海 娃

行政調(diào)查的可訴性研究
——以火災(zāi)事故調(diào)查為例

海 娃*

行政調(diào)查具有專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn),行政機(jī)關(guān)在這類(lèi)行為中更具有發(fā)言權(quán),因此更容易出現(xiàn)裁量權(quán)濫用。行政調(diào)查司法審查的核心是解決行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系問(wèn)題?；馂?zāi)事故調(diào)查屬于典型的行政調(diào)查行為,火災(zāi)事故調(diào)查包括火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)兩部分。前者是行政確認(rèn)行為,具有可訴性;后者是國(guó)家統(tǒng)計(jì)行為,不可訴。以火災(zāi)事故調(diào)查為例可知,行政調(diào)查非單一行為,而是由多種行為拼接,對(duì)其可訴性研究應(yīng)結(jié)合具體的調(diào)查事項(xiàng)、手段,對(duì)行為性質(zhì)進(jìn)行界定后,結(jié)合行政訴訟成熟原則進(jìn)行判斷,不可一概而論。

行政調(diào)查;火災(zāi)事故調(diào)查;可訴性

一、問(wèn)題的提出

信息是行政機(jī)器運(yùn)行的燃料。從廣義上看,行政調(diào)查是行政機(jī)關(guān)搜集信息的必要手段,直接影響行政機(jī)關(guān)的判斷和后期行政行為的作出。行政調(diào)查專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng),行政機(jī)關(guān)在這類(lèi)行為中更具有發(fā)言權(quán),也更容易出現(xiàn)裁量權(quán)的濫用?！俺俏覀儗?duì)行政機(jī)關(guān)的行為制定嚴(yán)格和苛刻的要求,否則專(zhuān)業(yè)性——現(xiàn)代政府的優(yōu)勢(shì)將成為這樣一頭猛獸,即使是規(guī)則也無(wú)以限制其裁量權(quán)?！雹?42 U.S.p.882(1951).如何對(duì)行政調(diào)查這類(lèi)行為進(jìn)行監(jiān)督,單純靠行政過(guò)程中行政機(jī)關(guān)的自我約束,作用有限,相對(duì)人的合法權(quán)益得不到充分有效的救濟(jì)。從分權(quán)理論看,行政權(quán)需要司法權(quán)的制約,唯有行政過(guò)程外的司法監(jiān)督,才能有效保障相對(duì)人的權(quán)益。但實(shí)踐中,司法權(quán)是否可以介入這類(lèi)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的行政行為,介入的時(shí)機(jī)與條件是什么,還需要細(xì)致考察和論證。除了專(zhuān)業(yè)性強(qiáng),行政調(diào)查還有一個(gè)顯著特點(diǎn)即具有復(fù)雜性,其并不是一個(gè)行為,而是諸多行政行為的拼接,挾裹著多類(lèi)行政手段,比如檢查、勘察、鑒定等等,每種手段的法律效果不同,有的具有裁決最終性直接影響相對(duì)人權(quán)利,有的屬于過(guò)程行為,不影響后續(xù)的救濟(jì),因此對(duì)行政調(diào)查的可訴性研究必須結(jié)合具體的調(diào)查事項(xiàng)和調(diào)查手段,研究方向會(huì)不自覺(jué)地走向部門(mén)法領(lǐng)域。

本文選擇火災(zāi)事故調(diào)查作為切入點(diǎn),一是因?yàn)樵撔袨榫哂行姓{(diào)查的典型特點(diǎn),技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng),調(diào)查手段復(fù)雜?；馂?zāi)事故調(diào)查是公安消防機(jī)構(gòu)通過(guò)詢問(wèn)當(dāng)事人、勘驗(yàn)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)、物證鑒定等方法,認(rèn)定火災(zāi)原因、核定火災(zāi)損失,對(duì)火災(zāi)事實(shí)依法進(jìn)行處理的過(guò)程。我國(guó)火災(zāi)事故調(diào)查可分為火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)損失核定兩部分內(nèi)容。①《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第3條:“火災(zāi)事故調(diào)查的任務(wù)是調(diào)查火災(zāi)原因,統(tǒng)計(jì)火災(zāi)損失,依法對(duì)火災(zāi)事故作出處理,總結(jié)火災(zāi)教訓(xùn)?！弊鳛榛饒?chǎng)撲滅后公安消防機(jī)構(gòu)的必要職責(zé),火災(zāi)事故調(diào)查是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的行政活動(dòng)。二是源于實(shí)踐中,該類(lèi)行政調(diào)查行為引發(fā)的爭(zhēng)議迫切需要理論回應(yīng)?；馂?zāi)是最常威脅公眾安全和社會(huì)發(fā)展的一種災(zāi)害。僅2014年全國(guó)共發(fā)生火災(zāi)39.5萬(wàn)起,死亡1817人,受傷1493人,直接財(cái)產(chǎn)損失43.9億元。②http://news.xinhuanet.com/legal/2015-02/13/c_1114368320.htm,瀏覽時(shí)間2015年12月24日16:30?；馂?zāi)事故調(diào)查是火災(zāi)發(fā)生后的必經(jīng)環(huán)節(jié),由于火災(zāi)事故調(diào)查中對(duì)證據(jù)的采集和認(rèn)定,或成為行政處罰的依據(jù),或轉(zhuǎn)化為后期民事案件、刑事案件的證據(jù),直接影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。因此,近年來(lái),出現(xiàn)不少因火災(zāi)事故調(diào)查引起的行政糾紛。對(duì)火災(zāi)調(diào)查是否屬于行政訴訟受案范圍一直存在爭(zhēng)議,司法實(shí)踐中有的法院選擇受理,有的法院不予受理,各地做法差異大,沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。三是由于該領(lǐng)域法規(guī)范較為完備,且司法實(shí)踐中有一定數(shù)量的判例可以作為研究樣本,有針對(duì)性地進(jìn)行分析。本文所引案例來(lái)源于《中國(guó)審判案例要覽(行政審判卷)》③國(guó)家法官學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院編:《中國(guó)審判案例要覽》,中國(guó)人民大學(xué)出版社、人民法院出版社2008年版。、《人民法院案例選》以及《北京市高級(jí)人民法院行政訴訟案例》④北京市高級(jí)人民法院行政審判庭編:《北京行政訴訟案例研究》(第1～3卷),中國(guó)檢察出版社2003—2005年版。、北大法寶案例庫(kù)、《安徽消防》、《消防安全》、《消防科學(xué)與技術(shù)》等資料。為方便引用,筆者按照引用的順序?qū)咐幪?hào)①案1、趙康蘭等訴敘永縣公安消防大隊(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定案〔2001〕敘永行初字第5號(hào)。案2、許臣明與上海市閘北區(qū)公安消防支隊(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定糾紛案〔2008〕閘行初字42號(hào)。案3、長(zhǎng)航運(yùn)公安局武漢分局水上消防支隊(duì)與夏林霞等消防行政確認(rèn)糾紛上訴案〔2008〕武行終字第125號(hào)。案4、劉方正不服建寧縣公安消防大隊(duì)消防行政確認(rèn)案〔2004〕建行初字第5號(hào)。案5、五河縣農(nóng)業(yè)機(jī)械管。理局訴五河縣公安消防大隊(duì)消防管理行政確認(rèn)案〔2002〕五行初字第6號(hào)。案6、劉光龍不服建寧縣公安消防大隊(duì)火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定案〔2004〕建行初字第10號(hào)。案7、周仕清不服南昌市西湖區(qū)公安消防大隊(duì)火災(zāi)事故原因認(rèn)定案。案8、無(wú)錫市綠寶石電動(dòng)自行車(chē)廠不服余干縣公安消防大隊(duì)公安消防行政確認(rèn)案〔2005〕饒中行終字第2號(hào)。案9、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行三亞分行與三亞市公安消防局火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定糾紛上訴案〔2003〕瓊行終字第5號(hào)。案10、薛學(xué)寶不服平潭縣公安消防大隊(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定和行政處罰決定案。案11、蔣恩泉與廣饒縣公安消防大隊(duì)消防行政賠償上訴案〔2004〕東行終字第38號(hào)。案12、南京市給排水工程公司訴南京市鼓樓區(qū)公安消防大隊(duì)消防責(zé)任行政確認(rèn)案〔2004〕鼓行初字第40號(hào)、〔2004〕寧行終字第135號(hào)。案13、陳榮星訴莆田市涵江區(qū)公安消防大隊(duì)不作火災(zāi)原因、事故責(zé)任認(rèn)定及火災(zāi)損失核定案〔2001〕莆中行終字第51號(hào)。。雖然經(jīng)篩選后作為樣本分析的案例數(shù)量不多,但可喜的是,它們是行政調(diào)查進(jìn)入司法審查的曙光,意味著行政調(diào)查領(lǐng)域司法實(shí)踐已走在了立法與理論研究的前面。

二、受理與否:司法權(quán)與行政權(quán)的博弈

火災(zāi)事故調(diào)查的可訴性問(wèn)題并沒(méi)有明確的成文法規(guī)定,司法實(shí)踐中絕大多數(shù)法院選擇受理,并作出了合理的解釋。與之相反的是,公安部雖然無(wú)法禁止法院受理該類(lèi)案件,但其通過(guò)下發(fā)部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性法律文件,界定火災(zāi)事故調(diào)查的法律性質(zhì),從而教化、引導(dǎo)公安部隊(duì)執(zhí)法人員和行政相對(duì)人,通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部途徑解決糾紛,限制該類(lèi)行為進(jìn)入司法審查。但值得注意的是,公安部門(mén)對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查可訴性的態(tài)度經(jīng)歷了反復(fù),從否定到認(rèn)可再到否定,其背后凸顯的是行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。

(一)法院的態(tài)度

盡管現(xiàn)行法律對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查的可訴性問(wèn)題沒(méi)有明確規(guī)定,但法院受理這類(lèi)案件不存在法律上的障礙。法官可以通過(guò)闡釋現(xiàn)行行政訴訟法相關(guān)規(guī)定,推導(dǎo)出受理此類(lèi)案件的結(jié)論。從國(guó)家立法層面看,行政訴訟受案范圍主要由《行政訴訟法》的三個(gè)條文和三個(gè)司法解釋共同界定。三個(gè)條文分別是《行政訴訟法》第2條的概括規(guī)定,第12條的列舉規(guī)定以及第13條的否定排除規(guī)定。這些規(guī)定主要采納列舉方式,認(rèn)定只有侵犯行政相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為才會(huì)受到司法審查,同時(shí)排除了抽象行政行為,勾畫(huà)出了以“具體行政行為”為中心的行政訴訟受案范圍。按照行政訴訟立法精神和宗旨來(lái)說(shuō)只要不屬于最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第1條第2款排除法界定的具體行政行為,都可以提起訴訟。也就是說(shuō),只要公安消防機(jī)構(gòu)作出的火災(zāi)事故調(diào)查侵犯了公民的合法權(quán)益,公民就有權(quán)向人民法院提起行政訴訟。

火災(zāi)事故調(diào)查包含兩大類(lèi)行為,一類(lèi)是對(duì)火災(zāi)原因作出認(rèn)定,一類(lèi)是對(duì)火災(zāi)造成的損失進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。實(shí)踐中對(duì)這兩類(lèi)行為引發(fā)的爭(zhēng)議,絕大多數(shù)法院予以受理(在筆者統(tǒng)計(jì)的13個(gè)判例中有11位法官選擇受理案件,有2位法官駁回起訴)。法官在判決書(shū)中闡釋的受理或不受理的原因?qū)椭覀兎治龌馂?zāi)事故調(diào)查可訴性問(wèn)題具有一定意義。

表1 火災(zāi)事故調(diào)查案件法院受理情況

從表1可知,法院對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查是否屬于行政訴訟受案范圍的邏輯判斷有以下三個(gè)層次:首先,考察現(xiàn)行成文法規(guī)范對(duì)這類(lèi)行為是否有明確的禁止性規(guī)定,如果沒(méi)有禁止性規(guī)定,如何解讀現(xiàn)行法律,為案件進(jìn)入行政訴訟程序找到合法依據(jù);其次,對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定,在現(xiàn)有的行政行為類(lèi)型中給該行為找個(gè)位置;最后,論證火災(zāi)事故調(diào)查是否會(huì)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。最后一個(gè)問(wèn)題是核心,表格中的法院對(duì)案件受理之所以作出截然不同的選擇,根源就在于他們對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查與當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的判斷,只有對(duì)當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為才具有行政訴訟價(jià)值。例如案6中的福建建寧縣法院認(rèn)為,公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)火災(zāi)損失的核定是國(guó)家宏觀統(tǒng)計(jì)行為,不是對(duì)財(cái)產(chǎn)損失的鑒定,不影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù),因此不屬于行政訴訟的受案范圍。而案5中的安徽五河縣人民法院卻認(rèn)為,消防機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)本區(qū)域發(fā)生的火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行核定,具有行政主體資格,核定行為法律并未明確排除司法審查,行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響,是可訴行政行為。

(二)行政機(jī)關(guān)的態(tài)度

公安部對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查可訴性問(wèn)題作出過(guò)多份規(guī)定。以2009年公安部修訂的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》(公安部令第108號(hào))作為界分點(diǎn),之前公安部頒布的規(guī)定對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查的可訴性一律持否定態(tài)度,之后通過(guò)自我修正的方式,廢止了否定火災(zāi)調(diào)查可訴性的所有規(guī)范性文件。2009年前頒布的規(guī)范性文件主要有:(1)公通字〔1994〕7號(hào)文件《公安部關(guān)于對(duì)火災(zāi)原因鑒定或認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服不屬于申請(qǐng)復(fù)議范圍的通知》規(guī)定,火災(zāi)原因鑒定或認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不屬于申請(qǐng)復(fù)議的范圍。當(dāng)事人對(duì)火災(zāi)原因鑒定或認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服的,可向當(dāng)?shù)刂鞴芄矙C(jī)關(guān)或上一級(jí)公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請(qǐng)重新鑒定或者認(rèn)定,當(dāng)?shù)刂鞴芄矙C(jī)關(guān)或上一級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)的重新鑒定或認(rèn)定為最終鑒定或認(rèn)定。(2)公安部1999年頒布的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》①1999年3月15日發(fā)布施行的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》(公安部令第37號(hào))和2008年3月18日發(fā)布施行的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定修正案》(公安部令第100號(hào))已經(jīng)廢止。第31條規(guī)定,火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任的重新認(rèn)定決定為最終決定,當(dāng)事人對(duì)火災(zāi)原因、火災(zāi)責(zé)任認(rèn)定不服的,可以向火災(zāi)事故發(fā)生地主管公安機(jī)關(guān)或者上一級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)重新認(rèn)定。(3)公復(fù)字〔2000〕3號(hào)《關(guān)于對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服是否屬于行政訴訟受案范圍的批復(fù)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)公復(fù)字〔2000〕3號(hào)文)規(guī)定,火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是根據(jù)當(dāng)事人的行為與火災(zāi)事故之間的因果關(guān)系,以及其行為在火災(zāi)事故中所起的作用而作出的結(jié)論,本身不確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù),不是獨(dú)立的具體行政行為,不屬于行政訴訟法的受案范圍。(4)公復(fù)字〔2000〕9號(hào)《公安部關(guān)于對(duì)不服火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定能否提起行政復(fù)議的批復(fù)》,規(guī)定火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定是公安消防機(jī)構(gòu)根據(jù)受損單位和個(gè)人上報(bào)的火災(zāi)損失情況進(jìn)行的核定,本身不確定當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù),不是一種具體行政行為。

2009年前的公安部相關(guān)文件極力將火災(zāi)事故調(diào)查從行政訴訟受案范圍中排除出去。但“事與愿違”,司法實(shí)踐中大多數(shù)法官在接到該類(lèi)案件時(shí),沒(méi)有受公安部相關(guān)規(guī)定的影響,直接選擇受理。法官的依據(jù)是《行政訴訟法》及其相關(guān)規(guī)定,行政審判中“依據(jù)”法律、法規(guī)作出裁判,對(duì)規(guī)章只是“參照”。參照就是指法院在審理行政案件時(shí)可以參考、依據(jù)規(guī)章的有關(guān)規(guī)定,意味著賦予了法院對(duì)規(guī)章的“選擇使用權(quán)”。規(guī)章以下的規(guī)范性文件既不是具體行政行為合法性審查的“依據(jù)”,也不是具體行政行為合法性審查的“參照”,因此,在法律適用中可以不用考慮。①行政審判實(shí)踐中,對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件完全不加以考慮實(shí)際是行不通的,在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間,在國(guó)家行政管理活動(dòng)中,規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí),法院在審查具體行政行為的合法性時(shí),對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件亦要參照或參考,只要它不與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸。參見(jiàn)姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》(第2版),北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2005年版,第573～574頁(yè)。司法實(shí)踐中,法官憑借上述理由,通過(guò)在判決書(shū)說(shuō)理中對(duì)法律位階進(jìn)行分析,否定了公安部相關(guān)規(guī)定的適用。公安部頒布的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》屬部門(mén)規(guī)章、公通字〔1994〕7號(hào)文、公復(fù)字〔2000〕3號(hào)、公復(fù)字〔2000〕9號(hào)文屬規(guī)范性文件無(wú)權(quán)規(guī)定行政最終裁決。公安部的這些規(guī)定,超越了法定職權(quán),根本無(wú)法束縛法院的手腳,法院在受理火災(zāi)事故調(diào)查行政案件時(shí)積極作為,于法有據(jù),公安部的規(guī)定猶如一張空文。

或許正是意識(shí)到了上述問(wèn)題,2009年公安部在修訂《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》②《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》(公安部令第108號(hào))于2009年5月1日起施行。1999年3月15日施行的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》(公安部令第37號(hào))廢止。時(shí)刪除了“火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任的重新認(rèn)定為最終決定”的表述,規(guī)定任何一方當(dāng)事人向人民法院提起訴訟,法院已經(jīng)受理的,火災(zāi)事故認(rèn)定復(fù)核機(jī)構(gòu)不予受理;在復(fù)核審查期間,任何一方當(dāng)事人就火災(zāi)向人民法院提起訴訟并經(jīng)法院受理的,公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止復(fù)核。盡管規(guī)定沒(méi)有明確指出火災(zāi)事故調(diào)查可以進(jìn)行司法救濟(jì),且條文中的“訴訟”用語(yǔ)模糊,沒(méi)有指明民事訴訟還是行政訴訟,但從嚴(yán)令禁止,到默許存在,公安部對(duì)火災(zāi)調(diào)查可訴性的態(tài)度已發(fā)生鮮明的轉(zhuǎn)變。同年,公安部又發(fā)布了《公安部廢止和修改消防工作部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件目錄》,公通字〔1994〕7號(hào)文、公復(fù)字〔2000〕3號(hào)文以及公復(fù)字〔2000〕9號(hào)文都在廢止的規(guī)范性文件目錄之中。至此,從法律規(guī)范層面上看,火災(zāi)事故調(diào)查可訴性已經(jīng)不存在爭(zhēng)議,行政權(quán)似乎向司法權(quán)有所妥協(xié)。而僅3年后的2012年公安部再次對(duì)《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》①《公安部關(guān)于修改<火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定>的決定》(公安部令121號(hào))于2012年11月1日起施行。公安部對(duì)《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》的部分內(nèi)容進(jìn)行了修改,未修改條款依舊有效,但有關(guān)條文序號(hào)作了相應(yīng)調(diào)整。進(jìn)行修改,將原規(guī)定中帶有“訴訟”字樣的條款全部刪除。②新的規(guī)定刪除了2009年《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第36條第4款,即復(fù)核機(jī)構(gòu)不予受理的第四種情況“任何一方當(dāng)事人向人民法院提起訴訟,法院已經(jīng)受理的”。第38條第2款“復(fù)核審查期間,任何一方當(dāng)事人就火災(zāi)向人民法院提起訴訟并經(jīng)法院受理的,公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)終止復(fù)核”。盡管新規(guī)定沒(méi)有明確火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)果是行政最終裁決,但用意已昭然若揭,這種修改凸現(xiàn)了公安部對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查可訴性的態(tài)度,從默許轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗?。?shí)質(zhì)上是一種倒退,變相倒退到了1999年前的認(rèn)識(shí),企圖將火災(zāi)事故調(diào)查脫離司法審查的監(jiān)督,引導(dǎo)當(dāng)事人選擇行政機(jī)關(guān)內(nèi)部復(fù)核的途徑而非訴訟方式解決糾紛。但由于公安部相關(guān)規(guī)定法律位階低,對(duì)法院受理該類(lèi)案件不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

三、火災(zāi)事故調(diào)查的性質(zhì)界定

由上述分析可知,行政機(jī)關(guān)和司法部門(mén)對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查可訴性問(wèn)題的認(rèn)識(shí)存在分歧。在立法尚未對(duì)該問(wèn)題作出明確回應(yīng)的情況下,如何準(zhǔn)確識(shí)別這類(lèi)行為的性質(zhì),該類(lèi)行為是否影響到公民的權(quán)利義務(wù)是確定火災(zāi)事故調(diào)查是否屬于行政訴訟受案范圍的核心。由于火災(zāi)事故調(diào)查可以細(xì)化為火災(zāi)事故原因認(rèn)定和火災(zāi)損失核定兩類(lèi)相對(duì)獨(dú)立的行為,下文將分別對(duì)這兩類(lèi)行為進(jìn)行剖析。

(一)火災(zāi)原因認(rèn)定的性質(zhì)

1.火災(zāi)原因認(rèn)定性質(zhì)的幾種學(xué)說(shuō)

對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定的性質(zhì)實(shí)踐中存在爭(zhēng)議,理論界也有不同看法。有觀點(diǎn)認(rèn)為火災(zāi)原因認(rèn)定行為屬于技術(shù)鑒定。它是公安消防機(jī)構(gòu)依照法定職責(zé)和程序,通過(guò)對(duì)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)勘查取得的痕跡物證和調(diào)查訪問(wèn)的事實(shí)材料分析,并運(yùn)用建筑學(xué)、電學(xué)、化學(xué)、光學(xué)、力學(xué)、燃燒學(xué)等專(zhuān)門(mén)知識(shí),針對(duì)某一具體的火災(zāi)事故的發(fā)生、發(fā)展規(guī)律作出的結(jié)論,具有明顯的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性和鑒定的特征。③于治平:《對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定結(jié)論不能提起行政訴訟》,載《消防科學(xué)與技術(shù)》2003年第10期。筆者認(rèn)為,這種說(shuō)法難以成立。因?yàn)榛馂?zāi)原因認(rèn)定與技術(shù)鑒定行為有明顯的區(qū)別:首先,從主體看,火災(zāi)原因認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)依職權(quán)作出的行為,主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān);而技術(shù)性鑒定的主體不特定,有時(shí)是技術(shù)部門(mén),有時(shí)是司法部門(mén)。其次,從時(shí)間上看,技術(shù)鑒定行為往往發(fā)生在前,而火災(zāi)原因認(rèn)定是在技術(shù)鑒定結(jié)果的基礎(chǔ)上做出的,發(fā)生在后。最后二者在是否具有可替代性上也有差別?；馂?zāi)原因認(rèn)定不具有可替代性,實(shí)踐中一旦其被法院作為證據(jù)采納,不可能再由其他主體對(duì)同一事故進(jìn)行重新認(rèn)定,即對(duì)火災(zāi)事故不可能同時(shí)存在兩份以上的火災(zāi)原因認(rèn)定;而技術(shù)鑒定是可以同時(shí)存在多份的,不同技術(shù)鑒定機(jī)構(gòu)有時(shí)會(huì)作出不同的鑒定結(jié)論。因此,火災(zāi)原因認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)運(yùn)用勘驗(yàn)、鑒定等手段,遵循法定相關(guān)程序作出的一個(gè)獨(dú)立的行政行為,而非技術(shù)鑒定。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,公安消防機(jī)構(gòu)的火災(zāi)原因認(rèn)定行為是庭審中必須審查的證據(jù),不是具體行政行為。理由是火災(zāi)原因認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)依職權(quán)或移交有權(quán)機(jī)關(guān)處理火災(zāi)事故的事實(shí)依據(jù)。消防機(jī)構(gòu)依法對(duì)引起火災(zāi)的當(dāng)事人實(shí)施行政處罰,應(yīng)依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)行,如追究火災(zāi)當(dāng)事人的刑事責(zé)任,應(yīng)依《刑事訴訟法》的規(guī)定進(jìn)行,公安消防機(jī)構(gòu)的火災(zāi)原因認(rèn)定,是構(gòu)成刑事責(zé)任的依據(jù)。因此火災(zāi)原因認(rèn)定行為作為火災(zāi)事故調(diào)查的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),尚未影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。再者,火災(zāi)原因認(rèn)定過(guò)程不可能允許火災(zāi)當(dāng)事人以平等的身份參與到調(diào)查中來(lái),否則將影響客觀準(zhǔn)確結(jié)論的產(chǎn)生。而具體行政行為因其具備影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的特點(diǎn),行政機(jī)關(guān)有時(shí)會(huì)邀請(qǐng)相對(duì)人參與到程序中來(lái),比如行政處罰程序中聽(tīng)證制度的確立。①林瑞清:《試論火災(zāi)原因和事故責(zé)任認(rèn)定的可訴性》,載《新時(shí)期消防工作實(shí)務(wù)全書(shū)》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版。對(duì)于該觀點(diǎn),筆者認(rèn)為,盡管火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)是民事、行政、刑事責(zé)任判斷的依據(jù),但是公安消防機(jī)構(gòu)作出原因認(rèn)定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行政過(guò)程,是一個(gè)各種行為與程序的結(jié)合體,它包括現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、詢問(wèn)當(dāng)事人、火災(zāi)試驗(yàn)、檢查勘驗(yàn)等多種活動(dòng)樣態(tài),除了技術(shù)鑒定環(huán)節(jié)當(dāng)事人無(wú)法介入,其他調(diào)查活動(dòng)相對(duì)人都有機(jī)會(huì)參與?；馂?zāi)原因認(rèn)定對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的影響,既有直接的也有間接的。間接影響體現(xiàn)在,當(dāng)事人可能在后續(xù)訴訟中承擔(dān)一系列賠償責(zé)任。直接影響則表現(xiàn)為消防機(jī)構(gòu)在認(rèn)定中的違法行為侵犯到相對(duì)人的隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益。將火災(zāi)原因認(rèn)定簡(jiǎn)單視為證據(jù)的觀點(diǎn),只關(guān)注靜態(tài)的調(diào)查結(jié)果,忽略了動(dòng)態(tài)的行政過(guò)程,只見(jiàn)樹(shù)木,不見(jiàn)樹(shù)林。

綜上所述,鑒定說(shuō)和證據(jù)說(shuō)對(duì)火災(zāi)原因認(rèn)定性質(zhì)的判斷都是不正確的,不能體現(xiàn)出火災(zāi)原因認(rèn)定的本質(zhì)。

2.火災(zāi)原因認(rèn)定的性質(zhì)屬于行政確認(rèn)

火災(zāi)原因認(rèn)定作為行政行為符合行政法原理對(duì)行政行為的統(tǒng)一認(rèn)知。行政法通說(shuō)認(rèn)為具體行政行為指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán),針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織,就特定的具體事項(xiàng),作出有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方面行為。①通說(shuō)認(rèn)為,判斷一種行為是否屬于行政行為,主要看行為主體的性質(zhì),是否運(yùn)用了公權(quán)力以及行為是否產(chǎn)生公法上的效果這三方面。參見(jiàn)姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版。公安部下設(shè)的消防局屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān),具有法律授權(quán)的火災(zāi)事故調(diào)查職能。且火災(zāi)事故原因認(rèn)定是作出事故責(zé)任分配、行政處罰決定的直接依據(jù)。消防機(jī)構(gòu)單方面作出的認(rèn)定結(jié)果間接決定了當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容,因此火災(zāi)原因認(rèn)定屬于具體行政行為。

從搜集的案例看,多數(shù)法官認(rèn)為火災(zāi)原因認(rèn)定屬于行政確認(rèn)行為,法官給的理由是“被告作出的火災(zāi)原因認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定雖然不直接確定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù),但卻是決定行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的先決條件,對(duì)特定的相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響,該認(rèn)定在未依法定程序撤銷(xiāo)前,始終有效,具有行政確認(rèn)行為的性質(zhì)”②參見(jiàn)案1判決書(shū)。。理論上對(duì)行政確認(rèn)的研究滯后于司法實(shí)踐,甚至對(duì)行政確認(rèn)的概念,行政法學(xué)界仍有爭(zhēng)議。③有學(xué)者認(rèn)為,行政確認(rèn)是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的法律地位或權(quán)利義務(wù)的確定、認(rèn)可、證明。參見(jiàn)應(yīng)松年、朱維究主編:《行政法與行政訴訟法教程》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版,第185頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為,行政確認(rèn)是行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人、組織的法律地位或者權(quán)利義務(wù)的確定、認(rèn)可、證明。參見(jiàn)羅豪才主編:《行政法學(xué)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版,第173頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為,行政確認(rèn)為認(rèn)定并宣告特定的法律事實(shí)或法律關(guān)系是否存在的行政措施。有學(xué)者認(rèn)為,行政確認(rèn)是指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別,給予確定、認(rèn)定、證明(或否定)并予以宣告的行政行為。參見(jiàn)姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版,第197頁(yè)。一般將行政確認(rèn)認(rèn)定為“準(zhǔn)行政行為”,即行政確認(rèn)不是典型的具體行政行為,但其與具體行政行為及其類(lèi)似,是行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或者有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別,給予確定、認(rèn)可、證明(或者否定)并予以宣告的具體行政行為。④姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2005年第2版,第282頁(yè)。行政確認(rèn)最主要的特點(diǎn)是不直接改變公民、法人或者其他組織的法律地位,只是通過(guò)確認(rèn)、認(rèn)可等方式明確相對(duì)人的權(quán)利義務(wù),成為決定相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的先決條件。為了更好地監(jiān)督行政,為公民、法院或者其他組織提供司法救濟(jì),應(yīng)當(dāng)將其納入司法審查的范圍。這種觀點(diǎn)在2000年之后逐步為司法普遍接受。對(duì)于法律責(zé)任的行政確認(rèn)案件,最高人民法院行政庭在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上形成了傾向性的意見(jiàn),認(rèn)為此案件在理論上是可訴的,但是鑒于各地差別較大,各高級(jí)人民法院可以根據(jù)各自情況自行確定。此后陸續(xù)有超過(guò)半數(shù)的省區(qū)開(kāi)始受理此類(lèi)案件,有些地方還形成了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。①王振宇:《最高法院在訴權(quán)保護(hù)方面的努力》,載《行政執(zhí)法與行政審判》,中國(guó)法制出版社2009年版,第6頁(yè)。2004年11月14日,最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》,即法發(fā)〔2004〕2號(hào)。該通知規(guī)范了行政案件案由的構(gòu)成,對(duì)司法實(shí)踐中常見(jiàn)的具體行政行為的種類(lèi)進(jìn)行了整理。在其劃分的27種具體行政行為中,行政確認(rèn)行為作為第四類(lèi)單列在前。由此可見(jiàn),行政確認(rèn)作為一種獨(dú)立的行政行為已得到成文法認(rèn)可。

公安消防機(jī)構(gòu)通過(guò)科學(xué)的方式、合法的程序確定火災(zāi)事故發(fā)生原因、當(dāng)事人的法律責(zé)任,系對(duì)法律事實(shí)和法律關(guān)系的確認(rèn)。另外,消防機(jī)構(gòu)根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出具有行政效力的《火災(zāi)事故認(rèn)定書(shū)》,向當(dāng)事人公示其調(diào)查的結(jié)果。最后,受害人可以依據(jù)認(rèn)定書(shū)的內(nèi)容要求責(zé)任人賠償民事?lián)p失,公安消防機(jī)構(gòu)可以據(jù)此進(jìn)行行政處罰,法院也可以據(jù)此下判決。由上述分析可知,火災(zāi)原因認(rèn)定行為符合行政確認(rèn)的基本特征,將火災(zāi)原因認(rèn)定行為界定為行政確認(rèn)是比較準(zhǔn)確的。

(二)火災(zāi)損失核定的性質(zhì)

與火災(zāi)原因認(rèn)定不同,火災(zāi)損失核定的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是一種宏觀的國(guó)家統(tǒng)計(jì)行為,不具有行政行為的特質(zhì)。原因在于,首先,火災(zāi)損失包括直接損失和間接損失。按照《火災(zāi)統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》,火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失是指被燒毀、燒損、煙熏和滅火中破拆、水漬以及因火災(zāi)引起的污染等所造成的損失?；馂?zāi)間接損失是指因火災(zāi)而停工、停產(chǎn)、停業(yè)所造成的損失,以及現(xiàn)場(chǎng)施救、善后處理費(fèi)用(包括清理火場(chǎng)、人身傷亡之后所指出醫(yī)療、喪葬、撫恤、補(bǔ)助救濟(jì)、歇工工資等費(fèi)用。②《火災(zāi)統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》(公通字〔1996〕82號(hào))第8條。直接財(cái)產(chǎn)損失核定是依據(jù)《中華人民共和國(guó)公共安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》中火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行的。它適用于內(nèi)部統(tǒng)計(jì)和劃分火災(zāi)等級(jí),其標(biāo)準(zhǔn)適用于各類(lèi)房屋、構(gòu)筑物、設(shè)備等,不適用于貨幣及有價(jià)證券(卡)等的火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)。公安消防機(jī)構(gòu)只對(duì)火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行核定和人身傷亡后所支出的費(fèi)用、善后處理費(fèi)用加以統(tǒng)計(jì)③參見(jiàn)公安部公布的火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失申報(bào)統(tǒng)計(jì)表和火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)表制作樣式。。由此可見(jiàn),火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定與火災(zāi)實(shí)際損失核定內(nèi)涵是不同的,其范圍小于實(shí)際損失核定。其次,火災(zāi)損失核定是基于當(dāng)事人的申報(bào)和價(jià)格鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定報(bào)告作出的,消防機(jī)構(gòu)對(duì)于申報(bào)的內(nèi)容沒(méi)有審核的權(quán)力?！痘馂?zāi)事故調(diào)查規(guī)定》并沒(méi)有規(guī)定什么情況下可以委托價(jià)格鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。那么可以理解為,在當(dāng)事人雙方?jīng)]有爭(zhēng)議的情況下,當(dāng)事人申報(bào)的火災(zāi)損失就是消防機(jī)構(gòu)《火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)表》中的內(nèi)容。綜上所述,公安消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行的火災(zāi)損失核定工作不是針對(duì)特定當(dāng)事人所作的單方行為,它的功能體現(xiàn)在為國(guó)家消防宏觀指導(dǎo)、決策提供依據(jù),以便于國(guó)家掌握火災(zāi)情況,分析火災(zāi)規(guī)律,為政府消防決策服務(wù),因此它的性質(zhì)不是具體行政行為。

四、火災(zāi)事故調(diào)查對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的影響

(一)行政訴訟成熟原則

法院在受理行政案件時(shí)需解決兩個(gè)問(wèn)題:第一,可否復(fù)審?第二,法院復(fù)審權(quán)的范圍多大?在回答第一個(gè)問(wèn)題時(shí),必須回答受指控的行政行為是否已“成熟”到了可以復(fù)審的程度?如果不是,應(yīng)當(dāng)?shù)匠墒鞎r(shí)才能求助于法院。①[美]伯納德·施瓦茨:《行政法》,徐炳譯,群眾出版社1986年版,第397、478頁(yè)。所謂成熟即行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響,只有行政行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際不利影響并適于法院審查時(shí)法院才能受理②這正是美國(guó)判例法所確立的行政訴訟中的成熟原則。參見(jiàn)王名揚(yáng):《美國(guó)行政法》(下),中國(guó)法制出版社1995年版,第643頁(yè)。,這就是行政訴訟中的成熟原則。該原則原理在于當(dāng)事人所攻擊的行政行為不能是捉摸不定的問(wèn)題,法院的時(shí)間也不能消耗于抽象的、遙遠(yuǎn)的問(wèn)題上,法院過(guò)早作出裁決,難免將自身卷入有關(guān)行政政策的理論爭(zhēng)論之中。與此同時(shí),也是為了在行政機(jī)關(guān)正式作出行政裁決之前,在原告當(dāng)事人事實(shí)上感受到這種裁決的效力之前,保護(hù)行政機(jī)關(guān)的決定免受司法干擾。③姜明安主編:《外國(guó)行政法教程》,法律出版社1993年版,第301頁(yè)。

美國(guó)法上的成熟性原則主要由判例確立,20世紀(jì)60年代以后,美國(guó)法院認(rèn)為審查成熟的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)看行政行為是否對(duì)當(dāng)事人造成了不利的影響,近年來(lái)成熟性標(biāo)準(zhǔn)逐漸呈放寬趨勢(shì)。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第704節(jié)以行政機(jī)關(guān)的最后決定作為司法審查成熟的標(biāo)志。行政機(jī)關(guān)的決定不論是肯定性的決定還是否定性的決定,不論是正式程序的決定還是非正式程序的決定,只要對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生不利的影響,便認(rèn)為時(shí)機(jī)成熟,就可接受司法審查。④朱維究、胡衛(wèi)列:《行政行為過(guò)程性論綱》,載《中國(guó)法學(xué)》1998年第4期。我國(guó)《若干解釋》第1條第2款第6項(xiàng)的規(guī)定類(lèi)似成熟原則,根據(jù)該規(guī)定對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為不屬于行政訴訟的受案范圍,造成“實(shí)際影響”的標(biāo)準(zhǔn)是什么,司法實(shí)踐中不好把握。為方便運(yùn)用,國(guó)內(nèi)學(xué)者將成熟標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和形式標(biāo)準(zhǔn)兩類(lèi)。前者指行政行為是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成了實(shí)際影響,包括因行政行為的實(shí)施,導(dǎo)致相對(duì)人權(quán)利、利益、名譽(yù)、地位受損,或義務(wù)的承擔(dān)或加重等。⑤石佑啟:《在我國(guó)行政訴訟中確立成熟原則的思考》,載《行政法學(xué)研究》2004年第1期。后者,要求必須等到行政行為進(jìn)展到最后決定階段才算成熟。盡管最后決定作為形式標(biāo)準(zhǔn)受到挑戰(zhàn),但仍不失為判斷行政行為是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)。①石佑啟:《在我國(guó)行政訴訟中確立成熟原則的思考》,載《行政法學(xué)研究》2004年第1期。無(wú)論實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和形式標(biāo)準(zhǔn)都必須結(jié)合個(gè)案的具體情況。實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)“當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際不利影響”,除了上文羅列出的實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)以外,還應(yīng)當(dāng)考察一下推遲司法審查對(duì)當(dāng)事人造成的影響,是否會(huì)造成實(shí)際困難,這種困難是不是直接的、即時(shí)的、通過(guò)其他程序無(wú)法彌補(bǔ)的。②該標(biāo)準(zhǔn)是在美國(guó)1967年艾博特藥廠案中提出來(lái)的,即在一定情況下,從保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利的角度出發(fā),判斷不進(jìn)行審查是否會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成困難,從而確定司法審查是否有存在的必要。因?yàn)樵诰唧w案件中一旦推遲對(duì)行政案件的司法審查,將會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響。

(二)火災(zāi)事故調(diào)查是否符合成熟原則的分析

火災(zāi)事故調(diào)查中的火災(zāi)原因認(rèn)定行為具有前置性,它作為火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的基礎(chǔ),是整個(gè)火災(zāi)事故調(diào)查活動(dòng)的起點(diǎn)。但這并不代表它不會(huì)對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)帶來(lái)直接影響。簡(jiǎn)單地說(shuō),火災(zāi)原因認(rèn)定作為后期民事侵權(quán)訴訟的證據(jù),直接影響民事判決的結(jié)果,它的間接效果將導(dǎo)致一方承擔(dān)民事?lián)p害賠償責(zé)任。且這種不利的負(fù)擔(dān),通過(guò)后續(xù)程序很難糾正。有觀點(diǎn)認(rèn)為如果當(dāng)事人對(duì)認(rèn)定結(jié)果不服,完全可以就賠償問(wèn)題提起民事訴訟,那么這個(gè)認(rèn)定書(shū)在民事訴訟中就轉(zhuǎn)化為證據(jù),原告完全可以通過(guò)提出其他相反的證據(jù)來(lái)推翻火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)的效力,因此,無(wú)須對(duì)認(rèn)定書(shū)本身提起行政訴訟。③莫于川教授主編的《案例行政法教程》中列舉了這一觀點(diǎn)并加以批判。參見(jiàn)莫于川主編:《案例行政法教程》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2009年版,第369頁(yè)。這一理由在實(shí)踐中根本站不住腳,最高人民法院《民事訴訟證據(jù)規(guī)則》規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體依職權(quán)制作的公文書(shū)證的證明力一般大于其他書(shū)證”,《刑事訴訟法》第52條也規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料,在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。公安消防機(jī)構(gòu)作出的對(duì)火災(zāi)發(fā)生原因的認(rèn)定具有權(quán)威性,是一份重要的書(shū)證,直接影響后續(xù)民事、刑事訴訟的勝敗。由于民事訴訟中施行誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則,大量證據(jù)都掌握在具有行政確認(rèn)權(quán)的消防機(jī)構(gòu)手中,相對(duì)人很難找到足以推翻該認(rèn)定書(shū)的其他過(guò)硬證據(jù),要履行舉證責(zé)任非常困難。因此,司法實(shí)踐中,一旦否定了火災(zāi)原因認(rèn)定行為的可訴性,就意味著火災(zāi)原因認(rèn)定的結(jié)果將作為證據(jù)進(jìn)入后續(xù)案件,如該份證據(jù)對(duì)相對(duì)人不利,那么相對(duì)人將承擔(dān)敗訴帶來(lái)的賠償責(zé)任,且難以獲得任何形式上的司法救濟(jì)。可以說(shuō)在事實(shí)上而不是法律上,消防機(jī)構(gòu)火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)確立了事故雙方的賠償權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此,筆者認(rèn)為火災(zāi)原因認(rèn)定行為符合行政訴訟成熟原則的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

其次,火災(zāi)原因認(rèn)定也符合形式標(biāo)準(zhǔn)。按照形式標(biāo)準(zhǔn)的要求,通常行政機(jī)關(guān)在行政行為過(guò)程中的預(yù)備性的、中間性的決定,不屬于最后決定。但對(duì)行政機(jī)關(guān)“最后決定”的判斷,不能僅從時(shí)間維度出發(fā)。如果行政機(jī)關(guān)經(jīng)歷正式程序,作出一個(gè)肯定性或否定性決定,并告知行政相對(duì)人,則該決定為最后決定。①石佑啟:《在我國(guó)行政訴訟中確立成熟原則的思考》,載《行政法學(xué)研究》2004年第1期?！痘馂?zāi)事故調(diào)查規(guī)定》規(guī)定了火災(zāi)原因認(rèn)定作出的程序和方法,并規(guī)定公安消防機(jī)構(gòu)在火災(zāi)原因認(rèn)定作出后,必須制作《火災(zāi)原因認(rèn)定書(shū)》向當(dāng)事人送達(dá),上述經(jīng)歷正式程序作出的決定,符合形式標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵。另外,按照石佑啟教授對(duì)形式標(biāo)準(zhǔn)的分析,如果行政機(jī)關(guān)在作出最后決定前作出了一個(gè)或幾個(gè)獨(dú)立的實(shí)體決定,則該實(shí)體決定可視為最后決定。②石佑啟:《在我國(guó)行政訴訟中確立成熟原則的思考》,載《行政法學(xué)研究》2004年第1期。公安消防機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)事人違反《消防法》的行為作出行政處罰之時(shí),作出的火災(zāi)原因認(rèn)定并告知了當(dāng)事人。在這里行政處罰和火災(zāi)原因認(rèn)定是兩個(gè)相互獨(dú)立又存在緊密聯(lián)系的決定,因此,相對(duì)人對(duì)這兩個(gè)行為有異議可以分別向法院提起行政訴訟。綜上所述,火災(zāi)原因認(rèn)定行為符合行政訴訟成熟性原則的標(biāo)準(zhǔn),該行為將對(duì)相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。

而火災(zāi)損失核定既然是宏觀的國(guó)家統(tǒng)計(jì)行為,當(dāng)事人因火災(zāi)損失需要進(jìn)行后續(xù)民事侵權(quán)賠償訴訟,可以委托各地價(jià)格鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)火災(zāi)損失進(jìn)行全面的價(jià)格鑒定、評(píng)估,才能獲得支持損害賠償訴求的有力證據(jù)。③國(guó)家層面尚沒(méi)有火災(zāi)財(cái)產(chǎn)損失鑒定的規(guī)定,由各省市分別規(guī)定。例如,《四川省物價(jià)局、四川省公安廳關(guān)于規(guī)范火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失鑒定工作的通知》規(guī)定,火災(zāi)發(fā)生后,負(fù)責(zé)調(diào)查的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要委托同級(jí)依法設(shè)立的價(jià)格鑒證機(jī)構(gòu)對(duì)火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行鑒定。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)委托鑒定時(shí),應(yīng)當(dāng)出具《火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失鑒定委托書(shū)》價(jià)格鑒證機(jī)構(gòu)從事火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失鑒定業(yè)務(wù),必須具有國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)頒發(fā)的《價(jià)格鑒證機(jī)構(gòu)資質(zhì)證》。換言之,火災(zāi)損失核定的數(shù)據(jù)不會(huì)影響當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù),不符合行政訴訟成熟性原則的規(guī)定,不得選擇行政訴訟作為救濟(jì)手段。

結(jié)論與啟示

火災(zāi)事故調(diào)查作為一類(lèi)典型的行政調(diào)查行為,對(duì)其可訴性的分析帶給我們諸多啟示。首先,對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的這類(lèi)行政調(diào)查行為是否可訴,背后隱藏的是司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題,二者的博弈隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展此消彼長(zhǎng)。從公安部門(mén)對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查可訴性的態(tài)度及其反復(fù)變化可知,行政部門(mén)不愿將自己的專(zhuān)業(yè)行為納入司法審查范圍,擔(dān)心司法介入過(guò)深影響到行政決策的生成,影響行政權(quán)威。但在司法權(quán)運(yùn)行順暢,實(shí)際擔(dān)負(fù)起監(jiān)督職能時(shí),行政機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)的介入也會(huì)保持適度默許。在沒(méi)有立法規(guī)定的前提下,法院有更多的話語(yǔ)權(quán)。其次,行政調(diào)查行為具有復(fù)雜性,其可訴性不可一概而論,應(yīng)結(jié)合行為性質(zhì)特點(diǎn)分析其是否符合行政訴訟成熟標(biāo)準(zhǔn)。以火災(zāi)事故調(diào)查為例,又分為火災(zāi)原因可訴性和火災(zāi)損失核定可訴性兩部分進(jìn)行研究?；馂?zāi)原因認(rèn)定屬于行政確認(rèn),雖然不是行政機(jī)關(guān)的最終決定,但是作為公安消防機(jī)構(gòu)行政處罰,以及后續(xù)民事訴訟判決的直接依據(jù),對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。因此,屬于行政訴訟受案范圍。而火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)同樣是火災(zāi)調(diào)查的一項(xiàng)重要內(nèi)容,但它不是針對(duì)特定當(dāng)事人所作的單方行為,不具有可訴性。

本文研究了火災(zāi)事故調(diào)查的可訴性問(wèn)題,即解決了一個(gè)行政訴訟門(mén)檻的問(wèn)題。當(dāng)火災(zāi)原因認(rèn)定行為進(jìn)入行政訴訟程序后,將面對(duì)司法審查的程度和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題,這涉及司法權(quán)與行政自由裁量權(quán)如何平衡,如何防止司法權(quán)過(guò)深地進(jìn)入行政領(lǐng)域,代替行政權(quán)作出行政決策等,值得學(xué)界關(guān)注并繼續(xù)進(jìn)行深入探討。

*作者系清華大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)博士研究生。