魏崇輝

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當(dāng)代中國地方治理中的協(xié)商民主、政府責(zé)任與公共精神

魏崇輝①

摘要：當(dāng)代中國地方治理的考察需要基于協(xié)商民主展開。協(xié)商民主存在于基層民主自治的基本政治制度之中，同時(shí)以各地方經(jīng)驗(yàn)得以展示。在體制內(nèi)積極探索具體路徑，是當(dāng)下推進(jìn)協(xié)商民主，實(shí)現(xiàn)地方治理成功的基本方式。地方治理的成功，需要對地方政府責(zé)任全面而正確的理解，并借由教育與回應(yīng)使其得以踐行。公共精神的理性塑造對于推動地方治理的有序進(jìn)行是必需的。

關(guān)鍵詞：當(dāng)代中國；地方治理；協(xié)商民主；政府責(zé)任；公共精神

自洽并經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的邏輯體系是一種科學(xué)理論的基本構(gòu)成方式。但是，現(xiàn)有行政學(xué)研究脫離中國語境的情況較為普遍地存在?！坝霉怖?、公共價(jià)值的理想之國規(guī)范現(xiàn)實(shí)的國家治理，直接用一種研究的規(guī)范體系簡單粗暴地要求政府應(yīng)該是什么、應(yīng)該做什么”，*李春成：《觀念與治理》，上海：上海人民出版社，2010年，第189頁。這種研究表現(xiàn)出一種非中國化傾向，缺乏對真實(shí)中國的了解。把各種新鮮時(shí)髦的詞匯套用到“中國現(xiàn)實(shí)”，這一點(diǎn)尤其體現(xiàn)在地方治理研究中。此類研究既沒有“政治風(fēng)險(xiǎn)”，又可以“緊跟”學(xué)術(shù)前沿，用西方“先進(jìn)”的話語體系將簡單問題復(fù)雜化是其慣用的手段。但是，提出問題比解決問題更重要。對當(dāng)代中國地方治理相關(guān)問題的研究，應(yīng)該擁有一個自洽的邏輯體系，并經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)。

一、當(dāng)代中國地方治理的運(yùn)行邏輯、基本狀況與突出問題

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，這為我們開展治理相關(guān)問題研究指明了方向。以沿襲西方的語言獲得其思維理路的方式適用西方理論，對于具有悠久歷史傳統(tǒng)且差異明顯的超大社會來講是不現(xiàn)實(shí)的。*轉(zhuǎn)引自[美]格雷厄姆·艾利森，羅伯特·D.布萊克威爾，阿里·溫尼：《李光耀論中國與世界》，蔣宗強(qiáng)譯，北京：中信出版社，2013年。中國不能照搬西方理論，但仍可以借鑒其合理之處。作為一種理念，“治理”一詞最早出現(xiàn)在世界銀行1989年的研究報(bào)告《撒哈拉以南的非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長》中，其核心要義是多元主體在共同目標(biāo)之下通過多種方式實(shí)現(xiàn)公共利益。

一般認(rèn)為，地方治理主要是指介于民族國家和社區(qū)之間的治理。*曹劍光：《國內(nèi)地方治理研究述評》，《東南學(xué)術(shù)》2008年第2期。當(dāng)代中國地方治理是對全球化背景下的地方化(localization)趨勢的呼應(yīng)，但是又有自身運(yùn)行的基本邏輯：其一，地方政府主導(dǎo)的多元主體共同推進(jìn)地方治理。地方政府是地方治理中的主角，這在當(dāng)代中國表現(xiàn)的尤為明顯。同時(shí)，國有企業(yè)、民營企業(yè)等市場主體、社會組織以及公民等多元主體參與地方治理的意識日益增強(qiáng)，途徑與策略不斷多樣。其二，地方政府在地方治理中的自主性與能動性增強(qiáng)。中央向地方下放相應(yīng)的行政權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、財(cái)權(quán)，極大激發(fā)了地方政府在治理中的自主性，也激發(fā)了地方政府的能動性。其三，地方治理所涉及的范圍不斷擴(kuò)大。緣起于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的地方治理，隨著改革的深入，覆蓋到社會生活的各個方面。當(dāng)前，地方治理需要面對的基本狀況是：社會總體穩(wěn)定與公共事件頻發(fā)并存、社會主義民主政治穩(wěn)步前行與民主的影響因素并存、人民權(quán)利得到普遍保障與侵害人民權(quán)利現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生并存、高壓反腐下公務(wù)員職業(yè)正?；c庸政懶政并存、社會主義核心價(jià)值觀總體上占據(jù)主導(dǎo)地位與多種社會思潮并存。

地方治理同時(shí)需要面對其本身存在的突出問題：其一，多元主體有效互動的協(xié)商民主機(jī)制不完善。協(xié)商與對話機(jī)制的不完善易導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)。這需要充分利用體制內(nèi)的協(xié)商民主機(jī)制，而體制內(nèi)協(xié)商民主機(jī)制的健全與完善，在當(dāng)代中國很大程度上依靠的是主導(dǎo)地方治理的地方政府。地方政府秉持怎樣的治理責(zé)任與理念并踐行該理念，決定其能否加強(qiáng)協(xié)商民主，能否推進(jìn)地方治理。其二，主導(dǎo)地方治理的地方政府責(zé)任理念錯位。黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，各級政府在本質(zhì)上是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。但當(dāng)前地方政府的服務(wù)意識和服務(wù)能力仍存在不足，責(zé)任政府與服務(wù)型政府建設(shè)仍需加強(qiáng)。其三，影響多元主體治理行為的公共精神缺失。當(dāng)代中國地方治理的成功推進(jìn)，需要依靠基于中國實(shí)際的公共精神。

二、協(xié)商民主：地方治理的基本場域

當(dāng)前，人們在社會生活中的價(jià)值理念、認(rèn)知方式及行為準(zhǔn)則，較為缺乏底線性共識。新媒體的迅猛發(fā)展，使公共事件更為公開、透明，對于公共事件的評論也極易形成尖銳性分歧。

協(xié)商民主可以鍛煉民眾，推進(jìn)民眾對地方治理的理性認(rèn)識。協(xié)商民主的有效加強(qiáng)有利于地方治理的成功推進(jìn)，而地方治理的成功推進(jìn)反過來又推進(jìn)協(xié)商民主的進(jìn)一步加強(qiáng)。從邏輯上講，對地方治理中協(xié)商民主的探究回答了如下問題：我們需要在怎樣的情勢下展開有效的地方治理？構(gòu)成地方治理基本場域的是什么？現(xiàn)有哪些路徑可以推動這一場域的生成與完善？

第一，當(dāng)代中國地方治理中的協(xié)商民主。協(xié)商民主研究的熱潮肇始于20世紀(jì)80年代的西方。協(xié)商民主有政府形式、決策形式與治理形式。*陳家剛：《協(xié)商民主與國家治理：中國深化改革的新路向新解讀》，北京：中央編譯出版社，2014年，第13～14頁。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：

推動協(xié)商民主廣泛多層次制度化發(fā)展。構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商。*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2013年11月16日。

當(dāng)代中國地方治理中的協(xié)商民主，是基于對文化多元性的認(rèn)同，立足中國實(shí)際的社會主義協(xié)商民主；是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義制度中，地方政府主導(dǎo)的多元主體之間的協(xié)商民主。

因此，當(dāng)代中國的協(xié)商民主是不同于西方，并且具有鮮明中國特色的民主形式。其首要方面就是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的根本保證。但同時(shí)也應(yīng)防止協(xié)商民主成為空洞的口號，流于形式、落于口號的虛假協(xié)商民主，只能更加破壞民眾對于構(gòu)建良性治理的美好愿景。

第二，體制內(nèi)的探索：當(dāng)前協(xié)商民主生成的基本路徑。地方治理的有效推進(jìn)需要集思廣益，需要發(fā)揮多元主體的作用。基于本原意涵，治理就是要實(shí)現(xiàn)政府、市場與社會之間的有效互動。而中國語境之下，這種有效互動的形成，需要體制內(nèi)多元主體來完成。正如有學(xué)者指出的那樣，公共行政學(xué)研究必須深深扎根于中國的土壤，研究和解決中國的問題，體現(xiàn)出中國特色與中國氣派。*郭小聰?shù)龋骸吨袊姓W(xué)學(xué)科建設(shè)：困境與出路》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第6期?；诖耍袑W(xué)者將當(dāng)代中國治理中的協(xié)商民主歸納總結(jié)為：政黨之間的協(xié)商、人民政協(xié)層面的協(xié)商、政府與公民之間的協(xié)商以及自洽性協(xié)商。*王浦劬：《中國的協(xié)商治理與人權(quán)實(shí)現(xiàn)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2012年第6期。

雖然現(xiàn)實(shí)生活中的協(xié)商民主存在困境。比如，在很多地方治理中，協(xié)商民主往往成了裝飾與陪襯。但事實(shí)上，各個地方治理中鮮活而生動的協(xié)商民主改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)已然存在。這些經(jīng)驗(yàn)應(yīng)得到充分尊重與及時(shí)總結(jié)?！皩?shí)踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境?！?《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2013年11月16日。民主聽證、民主懇談會、民主理財(cái)會等有效的地方協(xié)商民主形式有力地推進(jìn)了地方治理。同時(shí)需要注意的是，由于信息不對稱與激勵機(jī)制不健全，地方治理中協(xié)商民主的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與推廣一直很成問題，相關(guān)制度政策缺乏創(chuàng)新性和連續(xù)性。這需要我們在借鑒西方地方治理和協(xié)商民主理論的基礎(chǔ)上，充分挖掘本土資源，進(jìn)一步加強(qiáng)對當(dāng)代中國地方治理中的協(xié)商民主實(shí)踐的總結(jié)與升華。

三、地方政府在地方治理中的責(zé)任定位

中國自1978年改革開放以來保持了30多年的經(jīng)濟(jì)快遞增長，堪稱為"增長奇跡"。習(xí)近平總書記2014年首次提出中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入"新常態(tài)"是對追求經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量的強(qiáng)調(diào)。無論是高度增長，還是"新常態(tài)"，當(dāng)代中國重要領(lǐng)域的改革與發(fā)展都是與地方政府密不可分的。中國地方政府在改革與發(fā)展中發(fā)揮重要作用，需要頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合的改革模式。但是，當(dāng)代中國政府與西方國家政府具有明顯的不同之處，對于地方政府在地方治理中的責(zé)任分析，要緊密聯(lián)系中國社會的實(shí)際。

第一，權(quán)力與義務(wù)：當(dāng)代中國地方政府治理責(zé)任詮釋及其自然延伸。對西方理論的適用與本土化不能脫離當(dāng)代中國的基本語境，對當(dāng)代中國問題的考察，首先應(yīng)基于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本現(xiàn)實(shí)，不能簡單套用西方公共治理研究模式分析中國社會問題。詞源學(xué)意義上，責(zé)任包含有三重：其一，使人擔(dān)當(dāng)起某種職務(wù)和職責(zé)；其二，分內(nèi)應(yīng)做之事；其三，做不好分內(nèi)之事因而應(yīng)承擔(dān)的過失。*李志平：《地方政府責(zé)任倫理研究》，長沙：湖南大學(xué)出版社，2010年，第26～27頁。西方國家執(zhí)政黨的基本責(zé)任就是確保其執(zhí)政地位。與西方國家執(zhí)政黨的責(zé)任與使命不同的是，中國共產(chǎn)黨的責(zé)任是帶領(lǐng)人民為實(shí)現(xiàn)中國夢而奮斗。

權(quán)力與義務(wù)應(yīng)為當(dāng)代中國地方政府治理責(zé)任意涵的自然延伸。政府及其公務(wù)人員首先應(yīng)明確，是民眾給予了地方政府及其工作人員擔(dān)當(dāng)起某種職務(wù)和職責(zé)的機(jī)會。政府及其公務(wù)人員所享有的權(quán)力是民眾權(quán)利的一種委托或轉(zhuǎn)讓，其實(shí)質(zhì)應(yīng)該為民眾服務(wù)?！八茌d舟，亦能覆舟”是亙古不變的真理。歷史與現(xiàn)實(shí)都證明，中國共產(chǎn)黨所取得一點(diǎn)一滴成績都是與最廣大人民群眾的支持和擁護(hù)密不可分?！肮伯a(chǎn)黨員謹(jǐn)小慎微不好，膽子太大了也不好。一怕黨，二怕群眾，三怕民主黨派，總是好一些。謹(jǐn)慎總是好一些?！?《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第270～271頁。如果沒有對民意的敬畏，沒有對權(quán)力與義務(wù)的正確理解，地方政府治理責(zé)任也不能說有成功體現(xiàn)。

第二，教育與回應(yīng)：當(dāng)代中國地方政府治理責(zé)任之踐行。中華傳統(tǒng)文化博大精深，是中華民族的重要精神家園。中國的現(xiàn)代化是一個傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化，本土文化與外來文化不斷碰撞交融的過程。當(dāng)代中國的現(xiàn)代化是建立在尊重歷史，尊重傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)之上，但同時(shí)又要采取批判繼承的態(tài)度，取其精華，去其糟粕。不斷推進(jìn)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系的建設(shè)，加強(qiáng)對優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承教育，同時(shí)又要警惕或改造傳統(tǒng)文化中不適應(yīng)現(xiàn)代國家治理的要素。這應(yīng)成為地方政府治理責(zé)任教育的基本內(nèi)容之一。例如社會主義核心價(jià)值觀的提出，就是在此方面做出的努力。風(fēng)險(xiǎn)社會背景下，超大社會的有效治理對地方政府提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，公共事件的頻發(fā)和信息的網(wǎng)絡(luò)化傳播加劇了這種考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，使得我們應(yīng)更加關(guān)注影響地方政治理府的因素。地方治理要走向成功，地方政府及其公務(wù)人員必須勇于承擔(dān)治理責(zé)任，同時(shí)重視傳統(tǒng)文化的教育。

積極有效且?guī)в星罢靶缘幕貞?yīng)是當(dāng)代中國地方政府治理責(zé)任踐行的基本路徑之一。是否能夠擔(dān)當(dāng)帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)中國夢的責(zé)任，是否忠實(shí)地履行權(quán)力與義務(wù)，直接表現(xiàn)在是否能夠做到積極有效且?guī)в星罢靶缘幕貞?yīng)上。在當(dāng)代中國，法治化與制度化回應(yīng)機(jī)制的構(gòu)建，是推動主導(dǎo)地方治理的地方政府責(zé)任踐行的另一途徑。其一，回應(yīng)可以分為事前回應(yīng)與事后回應(yīng)。前者是指在常態(tài)化的地方治理中，地方政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)以滿足民眾需求。而后者主要是指地方政府應(yīng)對公共事件的效率。其二，無法有效回應(yīng)，必須承擔(dān)道德責(zé)任、法律責(zé)任和政治責(zé)任。對治理責(zé)任的認(rèn)定，需要經(jīng)由法治化與制度化機(jī)制完成，并能經(jīng)受住輿論監(jiān)督與時(shí)間考驗(yàn)。必須對地方政府形成有效的規(guī)約。規(guī)則制定者本身不能游離于規(guī)則之外，這是問題的核心。

四、公共精神：地方治理的社會基礎(chǔ)

如果借用亞里士多德政治學(xué)理論中的“三分法”，可將中國政治分為“三層”，即中央政府、地方政府和民眾。這三層之間互相制約，形成良性互動關(guān)系。*崔之元：《混合憲法與對中國政治的三層分析》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第3期。而對地方政府提出治理期望之后，自然需要尋求對社會治理基礎(chǔ)的分析，無法回避的是公共精神的塑造。

第一，地方治理中公共精神的基本含義。一般意義上，將公共精神界定為參與公共事務(wù)，關(guān)心、幫助有需要的人。公共精神的塑造可以為構(gòu)建富有生機(jī)的、互相支持的和賦予包容性的地方共同體帶來愿景。

但是，當(dāng)代中國的公共精神與其他語境下的公共精神是不一樣的。有學(xué)者在1988年做“中國公民政治素質(zhì)調(diào)查與研究”課題，對于問題“假如您認(rèn)為政府的某項(xiàng)決策損害了自己的利益，您會不會想到自己可以做些事情影響政府的這項(xiàng)決策？如果會的話，會采取何種方式”？最經(jīng)常被選擇的回答是“向本單位領(lǐng)導(dǎo)或政府有關(guān)部門反映?！?張明澍：《中國“政治人”》，北京：中國社會科學(xué)出版社，1994年，第100頁。而在2011年，第二次做同名課題時(shí)，對于同一問題，“向政府有關(guān)部門反映”仍然是高居首位的選擇。*張明澍：《中國人想要什么樣民主》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2013年，第5頁。足見，當(dāng)代中國地方治理中的公共精神，是一種基于依賴現(xiàn)行體制，關(guān)心、幫助有需要人的精神。這里實(shí)現(xiàn)了與上文的呼應(yīng)，對政府承擔(dān)責(zé)任提出了要求。

第二，參與與抗?fàn)帲汗簿袼茉斓幕究赡?。?dāng)代中國，包括地方治理在內(nèi)的各種治理，存在諸多悖論與沖突，如某種意義上“要發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”與“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”*田國強(qiáng)，陳旭東：《中國歷史：歷史、邏輯和未來——振興中華變革論》，北京：中信出版社，2014年，第61頁。、行政體制中“集權(quán)—分權(quán)”、*周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激烈與治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第201～202頁。屬地化的行政發(fā)包制和政治錦標(biāo)賽模式與市場化進(jìn)程中人們?nèi)找鎻?qiáng)烈的“公正公平”的訴求之間的內(nèi)在沖突*周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激烈與治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第311頁。等等。這些悖論與沖突的論證與化解極關(guān)涉到中國的未來走向，破解絕非一朝一夕的。因此注定了當(dāng)代中國地方治理過程中公共精神塑造的長期性與艱巨性。

首先，有序參與是塑造公共精神的基本手段。塑造公共精神的基本手段是公民通過有序參與公共生活實(shí)踐，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，公民平等地參與到各個層面與各個方面的公共事務(wù)治理。通過這一過程，公民在公共生活實(shí)踐中感受到自己與社會共同體休戚相關(guān)，從而塑造理性的公共精神。有序參與必須有法治的保障與規(guī)約。這里同時(shí)需要特別提出的是，對地方治理的考察無法脫離中央政府的視角，甚至某種意義上可以說，當(dāng)代中國政治背景下，中央政府在很多時(shí)候可以發(fā)揮決定性作用。在很多突發(fā)公共危機(jī)事件的處置中，如果沒有中央政府的及時(shí)介入是不行的。比如，李克強(qiáng)總理對2015年6月畢節(jié)4名兒童服農(nóng)藥死亡事件作出批示，“悲劇不能一再發(fā)生”。*http://news.sohu.com/20150613/n414949314.shtml，2015年6月11日。但問題是，對于具有重大差異的超大社會治理來講，信息不對稱與激勵失效使得中央政府作用的發(fā)揮受到極大的限制。切實(shí)可行且可持續(xù)的辦法是，塑造具有公共精神的公民參與地方治理，以形成對地方政府的有效監(jiān)督與制約。這在根本上，需要法治的保障。

其次，抗?fàn)幨撬茉旃簿竦倪吘壔绞健念愋统霭l(fā)，可以將抗?fàn)幏譃椤拔幕∠虻目範(fàn)帯迸c“權(quán)利取向的抗?fàn)帯?；基于形式，可以將之分為“訴訟”與“信訪”；立足途徑，可以分為“依政策抗?fàn)帯焙汀耙婪範(fàn)帯?。而在策略上，有豐富的選擇，如采取“鬧事”“鬧大”等手段，將自身困境轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑匾暤纳鐣刃蚺c社會穩(wěn)定問題、直接將自身遭遇以政治語言置換為對社會秩序和社會穩(wěn)定構(gòu)成威脅的“問題化”等等。體制內(nèi)話語的運(yùn)用是抗?fàn)幉呗栽诒磉_(dá)方式上的重要體現(xiàn)。*轉(zhuǎn)引自郭于華等《居住的政治：當(dāng)代都市的業(yè)主維權(quán)和社區(qū)建設(shè)》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2014年，第86～96頁。普遍意義上看，地方治理中所遭遇的問題，歸根結(jié)底，都是政府、市場與社會之間關(guān)系的問題。良性的地方治理即為多元主體之間有效互動的治理。當(dāng)代中國，由于法治化與制度化的不完善，公民抗?fàn)幊蔀橐环N推動地方治理的方式。而抗?fàn)幍倪^程可能是漫長的，可能會遭受到一系列阻撓，承受沉重的壓力，他們所付出的精力在一定程度上超出了維護(hù)基本權(quán)利的范圍。在此過程中，中國化的公共精神得以塑造。

從根本上講，超大社會的有效地方治理需要的是成熟的制度體系。而制度體系的構(gòu)建與執(zhí)行歸根結(jié)底還是要靠人在一定社會環(huán)境下來完成。當(dāng)代中國，地方治理的多元主體之間是分工共治，不是競爭替代，只有形成多元主體間的良性互動與協(xié)調(diào)發(fā)展，才能提升治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，推動當(dāng)代中國地方治理的發(fā)展。

(責(zé)任編輯張健)

作者簡介：魏崇輝，南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院副教授、博士(江蘇 南京，211106)。

基金項(xiàng)目：①國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“學(xué)術(shù)思想理論動態(tài)與意識形態(tài)建設(shè)方略研究”階段性成果(15AKS014)；江蘇省社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“社會主義協(xié)商民主理論與實(shí)踐研究”階段性成果(13A002)