齊樹潔

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行政裁決制度：反思與重構(gòu)

齊樹潔

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，專業(yè)性強、與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛層出不窮，傳統(tǒng)的審判方式顯得力不從心，司法資源的有限性進一步凸顯。基于對司法中心主義的反思及司法危機的倒逼，西方法治發(fā)達國家有針對性地發(fā)展多元化糾紛解決機制。美國、英國、日本等國的司法實踐證明，行政裁決作為一種行之有效的替代性糾紛解決方式，能夠有效地彌補司法資源的不足，緩解、分擔審判機關(guān)的壓力，降低糾紛解決的成本，及時調(diào)整社會關(guān)系。

2014年10月，中共中央十八屆四中全會作出的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“健全行政裁決制度，強化行政機關(guān)解決同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛功能”。這是健全完善我國社會矛盾預(yù)防化解機制的一項重要決策，對于新形勢下化解民間矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定具有重要的指導(dǎo)意義。2015年2月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》。該文件指出，要“健全多元化糾紛解決機制。繼續(xù)推進調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等糾紛解決機制與訴訟的有機銜接、相互協(xié)調(diào)，引導(dǎo)當事人選擇適當?shù)募m紛解決方式。推動在征地拆遷、環(huán)境保護、勞動保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、物業(yè)管理、保險糾紛等領(lǐng)域加強行業(yè)性、專業(yè)性糾紛解決組織建設(shè)，推動仲裁制度和行政裁決制度的完善”。在此背景下，行政裁決的制度價值逐漸得到各界的關(guān)注與重視。

依通說，行政裁決是指行政機關(guān)依照法律的授權(quán)，對當事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行政行為。目前我國的行政裁決主要有權(quán)屬糾紛裁決、侵權(quán)糾紛裁決、損害賠償糾紛裁決等類型。有關(guān)行政裁決的規(guī)定散見于法律、法規(guī)和部門規(guī)章中，尚未形成統(tǒng)一的制度體系。

相比之下，西方法治發(fā)達國家“行政裁決”的范圍則更加廣泛，美國的“行政裁決”又稱“委任司法”，是由獨立管制機構(gòu)與一般行政機關(guān)行使準司法裁判權(quán)，對公法上與私法上的爭議進行廣泛裁決的制度。近年來，相較于普通法院，美國獨立管制機構(gòu)的受案數(shù)量更多，裁決效率更高。英國則通過2000多個審裁處（Tribunal，又譯行政裁判所）對民事、行政糾紛進行裁決，每年處理的此類案件約100萬件。審裁處是指在普通法院之外，根據(jù)法律規(guī)定而設(shè)立的某些專門裁判組織，用以解決行政上的爭端和公民相互間某些和社會政策有密切聯(lián)系的爭端。例如，關(guān)于社會保障利益的訴訟；需要運用專業(yè)的知識或經(jīng)驗才能解決的糾紛；對強制購買土地后補償?shù)脑u估以及其他因其性質(zhì)或數(shù)量不適合由普通法院審理的糾紛，都可由審裁處來裁判。

各國行政裁決制度雖然在內(nèi)涵與范圍方面不盡相同，但仍體現(xiàn)出一定的制度共性：一是主體專門，只有具備一定條件、符合法律授權(quán)的機構(gòu)方可成為裁決主體。二是裁決專業(yè)。裁決機關(guān)在解決糾紛時，需要綜合運用特定領(lǐng)域的專業(yè)知識、行政政策及法律經(jīng)驗。三是程序設(shè)計上兼具司法程序的自然公正屬性與行政程序的快捷簡便特征。一方面，行政裁決不斷吸收司法程序的特點，強調(diào)程序正當與自然公正；另一方面，行政裁決程序不受訴訟程序的拘束，可以根據(jù)糾紛性質(zhì)的不同設(shè)計有針對性的程序規(guī)則，因此具有靈活簡便、費用低廉的特點。

長期以來，我國行政裁決制度存在定位不明確，程序規(guī)則缺乏司法特征，救濟路徑混亂等短板，影響了制度優(yōu)勢的發(fā)揮。

一是裁決主體缺乏獨立性。行政執(zhí)法是執(zhí)法主體依職權(quán)對違法行為進行積極追訴的制度，而行政裁決是特定主體依申請對民事糾紛進行居間裁決的制度，兩者價值目標的顯著差異決定了行政執(zhí)法主體與行政裁決主體應(yīng)當實現(xiàn)分離，否則裁決的居間性難以保障。目前我國行政裁決主體分散，尚未形成統(tǒng)一體系，多數(shù)裁決機關(guān)未設(shè)置專門的裁決機構(gòu)，行政執(zhí)法權(quán)與行政司法權(quán)由同一主體行使，不符合自然公正的基本要求。此外，組織管理制度的缺失，從業(yè)資格及職業(yè)保障制度的缺位，導(dǎo)致裁決主體獨立性與專業(yè)性不足，嚴重影響了裁判的權(quán)威性。

二是裁決范圍不斷縮減。行政機關(guān)為避免成為行政訴訟的被告，在實踐中對民事糾紛“只調(diào)不裁”，加之程序規(guī)則可操作性不強，制度運行效果日漸衰微，這一制度迅速萎縮。原有法律中的行政裁決規(guī)定不斷被廢止，新頒布的法律不再規(guī)定裁決，而改為規(guī)定行政調(diào)解。行政機關(guān)往往將社會管理中遇到的民事糾紛拒之門外，導(dǎo)致大量的民事糾紛得不到及時的解決。這種為避免行政權(quán)力擴張而“一刀切”的方法限制了行政裁決制度的發(fā)展，從根源上看是惰性行政的表現(xiàn)，不僅有悖于現(xiàn)代行政權(quán)力擴張的基本趨勢，也不利于當事人權(quán)利救濟的實現(xiàn)。

三是程序規(guī)則不規(guī)范。受程序工具主義觀念的影響，我國規(guī)定行政裁決的法律多以實體性授權(quán)為主，具體的程序性規(guī)則極少。多授權(quán)少控權(quán)的立法現(xiàn)狀，導(dǎo)致行政裁決在實踐中操作混亂，對權(quán)力運行的約束不足。行政裁決與行政執(zhí)法在價值取向上的差異，未能在制度設(shè)計中得到良好的反映。

四是救濟體系不完善。從法律層面看，我國行政裁決的救濟方式主要有行政訴訟和民事訴訟兩種。由于缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)定，實踐中當事人對行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟、行政附帶民事訴訟的救濟手段使用混亂，法院的態(tài)度與處理方法也不盡相同。

行政裁決是行政機關(guān)在糾紛解決中進行利益再分配的過程，只有嚴格規(guī)范裁決程序，突出行政裁決的“準司法”性質(zhì)，才能補齊制度短板，防止權(quán)力恣意運作。

設(shè)立行政裁決事項應(yīng)當著眼于社會現(xiàn)實需求，保持規(guī)模適度，在滿足糾紛解決需要的同時，避免濫設(shè)行政裁決造成資源浪費。綜觀行政裁決制度成熟的國家，其設(shè)立的裁決事項也不盡相同?？紤]到我國民事糾紛的現(xiàn)狀、救濟途徑的有效性以及國家權(quán)力配置等情況，可以設(shè)立行政裁決事項的民事糾紛應(yīng)當包括自然資源權(quán)屬糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、環(huán)境污染損害賠償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、消費者權(quán)益糾紛、物業(yè)管理糾紛、保險糾紛以及其他與行政管理活動密切相關(guān)或政策性較強的糾紛。

司法的公正，根植于司法主體的獨立性。行政裁決是一種具有“準司法”性質(zhì)的行政行為，其裁判的公正同樣需要以裁決主體的獨立性為保障。目前，我國司法體制正在進行重要的改革，在此背景下，因勢利導(dǎo)地對行政裁決主體缺乏獨立性的尷尬局面進行改革，將有利于提高行政裁決的裁判權(quán)威。今后可考慮在行政裁決申請受理量大的領(lǐng)域設(shè)立相對獨立的裁決機構(gòu)，裁決機構(gòu)的人事管理、經(jīng)費薪酬獨立于行政機關(guān)，裁決人員依法獨立裁決，不受行政機關(guān)的干涉，非經(jīng)任職機關(guān)評議不得降職、免職。而在案件受理量較小的領(lǐng)域，裁決機構(gòu)也應(yīng)當實現(xiàn)與執(zhí)法機構(gòu)的分離。

申請行政裁決與提起民事訴訟是彼此獨立的糾紛解決方式，關(guān)于設(shè)立了行政裁決的事項是否可以不經(jīng)裁決而直接向法院提起民事訴訟，我國法律主要規(guī)定了兩種形式：一是行政裁決強制先行，二是當事人自主選擇。結(jié)合我國目前的現(xiàn)實情況將部分行政裁決設(shè)置為強制先行，有利于彌補法院專業(yè)知識的不足，確保行政政策的統(tǒng)一、連貫。如自然資源權(quán)屬糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、醫(yī)療事故糾紛等案件量大、專業(yè)性強的領(lǐng)域，均可考慮將行政裁決設(shè)置為前置程序。

重構(gòu)行政裁決的程序規(guī)則應(yīng)充分考慮其“準司法”屬性及其特殊的價值取向。一方面，應(yīng)強調(diào)程序正當，規(guī)范行政裁決程序中的通知、回避、陳述、答辯、聽證、送達等環(huán)節(jié)。另一方面，應(yīng)強調(diào)裁判經(jīng)濟，程序的設(shè)計應(yīng)避免過度司法化導(dǎo)致的程序臃腫，行政裁決所耗費的社會資源與當事人所需要負擔的成本應(yīng)當顯著低于司法程序的消耗。在程序設(shè)計上，應(yīng)簡化相關(guān)手續(xù)，提高運轉(zhuǎn)速度。裁決主體在裁決程序中可以適用職權(quán)主義審查模式，為查清案件事實，必要時可主動調(diào)取證據(jù)。此外，應(yīng)明確不同類型行政裁決的審理期限，確保裁決主體迅速、及時地解決糾紛。

《行政復(fù)議法》第8條第2款規(guī)定：“不服行政機關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定排除了當事人對行政裁決獲得復(fù)議救濟的可能性，導(dǎo)致行政機關(guān)自我監(jiān)督機制的缺位。相對于訴訟而言，行政復(fù)議程序簡單、迅速、及時、便民，對于快速解決民事糾紛有不可替代的作用。因此，應(yīng)盡快修正《行政復(fù)議法》，將行政裁決納入行政復(fù)議的范圍內(nèi)，建立由上一級行政裁決主體對行政裁決進行復(fù)議的制度，并明確對行政裁決提起行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系。

為行政裁決構(gòu)建司法救濟體系，應(yīng)以實現(xiàn)當事人權(quán)利救濟為基本目標，根據(jù)有利于實現(xiàn)權(quán)利保護的標準來確定爭議的解決路徑。在現(xiàn)有的制度空間內(nèi)，法律有明確規(guī)定的，應(yīng)依其規(guī)定；法律無明確規(guī)定的，應(yīng)針對不同類型的行政裁決，提供相應(yīng)的司法救濟。

首先，對確權(quán)類行政裁決不服的，當事人可以提起行政訴訟。例如，在行政裁決主體對自然資源權(quán)屬糾紛、專利糾紛、商標糾紛作出的確權(quán)類裁決中，當事人對裁決不服的，將產(chǎn)生以行政爭議為主，涉及民事爭議的關(guān)聯(lián)案件。在此類行政裁決之訴中，行政爭議居于核心地位，民事爭議的解決以行政爭議的解決為先決條件，因此適宜提起行政訴訟?！缎姓V訟法》第61條規(guī)定：“在涉及……行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理?！庇捎谛姓脹Q具有預(yù)決效力，人民法院在審理案件的過程中應(yīng)先就行政裁決的合法性進行審查。行政裁決合法的，判決維持行政裁決，駁回原告提出的一并審理民事爭議的訴訟請求，行政裁決成為解決民事糾紛的最終依據(jù)；行政裁決違法或無效的，應(yīng)遵循先行政后民事的程序，判決撤銷行政裁決或確認行政裁決無效，再對民事糾紛進行審理并作出裁判。

其次，對非確權(quán)類行政裁決不服的，當事人可以提起民事訴訟。如在行政裁決主體對環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故等損害賠償糾紛，消費者權(quán)益糾紛等侵權(quán)糾紛作出的非確權(quán)類裁決中，當事人對裁決不服的將產(chǎn)生以民事爭議為主，涉及行政爭議的關(guān)聯(lián)案件。在此類裁決之訴中，民事爭議居于核心地位，行政裁決權(quán)的行使雖然產(chǎn)生了行政爭議，使民事爭議變得更為復(fù)雜，但案件的主要爭點仍然是平等主體之間的民事糾紛，因此，適宜通過民事訴訟予以解決。在民事訴訟過程中，行政裁決具有證據(jù)效力。根據(jù)證據(jù)審查規(guī)則，法院應(yīng)當審查行政裁決的客觀性、關(guān)聯(lián)性與合法性。原告應(yīng)當提供證據(jù)證明行政裁決違法或無效，舉證成立的，人民法院依法對民事爭議進行審理并作出裁判，并在判決理由中對行政裁決是否違法或無效作出說明；當事人不能舉證說明行政裁決違法或無效的，應(yīng)判決駁回原告的訴訟請求。