中有的地區(qū)又增加了“部門副職負(fù)責(zé)人”和“檢察委員會專職委員”兩道關(guān)口，甚至還有人數(shù)較多、內(nèi)部劃分了辦案組的公訴部門增加了“組長”的關(guān)口，從而形成四級、五級、六級審批制。這是對“三級審批制”的進(jìn)一步異化，不應(yīng)當(dāng)用作與“主任制”進(jìn)行比較。有學(xué)者研究試點(diǎn)單位的做法后得出結(jié)論，相關(guān)現(xiàn)象“實(shí)為過去那種科、處長主導(dǎo)辦案制度的一種變形”①龍宗智：《檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問題研究》，載《中國法學(xué)》2015年第1期。。

（四）路在何方：有待研究解決的問題

龍宗智教授曾認(rèn)為“主訴制”有較強(qiáng)的生命力，在我國的司法改革中可以“先走一步”。②龍宗智：《為什么要實(shí)行主訴檢察官辦案責(zé)任制》，載《人民檢察》2000年第1期；龍宗智：《主訴檢察官辦案責(zé)任制的依據(jù)和實(shí)施條件》，載《人民檢察》2000年第2期。但從現(xiàn)在來看：（1）“主訴制”的脈搏早已微弱，“法律地位不明確”“主訴官責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一”“制度設(shè)計(jì)與實(shí)際操作不協(xié)調(diào)”，以及“無法剝脫行政化的束縛”“在放權(quán)和限權(quán)上搖擺不定”“主訴檢察官工作壓力過大，工作效果減損”等問題，③彭真軍、黃鵬：《當(dāng)前主訴檢察官制度改革中存在的問題和對策》，載《當(dāng)代法學(xué)》2002年第8期；李剛：《海淀檢察院的主訴檢察官辦案責(zé)任制》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。逐漸將其生命力消耗殆盡。（2）主任制似乎也不是在主訴制改革的基礎(chǔ)上“跟進(jìn)一步”，而更像是憑借新形勢、新條件“再搏一回”。

現(xiàn)行公訴工作辦案模式在實(shí)現(xiàn)檢察一體化與司法獨(dú)立之間的價(jià)值平衡、執(zhí)行刑事訴訟法精神、提高辦案質(zhì)量及效率、保障檢察官職業(yè)發(fā)展等方面都存在一定的弊端，急需通過現(xiàn)實(shí)有效的改革舉措，積跬步以致千里，逐漸形成一種科學(xué)的辦案責(zé)任制度。“主訴制”“主辦制”改革不成功，肇因特別是實(shí)踐中的深層次桎梏究竟是什么？立足現(xiàn)在和將來，哪些問題能夠破解，怎么破解？暫時(shí)不能破解的問題應(yīng)當(dāng)怎樣曲線補(bǔ)救或回避？域外公訴檢察官辦案責(zé)任制有何先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)？其運(yùn)行狀況如何？良好運(yùn)行的基礎(chǔ)及保障是什么？我國應(yīng)當(dāng)或能夠怎樣系統(tǒng)化地借鑒？近年來的“主任制”試點(diǎn)單位進(jìn)行了怎樣的探索？縱向比較當(dāng)年的“主訴制”有何區(qū)別和進(jìn)步？橫向比較各地試點(diǎn)舉措有何不同？試點(diǎn)制度真正運(yùn)行狀況到底怎樣？發(fā)達(dá)程度不同的地區(qū)，以及不同級別、不同崗位的公訴檢察人員，對改革及其具體措施的真實(shí)想法是什么？在當(dāng)前和今后的司法改革背景下，公訴檢察官辦案責(zé)任制改革與同時(shí)期其他改革相互交錯，應(yīng)當(dāng)如何借力并協(xié)調(diào)？解答或解決上述問題，無疑是研究人員和試點(diǎn)單位應(yīng)予關(guān)注的事項(xiàng)。

二、研究現(xiàn)狀與評析

（一）主要研究者的觀點(diǎn)

1.國內(nèi)知名學(xué)者的觀點(diǎn)

龍宗智教授在1999年至2000年曾四論“主訴制”，總體上持積極態(tài)度，并指出法律制度與“主訴制”存在“軟性沖突”但又有“包容性”和彈性，而改革對“利益問題不宜看得過重、提得過多”。在如何設(shè)置職權(quán)的問題上，他認(rèn)為可以賦予主訴檢察官單獨(dú)決定程序性的、影響程度不重大的、非疑難復(fù)雜的案件事實(shí)和證據(jù)事項(xiàng)。①參見龍宗智：《試論檢察官的定位》《為什么要實(shí)行主訴檢察官辦案責(zé)任制》《主訴檢察官辦案責(zé)任制的依據(jù)和實(shí)施條件》《主訴檢察官的權(quán)力界定及其活動原則》，分別載于《人民檢察》1999年第7期和2000年第1期、第2期、第3期。2013年，龍宗智教授立足于“主訴制”的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)與啟示，針對新一輪改革“產(chǎn)生了一些新想法”，如：（1）“主訴制”在公訴以外的其他部門成效不顯著。（2）除了大體制原因外，目前檢察院的狀況尚不十分具備支持檢察官責(zé)任制有效運(yùn)行的條件。解決路徑應(yīng)是先以“尋求檢察官責(zé)任制與檢察長負(fù)責(zé)制之間的平衡點(diǎn)”為基本改革的思路，再按照“主訴制”的思路培養(yǎng)一批骨干檢察官，最后再過渡到普遍的檢察官承辦負(fù)責(zé)制。（3）目前實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制應(yīng)考慮辦案數(shù)量多少、機(jī)關(guān)級別、業(yè)務(wù)內(nèi)容、部門設(shè)置等因素，不能一概而論。②龍宗智：《主任檢察官辦案責(zé)任制三人談》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期；龍宗智：《加強(qiáng)司法責(zé)任制：新一輪司法改革及檢察改革的重心》，載《人民檢察》2014年第12期。經(jīng)深入研究后他進(jìn)一步提出，檢察機(jī)關(guān)最基本的責(zé)任機(jī)制仍然應(yīng)當(dāng)是“承辦負(fù)責(zé)制”，“主任制”只是檢察官責(zé)任制中的一種亞類，為數(shù)眾多的非主任檢察官的地位和作用也不容忽略。③龍宗智：《檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問題研究》，載《中國法學(xué)》2015年第1期。

萬毅教授是首個對“主任制”提出質(zhì)疑并進(jìn)行系統(tǒng)批判的學(xué)者。他認(rèn)為，主任檢察官辦案組并非一級辦案組織，主任檢察官也不應(yīng)當(dāng)行使定案權(quán)，該項(xiàng)制度缺乏檢察長的職務(wù)收取權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)等“潤滑劑”，改革的邏輯起點(diǎn)、目標(biāo)定位、路徑選擇均有誤區(qū)并不同程度地存在背離檢察原理之處，不僅難以實(shí)現(xiàn)改革者的預(yù)期目標(biāo)，還可能滋生新的問題并妨礙我國檢察制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。④萬毅：《主任檢察官制度改革質(zhì)評》，載《甘肅社會科學(xué)》2014年第4期。在進(jìn)一步的實(shí)證考察后他還指出，按照最高人民檢察院的方案，主任檢察官既是承辦人又是辦案組內(nèi)其他承辦人所辦案件的審批人，無異于又走回案件審批制的老路。相比較之下，廣東省佛山市順德區(qū)人民檢察院試點(diǎn)的“獨(dú)任制”模式更符合檢察制度原理，因?yàn)槠洹爸魅螜z察官辦案組”是“獨(dú)任制”，組內(nèi)只有主任檢察官有辦案資格，實(shí)現(xiàn)了親自辦案、獨(dú)立辦案并自行負(fù)責(zé)。⑤萬毅：《主任檢察官辦案責(zé)任制改革述評》，載《中國刑事法雜志》2015年第3期。這一觀點(diǎn)與龍宗智教授的新觀點(diǎn)方向一致。

謝佑平教授認(rèn)為，“主訴制”沒有達(dá)成去行政化的目的，欠缺規(guī)范嚴(yán)格的人員準(zhǔn)入制，權(quán)、責(zé)、利未能統(tǒng)一，社會認(rèn)同與制度規(guī)制雙重缺失，從而遭遇瓶頸。其中“缺失制度規(guī)制”是指檢察人員長期參照公務(wù)員管理的弊端，主要體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)司法職務(wù)與行政職務(wù)并行，職務(wù)晉升重行政輕司法，檢察官易于將行政職務(wù)晉升作為個人發(fā)展的追求和衡量自身價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。①謝佑平、潘祖全：《主任檢察官制度的探索與展望》，載《法學(xué)評論》2014年第2期。在詳細(xì)設(shè)計(jì)主任制理想模式的基礎(chǔ)上他還指出，主任制的核心架構(gòu)要實(shí)現(xiàn)扁平化、集約化與專業(yè)化，而且在目前及今后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，應(yīng)以“主任檢察官負(fù)責(zé)制”（對組內(nèi)其他檢察官的案件承辦意見有否決權(quán)）作為主要選項(xiàng)。只有當(dāng)檢察官整體素質(zhì)達(dá)到精英化要求時(shí)，才考慮推行“主任檢察官審核制”（對組內(nèi)其他檢察官的案件承辦意見沒有否決權(quán)）。②最高人民檢察院2013年重點(diǎn)課題組（課題組組長謝佑平、潘祖全）：《主任檢察官制度研究》，載《中國法學(xué)》2015年第1期。對于公訴檢察官辦案責(zé)任制模式的最終選擇，這一觀點(diǎn)與龍宗智教授、萬毅教授的意見相同，但認(rèn)為現(xiàn)有國情下只能采取“相對合理”的過渡性辦法。

李昌林、潘金貴教授均認(rèn)為辦案責(zé)任制改革有助于增強(qiáng)檢察官的獨(dú)立性并破除檢察權(quán)運(yùn)行中的行政化問題。其中，李昌林教授指出，“凡是屬于檢察權(quán)運(yùn)行方面的事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)由主任檢察官親力親為”③李昌林、潘金貴等：《檢察人員分類管理與辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)實(shí)踐與反思》，載《人民檢察》2014年第24期。。該見解亦與前述三名學(xué)者的方案基本精神一致。

2.檢察系統(tǒng)研究人員的觀點(diǎn)

檢察理論研究所謝鵬程研究員結(jié)合理論與實(shí)踐，在帶有一定政治色彩的視野下分析了檢察官辦案責(zé)任制的宏觀發(fā)展趨勢。他認(rèn)為，“主訴制”在大多數(shù)地區(qū)失敗的實(shí)質(zhì)原因是權(quán)力配置問題導(dǎo)致“辦案權(quán)收回去比下放容易得多”，而少數(shù)地方能夠堅(jiān)持并發(fā)展“主訴制”，共同點(diǎn)在于案件數(shù)量特別多，以致一方面必須簡化程序提高效率，另一方面副檢察長只能下放權(quán)力減輕工作量。但是現(xiàn)階段的改革是“大勢所趨、小勢所逼”，因此“有理由對其前途充滿信心”。④謝鵬程：《檢察官辦案責(zé)任制改革的三個問題》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。

湖北省人民檢察院鄭青副檢察長立足于該省的“主辦制”，認(rèn)為主辦檢察官是執(zhí)法崗位而非職務(wù)，設(shè)置主辦檢察官的職責(zé)權(quán)力應(yīng)以“抓兩大、放兩小”為原則，其中“放”給主辦檢察官的“兩小”權(quán)力是指：（1）對辦案中的非終局性事項(xiàng)、事務(wù)性工作，主辦檢察官有權(quán)獨(dú)立作出決定；（2）根據(jù)辦案具體情況，檢察長可以將重大、復(fù)雜、疑難案件以外的其他案件授權(quán)主辦檢察官決定處理。⑤鄭青：《對主辦檢察官辦案責(zé)任制的幾點(diǎn)思考》，載《人民檢察》2013年第23期。該文還對主辦檢察官與檢察長、檢委會和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的關(guān)系進(jìn)行了論證，但與2000年左右盛行的“主訴制”的做法并無太大的區(qū)別。在此基礎(chǔ)上，他明確了公訴主辦檢察官的18項(xiàng)“權(quán)力清單”，并且考慮到了“員額制”和“在基本辦案組織的問題上應(yīng)當(dāng)對人數(shù)較少的基層院區(qū)別對待”。①鄭青：《關(guān)于檢察官辦案責(zé)任制改革的幾點(diǎn)思考》，載《檢察日報(bào)》2014年1月8日第11版；鄭青：《湖北省主辦檢察官辦案責(zé)任制探索》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

上海市閔行區(qū)人民檢察院潘祖全檢察長指出，主任檢察官應(yīng)行使必要的領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)力，對組內(nèi)每一起案件不是親力親為但最終都負(fù)有責(zé)任；辦案組內(nèi)的非主任檢察官必須有自己的承辦意見，主任檢察官不同意的可以行使審批權(quán)更改，承辦檢察官必須遵從。②潘祖全：《主任檢察官制度的實(shí)踐探索》，載《人民檢察》2013年第10期。他提到要深化檢察人員分類管理改革，并且促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作運(yùn)行管理機(jī)制和人事管理制度從“金字塔”式向“矩陣式”轉(zhuǎn)化。③潘祖全：《主任檢察官制度值得進(jìn)一步探索》，載《檢察日報(bào)》2013年6月28日第3版。

北京市西城區(qū)人民檢察院彭智剛副檢察長支持主任檢察官“對組內(nèi)案件行使必要領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)”“是案件的親歷者、指導(dǎo)者又是指揮者、決策者”的觀點(diǎn)。除了探討“改革創(chuàng)新與現(xiàn)有法律規(guī)定的沖突”“選任資格如何確定的困惑”“權(quán)限如何安排的艱難”等困境，④彭智剛、楊菁：《主任檢察官辦案責(zé)任制改革的實(shí)踐與思考》，載2004年第十屆國家高級檢察官論壇論文集；彭智剛、栗英會：《論主任檢察官辦案責(zé)任制改革的困境與出路》，載《中國司法》2014年第11期。他還專題研究了主任制下的檢委會制度完善路徑，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)檢委會的專業(yè)性（去行政化）并整合檢委會職能（監(jiān)督、評價(jià)、指導(dǎo)但不決定具體案件處理結(jié)果）。⑤彭智剛、邢曉玲：《檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系之探析》，載《中國司法》2015年第9期。

3.小結(jié)

綜上所述不難發(fā)現(xiàn)，法學(xué)界的研究人員普遍在重新思考檢察原理、總結(jié)反思主訴制改革的基礎(chǔ)上，主張新一輪改革的制度構(gòu)建應(yīng)圍繞“獨(dú)任承辦負(fù)責(zé)制”展開，不能再走“主任檢察官有權(quán)決定他人案件”的老路；而檢察系統(tǒng)的研究人員（特別是身處行政領(lǐng)導(dǎo)職位的研究人員）則大多保留了原有“主訴制”改革的基本思路，傾向于對主任檢察官的授權(quán)僅限于“兩小”，以及非主任檢察官不能享有獨(dú)立的案件處理權(quán)，并以此為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)其他保障機(jī)制。這一現(xiàn)象正如當(dāng)前的改革試點(diǎn)情況一樣，部分地區(qū)仍在踩著當(dāng)年“主訴制”的腳印小心觀望，有關(guān)學(xué)者已在探索未來的發(fā)展方向。

（二）已有研究的總體缺陷與不足

總的來講，國內(nèi)已有研究針對以“主訴制”“主任制”為代表的公訴檢察官辦案責(zé)任制，在研討改革的理論基礎(chǔ)、介紹各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、提出完善的對策建議等方面作出了較大的貢獻(xiàn)。但是從“已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)”的改革現(xiàn)狀來看，已有研究總體上還存在以下缺陷和不足：

1.對于上一輪改革效果不佳的原因，未能深入反思和探析

現(xiàn)有研究成果普遍指出了“主訴制”改革不成功的原因，但大多只涉及問題的表征，未探討深層次原因。謝鵬程教授關(guān)于“權(quán)力配置博弈問題影響檢察機(jī)關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)放權(quán)”的論證較為深入，但還不夠全面，無法解釋實(shí)踐中有主訴檢察官主動放棄定案權(quán)等現(xiàn)象；謝佑平教授立足“檢察機(jī)關(guān)職級晉升重行政輕司法”的弊端論述了主訴檢察官職位逐漸喪失吸引力的問題，但現(xiàn)實(shí)情況其實(shí)更加復(fù)雜。實(shí)踐中主訴檢察官職位曾一度成為“曲線升職”的跳板，后來其失去吸引力還有經(jīng)濟(jì)效益不到位等因素。而經(jīng)濟(jì)保障難落實(shí)，除了尋求黨委政府財(cái)政部門的支持有困難外，還涉及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部公訴部門與其他部門的利益博弈、“主訴”與“非主訴”的利益博弈等問題。以史為鏡，可知興替。如果原有改革的桎梏沒有破除，在同樣的社會規(guī)律下，我們沒有理由對新一輪改革報(bào)以希望?，F(xiàn)有研究少有考察原有問題能否及如何破解，所提對策建議似乎憧憬美好未來有余，但考慮現(xiàn)實(shí)困難不足。

2.對于有關(guān)試點(diǎn)創(chuàng)設(shè)的辦案制度或工作模式，缺乏運(yùn)行機(jī)制實(shí)證研究①刑事訴訟運(yùn)行機(jī)制實(shí)證研究由四川大學(xué)左衛(wèi)民教授倡導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)通過對廣泛性的、多樣性的樣本進(jìn)行觀察、實(shí)驗(yàn)和調(diào)查，深入關(guān)注刑事訴訟真實(shí)的運(yùn)作狀態(tài)。參見左衛(wèi)民等：《中國刑事訴訟運(yùn)行機(jī)制實(shí)證研究》（二），法律出版社2009年版，第1～19頁。

近年來，試點(diǎn)單位官方提交的總結(jié)報(bào)告慣于整體叫好，但是檢察人員口耳相傳的工作實(shí)況似乎差強(qiáng)人意。改革的整體部署和各地的具體舉措到底是否可行？有關(guān)制度在實(shí)踐中的運(yùn)行情況究竟怎樣？現(xiàn)有研究要么局限于理論層面，反復(fù)為改革尋找理論依據(jù)、法律依據(jù)或是提供總體思路、基本原則，要么雖然涉及實(shí)際工作，但是著重于介紹試點(diǎn)規(guī)定，運(yùn)行機(jī)制實(shí)證研究匱乏，反映實(shí)踐中的問題不足，對本院成績有無自身特殊情況、其他地區(qū)能否借鑒推行等問題研究缺位。甚至部分2013年以后的研究成果與作為其研究對象的試點(diǎn)措施一樣，都是“新瓶裝舊酒”，著力論證的“主任制”必要性、可行性、理論及法律依據(jù)，以及提出的辦案權(quán)限配置和監(jiān)督、追責(zé)、保障方案，與多年前的“主訴制”相比大同小異。至于如何吸取“主訴制”的教訓(xùn)防止本輪改革又走回頭路，現(xiàn)有的研究更是少有探討。

3.對于當(dāng)前中央部署的其他司法體制改革項(xiàng)目，少有統(tǒng)籌兼顧

“主訴制”改革由檢察機(jī)關(guān)公訴部門發(fā)起，但受限于政工、財(cái)政等非公訴部門甚至非檢察機(jī)關(guān)能夠決定的因素，終于因?yàn)槿狈ε涮状胧┑闹С侄y以為繼。當(dāng)前，中央政法委統(tǒng)一部署開展的“四項(xiàng)改革”掀開了我國司法體制改革的新篇章，與本輪辦案責(zé)任制改革遙相呼應(yīng)、相輔相成，是后者較主訴制能夠取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的希望所在。但是，現(xiàn)有研究大多停留于原有模式，僅單純關(guān)注辦案責(zé)任制如何完善，對能夠?yàn)楦母锾峁┥蜻\(yùn)行動力的配套措施未予探討或探討不深入。

4.對于域外的公訴檢察官辦案責(zé)任制度，缺乏系統(tǒng)考察和移植可行性考證

現(xiàn)有的研究成果中，專題介紹域外公訴檢察官辦案責(zé)任制的文獻(xiàn)3篇，專題做比較研究的文獻(xiàn)5篇，主要涉及德國、法國、日本及我國的臺灣地區(qū)，另有少數(shù)研究人員在論及某些具體問題時(shí)也比對了域外有關(guān)制度。部分研究成果反思了我國的改革思路，例如，萬毅教授認(rèn)為我國將主任檢察官辦案組定位為一級辦案組織，是對日、韓以及我國臺灣地區(qū)“主任制”的一種誤讀、誤解；①萬毅：《主任檢察官制度改革質(zhì)評》，載《甘肅社會科學(xué)》2014年第4期。謝鵬程研究員認(rèn)為我國大陸與臺灣地區(qū)的“主任制”在目的意義、職責(zé)任務(wù)、法律地位等方面存在顯著的差別，照搬臺灣地區(qū)“主任制”是方向性錯誤。②謝鵬程：《檢察官辦案責(zé)任制改革的三個問題》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。但是，現(xiàn)有比較研究仍有一定的局限性：一是不夠深入，僅涉及有關(guān)國家或地區(qū)的立法規(guī)定，未探討其確立相關(guān)制度的背景條件和實(shí)踐中的司法狀況；③“機(jī)械照搬或簡單比較，缺乏深度背景分析”，是近年來國內(nèi)刑事訴訟法學(xué)比較研究的典型問題。參見孫長永：《刑事訴訟法學(xué)研究方法之反思》，載《法學(xué)研究》2012年第5期。二是結(jié)合我國實(shí)際情況不足，未能專門考察移植域外先進(jìn)制度的現(xiàn)實(shí)可行性。

三、下一階段的研究任務(wù)與展望

改革的意義在于進(jìn)步，既不能喊著前進(jìn)的口號原地踏步，形改神不改、改而不變，也不應(yīng)當(dāng)大張旗鼓地邁一步卻又悄無聲息地退回來，下一次改革又從原點(diǎn)出發(fā)。反思近年來國內(nèi)一些不夠成功的改革，往往是改革本身雖有良好的意愿與理想化的設(shè)計(jì)，但缺乏基本的“生命力”，造成改革有名無實(shí)或難以為繼。原狀的慣性如此巨大，讓變革總是處于無形的引力之下，隨時(shí)可能因?yàn)闊崆榈膭恿θ紵M而被拉回起點(diǎn)。為了能讓改革每前進(jìn)一步之后能夠站住腳跟以至于下次再進(jìn)一步，改革者和研究者在討論具體制度孰優(yōu)孰劣之前，必須首先考慮改革的“生命力”，即在當(dāng)前的社會狀況下，如何讓設(shè)計(jì)的改革舉措“存活”下來，運(yùn)行下去。筆者認(rèn)為，下一階段針對公訴檢察官辦案責(zé)任制改革的研究應(yīng)從以下幾個方面著力，才能更好地為改革實(shí)踐提供支持：

（一）回顧前程，有必要進(jìn)一步總結(jié)主訴制改革的得失，探索有“生命力”的改革路徑

結(jié)合社會客觀規(guī)律全面、深入總結(jié)主訴制改革的得失，是突破原狀“引力”、站穩(wěn)新一輪改革腳跟必須面對的問題。有關(guān)研究應(yīng)當(dāng)盡可能做到點(diǎn)面結(jié)合、分類探討：既要論述主訴制改革的宏觀框架、基本路徑和主要內(nèi)容之利弊，又要從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度（案件數(shù)量多少及公訴檢察人員狀況的差異）、檢察機(jī)關(guān)級別、采取的具體模式等多個角度選擇代表單位，分類考察其主訴制持續(xù)運(yùn)行狀況，有針對性地分析深層次問題和原因。在此基礎(chǔ)上，有必要從制度內(nèi)容、現(xiàn)實(shí)條件等方面比較近年來已經(jīng)開展的“主任制”、檢察官辦案責(zé)任制改革工作，從而有說服力地論證新一輪改革已經(jīng)具備條件，能夠“改變命運(yùn)”、突破瓶頸并取得有效進(jìn)展。

（二）立足當(dāng)下，有必要進(jìn)一步考察其他司改項(xiàng)目，尋求辦案責(zé)任制改革的有力保障

隨著下一階段各項(xiàng)司改深入開展并適時(shí)總結(jié)調(diào)整，將相關(guān)改革內(nèi)容納入配套保障范疇予以專門研究，是科學(xué)構(gòu)建公訴檢察官辦案責(zé)任制必須兼顧的問題。以前述對主訴制的反思為基礎(chǔ)，下一階段的研究有必要充分關(guān)注“司法人員分類管理制度”“司法人員職業(yè)保障制度”“省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”“檢察官職務(wù)套改”方面的改革進(jìn)程和內(nèi)容，設(shè)計(jì)的公訴檢察官員額配備、任命考核、組織模式、職責(zé)權(quán)限、利益分配、監(jiān)督獎懲、職業(yè)發(fā)展等機(jī)制應(yīng)當(dāng)與之協(xié)調(diào)，從而確保改革新政能夠扎根立足得到保障，避免超前冒進(jìn)陷入困境。

（三）比較研究，有必要進(jìn)一步關(guān)注域外司法實(shí)際，尋求行之有效的移植路徑

對域外公訴檢察官辦案責(zé)任制進(jìn)行系統(tǒng)研究，是借鑒有關(guān)先進(jìn)制度、助推我國改革實(shí)踐應(yīng)當(dāng)開展的工作。有關(guān)研究應(yīng)當(dāng)力爭在比較各國規(guī)定的基礎(chǔ)上，考察其產(chǎn)生背景、運(yùn)行狀況及其得以運(yùn)行的司法條件乃至社會條件，進(jìn)而論證我國能否及如何移植的問題。得出的結(jié)論不僅應(yīng)當(dāng)澄清國內(nèi)對“主任檢察官”的認(rèn)識誤區(qū)，還要立足現(xiàn)有國情能夠達(dá)到的條件，盡可能就如何整體移植域外制度（包括配套措施）提出建議。

（四）推行試點(diǎn)，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)證研究，考察有關(guān)制度的真實(shí)運(yùn)行狀況

關(guān)注不同試點(diǎn)單位的實(shí)際工作狀況，了解不同公訴檢察人員的想法和訴求，是客觀評判有關(guān)工作舉措、選擇合理改革方案不可回避的問題。對于已經(jīng)推行的試點(diǎn)方案，有必要分時(shí)段多次跟蹤開展運(yùn)行機(jī)制實(shí)證研究，一方面收集、分析多地檢察機(jī)關(guān)制度運(yùn)行情況的工作數(shù)據(jù)，另一方面通過問卷調(diào)查、座談會、訪談等方式，廣泛傾聽不同職位、不同年齡、不同學(xué)歷、不同地區(qū)以及改革后不同身份的公訴檢察人員的聲音，了解其不同視野下的感受、想法和實(shí)際工作中的“變通”做法及原因。構(gòu)建大多數(shù)公訴檢察人員愿意接受、能夠執(zhí)行且經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)、能夠持續(xù)運(yùn)行的辦案責(zé)任制度，才能得出改革舉措取得成效的結(jié)論。

*作者系四川省人民檢察院助理檢察員，法學(xué)碩士。