榮明瀟劉曉輝

關(guān)于我國(guó)刑事追償?shù)睦硇苑此寂c制度完善

榮明瀟*劉曉輝**

我國(guó)早已確立的刑事追償因原則化的規(guī)定導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中難以落實(shí)而陷于“長(zhǎng)期休眠”。而要激活“休眠”中的刑事追償,需從理論認(rèn)識(shí)上對(duì)其予以厘清并準(zhǔn)確定位,繼而通過合理的制度完善來使其回到正軌。對(duì)此應(yīng)抓住刑事追償?shù)谋举|(zhì)價(jià)值,將其上升至國(guó)家工作人員責(zé)任制和全面深化改革與法治的高度上來看待,并以此為基礎(chǔ),在確定性、合理性和程序性三項(xiàng)基本原則的指引下,重點(diǎn)從主體的確定、條件的明確、標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、時(shí)效的設(shè)定和程序的選擇等方面來完善刑事追償制度。

刑事追償;理性反思;制度完善

引 言

近年來,隨著河南趙作海案、浙江張氏叔侄案、內(nèi)蒙古呼格吉勒?qǐng)D案等一批冤假錯(cuò)案的糾正,國(guó)家財(cái)政支出了巨額的賠償費(fèi)用,但相關(guān)的刑事追償在現(xiàn)實(shí)中卻未見蹤影。2014年5月5日,北京律師藺其磊發(fā)出兩份特快專遞,分別寄往河南、浙江兩省財(cái)政廳,申請(qǐng)公開趙作海案和張氏叔侄案國(guó)家賠償金的財(cái)政支出來源,以及對(duì)冤案責(zé)任人追償?shù)那闆r。①李顯峰:《國(guó)賠20年:追責(zé)寥寥追償難》,載《京華時(shí)報(bào)》2014年5月19日第A14版。這不禁折射出我國(guó)目前刑事追償難以落實(shí)、相關(guān)法律條款幾乎陷于“休眠”狀態(tài)的窘境。在當(dāng)前全面深化改革和不斷推進(jìn)法治的背景下,健全與完善刑事追償制度從而激活“休眠”條款勢(shì)在必行。為此,本文對(duì)刑事追償進(jìn)行了系統(tǒng)分析與理性思辨,并以此為基礎(chǔ)提出了完善我國(guó)刑事追償制度的一管之見。

一、透析:刑事追償制度之現(xiàn)狀審視

(一)立法規(guī)制:刑事追償是國(guó)家賠償中追償制度的重要組成

刑事追償是指司法賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在向賠償請(qǐng)求人履行賠償義務(wù)后,依法責(zé)令對(duì)造成錯(cuò)案具有故意或者重大過失的國(guó)家工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用的法律制度。其立法初衷一方面在于保護(hù)受害者的合法權(quán)益,另一方面則在于切實(shí)規(guī)范刑事司法權(quán)的運(yùn)行和預(yù)防冤假錯(cuò)案的發(fā)生。我國(guó)在1995年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》)第24條首次規(guī)定了刑事追償,后因《國(guó)家賠償法》修訂,現(xiàn)刑事追償規(guī)定于《國(guó)家賠償法》第31條。此外,2011年1月17日起實(shí)施的《國(guó)家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第12條進(jìn)一步規(guī)定:賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令有關(guān)工作人員承擔(dān)或者向有關(guān)工作人員追償部分或者全部國(guó)家賠償費(fèi)用;賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出決定后,應(yīng)當(dāng)書面通知有關(guān)財(cái)政部門,有關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)依照財(cái)政收入收繳的規(guī)定上繳應(yīng)當(dāng)承擔(dān)或者被追償?shù)膰?guó)家賠償費(fèi)用。在上述法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,一些省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺(tái)了各自有關(guān)刑事追償?shù)墓芾硪?guī)定。

(二)運(yùn)行常態(tài):刑事追償在現(xiàn)實(shí)中難以真正落實(shí)

毋庸置疑,《國(guó)家賠償法》所確立的國(guó)家刑事賠償制度在給予刑事司法受害人適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)補(bǔ)償及精神撫慰、國(guó)家勇于承擔(dān)因司法人員違法行使職權(quán)所導(dǎo)致的責(zé)任等方面發(fā)揮了積極的作用,與之相伴的則是國(guó)家刑事賠償數(shù)額的逐年增多。近年來,隨著一批冤假錯(cuò)案被糾正,國(guó)家財(cái)政也支付了一連串的巨額賠償,如佘祥林46萬元、趙作海65萬元、張輝和張高平221萬元、呼格吉勒?qǐng)D205萬元等。然而與之形成鮮明對(duì)比的是,多年來就刑事賠償費(fèi)用向相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行實(shí)際追償?shù)那闆r十分鮮見,相關(guān)法律規(guī)定基本上處于“長(zhǎng)期休眠”狀態(tài)?？梢哉f,刑事追償制度在我國(guó)并未得到切實(shí)有效的執(zhí)行,“落實(shí)難”幾乎已經(jīng)成為該制度在現(xiàn)實(shí)中的常態(tài)寫照。這不僅給國(guó)家財(cái)政造成了損失,更是有損于國(guó)家的法治權(quán)威和社會(huì)的公平正義。

二、檢視:刑事追償在現(xiàn)實(shí)中的制度困境

盡管我國(guó)《國(guó)家賠償法》確立了刑事追償制度,然而這種確立客觀來講仍是較為原則化的,這也直接導(dǎo)致了刑事追償在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中不可避免地會(huì)陷于一種難以落實(shí)的困境中,以致有悖于當(dāng)初良好的立法初衷。具體表現(xiàn)為:

(一)追償機(jī)關(guān)——身份尷尬

當(dāng)前《國(guó)家賠償法》確定的是“誰(shuí)賠償、誰(shuí)追償”的原則,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)即為追償機(jī)關(guān),“由它代表國(guó)家對(duì)自己?jiǎn)挝坏霓k案人員進(jìn)行追償,這種令人尷尬的雙重身份使得追償機(jī)關(guān)往往陷入情與法的糾葛之中”①王涵:《讓“冬眠”法條復(fù)蘇》,載《民主與法制時(shí)報(bào)》2014年12月4日第5版。。從其他國(guó)家的立法來看,雖然法國(guó)和德國(guó)等法治發(fā)達(dá)國(guó)家也是將責(zé)任人所在機(jī)關(guān)作為追償人,而“這在已打破區(qū)分對(duì)內(nèi)道德與對(duì)外道德之道德二元論,建立自家人、鄰人與陌生人等同看待的普遍主義倫理的西方國(guó)家,也許不會(huì)存在難以啟動(dòng)追償程序的問題,但在我國(guó)就可能面臨此類問題”②吳光升:《論國(guó)家賠償費(fèi)用追償程序之完善》,載《政治與法律》2014年第3期。。因?yàn)橛捎陂L(zhǎng)期共事難免會(huì)造成人情干擾,而且我國(guó)目前追償規(guī)定的諸多不完善也為人情干擾追償提供了便利條件。另外由有關(guān)責(zé)任人所在機(jī)關(guān)行使追償權(quán),還存在挫傷有關(guān)責(zé)任人積極性的可能。③吳光升:《論國(guó)家賠償費(fèi)用追償程序之完善》,載《政治與法律》2014年第3期。

(二)追償對(duì)象——難以確定

鑒于刑事案件的客觀復(fù)雜性,即使司法人員極盡注意義務(wù),仍難免發(fā)生對(duì)事實(shí)認(rèn)定的錯(cuò)誤或?qū)Ψ蛇m用的不當(dāng)從而造成錯(cuò)誤刑事追究,故我國(guó)《國(guó)家賠償法》借鑒了國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn),將刑事追償追責(zé)的范圍嚴(yán)格限制在三種法定情節(jié)。④初立秀:《淺議國(guó)家賠償法上的追償追責(zé)問題》,載江必新主編:《國(guó)家賠償辦案指南》(第2輯),中國(guó)法制出版社2012年版。不過現(xiàn)實(shí)中刑事案件要能作出判決,其間要經(jīng)過公安、檢察院和法院三個(gè)部門,而其中每一個(gè)部門內(nèi)部都存在層層請(qǐng)示審批的問題;單就法院內(nèi)部現(xiàn)實(shí)而言,一些案件在審理過程中不僅要經(jīng)過層層請(qǐng)示,如果認(rèn)定為重大疑難復(fù)雜案件還需報(bào)請(qǐng)審判委員會(huì)研究決定。因此,在如此復(fù)雜的背景之下,在錯(cuò)案被確認(rèn)后如何再去認(rèn)定哪一司法人員是否構(gòu)成徇私舞弊或枉法裁判從而導(dǎo)致錯(cuò)案發(fā)生,顯然是追償?shù)碾y點(diǎn)所在⑤除此之外的《國(guó)家賠償法》第17條第4項(xiàng)、第5項(xiàng)中的情形和第31條第2項(xiàng)中的貪污受賄行為在實(shí)踐中相對(duì)較為容易認(rèn)定。。

(三)追償條件——界定模糊

根據(jù)《國(guó)家賠償法》第31條的規(guī)定,刑事追償必須具備兩個(gè)條件。一是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)代表國(guó)家向受害人支付了賠償費(fèi)用,這是刑事追償權(quán)產(chǎn)生的前提條件,在具體操作中也比較明確。二是被追償人在履行職務(wù)造成侵害的過程中具有故意或重大過失⑥《國(guó)家賠償法》第31條對(duì)刑事追償雖未在條文中明確寫出“故意或重大過失”,但從其列舉的應(yīng)追償?shù)?種情形來看,責(zé)任人在主觀上也顯然存在“故意或重大過失”。,這是刑事追償?shù)膶?shí)質(zhì)條件,但立法對(duì)此未作進(jìn)一步的解釋。其中的“故意”可以參考刑法學(xué)中的概念進(jìn)行解析,在實(shí)踐中也相對(duì)容易把握。不過“過失”在刑法學(xué)中只分為疏忽大意的過失和過于自信的過失兩種,卻無“重大過失”和“一般過失”的區(qū)分?！坝捎凇秶?guó)家賠償法》沒有對(duì)‘重大過失’作出界定,沒有一個(gè)較權(quán)威的解釋,而包括民事法律、刑事法律和行政法律在內(nèi)的其他法律性文件同樣留下了解釋上的空白”①陳亞軍、謝祥為、陳小鳳:《我國(guó)國(guó)家追償制度的困境與對(duì)策分析》,載《江西社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。,導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)“重大過失”的界定也是模糊不清,從而不可避免地引發(fā)了各種困惑和爭(zhēng)議。

(四)追償標(biāo)準(zhǔn)——各自為政

統(tǒng)一明確的追償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于刑事追償制度的正常運(yùn)行具有重大意義,而我國(guó)現(xiàn)行立法并未對(duì)追償標(biāo)準(zhǔn)做出統(tǒng)一明確的規(guī)定。2010年《條例(送審稿)》第17條對(duì)刑事追償標(biāo)準(zhǔn)曾作出如下規(guī)定:“刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家賠償法第31條的規(guī)定,向責(zé)任人員追償部分或者全部國(guó)家賠償費(fèi)用,追償額為國(guó)家賠償費(fèi)用的70%～100%,但最高不得超過責(zé)任人員兩年的基本工資?！辈贿^2011年正式出臺(tái)的《條例》卻刪除了上述規(guī)定,仍然延續(xù)了《國(guó)家賠償法》中“追償部分或者全部賠償費(fèi)用”的說法,實(shí)際未對(duì)追償標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化。雖然一些地方相繼出臺(tái)的文件對(duì)標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定,但其中存在追償標(biāo)準(zhǔn)過于絕對(duì)化、不同省份之間差距較大、未與公務(wù)人員的收入掛鉤、未區(qū)分故意與重大過失等問題。②謝祥為、葉雨:《國(guó)家追償標(biāo)準(zhǔn)研究》,載《江西社會(huì)科學(xué)》2006年第12期。這客觀上導(dǎo)致我國(guó)追償標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一,追償標(biāo)準(zhǔn)在各地出現(xiàn)了各自為政的混亂現(xiàn)象。

(五)追償時(shí)效——規(guī)定缺失

追償時(shí)效是指刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在向賠償請(qǐng)求人履行賠償義務(wù)后,依法向有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追償?shù)姆ǘㄓ行谙?其在性質(zhì)上屬于消滅時(shí)效。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在時(shí)效期間內(nèi)行使追償權(quán),否則就意味著追償權(quán)在法律上的喪失。我國(guó)現(xiàn)行立法僅規(guī)定了追償機(jī)關(guān)的追償義務(wù),即“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令有關(guān)工作人員、受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)或者向有關(guān)工作人員追償部分或者全部國(guó)家賠償費(fèi)用”,對(duì)于追償時(shí)效卻未予規(guī)定,從而使得刑事追償權(quán)的行使長(zhǎng)期處于一種不確定的狀態(tài)。這既不利于督促賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)行使追償權(quán),也不利于維護(hù)司法人員的合法權(quán)益。

(六)追償程序——規(guī)制失當(dāng)

關(guān)于刑事追償程序,《國(guó)家賠償法》中并未提及?！稐l例》第12條雖對(duì)此有所規(guī)定,但只是規(guī)定了一個(gè)基本的程序原則。由此看來,我國(guó)法律法規(guī)對(duì)于追償?shù)木唧w程序要求并無明確規(guī)定。而且更為關(guān)鍵的問題在于,僅有的《條例》第12條所規(guī)定的程序原則集中體現(xiàn)出我國(guó)目前的刑事追償程序?qū)賰?nèi)部行政模式,該模式類似于國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部人員所作出的行政處分,屬于學(xué)理上的內(nèi)部行政行為,根據(jù)我國(guó)目前的法律規(guī)定不具有可訴性。亦即賠償義務(wù)機(jī)關(guān)通過做出內(nèi)部行政決定來向責(zé)任人進(jìn)行追償,責(zé)任人不服決定的只能申訴或控告,不能進(jìn)行復(fù)議或訴訟。這種不可訴性顯然與法治社會(huì)中司法最終救濟(jì)的原則相背離,不僅難以保證司法人員在刑事追償中的合法權(quán)益,更難以確保刑事追償在整體上的程序正當(dāng)性。而這種程序上的失當(dāng)也是當(dāng)前刑事追償領(lǐng)域飽受學(xué)界質(zhì)疑的重要方面。

三、探源:刑事追償制度的理性思辨

作為一項(xiàng)本應(yīng)在實(shí)踐中開花結(jié)果的制度,刑事追償在落實(shí)上卻出現(xiàn)“休眠”,雖說存在各種制度困境,但其在理論認(rèn)識(shí)上的模糊不清則是深層次緣由。故對(duì)其應(yīng)首先在理論上予以厘清并找準(zhǔn)定位,這樣才能找到將休眠中的刑事追償真正可以激活的鑰匙,從而推動(dòng)其在制度上的不斷完善,進(jìn)而在實(shí)踐中逐步落實(shí)。

(一)基礎(chǔ)判斷:刑事追償?shù)膬r(jià)值衡量

對(duì)價(jià)值的判斷是解決刑事追償存在的法理基礎(chǔ)問題。這也是對(duì)其展開具體研究的一個(gè)前提。關(guān)于刑事追償?shù)膬r(jià)值,當(dāng)前多數(shù)觀點(diǎn)都是從其功能效果等角度進(jìn)行論證的,例如督促公務(wù)人員依法行使職權(quán)和彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政支出等。但這些都是刑事追償所能實(shí)現(xiàn)的外部目標(biāo),即外部必要性。刑事追償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)在于其內(nèi)在正當(dāng)性。這不僅是來源于法律的明確規(guī)定,更是侵權(quán)責(zé)任回歸的直接體現(xiàn),是為了公平正義的再次實(shí)現(xiàn)和受損利益的再次平衡。

1.公正再實(shí)現(xiàn)

國(guó)家賠償責(zé)任的產(chǎn)生是基于國(guó)家工作人員在代表國(guó)家行使職權(quán)過程中對(duì)受害人的侵權(quán)行為。盡管是國(guó)家工作人員實(shí)施的侵權(quán)行為,但這種侵權(quán)行為在達(dá)到法定要求后需要由國(guó)家向受害人先行作出賠償,而這種國(guó)家賠償實(shí)際上是代實(shí)施侵權(quán)行為的國(guó)家工作人員承擔(dān)賠償責(zé)任,是一種“替代責(zé)任”或者說是“代位責(zé)任”,國(guó)家為侵權(quán)人“買單”并不意味著實(shí)際侵權(quán)人的免責(zé)。因?yàn)閺睦碚撋险f,第一,國(guó)家職權(quán)都是法定的,國(guó)家行使職權(quán)應(yīng)當(dāng)是依法進(jìn)行的,國(guó)家作為一個(gè)虛擬主體本身不應(yīng)存在侵權(quán)問題;第二,從最基本的法理而言應(yīng)當(dāng)是“誰(shuí)侵權(quán)誰(shuí)擔(dān)責(zé)”,即侵權(quán)者責(zé)任應(yīng)自負(fù)。①當(dāng)然國(guó)家工作人員履行職務(wù)的行為本身不可避免地存在風(fēng)險(xiǎn),加之該行為系為國(guó)家利益而非個(gè)人利益,故一律由國(guó)家工作人員承擔(dān)完全的賠償責(zé)任亦有失公允,因此國(guó)家追償是“部分或全部”。但無論是部分追償還是全部追償,均已體現(xiàn)了侵權(quán)者責(zé)任自負(fù)的基本法理。所以從表面上看,刑事追償是通過向被追償人追討部分或全部賠償金以盡可能彌補(bǔ)自己的損失,而實(shí)質(zhì)上刑事追償是讓真正的責(zé)任人承擔(dān)部分或全部責(zé)任,使侵權(quán)責(zé)任回歸“原籍”,從而再次實(shí)現(xiàn)責(zé)任回歸和公平正義。①崔磊:《試論國(guó)家追償?shù)谋举|(zhì)》,載《法制與社會(huì)》2011年第1期。

2.利益再平衡

根據(jù)侵權(quán)者責(zé)任自負(fù)的基本法理,國(guó)家工作人員在行使職權(quán)過程中因違法侵權(quán)導(dǎo)致被害人合法利益出現(xiàn)損失后,其本應(yīng)直接承擔(dān)賠償責(zé)任從而恢復(fù)受損利益?！按藭r(shí)國(guó)家代替侵權(quán)人向被害人履行賠付義務(wù),被害人的利益得到了維護(hù),而國(guó)家利益又受到了損失,出現(xiàn)了國(guó)家與侵權(quán)人之間利益不平衡的狀態(tài)?！雹诖蘩?《試論國(guó)家追償?shù)谋举|(zhì)》,載《法制與社會(huì)》2011年第1期。要想再次實(shí)現(xiàn)利益的平衡,則顯然應(yīng)由國(guó)家向侵權(quán)人進(jìn)行追償,這樣才能讓受害人、侵權(quán)人和國(guó)家三方在利益上重新達(dá)至平衡。從國(guó)家工作人員違法侵權(quán)到國(guó)家賠償再到刑事追償這一系列過程看,其實(shí)質(zhì)上是侵權(quán)→利益損失→利益填補(bǔ)(利益再損失)→利益再填補(bǔ)(承擔(dān)責(zé)任)的過程。刑事追償旨在通過一系列利益填補(bǔ),修復(fù)因國(guó)家工作人員的職務(wù)侵權(quán)帶來的利益失衡,從而最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家、受害人與侵權(quán)人三方之間的利益平衡。③崔磊:《試論國(guó)家追償?shù)谋举|(zhì)》,載《法制與社會(huì)》2011年第1期。

(二)邏輯演進(jìn):刑事追償?shù)膽?yīng)然定位

1.基礎(chǔ)定位——刑事追償屬于追究法律責(zé)任的范疇

如前所述,刑事追償?shù)谋举|(zhì)價(jià)值在于通過責(zé)任的回歸,從而再次實(shí)現(xiàn)公平正義和利益平衡。而這也就決定了刑事追償是讓實(shí)際侵權(quán)的司法人員承擔(dān)其本應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任,因此刑事追償從基礎(chǔ)定位上來看應(yīng)屬于追究法律責(zé)任的范疇,亦即追償實(shí)際是追責(zé)的一個(gè)重要組成部分。但既然屬于追責(zé),這就產(chǎn)生一個(gè)非常關(guān)鍵的問題,那就是追償?shù)降鬃肪康氖呛畏N法律責(zé)任。

從文義來看,追償應(yīng)當(dāng)追的是一種償還責(zé)任,而實(shí)際上刑事追償也確實(shí)是要求責(zé)任人償還國(guó)家代為賠償?shù)目铐?xiàng),因此這種償還責(zé)任從法律上如何定性是解決這一問題的關(guān)鍵。首先可以明確的是其明顯不屬于刑事責(zé)任。其次,盡管刑事追償類似于民事追償,實(shí)際侵權(quán)人也貌似是承擔(dān)一種民事責(zé)任,但由于刑事追償人之間并非平等法律關(guān)系,加之追償原則的不同④就追償原則而言,國(guó)家追償依法只向具有故意和重大過失的侵權(quán)人進(jìn)行追償,而民事追償一般則不考慮侵權(quán)人的主觀因素。,償還責(zé)任也不屬于民事責(zé)任的范疇。再次,這種償還責(zé)任也不是行政處分。因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第56條,對(duì)公務(wù)員的處分只有警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除這6種,其中并無承擔(dān)國(guó)家賠償費(fèi)用的內(nèi)容。

筆者認(rèn)為,對(duì)這一問題的定性還是應(yīng)當(dāng)回到《國(guó)家賠償法》第31條本身上來。該法律條文在第1款規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的追償權(quán)后,又在第2款規(guī)定了有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)責(zé)任人依法給予處分(即承擔(dān)行政責(zé)任),構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。從這種并列式的立法上不難看出,追償所追的償還責(zé)任實(shí)際上是一種與行政責(zé)任和刑事責(zé)任并列的獨(dú)立責(zé)任形式,且刑事追償也確實(shí)是要求責(zé)任人償還國(guó)家代為賠償?shù)目铐?xiàng),故可稱之為經(jīng)濟(jì)責(zé)任。其與行政責(zé)任和刑事責(zé)任一并構(gòu)成了國(guó)家賠償法上完整的追責(zé)體系。

2.深層定位——刑事追償屬于國(guó)家工作人員責(zé)任制的范疇

既然從《國(guó)家賠償法》的規(guī)定來看,對(duì)責(zé)任人追償即追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任是整體追責(zé)體系中的重要組成部分,那么就更深一層的定位而言,我們就應(yīng)當(dāng)將刑事追償上升到國(guó)家工作人員責(zé)任制的視野和全面深化改革與推進(jìn)法治的高度上來看待。

其實(shí)以往我們?cè)趯?duì)國(guó)家工作人員因違法行使職權(quán)而追究責(zé)任時(shí),首先想到的是行政責(zé)任和刑事責(zé)任,而對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任往往是疏于考慮。造成這種局面的原因是多方面的,但是最根本的原因在于對(duì)追償即追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)在價(jià)值和理論定位認(rèn)識(shí)不清,另外從體制機(jī)制上來看則是我國(guó)目前對(duì)于國(guó)家工作人員責(zé)任制的建設(shè)尚不完善。理論認(rèn)識(shí)上的問題可以通過理論研究逐步予以明晰,而體制機(jī)制上的問題則需要通過不斷深化改革和推進(jìn)法治來解決。目前我國(guó)對(duì)于國(guó)家工作人員責(zé)任制的規(guī)定相對(duì)較為分散,并未形成體系,但隨著改革和法治的全面深化,形成體系化的國(guó)家工作人員責(zé)任制是大勢(shì)所趨。例如在司法領(lǐng)域,完善司法責(zé)任制就是當(dāng)前正在開展的新一輪司法體制改革中的關(guān)鍵組成部分。當(dāng)然就體系化的國(guó)家工作人員責(zé)任制而言,其應(yīng)當(dāng)是刑事責(zé)任、行政責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一,而非互相取代?！白穬敊?quán)的行使并不妨礙國(guó)家對(duì)于公務(wù)人員以違反職務(wù)為由,追究其他責(zé)任?！雹倭譁?zhǔn)、馬原:《國(guó)家賠償問題研究》,人民法院出版社1992年版,第253頁(yè)。因此也就不能因?yàn)閲?guó)家工作人員已經(jīng)承擔(dān)了行政責(zé)任或者刑事責(zé)任,就對(duì)其在經(jīng)濟(jì)責(zé)任上實(shí)行豁免而不予追償。

(三)理性總結(jié):刑事追償?shù)幕驹瓌t

通過以上的分析不難看出,要想在實(shí)踐中真正落實(shí)刑事追償,除了需要在理論認(rèn)識(shí)上對(duì)其正確把握外,還應(yīng)將其置于全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下,從完善司法責(zé)任制等國(guó)家工作人員責(zé)任制的高度上來完善刑事追償制度。這也就決定了刑事追償在制度構(gòu)建上應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)公平正義和利益平衡為根本價(jià)值取向和以法治為根本原則,并借此派生出確定性、合理性和程序性三大基本原則用以指引刑事追償在具體制度構(gòu)建上的不斷完善。

1.確定性原則

確定性原則主要是指刑事追償法律關(guān)系主體應(yīng)當(dāng)是確定的。在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)代表國(guó)家向受害人承擔(dān)賠償責(zé)任后,刑事追償法律關(guān)系即告產(chǎn)生。根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定,刑事追償法律關(guān)系主體包括追償人和被追償人。因此確定性原則應(yīng)當(dāng)包括兩方面的含義:一是追償人要明確,二是被追償人也要明確。

2.合理性原則

合理性原則是指刑事追償在條件、數(shù)額、時(shí)效和救濟(jì)等實(shí)體方面應(yīng)做到公平合理。首先以刑事追償?shù)臈l件為例,其要求行為人在行使職權(quán)時(shí)主觀上應(yīng)當(dāng)具有故意或重大過失,而一般過失則不在其列;再如刑事追償?shù)臄?shù)額,實(shí)現(xiàn)追償數(shù)額的合理性“要與過錯(cuò)程度相適應(yīng),同時(shí)考慮被追償者的薪金收入,應(yīng)當(dāng)以個(gè)人限制賠償為基本原則,區(qū)分故意與過失”①王逸峰:《完善國(guó)家賠償中追償責(zé)任的思考》,載《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2005年第1期。。

3.程序性原則

程序性原則是指“任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)非經(jīng)正當(dāng)程序,不得予以剝奪。該原則要求作出任何涉及當(dāng)事人利益的決定,應(yīng)當(dāng)確保當(dāng)事人參與到制作該決定的過程中去”②韓朝煒、朱瑞:《裁判文書上網(wǎng)與當(dāng)事人隱私權(quán)保護(hù)的沖突與衡平》,載《法律適用》2012年第4期。。由于刑事追償客觀上需要對(duì)追償人在經(jīng)濟(jì)上予以一定的剝奪,故應(yīng)當(dāng)依法設(shè)定正當(dāng)合理的程序從而確保刑事追償行為的正當(dāng)性。

四、探索:刑事追償制度的完善路徑

要真正激活休眠中的刑事追償進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公平正義和利益平衡,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治的根本原則,并在確定性、合理性和程序性三大基本原則的指引下對(duì)其進(jìn)行制度完善。而完善的重點(diǎn)則在于主體、條件、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)效和程序五大方面。

(一)主體的確定:追償人與被追償人

1.追償人的合理選擇——以追償效率為標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)目前法律規(guī)定的追償人是賠償義務(wù)機(jī)關(guān),這導(dǎo)致實(shí)踐中侵權(quán)機(jī)關(guān)、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和追償機(jī)關(guān)三者合一,這種模式固有的缺陷也飽受學(xué)界詬病多時(shí)。筆者認(rèn)為,雖然各國(guó)家工作人員履行職務(wù)的內(nèi)容因其所在機(jī)關(guān)職能不同而各異,但其履職行為都是來自于國(guó)家的授權(quán),而承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任的也是國(guó)家,只是由某一國(guó)家機(jī)關(guān)具體履行而已。因此,刑事追償?shù)淖罱K主體也都是國(guó)家,在此探討的追償人問題不過是由哪一國(guó)家機(jī)關(guān)具體代表國(guó)家行使追償權(quán)更為合適的問題。由此看來,問題的關(guān)鍵就在于由哪一機(jī)關(guān)代表國(guó)家作為追償人更有追償效率。有觀點(diǎn)提出可由管理國(guó)家賠償費(fèi)用的財(cái)政機(jī)關(guān)作為追償人③葉衛(wèi)平:《懲罰性賠償?shù)闹贫人伎肌?載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期。,但是“由財(cái)政部門行使追償權(quán),雖可在很大程度上避免人情因素的干擾,并可消除挫傷有關(guān)責(zé)任人員積極性的顧慮,但可能面臨專業(yè)知識(shí)與法律知識(shí)不足的問題”①吳光升:《論國(guó)家賠償費(fèi)用追償程序之完善》,載《政治與法律》2014年第3期。。而這勢(shì)必會(huì)影響刑事追償?shù)男屎蜏?zhǔn)度。在我國(guó),檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),而有關(guān)責(zé)任人違法行使職權(quán)導(dǎo)致國(guó)家賠償?shù)男袨?有的雖然不構(gòu)成犯罪,但仍然屬于違法行為,檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)其行使追償權(quán),類似于提起行政公益訴訟,不存在理論障礙。②胡衛(wèi)列:《論行政公益訴訟制度的建構(gòu)》,載《行政法學(xué)研究》2012年第2期。另外檢察機(jī)關(guān)自身在調(diào)查取證和法律政策掌握等方面具有專業(yè)和職能優(yōu)勢(shì),能夠保證追償?shù)臏?zhǔn)確與高效。因此相比來說檢察機(jī)關(guān)才是理想的追償人。③這是從總體的制度設(shè)計(jì)而言。當(dāng)然在檢察機(jī)關(guān)為侵權(quán)機(jī)關(guān)的情況下,可以考慮由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)或由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)指定同級(jí)的其他檢察機(jī)關(guān)行使追償權(quán)。不過在當(dāng)前仍由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作為追償人的情況下,“應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)人情因素對(duì)追償權(quán)行使的負(fù)面影響,通過引入檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督降低這種負(fù)面影響”④吳光升:《論國(guó)家賠償費(fèi)用追償程序之完善》,載《政治與法律》2014年第3期。。待將來時(shí)機(jī)成熟時(shí),可在立法中將檢察機(jī)關(guān)確立為刑事追償?shù)淖穬斎恕?/p>

2.被追償人的合理認(rèn)定——以司法改革為先導(dǎo)

從《國(guó)家賠償法》的規(guī)定來看,被追償人是指在行使國(guó)家職權(quán)過程中因故意或重大過失造成侵權(quán)從而導(dǎo)致國(guó)家賠償?shù)膰?guó)家工作人員。如前所述,被追償人難以確定是當(dāng)前刑事追償?shù)碾y點(diǎn)所在。究其主要原因,就在于長(zhǎng)期以來司法體制不完善,行政化的案件審批制、領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)等違背司法規(guī)律的行為使得辦案責(zé)任制無法落實(shí),造成責(zé)任虛化,導(dǎo)致即便已定性為錯(cuò)案卻也難以進(jìn)一步確定到底應(yīng)由誰(shuí)擔(dān)責(zé)。為此,必須要深化司法體制改革,真正建立起符合司法規(guī)律的辦案責(zé)任制;同時(shí)還要堅(jiān)決貫徹落實(shí)防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定,保障司法機(jī)關(guān)和司法人員依法獨(dú)立行使司法權(quán)。唯有如此,才能真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明確,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)被追償人的合理認(rèn)定。應(yīng)當(dāng)注意的是,在真正實(shí)現(xiàn)辦案責(zé)任制后,根據(jù)法律規(guī)定由集體如合議庭、審判委員會(huì)、檢察委員會(huì)等決定的案件若構(gòu)成錯(cuò)案的,在確定被追償人時(shí)應(yīng)堅(jiān)持“其中發(fā)表正確意見的人員不受追究”的原則;如果所有參與人員的意見均屬錯(cuò)誤,則需要根據(jù)各人員在決定做出過程中的地位和作用來區(qū)分其責(zé)任輕重。當(dāng)然無論是何種情形下確定的被追償人還應(yīng)具備故意或重大過失這一條件,具體則在下文予以論述。

(二)條件的明確:正確認(rèn)定“重大過失”

由于“重大過失”在立法層面尚無明確解釋,因此實(shí)踐中必須通過學(xué)理上的分析對(duì)其加以認(rèn)定。有學(xué)者將“重大過失”界定為:公務(wù)人員不僅沒有達(dá)到其身份或職務(wù)上的特殊要求,而且未能預(yù)見和避免普通人均能預(yù)見或避免的事情,即沒有達(dá)到法律對(duì)一個(gè)公民的起碼要求。①房紹坤、畢可志:《國(guó)家賠償法學(xué)》,北京大學(xué)出版社2004年版,第178頁(yè)。但這種觀點(diǎn)又帶來了新的問題,就是如何認(rèn)定普通人的注意標(biāo)準(zhǔn),而這同樣難以確定,以此來判斷是否構(gòu)成重大過失在實(shí)踐中顯然也缺乏可操作性。其實(shí)對(duì)于刑事追償中的重大過失和一般過失的認(rèn)定,還是應(yīng)借鑒刑法學(xué)中關(guān)于人的主觀方面都是認(rèn)識(shí)要素和意志要素相統(tǒng)一的理論。根據(jù)該理論,人的主觀方面的區(qū)分就在于這兩種要素內(nèi)容的不同,這一點(diǎn)在刑事追償領(lǐng)域也同樣適用?！罢J(rèn)識(shí)要素涉及的是有關(guān)責(zé)任人是否認(rèn)識(shí)到自己行為的危害性,意志要素涉及的是有關(guān)責(zé)任人對(duì)這種危害是否持反對(duì)態(tài)度?！雹趨枪馍?《論國(guó)家賠償費(fèi)用追償程序之完善》,載《政治與法律》2014年第3期。其中意志要素將故意和過失區(qū)分開來,因?yàn)楣室獾囊庵疽厥亲非蠡蚍湃纹湫袨樗鶎?dǎo)致的危害結(jié)果的發(fā)生,而過失的意志要素則是反對(duì)危害結(jié)果的發(fā)生。因此過失中的重大過失和一般過失在區(qū)分上就在于認(rèn)識(shí)要素的不同。從認(rèn)識(shí)要素來看,重大過失要求行為人已經(jīng)意識(shí)到其行為具有危害性,屬于有認(rèn)識(shí)的過失③其實(shí)從認(rèn)識(shí)要素來分析,故意同重大過失一樣,是一種有認(rèn)識(shí)的過失,只不過其認(rèn)識(shí)程度要重于重大過失。而這種在認(rèn)識(shí)要素上的同質(zhì)性也決定了法律中多將“故意或重大過失”并列作為承擔(dān)責(zé)任的主觀要件。;而一般過失中行為人受其認(rèn)知水平所限或因粗心大意而未能認(rèn)識(shí)到其行為具有危害性,屬于無認(rèn)識(shí)的過失。故要認(rèn)定構(gòu)成重大過失,必須要證明責(zé)任人對(duì)其行為會(huì)造成的危害結(jié)果具有認(rèn)識(shí)性,而這“根據(jù)有關(guān)責(zé)任人的認(rèn)知能力與履行職務(wù)時(shí)的各種客觀因素,并不難得出結(jié)論”④吳光升:《論國(guó)家賠償費(fèi)用追償程序之完善》,載《政治與法律》2014年第3期。。不過這時(shí)也要排除行為人具有追求或放任其行為所導(dǎo)致的危害結(jié)果發(fā)生的意志因素,否則行為人將構(gòu)成故意而非重大過失。⑤實(shí)際上這涉及故意和重大過失的區(qū)分,對(duì)于二者的區(qū)分需要判斷意志要素。根據(jù)主觀因素客觀化理論,可將意志要素客觀化為相對(duì)比較好證明的認(rèn)識(shí)要素,通過證明認(rèn)識(shí)要素來推定意志要素。即通過證明相關(guān)責(zé)任人員在履行職務(wù)時(shí)對(duì)危害的認(rèn)知程度和其他一些相關(guān)事實(shí),推定其存在故意還是重大過失。參見吳光升:《論國(guó)家賠償費(fèi)用追償程序之完善》,載《政治與法律》2014年第3期。另一方面,對(duì)重大過失在從主觀上進(jìn)行分析的同時(shí),還應(yīng)在客觀上結(jié)合侵權(quán)行為所造成的危害結(jié)果的嚴(yán)重程度加以認(rèn)定,畢竟對(duì)過失的追責(zé)需要一定的危害結(jié)果⑥這一點(diǎn)與刑法上對(duì)過失犯罪需要有危害結(jié)果這一構(gòu)成要件在道理上是相通的。,當(dāng)然這一點(diǎn)在追償前的國(guó)家賠償過程中就已經(jīng)可以確定。

(三)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一:以月工資為基礎(chǔ)合理確定

追償標(biāo)準(zhǔn)問題無疑是刑事追償制度中的重中之重,因?yàn)檫@與國(guó)家工作人員的切身利益緊密相聯(lián),對(duì)其“把握的程度是否恰當(dāng),直接影響國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部管理制度的效用和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的積極性的發(fā)揮”①劉嗣元:《論國(guó)家賠償法中的國(guó)家追償制度》,載《華中理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》1999年第2期。。目前學(xué)界對(duì)于追償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)區(qū)分故意與重大過失和不得高于國(guó)家賠償費(fèi)用總額這兩點(diǎn)幾無爭(zhēng)議,但對(duì)于具體標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定則莫衷一是。

筆者認(rèn)為,對(duì)于刑事追償標(biāo)準(zhǔn),首先應(yīng)明確的是必須設(shè)定國(guó)家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),以消除地方的“標(biāo)準(zhǔn)多元化”現(xiàn)象,而且這也是國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性所決定的②對(duì)于向受害人進(jìn)行的國(guó)家賠償,我國(guó)實(shí)行的是全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的原則,即在《國(guó)家賠償法》中確定全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。既然國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一,那么國(guó)家追償也應(yīng)遵循此原則確立全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),而不應(yīng)采取多重標(biāo)準(zhǔn)。。在明確這一前提的基礎(chǔ)上,應(yīng)以國(guó)家工作人員的月工資為基礎(chǔ)對(duì)追償標(biāo)準(zhǔn)加以合理確定。以月工資為基礎(chǔ)是因?yàn)椤肮珓?wù)人員主要是以其工資收入為生活來源的,脫離了工資,追償數(shù)額就無法確定。盡管也可以賠償費(fèi)用來衡量追償費(fèi)用,但可能會(huì)產(chǎn)生不切實(shí)際的追償”③謝祥為、葉雨:《國(guó)家追償標(biāo)準(zhǔn)研究》,載《江西社會(huì)科學(xué)》2006年第12期。。所謂“合理確定”則是追償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合實(shí)際,不能過高或過低?！叭绻麑⒆穬?shù)臄?shù)額確定得偏低,不利于要求被追償人嚴(yán)格執(zhí)行法律,缺乏一定程度的制約和監(jiān)督;如果將追償?shù)臄?shù)額確定得過高,也容易造成被追償人的心理壓力和在特定情況下的無力負(fù)擔(dān),不便于被追償人執(zhí)行公務(wù)。”④劉嗣元、石佑啟:《國(guó)家賠償法要論》,北京大學(xué)出版社2005年版,第121頁(yè)。

借鑒國(guó)外的有關(guān)做法,并參照我國(guó)各地設(shè)定的追償標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)刑事追償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)定為:對(duì)因故意造成國(guó)家賠償?shù)膰?guó)家工作人員,在國(guó)家履行賠償責(zé)任后,應(yīng)當(dāng)追償100%的賠償費(fèi)用,但最高不超過該公務(wù)人員24個(gè)月的工資收入總額;對(duì)因重大過失造成國(guó)家賠償?shù)膰?guó)家工作人員,在國(guó)家履行賠償責(zé)任后,應(yīng)當(dāng)追償70%的賠償費(fèi)用,但賠償費(fèi)用低于該國(guó)家工作人員3個(gè)月工資收入總額的,則追償100%的賠償費(fèi)用。對(duì)因重大過失造成國(guó)家賠償?shù)膰?guó)家工作人員的追償,最高不得超過該國(guó)家工作人員12個(gè)月的工資收入總額。如果損害的發(fā)生系二人或二人以上故意或者重大過失造成的,則按照上述標(biāo)準(zhǔn)分別追償,但追償費(fèi)用總額不得超過國(guó)家賠償費(fèi)用總額。⑤謝祥為、葉雨:《國(guó)家追償標(biāo)準(zhǔn)研究》,載《江西社會(huì)科學(xué)》2006年第12期。

(四)時(shí)效的設(shè)定:兼顧各方應(yīng)以一年為宜

我國(guó)《國(guó)家賠償法》對(duì)于追償時(shí)效并未作出任何規(guī)定,但這并不意味著國(guó)家可以永遠(yuǎn)無期限地行使追償權(quán),因此法律中規(guī)定一個(gè)合理的追償時(shí)效還是十分必要的。其意義不僅在于督促追償機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行追償從而讓追償制度落到實(shí)處,以及防止因證據(jù)滅失或其他原因?qū)е聼o法追償;還在于使被追償人在追償期限上具有可預(yù)見性,降低其相關(guān)的精神壓力,避免影響其正常履行公務(wù)甚至國(guó)家機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

關(guān)于時(shí)效的具體確定,目前國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為可以參考我國(guó)民事訴訟時(shí)效等其他時(shí)效期間為2年的做法,將刑事追償時(shí)效確定為2年①參見陳亞軍、謝祥為、陳小鳳:《我國(guó)國(guó)家追償制度的困境與對(duì)策分析》,載《江西社會(huì)科學(xué)》2011年第4期:王逸峰:《完善國(guó)家賠償中追償責(zé)任的思考》,載《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2005年第1期;劉嗣元:《論國(guó)家賠償法中的國(guó)家追償制度》,載《華中理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》1999年第2期。,也有人建議為6個(gè)月②參見黃正光:《淺議國(guó)家追償權(quán)的幾個(gè)問題》,載《人民司法》1996年第1期;潘明球:《國(guó)家賠償法中的國(guó)家追償權(quán)問題》,載《南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2001年第4期。。從域外的情況看,則多為6個(gè)月至3年不等③例如奧地利規(guī)定為6個(gè)月,意大利為1年,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為2年,德國(guó)則為3年;瑞士則規(guī)定普通時(shí)效為1年,但最長(zhǎng)消滅時(shí)效為10年。參見羅杰:《國(guó)家賠償中的追償制度立法及完善》,載《行政論壇》2000年第6期;陳亞軍、謝祥為、陳小鳳:《我國(guó)國(guó)家追償制度的困境與對(duì)策分析》,載《江西社會(huì)科學(xué)》2011年第4期;皮純協(xié)、馮軍:《國(guó)家賠償法釋論》,中國(guó)法制出版社1996年版,第203頁(yè)。。筆者認(rèn)為,刑事追償時(shí)效在設(shè)定上既不應(yīng)太長(zhǎng)也不能太短,既要考慮及時(shí)解決刑事追償問題從而穩(wěn)定法律關(guān)系,也要顧及追償本身的調(diào)查取證等程序需要;另外也不宜簡(jiǎn)單地套用民事訴訟時(shí)效等其他時(shí)效,畢竟要考慮刑事追償?shù)奶赜行再|(zhì)和現(xiàn)實(shí)情況。綜合而言,我國(guó)的刑事追償時(shí)效設(shè)定為1年還是較為適宜的。在目前法律規(guī)定仍為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作為追償人的情況下,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)自實(shí)際履行國(guó)家賠償義務(wù)之日起1年內(nèi)行使追償權(quán)。如果未來能將追償機(jī)關(guān)與賠償義務(wù)相分離,如像前文所述由檢察機(jī)關(guān)作為追償人,那么則應(yīng)規(guī)定為追償機(jī)關(guān)在其知道或應(yīng)當(dāng)知道賠償義務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)履行國(guó)家賠償義務(wù)之日起1年內(nèi)行使追償權(quán)。

(五)程序的選擇:以可訴性模式為方向

關(guān)于刑事追償?shù)某绦騿栴},筆者一方面認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)追償決定做出的具體程序予以明確規(guī)范,另一方面在刑事追償甚至是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部人員作出的其他處理行為的程序選擇上,可訴性無疑仍是方向所在,而這也是完善刑事追償程序的重點(diǎn)所在。首先,從理論上看,不可訴性模式的確立實(shí)際是受到大陸法系國(guó)家特別權(quán)力關(guān)系理論的影響①所謂特別行政權(quán)力關(guān)系,是指根據(jù)特別的法律原因,以公法上的特別目的為界限,一方能夠支配他方,他方也應(yīng)服從這種支配。特別權(quán)力關(guān)系理論產(chǎn)生于19世紀(jì)的德國(guó),目的在于維護(hù)絕對(duì)主義的君主及高級(jí)官吏階層的特權(quán),以及官僚主義的行政優(yōu)越性,其后,在日本和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)極為盛行。我國(guó)大陸的行政法律制度雖未明確適用特別權(quán)力關(guān)系這一概念,但在法律制度及行政實(shí)踐上是實(shí)際應(yīng)用這一理論的。參見黎軍:《從特別權(quán)力關(guān)系理論的變遷談我國(guó)對(duì)公務(wù)員救濟(jì)制度的完善》,載《行政法學(xué)研究》2000年第1期。,而在日益加強(qiáng)人權(quán)保障的當(dāng)代社會(huì),這種特別權(quán)力關(guān)系理論已被依法行政原理滲透而漸遭廢棄。②[日]南博方:《行政法》(第6版),楊建順譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版,第92頁(yè)。原先不受司法審查的特別權(quán)力關(guān)系行為現(xiàn)在也已開始逐漸具有可訴性。其次,從程序正當(dāng)性上看,不可訴性模式明顯要遜于可訴性模式。再次,從法制統(tǒng)一性上看,國(guó)家賠償可以通過司法程序解決,而由此引起的刑事追償亦應(yīng)可以由司法程序來解決。

因此,對(duì)于刑事追償程序的完善,重點(diǎn)就應(yīng)在于構(gòu)建一種行政程序與司法審查程序并用的可訴性行政模式,從而能在有效追償和人權(quán)保障之間達(dá)成合理的平衡。在這種模式下,追償機(jī)關(guān)首先通過行政程序,以行政決定的方式向有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追償;被追償人對(duì)追償決定提出異議的(如對(duì)是否應(yīng)被追償、追償數(shù)額等有異議),則再通過行政訴訟方式由司法進(jìn)行審查并作出最終裁斷。在目前還是由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作為追償人的情況下,對(duì)于可訴性行政模式的構(gòu)建有以下三點(diǎn)需要特別注意:第一是應(yīng)將目前不服追償決定的申訴程序轉(zhuǎn)化為復(fù)議前置程序。即把國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的申訴程序改為復(fù)議前置程序,被追償人不服追償決定的應(yīng)首先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,對(duì)復(fù)議結(jié)果仍不服的,則再啟動(dòng)訴訟程序。第二是法院、檢察院作為行政訴訟的被告主體具有適格性。這是因?yàn)?行政是一個(gè)功能性概念而非身份性概念,行政行為并不僅限于行政機(jī)關(guān)的行為。就我國(guó)而言,行政行為無非是根據(jù)公法所進(jìn)行的一種除立法、檢察、審判和軍事行為以外的旨在實(shí)現(xiàn)公益的管理行為,法院、檢察院根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)其內(nèi)部人員的管理行為也是一種行政行為,法院、檢察院與其內(nèi)部人員的管理關(guān)系屬于一種行政關(guān)系。③吳光升:《論國(guó)家賠償費(fèi)用追償程序之完善》,載《政治與法律》2014年第3期。因此在法院、檢察院作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的情況下,如被追償人不服追償決定和復(fù)議結(jié)果提起行政訴訟的,法院、檢察院作為被告并無理論障礙。第三是單獨(dú)設(shè)立專門的行政(賠償)法院。這主要是考慮到在法院的司法賠償案件中,法院既是賠償義務(wù)機(jī)關(guān),又是國(guó)家賠償?shù)膶彶闄C(jī)關(guān),導(dǎo)致法院既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員,不僅有違司法中立原則,更影響了法院的公信力。因此應(yīng)以司法體制改革為契機(jī),設(shè)立跨行政區(qū)劃的行政(賠償)法院,由其對(duì)國(guó)家賠償和追償?shù)劝讣M(jìn)行專屬管轄。

當(dāng)然考慮到人情因素對(duì)追償權(quán)行使的負(fù)面影響,以及責(zé)任人因調(diào)離或辭職等原因離開賠償義務(wù)機(jī)關(guān)導(dǎo)致難以追償?shù)惹闆r,未來若確立由專門機(jī)關(guān)如檢察機(jī)關(guān)作為追償人的,則由專門機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)依行政程序?qū)ω?zé)任人作出追償決定,被追償人如對(duì)追償決定不服的應(yīng)首先向?qū)ｉT追償機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,如果被追償人對(duì)復(fù)議結(jié)果仍不服的,則再以專門追償機(jī)關(guān)為被告啟動(dòng)訴訟程序。

結(jié) 語(yǔ)

刑事追償制度的完善對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償?shù)墓秸x和利益平衡,切實(shí)提升法治權(quán)威和司法公信力具有至關(guān)重要的意義。雖然本文對(duì)我國(guó)目前的刑事追償制度進(jìn)行了相對(duì)系統(tǒng)的分析和較為理性的思辨,并在此基礎(chǔ)上提出了完善刑事追償制度的建議,但本文的探索也只是初步的,希望對(duì)于完善我國(guó)刑事錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制、規(guī)范國(guó)家公權(quán)力運(yùn)行和有效減少冤假錯(cuò)案能有所裨益。

*榮明瀟系山東省淄博市中級(jí)人民法院審判員,法律碩士。

**劉曉輝系山東省淄博市張店區(qū)人民法院審判員,法學(xué)碩士。