李作周

（山東師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，濟(jì)南　250358）

基于“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)探析

李作周

（山東師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，濟(jì)南250358）

目前，我國(guó)國(guó)家政策已經(jīng)認(rèn)可并支持農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”。這彰顯了我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的逐漸完善和發(fā)展，可以彌補(bǔ)“兩權(quán)分置”的不足，也為我國(guó)未來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革指明方向。從產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論的角度看，“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)的界定與細(xì)化，是漸進(jìn)式的誘致性制度變遷。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革仍面臨諸多問(wèn)題，如政策與法律規(guī)定存在沖突，產(chǎn)權(quán)界定較為模糊，產(chǎn)權(quán)缺乏維護(hù)與監(jiān)管配套制度等。下一步，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革重點(diǎn)應(yīng)放在著力完善相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步界定和細(xì)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相關(guān)配套制度等方面。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；“三權(quán)分置”；產(chǎn)權(quán)界定與細(xì)化；誘致性制度變遷

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地制度中最基礎(chǔ)、最重要的一個(gè)制度安排，它的“一舉一動(dòng)”與農(nóng)民利益息息相關(guān)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革不僅是影響農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是影響農(nóng)村安定和諧的政治問(wèn)題。深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，對(duì)于盤活農(nóng)村資產(chǎn)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化具有重要戰(zhàn)略意義。

改革開放后，我國(guó)農(nóng)村開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)開始分離?！皟蓹?quán)分置”作為一種制度變遷適應(yīng)了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力狀況，極大調(diào)動(dòng)了勞動(dòng)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，“兩權(quán)分置”的缺陷和不足越來(lái)越多。因此，我國(guó)政府近年來(lái)也致力于推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的完善與改革。十八屆三中全會(huì)《決定》指出，要在維持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變的前提下，“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。［1］2014年中央一號(hào)文進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“在落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這實(shí)質(zhì)上開啟了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的新時(shí)代，三權(quán)即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”已有大量解讀與研究。相關(guān)研究主要如下：一是“三權(quán)分置”的效應(yīng)?？涤咳?014）指出，農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”豐富了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體多元化，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)拓寬了融資渠道，加速了土地流轉(zhuǎn)，將會(huì)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到很大釋放。［2］二是“三權(quán)分置”的路徑。潘?。?015）認(rèn)為，土地抵押、入股、信托等是實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的最佳路徑。［3］葉興慶（2014）則認(rèn)為，發(fā)揮好“三權(quán)分置”的積極效應(yīng)關(guān)鍵在于合理界定農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能范圍。［4］三是“三權(quán)分置”實(shí)施困境。申慧文（2015）從法學(xué)的角度指出，農(nóng)地“三權(quán)分置”與我國(guó)相關(guān)法律存在明顯的邏輯悖論，缺乏法律保障勢(shì)必會(huì)困擾“三權(quán)分置”實(shí)施。［5］資金議（2014）認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)面臨土地所有權(quán)性質(zhì)模糊、所有權(quán)主體“虛位”、土地權(quán)能殘缺以及土地預(yù)期不穩(wěn)等問(wèn)題。［6］

農(nóng)地“三權(quán)分置”研究已取得大量成果，但仍存在一些不足。其一，缺乏產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論相結(jié)合的研究。其二，對(duì)以“三權(quán)分置”為核心的產(chǎn)權(quán)改革所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題缺乏深入分析。針對(duì)于此，本文以產(chǎn)權(quán)理論和制度變遷理論為基礎(chǔ)，探析“三權(quán)分置”的本質(zhì)及產(chǎn)權(quán)改革面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并提出對(duì)策建議。

二、“三權(quán)分置”由來(lái)與本質(zhì)

（一）從“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”的演變過(guò)程

1978年，安微省鳳陽(yáng)縣小崗村率先實(shí)行包產(chǎn)到戶，并取得顯著成效，此舉逐漸得到政府支持和推廣。到1983年底，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)戶已占到全國(guó)農(nóng)戶總數(shù)的97%。［7］這表明，我國(guó)當(dāng)時(shí)已經(jīng)確立了農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分置”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在“兩權(quán)分置”這種制度安排下，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則屬于農(nóng)戶。但是兩者權(quán)能大小不一，集體所有權(quán)占主導(dǎo)地位，農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃?rùn)?quán)、收益分配權(quán)等權(quán)利都依附在集體所有權(quán)之下。農(nóng)戶獲得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)于強(qiáng)大的集體所有權(quán)是比較有限的。即便如此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的“兩權(quán)分置”在當(dāng)時(shí)也成效顯著，極大調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，進(jìn)而促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是隨著我國(guó)改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民工外出務(wù)工、進(jìn)城安家等現(xiàn)象越來(lái)越多。根據(jù)2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，2008—2013年農(nóng)民工總量和外出務(wù)工人數(shù)持續(xù)增加，到2013年時(shí)我國(guó)農(nóng)民工總量約為2.69億人，其中外出農(nóng)民工約占62%，而在外出農(nóng)民工中約有21%的農(nóng)民工為舉家外出。［8］農(nóng)村人口大量流動(dòng)和進(jìn)城，事實(shí)上已經(jīng)造成較大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)大量分離已是既成事實(shí)。如果不規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，如果不規(guī)范土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，會(huì)制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為解決這個(gè)難題，國(guó)家逐漸確立了“還權(quán)于民”、“賦能于民”的改革思路。從1984年到2013年之間，國(guó)家有意識(shí)地對(duì)集體所有權(quán)進(jìn)行權(quán)能壓縮，豐富承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能。直到2014年，中央一號(hào)文明確做出了關(guān)于承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離、“三權(quán)分置”的重大決策。這可以彌補(bǔ)“兩權(quán)分置”的不足，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的逐漸完善，并為未來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革指明了方向。

（二）“三權(quán)分置”的本質(zhì)

1.產(chǎn)權(quán)理論視角：產(chǎn)權(quán)權(quán)能的界定與細(xì)化

產(chǎn)權(quán)簡(jiǎn)稱財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其定義尚無(wú)一定之規(guī)。主要有四種觀點(diǎn)：其一，產(chǎn)權(quán)即所有權(quán)。這種觀點(diǎn)把產(chǎn)權(quán)等同于所有權(quán)，認(rèn)為所有權(quán)包括分配權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)等相關(guān)權(quán)利。這一說(shuō)法太過(guò)狹義，混淆了產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)的關(guān)系。其二，產(chǎn)權(quán)為國(guó)家強(qiáng)制法權(quán)。持該觀點(diǎn)的代表人物是阿爾欽，他認(rèn)為：產(chǎn)權(quán)是形成人們對(duì)資產(chǎn)的權(quán)威的制度方式，是一系列旨在保障人們資產(chǎn)的排他性權(quán)威的制度規(guī)則。［9］這種觀點(diǎn)不僅把產(chǎn)權(quán)視為一種權(quán)利，更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)是一種制度規(guī)則。這其實(shí)本末倒置了產(chǎn)權(quán)和制度規(guī)則的重要性，產(chǎn)權(quán)最主要是一種權(quán)利，而產(chǎn)權(quán)的制度規(guī)則性是說(shuō)明它是維護(hù)權(quán)利實(shí)施的制度保障。其三，產(chǎn)權(quán)是人與人之間的社會(huì)關(guān)系。這種觀點(diǎn)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)雖然是基于物質(zhì)而發(fā)生的，但產(chǎn)權(quán)不是人對(duì)物的關(guān)系，而是人與人之間復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。若按照這種觀點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)則缺少固定性、穩(wěn)定性。因?yàn)槿伺c人之間是一種復(fù)雜的、無(wú)時(shí)無(wú)刻不在變化的關(guān)系。其四，產(chǎn)權(quán)是一種可分割、細(xì)化的權(quán)利束。這種觀點(diǎn)從產(chǎn)權(quán)的功能視角來(lái)解釋產(chǎn)權(quán)，代表性人物為德姆塞茨、巴澤爾。德姆塞茨指出，產(chǎn)權(quán)是一種多方面權(quán)利集合的權(quán)利束，包括個(gè)人或他人受益或受損的權(quán)利。［9］隨后，巴澤爾對(duì)德姆塞茨的觀點(diǎn)做了補(bǔ)充，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)作為一個(gè)大的產(chǎn)權(quán)束，可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)權(quán)能界定，被細(xì)化成眾多小權(quán)利束。這種觀點(diǎn)從產(chǎn)權(quán)的功能出發(fā)定義產(chǎn)權(quán)，言簡(jiǎn)意賅，通俗易懂，得到絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)同。鑒于此，本文基于第四種觀點(diǎn)剖析“三權(quán)分置”。

按照德姆塞茨、巴澤爾的觀點(diǎn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可以歸納為含有土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、抵押權(quán)及其他多項(xiàng)權(quán)利的大權(quán)利束，每一項(xiàng)權(quán)利都可以通過(guò)界定被分割、細(xì)化。當(dāng)前，我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”的狀態(tài)正是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束分割、細(xì)化的表現(xiàn)。在改革開放初期，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)融為一體無(wú)可厚非，因?yàn)楫?dāng)時(shí)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相對(duì)來(lái)說(shuō)還是比較簡(jiǎn)單的。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是新世紀(jì)以來(lái)，大量民工進(jìn)城務(wù)工，大量村民進(jìn)城定居，土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓十分活躍。“兩權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度已不能順應(yīng)時(shí)代要求，已由最初的降低交易費(fèi)用變?yōu)樵黾咏灰踪M(fèi)用，降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革成為當(dāng)務(wù)之急。在這種情況下，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離已是必然。其分離的本質(zhì)正是土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的重新界定與細(xì)化。但“三權(quán)分置”不是終點(diǎn)，未來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，可能還會(huì)有“四權(quán)分離”、“五權(quán)分離”，但萬(wàn)變不離其宗，其本質(zhì)仍是產(chǎn)權(quán)權(quán)能的界定與細(xì)化。

2.制度變遷視角：漸進(jìn)式的誘致性制度變遷與安排

制度一般指人與人之間形成的大家相互遵循的行為規(guī)則。制度不是一成不變的。林毅夫認(rèn)為，制度選擇集合的改變、技術(shù)的改變、要素和產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格的長(zhǎng)期變動(dòng)、其他制度安排的變遷會(huì)引發(fā)制度不均衡，［10］而制度不均衡則會(huì)逐漸在修復(fù)中導(dǎo)發(fā)制度變遷。林毅夫?qū)⒅贫茸冞w分為強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷比較好理解，主要是由國(guó)家政府主導(dǎo)的變遷，通過(guò)政策或法律強(qiáng)制推行。誘致性制度變遷是指人們?cè)谧非笥芍贫炔痪庖碌墨@利機(jī)會(huì)時(shí)所引起的自發(fā)性制度變遷。例如，農(nóng)戶有外出務(wù)工需要時(shí)，即不想放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，又想通過(guò)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)獲取一定補(bǔ)償，所以在實(shí)踐中就引發(fā)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。隨著時(shí)間推移，在一些省份和地區(qū)，這種承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的實(shí)踐成了普遍現(xiàn)象。國(guó)家需對(duì)此做出回應(yīng)。因此，2014年中央一號(hào)文做出了有關(guān)“三權(quán)分置”的決定，在集體所有權(quán)不變的情況下，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。舊有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)均衡被打破，新的制度均衡逐漸建立。其演變過(guò)程正是以漸進(jìn)式為特點(diǎn)的誘致性制度變遷。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”是我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的又一次巨大突破，這可以進(jìn)一步提升土地利用效率，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)由個(gè)體經(jīng)營(yíng)向規(guī)?；?、公司化經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。2014年一號(hào)文出臺(tái)“三權(quán)分置”后，國(guó)家又進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易做了部署。不難看出，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革確實(shí)取得了很大進(jìn)展，但此項(xiàng)改革任重道遠(yuǎn)，還有許多難題需要解決。

（一）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革遭遇法律制約

政策與法律制度相沖突是目前制約農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革能否達(dá)到預(yù)期效果的主要因素。目前，我國(guó)在政策上已充分肯定農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，支持經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、抵押融資，而農(nóng)地承包權(quán)不得交易買賣。但我國(guó)現(xiàn)行《承包法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)仍以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為描述主體，沒(méi)有對(duì)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)加以區(qū)分。另外，我國(guó)《擔(dān)保法》明確規(guī)定“土地所有權(quán)以及耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。政策和法律相悖，使得政策得不到法律的強(qiáng)制保障，必然會(huì)稀釋政策的有效性，使人們的行為“畏手畏腳”，從而不利于“三權(quán)分置”的有效實(shí)施。

（二）產(chǎn)權(quán)界定存在一定模糊性

其一，農(nóng)地所有權(quán)歸集體支配所有，但集體這個(gè)概念較為抽象，很難在實(shí)踐中確定集體成員的資格和范圍。況且從法理上講，農(nóng)民集體只是一個(gè)沒(méi)有法律人格的集合。另外，所有權(quán)在占有、處分方面的權(quán)能范疇也不夠具體，容易引發(fā)強(qiáng)制收回、調(diào)整農(nóng)地承包權(quán)的極端情況，從而使農(nóng)民利益容易受損。其二，從1978年到2013年，集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期“兩權(quán)分置”，但兩者權(quán)能大小不一，總的趨勢(shì)是集體所有權(quán)收縮，使土地的使用、占有、收益、處置等權(quán)能向承包經(jīng)營(yíng)權(quán)靠攏。2014年以后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩個(gè)權(quán)利束，但他們相應(yīng)包含的權(quán)能邊界仍不夠明確，兩者權(quán)能存在一定范圍的重疊，缺乏較為清晰的界定。

（三）產(chǎn)權(quán)缺乏維護(hù)與監(jiān)管配套制度

隨著“三權(quán)分置”的出臺(tái)，國(guó)家朝著“還權(quán)于農(nóng)民”邁出重要一步，但其效果取決于產(chǎn)權(quán)維護(hù)與監(jiān)管配套制度的完善度。但目前我國(guó)還未建立起完善的產(chǎn)權(quán)維護(hù)與監(jiān)管配套制度，缺乏公共咨詢服務(wù)、社會(huì)保障制度和農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，維權(quán)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。以經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為例，目前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是一個(gè)不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。雖然交易需求在不斷增加，但針對(duì)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)較少，政策監(jiān)管也存在空白，產(chǎn)權(quán)交易面臨缺少平等性、流動(dòng)性等諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題若不及時(shí)解決，勢(shì)必會(huì)增加改革的風(fēng)險(xiǎn)

四、下一步農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的重點(diǎn)

（一）著力完善相關(guān)法律法規(guī)

土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”已在國(guó)家政策上得到允準(zhǔn)，但仍缺乏相關(guān)法律支持，政策與法律尚存沖突之處。“三權(quán)分置”作為一場(chǎng)誘致性制度變遷，如若得不到法律的“保駕護(hù)航”，就有可能會(huì)偏離國(guó)家政策目標(biāo)，增加土地產(chǎn)權(quán)改革的成本。因此，當(dāng)務(wù)之急要著力完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)予以調(diào)整和規(guī)范。應(yīng)加快修改《物權(quán)法》《承包法》《擔(dān)保法》中相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步明確集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)益內(nèi)涵、外延及其相互關(guān)系。

（二）進(jìn)一步界定和細(xì)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

一方面，土地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)含有所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等諸多權(quán)利束的大權(quán)利束，隨著社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展，每一項(xiàng)權(quán)利束都可能因宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境的變化衍生出其他權(quán)能。另一方面，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，土地越來(lái)越表現(xiàn)出“稀缺性”，而人類的經(jīng)濟(jì)關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜化，對(duì)于產(chǎn)權(quán)界定有了更高的要求。因此，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)界定與細(xì)化。目前，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)雖然有了一定程度的權(quán)能細(xì)化，但產(chǎn)權(quán)改革不能止步，需要對(duì)各項(xiàng)權(quán)利束進(jìn)一步界定與細(xì)化，產(chǎn)權(quán)越明晰，越有利于降低交易成本，越有利于保障農(nóng)民利益。此外，現(xiàn)階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)一定程度實(shí)現(xiàn)了“還權(quán)于民”的目標(biāo)，改革重心還必須由“還權(quán)于民”向“賦能于民”過(guò)渡，但前提條件是在堅(jiān)持以公有制為主體的所有制結(jié)構(gòu)下，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)合理明確地“賦能于民”，讓農(nóng)民真正嘗到改革的甜頭，進(jìn)而擁護(hù)改革。

（三）建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相關(guān)配套制度

目前，我國(guó)農(nóng)民素質(zhì)普遍偏低，對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺乏足夠認(rèn)識(shí)。因此，國(guó)家僅僅“還權(quán)于民”還是不夠的，重點(diǎn)還應(yīng)做到“維權(quán)于民”。首先，產(chǎn)權(quán)改革具有牽一發(fā)而動(dòng)全身性，所以政府應(yīng)當(dāng)加快改革與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)聯(lián)系緊密的農(nóng)村金融服務(wù)制度、戶籍管理制度、社會(huì)保障制度、耕地管理制度、產(chǎn)權(quán)交易與協(xié)調(diào)制度、行政監(jiān)管制度等，使各個(gè)制度之間相互協(xié)調(diào)。其次，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)外成熟的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的學(xué)習(xí)與研究，并在結(jié)合我國(guó)農(nóng)村實(shí)際的前提下為我所用。再者，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)知識(shí)普及力度，宣傳誠(chéng)信交易等傳統(tǒng)美德，并提高農(nóng)民維權(quán)意識(shí)。

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編輯：李學(xué)迎

F321

A

2095-7238（2016）05-0084-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.015

2016-06-12

本文為國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“可持續(xù)發(fā)展背景下我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼社會(huì)績(jī)效追蹤研究”（11CJY061）階段性成果。