李妮

（珠海廣播電視大學(xué)，廣東　珠海　519000）

地方改革的邏輯：行動(dòng)者的視角

李妮

（珠海廣播電視大學(xué)，廣東珠海519000）

以S區(qū)改革為案例，將S區(qū)政府作為S區(qū)改革的主要行動(dòng)者，圍繞行動(dòng)者所處的環(huán)境、利益、動(dòng)力與困境等因素，剖析了作為“激勵(lì)”的改革，作為“政績”的改革及作為“符號”的改革等有關(guān)地方改革的動(dòng)力、目標(biāo)及成效，認(rèn)為地方改革的本質(zhì)即科層重塑，這種央地同構(gòu)、地方先行、聚焦于科層組織的地方改革難以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的地方治理壓力。

地方改革；行政改革；地方政府

一、導(dǎo)論

1987年，中國改革的總設(shè)計(jì)師鄧小平說“不改革就沒有出路”。時(shí)至今日，體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中帶來的一系列“主體張力、基礎(chǔ)張力、共識張力和制度張力”，［1］使得社會主義國家依然面對“不改革就沒有出路”的困局。新一代領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“改革進(jìn)入‘新常態(tài)’”，要繼續(xù)全面深化改革?！白鳛橐粋€(gè)行為主體或一種制度組織（institution）的國家”，［2］必然需要不斷革新治理方式，回應(yīng)變化時(shí)代的秩序問題與發(fā)展問題。可以說，“改革”從來都是這個(gè)轉(zhuǎn)型國家最重要的公共行政實(shí)踐活動(dòng)，也一直備受研究者的關(guān)注。我們知道，中國的改革往往首先從地方開始，先在各個(gè)地方開始實(shí)踐，然后通過適當(dāng)?shù)摹绊攲釉O(shè)計(jì)，把地方經(jīng)驗(yàn)提升成為國家政策，繼而推廣到全國?！保?］地方改革吸引了眾多研究者的關(guān)注。

要全面準(zhǔn)確地描繪和分析中國地方政府近30年的改革和變化，是一項(xiàng)癡人說夢的工作。［4］研究者從各自的視角就地方政府改革展開了討論，研究呈現(xiàn)兩種進(jìn)路，一種是整體上就地方政府改革的變化、動(dòng)力或困境進(jìn)行了提煉；另一種是就具體的改革案例進(jìn)行分析，呈現(xiàn)其特點(diǎn)，并提出改革路徑。楊雪冬從治理的視角，梳理了30年中國地方政府的改革和變化，認(rèn)為地方政府已成為地方治理的主體，治理空間和治理問題也在增加。［5］大量研究說明地方政府改革的重要性與必要性，更多的研究集中在地方政府改革的困境上，郭正林等學(xué)者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的研究發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)改革易陷入“精簡－膨脹”的怪圈，陷入“孤島”境地；［6］地方改革呈現(xiàn)“翻燒餅”現(xiàn)象；［7］地方改革的空間有限，制度化水平低等等。［8］具體的案例研究相對較少，徐鳴基于四個(gè)地方政府市場監(jiān)管體制觀察的研究發(fā)現(xiàn)，其價(jià)值取向是力圖改變由“碎片化”的機(jī)構(gòu)設(shè)置帶來的政府監(jiān)管失靈現(xiàn)象，同時(shí)提出整體性治理的改革路徑；［9］郭明以廣東順德某街道的案例，分析了其改革的動(dòng)力機(jī)制是“上級驅(qū)動(dòng)”、“基層推動(dòng)”、“主體主動(dòng)”。［10］研究的整體路徑呈現(xiàn)了地方改革的整體景觀，具體案例則提供了鮮活的案例素材。正如陳振明所說，必須建構(gòu)一個(gè)較為系統(tǒng)的研究框架，通過理論探索、實(shí)證分析和對策研究，形成系統(tǒng)的地方政府改革與治理理論。［11］本文試圖從一個(gè)中觀的視角，基于典型的改革試點(diǎn)的案例，從改革的動(dòng)力、目標(biāo)、結(jié)果及改革的邏輯構(gòu)建一個(gè)中觀層次的系統(tǒng)的分析框架，解析當(dāng)下的地方政府改革行為。

二、地方改革的全景：基于S區(qū)的實(shí)踐

S區(qū)——這個(gè)位于珠三角腹地，曾經(jīng)是縣級市的地區(qū)，幾乎經(jīng)歷了中國全局性改革以來的種種政策“實(shí)驗(yàn)”與制度“嘗試”。從1978年始至今，S區(qū)的行政體制改革大致經(jīng)歷了四個(gè)階段（1978—1991、1992—2001、2002—2008、2009至今），改革的內(nèi)容從產(chǎn)權(quán)制度、行政機(jī)構(gòu)、農(nóng)村管理體制到社會體制幾乎囊括政府改革的所有維度。如果說中國已經(jīng)成為理解比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要案例，那么S區(qū)已經(jīng)成為理解中國行政改革的重要案例。“S區(qū)模式”、“S區(qū)樣本”、“S區(qū)啟示”，成為研究者剖析、解讀的典型素材。林南在闡述地方合作主義時(shí)，提到S區(qū)的集體企業(yè)、區(qū)（鎮(zhèn)）企業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式，來比較經(jīng)濟(jì)要素的地方不同；曹正漢、史晉川在探討地方政府應(yīng)對市場化改革的策略一文中，也以S區(qū)的公有企業(yè)民營化改革為例，驗(yàn)證地方政府抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)的策略。直接以S區(qū)改革為主題的報(bào)導(dǎo)、報(bào)告及研究文獻(xiàn)浩如煙海，尤其是2009年以來，關(guān)于S區(qū)大部制改革的探討甚囂塵上。這些文獻(xiàn)呈現(xiàn)了S區(qū)改革在歷史時(shí)點(diǎn)中的具體事件及局部場景，提供就改革本身而言的啟示與思考。本文試圖將S區(qū)政府作為S區(qū)改革的主要行動(dòng)者，圍繞行動(dòng)者所處的環(huán)境、利益考量、動(dòng)力、糾結(jié)與困境對S區(qū)改革進(jìn)行剖析，呈現(xiàn)S區(qū)改革的全景與行為邏輯，并以此透視中國改革的重要特征。

（一）改革的動(dòng)力：路徑依賴、精英推動(dòng)與作為“激勵(lì)”的改革

改革中作為“局內(nèi)人”的個(gè)體，挾裹在強(qiáng)大的制度與結(jié)構(gòu)之中，卻依然充分地將個(gè)體的靈活性與主觀能動(dòng)性展露無遺，并很可能影響改革的進(jìn)程與結(jié)果。早在上世紀(jì)70年代后期，當(dāng)中國其他地區(qū)還在為國家分配的食用油供應(yīng)不足而苦惱時(shí)，S區(qū)縣委、縣政府“冒險(xiǎn)”種下15000畝花生，有效解決了這一難題；當(dāng)中國多數(shù)農(nóng)民還在計(jì)算哪種農(nóng)作物產(chǎn)量更高時(shí)，S區(qū)就涌現(xiàn)出敢于創(chuàng)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)老板，投入9萬元試制費(fèi)，創(chuàng)辦了ZJ冰箱廠……。20世紀(jì)80年代，以產(chǎn)權(quán)為核心的改革，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展“S區(qū)模式”。自此，S區(qū)依次成為綜合配套改革試點(diǎn)、現(xiàn)代化試點(diǎn)、行政體制改革試點(diǎn)。通常，我們用路徑依賴去指路徑建立后由于規(guī)模報(bào)酬遞增效應(yīng)使制度陷入鎖定狀態(tài)，因此很難打破的制度困境。S區(qū)卻走上了“改革”的路徑依賴，主動(dòng)改、持續(xù)改、“摸石頭過河”提前改、全方位地改。S區(qū)已經(jīng)付出了高昂的初始成本，正處于改革的規(guī)模報(bào)酬遞增時(shí)期。從某種程度上來說，不改少改反而是對現(xiàn)有制度與政策資源的浪費(fèi)。

除改革的路徑依賴之外，地方精英作為地方政治的能動(dòng)者，其價(jià)值理念與改革自主性直接決定了的改革動(dòng)力，決定了改革的進(jìn)程與成敗。時(shí)任區(qū)（縣）委書記和省委書記的個(gè)體，都是改革中決定改革走向、資源、提供改革支持的關(guān)鍵人物。當(dāng)然，地方改革和制度創(chuàng)新是符合地方執(zhí)政者利益的。一方面，成功的地方改革是地方干部績效的重要組成部分，提供了地方官員的晉升依據(jù)，成功的地方干部很可能將成為更為重要的領(lǐng)導(dǎo)人。另一方面，制度的創(chuàng)新從某種程度上來說，的確可以解決一些問題，創(chuàng)造促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為有利的局面，從而使地方干部獲得自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。想要說明的是，個(gè)體在地方改革當(dāng)中的確發(fā)揮著比想象中更為強(qiáng)大的作用，它成就了S區(qū)，也是描述S區(qū)改革不應(yīng)回避的要素。

“我們能夠發(fā)現(xiàn)故事中的各種要素，但卻看不到行動(dòng)者，看不到他們的利益和心機(jī)、聽不到他們的抱怨和嘆息?！比绻f地方政府是地方行政改革的主要行動(dòng)者，當(dāng)改革頻遇阻力，持續(xù)改革的動(dòng)力何在？2002年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷S市，調(diào)整為Y市的S區(qū)。對于基層政府而言，行政區(qū)劃的調(diào)整意味著政府層級以及官員級別的調(diào)整，從某種程度上來說，對于一個(gè)區(qū)域意識較強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展卓有成效的S區(qū)政府積極性打擊頗大。經(jīng)過前十年的發(fā)展，S區(qū)的經(jīng)濟(jì)，尤其是鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)得到了空前發(fā)展，因此撤市改區(qū)行政級別的調(diào)整讓身處其間的S區(qū)人感到一絲灰心。2009年，G省對S區(qū)綜合改革試驗(yàn)工作給予了肯定，先后推進(jìn)了大部門體制改革、簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革和省直管縣改革。S區(qū)被確立為全省深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)第一批縣（市、區(qū)）級試點(diǎn)，并由省委書記直接掛點(diǎn)聯(lián)系。同年，省委、省政府同意在維持S區(qū)目前建制不變的前提下，除黨委、紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院系統(tǒng)及需要全市統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的事務(wù)外，其他所有經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的事務(wù)，賦予S區(qū)行使地級市管理權(quán)限。改革試點(diǎn)、實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)等等殊榮，不僅是政治任務(wù)，更是一種對地方的激勵(lì)，用當(dāng)?shù)厝说脑捳f，這種激勵(lì)力“將S區(qū)人的精神帶了回來”。也就是說，先不論改革結(jié)果是好是壞，改革的啟動(dòng)與改革賦予的關(guān)注和權(quán)限、地級市待遇等殊榮，已經(jīng)轉(zhuǎn)變成了地方施政的激勵(lì)力，正是這種激勵(lì)伴隨S區(qū)人不服輸?shù)木衽c區(qū)域意識將改革進(jìn)一步推進(jìn)。

（二）改革的目標(biāo)：發(fā)展經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化行政與作為“政績”的改革

1978年，S區(qū)試水“三來一補(bǔ)”；1985年，成為經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的一支獨(dú)秀，S區(qū)闊步邁入了廣東“四小虎”的行列。九十年代，S區(qū)啟動(dòng)以產(chǎn)權(quán)改革為核心的綜合體制改革，創(chuàng)造了“全員股份化”、“貼身經(jīng)營”、“靚女先嫁”等不少新名詞，至1998年，S區(qū)的產(chǎn)權(quán)改革宣告完成，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度和新的政企關(guān)系?；仡?978年，十一屆三中全會作出了把全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為國家戰(zhàn)略的重中之重，經(jīng)濟(jì)體制改革以及圍繞經(jīng)濟(jì)體制改革的綜合配套改革成為改革的中心。2011年啟動(dòng)的S區(qū)整體性改革最著成效的行政審批制度改革，就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，即為企業(yè)提供更好的行政服務(wù)，使企業(yè)獲得發(fā)展的便利，促進(jìn)與保障S區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。S區(qū)的改革正是循著國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與國家改革的軌跡——始于經(jīng)濟(jì)改革，伴隨經(jīng)濟(jì)改革，輔助經(jīng)濟(jì)改革而進(jìn)行。

韋伯的科層制是實(shí)現(xiàn)管理的理性目標(biāo)的組織形式。對理性目標(biāo)的訴求，催生了從中央到地方的不同程度的定位于科層制的改革，即我們通常所說的行政改革。1980年以來，政府一直在尋求通過機(jī)構(gòu)改革、層級調(diào)整、公務(wù)員制度設(shè)計(jì)，力圖使官僚體制更精細(xì)化、精英化，提高官僚體制的能力，從而提升中國政府的能力與合法性。在馬克斯·韋伯看來，官僚制是指一種以分部——分層、集權(quán)——統(tǒng)一、指揮——服從等為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織制度。縱觀S區(qū)改革的主要舉措，無一不是對理想“科層制”的重塑。2009年，大部制改革將職能有機(jī)統(tǒng)一的部門合并，原41個(gè)黨政部門被大幅度壓縮為16個(gè)，6個(gè)黨委機(jī)構(gòu)全部與有關(guān)政府機(jī)構(gòu)合署辦公，精簡率達(dá)70%。在資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場監(jiān)管、群團(tuán)工作、政務(wù)監(jiān)察等更多領(lǐng)域?qū)嵭芯C合設(shè)置，組建成16個(gè)大部門，建立起大規(guī)劃、大經(jīng)濟(jì)、大監(jiān)管、大保障的大工作格局。［12］大部制改革旨在理順地方橫向關(guān)系。2010年，簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革在S區(qū)十個(gè)鎮(zhèn)（街）全面推廣，要求鎮(zhèn)（街）機(jī)構(gòu)改革“以‘區(qū)鎮(zhèn)（街道）對接，權(quán)責(zé)對等，提高效能’為原則，根據(jù)區(qū)黨政機(jī)關(guān)大部門體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置，對現(xiàn)行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，形成職責(zé)清晰、區(qū)鎮(zhèn)（街道）對接順暢、條塊主次分明的組織架構(gòu)?！眳^(qū)、鎮(zhèn)兩級政府形成高度一致的機(jī)構(gòu)設(shè)置，這些舉措體現(xiàn)了調(diào)整地方縱向聯(lián)系上的努力。行政效能上，實(shí)施“一審一核”和“即審即辦”，審批運(yùn)行機(jī)制的全面再造，原則上要減少審批事項(xiàng)30%以上，審批時(shí)限原則上比法定時(shí)限縮短50%。無論基于職能合并、機(jī)構(gòu)精簡的機(jī)構(gòu)改革，還是基于權(quán)責(zé)明確、層級調(diào)整的結(jié)構(gòu)改革或是基于功績制的人事制度與績效考核改革，其實(shí)質(zhì)都是著眼于科層制組織內(nèi)部的調(diào)整、改善，體現(xiàn)了科層理性，組織效率的價(jià)值追求。

事實(shí)上，改革是一種“Economic developmentcentered”（以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心）取向的改革，改革的初衷或者說改革的目的即服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。Jeffrey和Jongpil通過比較中美電子政府的改革，認(rèn)為在中國電子政府意味著為地方政府帶來了一種更嚴(yán)格的審查和控制手段，它強(qiáng)化了政府與公民之間關(guān)系的壟斷權(quán)。中國啟動(dòng)電子政務(wù)改革可以理解為試圖為政府提供一個(gè)通過提高透明度及行政分權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，同時(shí)在一個(gè)更抽象的層面為中央政府提供了有效監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的信息和能力。［13］換句話說，無論是地方還是中央，無論是產(chǎn)權(quán)改革還是行政體制改革，最終的指向都是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。地方政府改革同樣遵循國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展要求，是一種謀求“經(jīng)濟(jì)效益”的政府行為，以此獲取政府執(zhí)政的績效合法性，爭取地方政績。

（三）改革的成效：困局、悖論與作為“符號”的改革

S區(qū)的改革，其核心在于理順政府職能，調(diào)節(jié)政府與社會、政府與市場的關(guān)系。然而，地方改革的努力真的有助于關(guān)系的理順及職能的轉(zhuǎn)換嗎？實(shí)際上，從政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整、行政成本降低、行政效率提高、居民滿意度提高五個(gè)角度而言，2009年S區(qū)改革的效果僅直接體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整上，其他四個(gè)方面的改革效果并不顯著。就機(jī)構(gòu)改革而言，可以發(fā)現(xiàn)幾個(gè)規(guī)律：一是經(jīng)濟(jì)管理部門日益減少，綜合性部門增多；二是黨政合署的趨勢逐漸凸顯，部門合并的幅度加大；三是黨委機(jī)構(gòu)總體變動(dòng)幅度不是太大，改革主要集中在行政部門。盡管1992年后的S區(qū)，一直在消減傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的機(jī)構(gòu)設(shè)置，增強(qiáng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)或新職能。然而，從機(jī)構(gòu)調(diào)整入手的改革困境重重?！癝區(qū)今天的改革實(shí)際上就是在‘端盤子’，不但需要平衡各方面的利益訴求，還要避免觸及法律問題，更要與上下級實(shí)現(xiàn)良好對接?！保?4］譬如精簡的機(jī)構(gòu)如何與上級廳局對接的問題？市場安全監(jiān)管局對應(yīng)省里8個(gè)廳局，社會工作部對應(yīng)省里14個(gè)部門，改革試點(diǎn)只能一套人馬幾個(gè)牌子，重復(fù)性地作多份報(bào)告匯報(bào)于不同上級部門，并忙于應(yīng)付多個(gè)部門的會議。作為Y市的S區(qū)，又是省管縣的試點(diǎn)地區(qū)，辦一件事需與省、市溝通，實(shí)際上加大了溝通成本，違背了提升效率的初衷。

歷史告訴我們，早在1992年，S區(qū)就曾試行過大部制，把原來56個(gè)黨政機(jī)構(gòu)合并成28個(gè)，堅(jiān)持了10年。2002年之后，為與上級對接，又慢慢增加起來。上級職能部門控制并支配下一層級的資源分配機(jī)制不改變，為了爭取資金與項(xiàng)目的地方，最終都將因無法解決結(jié)構(gòu)和功能的上下對應(yīng)問題而導(dǎo)致地方機(jī)構(gòu)改革的失敗。另一方面，S區(qū)為保證改革的順利，開創(chuàng)性地實(shí)施“人員不減、待遇不降”的改革政策。改革的利益受損者，往往成為改革的阻力，因此此次改革盡可能地考慮到對改革對象的利益補(bǔ)償。而這種對個(gè)人利益的補(bǔ)償能否帶來社會利益的增加，改革后政府效率的提高尚難斷定，這種補(bǔ)償若以社會利益的減少為代價(jià)，則算不上是一次成功的改革。

關(guān)于對應(yīng)法律的問題。S區(qū)在整合工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)的全部職責(zé)及農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、衛(wèi)生、食藥等部門部分職責(zé)后成立了區(qū)市場安全監(jiān)管局，遭遇了無對應(yīng)法律的問題。綜合執(zhí)法沒有相關(guān)法律的支持，沒有統(tǒng)一制服，沒有執(zhí)法證，沒有對應(yīng)的管理章程，既要改革又不能違法，只能特殊處理。作為特批的省管縣，S區(qū)專程找省人大和法制辦，特事特辦，解決了執(zhí)法證問題。而這種解決方式，清晰地反映出S區(qū)改革的高層推動(dòng)邏輯。S區(qū)改革之所以開展并順利進(jìn)行，無不與高層領(lǐng)導(dǎo)的重視和上級政府的支持密切相關(guān)。S區(qū)改革由省委書記“親自點(diǎn)名、親自掛帥、親自策劃、親自指導(dǎo)，自始至終全力支持、關(guān)注和推動(dòng)”，高層的重視與推動(dòng)緩解并暫時(shí)破解了改革的難題。問題在于這種模式能否推廣？同層級的其他地方政府能否復(fù)制其改革經(jīng)驗(yàn)？改革又能持久延續(xù)嗎？

“黨政聯(lián)動(dòng)”是S區(qū)改革的獨(dú)特與大膽之外，黨政聯(lián)動(dòng)意味著代表國家權(quán)力的黨的決策權(quán)與代表科層權(quán)力的政府執(zhí)行權(quán)的合并。黨的意志可能與政府意志不一致，而這不符合科學(xué)管理的統(tǒng)一指揮與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則，往往造成組織管理的內(nèi)在矛盾，黨政聯(lián)動(dòng)解決了這一困境，提升了執(zhí)行的效率。然而卻引發(fā)政黨與政府界線越來越模糊的擔(dān)憂，這種擔(dān)憂關(guān)涉權(quán)力集中問題及相伴而行的監(jiān)督問題，究竟如何看待與處理政黨與政府的關(guān)系？這似乎不是S區(qū)可以解決的問題。

三、改革的邏輯：“在地方”的改革與科層重塑

地方改革往往承載著實(shí)驗(yàn)國家層面政策的重任，擔(dān)當(dāng)中國改革“試水區(qū)”的角色。改革開放初期，“摸著石頭過河”，設(shè)置了深圳、珠海等經(jīng)濟(jì)特區(qū)，實(shí)踐國家對外開放與計(jì)劃向市場機(jī)制轉(zhuǎn)軌的政策，并被國家寄望于摸索出一條中國式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。小規(guī)模的“政治試驗(yàn)”與地方先行，在保證政治連貫性及社會穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，局部創(chuàng)新與改變并觀其成效。S區(qū)——一個(gè)縣區(qū)級行政單位，九十年代以來，依次成為綜合配套改革試點(diǎn)、現(xiàn)代化試點(diǎn)、行政體制改革試點(diǎn)。選擇一個(gè)沿海的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、行政層級不高同時(shí)又充滿改革活力的縣區(qū)級地方政府進(jìn)行改革的先行先試，鮮明地體現(xiàn)了中國行政改革的試點(diǎn)邏輯。從改革的內(nèi)容來看，中國行政體制改革貫穿著四條主線，即政府機(jī)構(gòu)改革、干部人事制度改革、中央與地方權(quán)限的劃分和調(diào)整以及行政法制建設(shè)。［15］而這些內(nèi)容都可以在S區(qū)改革中找到同樣的或類似的身影：S區(qū)大部制改革啟動(dòng)的部門調(diào)整；2012年全面實(shí)施的聘員全部轉(zhuǎn)化為雇員的政府雇員制；“強(qiáng)鎮(zhèn)富縣”，“簡鎮(zhèn)放權(quán)”的事權(quán)改革；相繼探索商事登記制度改革與行政審批制度改革……。然而，正是這種“在地方”的“中央改革”，正是前述地方改革掣肘的根源。

地方并非縮小了的中央，也即中央政府與地方政府是兩個(gè)承擔(dān)不同功能與任務(wù)的主體，地方無法承載改革之義中國家建設(shè)的任務(wù)。在中國單一制的政治體系里，地方政府是中央政府或者上級政府的派出機(jī)構(gòu)。地方政府只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，僅具有操作層面的權(quán)力。S區(qū)改革以大部制為框架，調(diào)整黨政權(quán)力的運(yùn)行，協(xié)調(diào)決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，縮小管理層級，同時(shí)引入社會力量，試圖進(jìn)行協(xié)同治理模式的構(gòu)建。然而理想的改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依賴于機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變、決策機(jī)制的理順、權(quán)力邊界的清晰規(guī)定以及監(jiān)督機(jī)制的重塑。這一切都涉及國家建設(shè)框架下由更高層面的治理主體進(jìn)行整體性治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。即使地方政府具有一定的自主權(quán)，然而“事實(shí)上的聯(lián)邦制”使地方的改革創(chuàng)新缺乏法律的保護(hù)，不確定性和風(fēng)險(xiǎn)都非常大。此外，地方試錯(cuò)必然存在出錯(cuò)的可能，一個(gè)錯(cuò)誤政策的出臺，很可能引出“矯枉過正”的新政，問題導(dǎo)向使得改革喪失應(yīng)有的整體觀，同時(shí)降低政府治理的權(quán)威。這是缺乏制度化改革的天生缺陷，它不得不以“治理適應(yīng)型漸進(jìn)改革”的特征貫穿始終。［16］

如何在不動(dòng)搖政權(quán)唯一性與合法性的前提下，解決上述的結(jié)構(gòu)失衡引發(fā)的諸多社會問題呢？——改革，而且是以科層組織本身橫向或縱向上的結(jié)構(gòu)與關(guān)系調(diào)整為重點(diǎn)內(nèi)容的機(jī)構(gòu)改革，成為國家治理實(shí)踐的應(yīng)對策略。與國家的行政改革如出一轍，地方的改革也寄希望于科層制本身的塑造，從行政組織的重構(gòu)中緩解社會問題帶來的治理壓力。何以如此？其一，中國的行政組織仍然具有克里斯瑪權(quán)威類型的統(tǒng)治稟性，遠(yuǎn)未達(dá)至韋伯的理想的法理型科層組織的實(shí)質(zhì)與特點(diǎn)，大有改的空間。其二，用科層體系來解決國家制度設(shè)計(jì)的任務(wù)，以“行政吸納政治”，大大降低了改革的難度與成本并更容易取得立等可見的改革成效，以緩解執(zhí)政壓力。無論是基于職能合并、機(jī)構(gòu)精簡、對黨政部門進(jìn)行全面重組的部門合并；還是理順決策、執(zhí)行、監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，成立區(qū)聯(lián)席會議、組建區(qū)委決策咨詢和政策研究委員，實(shí)施以大部門首長為重點(diǎn)對象的行政問責(zé)制；或是下放權(quán)限、強(qiáng)化基層、調(diào)整區(qū)鎮(zhèn)行政管理權(quán)限的簡政強(qiáng)鎮(zhèn)，無不體現(xiàn)提升科層組織能力，優(yōu)化科層組織結(jié)構(gòu)的努力。完備的層級化與部門化機(jī)制，正式的規(guī)章制度與合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置是科層制實(shí)現(xiàn)組織效率的基礎(chǔ)。S區(qū)大幅度合并機(jī)構(gòu)，減少領(lǐng)導(dǎo)崗位，黨政聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)政令暢通，都旨在減少溝通鏈條，降低行政成本。

然而，定位于科層制的改革，只不過是塑造現(xiàn)代國家的組件之一?！翱ɡ硭宫敊?quán)威與法理權(quán)威并存……而基于法理權(quán)威的民眾呼聲和抗?fàn)庪S之加深了當(dāng)今國家支配方式及其合法性基礎(chǔ)的危機(jī)……官僚體制的擴(kuò)張和壟斷，官僚體制內(nèi)部的向上負(fù)責(zé)制和非正式關(guān)系盛行，群眾運(yùn)動(dòng)與官僚體制的緊張，使得走向法理權(quán)威的過程充滿了不確定性。”［17］這種不確定性決定了中國科層組織向法理型組織轉(zhuǎn)型并非易事。而只有建立在法理權(quán)威下的科層組織才能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治的理性目標(biāo)。訴諸于中國科層組織的行政改革，無法重新構(gòu)建國家、官僚體制與社會之間的合理關(guān)系，更無法完成現(xiàn)代國家建設(shè)的合法國家、有效國家、先進(jìn)國家、理性國家的整體目標(biāo)。

四、結(jié)語

中國改革三十多年后的今天，這種央地同構(gòu)、地方先行、聚焦于科層組織以及回避現(xiàn)代國家建設(shè)任務(wù)的策略性改革，是否還能適應(yīng)當(dāng)下的社會發(fā)展？是否還能成為解決國家治理問題的有效工具？如果沒有自上而下的政治支持與制度保障，地方的社會建設(shè)只能停留在淺層次的形式轉(zhuǎn)變及與社會的有限互動(dòng)方面。地方政府向上負(fù)責(zé)的邏輯，決定了這種向社會空間的開放只是對國家層面相關(guān)政策的響應(yīng)，只是就地方社會矛盾選擇的策略性回應(yīng)。畢竟，體制轉(zhuǎn)軌已經(jīng)帶來了國家、社會、市場關(guān)系的重大變化，產(chǎn)生了諸如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、國企民企失衡、政府與市場的失衡的重大結(jié)構(gòu)性問題，行政體制改革若不能在治理“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”的基礎(chǔ)上，進(jìn)行宏觀地系統(tǒng)性設(shè)計(jì)與部署，恐難擔(dān)當(dāng)政府實(shí)現(xiàn)善治，社會實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的重任。

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編輯：邵西梅

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2095-7238（2016）05-0025-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.05.005

2015-11-08

李妮（1978-），女，珠海廣播電視大學(xué)公共管理系講師，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)槌鞘兄卫淼胤秸母铩?/p>