□程子萱

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

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【警察行政管理】

論全面深化公安改革下的公安管理體制改革

□程子萱

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

公安管理體制改革在整個(gè)公安改革中具有基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性的作用。此次全面深化公安改革也把公安管理體制改革作為一項(xiàng)十分重要的改革內(nèi)容。文章從公安管理體制改革之于全面深化公安改革的重要性研究入手，剖析了當(dāng)前公安管理體制存在的問題，提出公安管理體制改革需要從明確公安機(jī)關(guān)事權(quán)職責(zé)范圍、健全新型警察人事管理機(jī)制、建立扁平化警務(wù)指揮機(jī)制、完善警察執(zhí)法監(jiān)督考核機(jī)制四個(gè)方面展開。

全面深化公安改革；公安管理體制；改革

公安機(jī)關(guān)在保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定，促進(jìn)政策落實(shí)等諸多方面均起到十分關(guān)鍵且重要的作用，黨中央和國務(wù)院高度重視公安事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展。2015年2月，經(jīng)中央審議通過并頒布的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》(以下簡(jiǎn)稱《框架意見》)及相關(guān)改革方案(中辦發(fā)〔2015〕17號(hào))明確提出全面深化公安改革的總體目標(biāo)，即“完善與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點(diǎn)、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度。到2020年，基本形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的公安工作和公安隊(duì)伍管理制度體系，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息化、警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊(duì)伍正規(guī)化，進(jìn)一步提升人民群眾的安全感、滿意度和公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力?！盵1]

但如何在公安改革全面推進(jìn)的過程中，圍繞改革內(nèi)容、找準(zhǔn)突出問題、抓住矛盾焦點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)率先突破，需要公安機(jī)關(guān)在決策形成過程中，既要有總攬全局的高度，又要有結(jié)合實(shí)際的立足點(diǎn)，按照公安工作運(yùn)行規(guī)律，確定改革重點(diǎn)與邏輯順序。同樣，理論界也要認(rèn)真調(diào)查研究，為頂層設(shè)計(jì)提供有力有效參考。我國現(xiàn)行公安管理體制相對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀存在諸多滯后，已明顯制約著各級(jí)公安機(jī)關(guān)現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制的建立與完善、管理效能和服務(wù)水平的提升、執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力的提高，公安管理機(jī)制中存在的一些突出問題已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，如人民警察的執(zhí)法權(quán)益保障、刑事司法中冤假錯(cuò)案的責(zé)任追究、輔警的身份與執(zhí)法地位等問題已多次引起大眾討論，成為媒體焦點(diǎn)。由此，公安管理體制改革對(duì)整個(gè)公安工作改革可以起到提綱挈領(lǐng)的作用，必須進(jìn)一步深化對(duì)公安管理體制改革的研究與探索。

一、公安管理體制改革之于全面深化公安改革的重要性

公安機(jī)關(guān)管理體制是為了實(shí)現(xiàn)國家設(shè)定的公安工作目標(biāo)而建立起來的公安機(jī)關(guān)的職能定位、權(quán)力配置、運(yùn)行規(guī)則等一系列制度的總和，是國家行政管理體制的重要組成部分。公安管理體制改革是此次改革的要點(diǎn)之一，主要涉及權(quán)力配置、組織機(jī)構(gòu)、人員與編制、領(lǐng)導(dǎo)體制、決策體制、從優(yōu)待警、工資福利等方面。核心是職能劃分、組織機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)決策、警力編制、人事制度等。[2]不難看出，無論從公安管理體制改革本身涉及的內(nèi)容，還是從其與其他改革內(nèi)容的相互關(guān)系來分析，公安管理體制改革的成敗對(duì)全面深化公安改革具有十分重要的意義。

(一)公安理體制改革是全面深化公安改革的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)

從社會(huì)學(xué)的角度看，所有行為必須以人為基礎(chǔ)，改革亦不例外。公安機(jī)關(guān)作為政府重要組成部門以及社會(huì)管理主要機(jī)關(guān)，要實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，起基礎(chǔ)作用的毫無疑問是每一個(gè)參與改革、實(shí)踐改革的人，如何調(diào)動(dòng)他們履行職責(zé)的積極性，如何提高他們警務(wù)活動(dòng)的合法性，如何保障他們執(zhí)法行為的正確性，都與這些行為主體的產(chǎn)生方式、運(yùn)行模式、分工形式等密切相關(guān)，而這些方面正是公安管理體制的主要內(nèi)容，急需通過公安管理體制改革來不斷規(guī)范和完善。

同時(shí)，我們要清醒地認(rèn)識(shí)到，只有公安管理體制改革的順利和成功才能為各級(jí)公安機(jī)關(guān)更新執(zhí)法理念、實(shí)施質(zhì)量建警、完善執(zhí)法機(jī)制、創(chuàng)新警務(wù)模式、加強(qiáng)社會(huì)教育宣傳等方面的改革和發(fā)展提供人力資源和組織保障。換言之，公安管理體制改革在全面深化公安改革的進(jìn)程中無疑會(huì)起到自內(nèi)而外的推動(dòng)作用和自下而上的基礎(chǔ)作用。因此，公安管理體制改革是公安機(jī)關(guān)全面深化改革的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

(二)公安管理體制改革是全面深化公安改革的主要內(nèi)容

《框架意見》指出此次全面深化公安改革包含“健全維護(hù)國家安全工作機(jī)制、創(chuàng)新社會(huì)治安治理機(jī)制、深化公安行政管理改革、完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、完善公安機(jī)關(guān)管理體制、健全人民警察管理制度和規(guī)范警務(wù)輔助人員管理”七個(gè)方面的主要內(nèi)容，具體涉及100多項(xiàng)改革措施。[1]其中后四個(gè)方面的任務(wù)涉及到完善執(zhí)法責(zé)任制，案件責(zé)任追究制、機(jī)構(gòu)編制管理體制和警察人事管理保障體制等公安管理體制中的重要內(nèi)容，僅從簡(jiǎn)單的數(shù)字分析，七個(gè)方面的主要任務(wù)，有四個(gè)改革任務(wù)是公安管理體制方面的，直接占到全部任務(wù)一半以上。

另外，全面深化公安改革是現(xiàn)階段公安機(jī)關(guān)在實(shí)際工作和隊(duì)伍建設(shè)中出現(xiàn)的一些不適應(yīng)的問題倒逼產(chǎn)生。公安部負(fù)責(zé)人就此次全面深化公安改革有關(guān)情況答記者問時(shí)，明確指出這些問題的存在，既有思想理念上的滯后，也有能力素質(zhì)上的差距，既有體制機(jī)制上的制約，也有警務(wù)保障上的不足。當(dāng)然，隨著公安管理體制改革的深入，這些問題也應(yīng)該會(huì)得以解決。所以，公安管理體制改革是全面深化公安改革的最主要內(nèi)容。

(三)公安管理體制改革是全面深化公安改革的重要抓手

雖然《框架意見》指出了七個(gè)方面的主要任務(wù)，110項(xiàng)改革舉措，基本搭建了改革的整體框架，但是公安機(jī)關(guān)在進(jìn)一步制定落實(shí)具體改革方案上，可能會(huì)面臨難以入手、難以推進(jìn)的問題。一般來說，多數(shù)會(huì)按照先易后難的方式來應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致涉及公安工作關(guān)鍵性的重大改革事項(xiàng)不能迅速取得進(jìn)展。事實(shí)上，近年來公安機(jī)關(guān)也在不同層次進(jìn)行各種有特色的改革嘗試，但大多或隨著主張改革的領(lǐng)導(dǎo)的離任而逐漸被淡忘，或隨著遇到公安體制性瓶頸困擾而無法深入。歸根結(jié)底其原因就是在改革中沒有找準(zhǔn)穴位，沒有把準(zhǔn)脈搏，沒有在關(guān)鍵點(diǎn)取得突破。

公安事權(quán)劃分是公安管理體制改革的核心內(nèi)容，而公安事權(quán)劃分從邏輯順序分析也是全面深化公安改革的“紐結(jié)”和“穴位”。事權(quán)劃分是各級(jí)公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)，并且與警力配置、人員分類管理有著密不可分的聯(lián)系。公安機(jī)關(guān)既要在縱向上理順事權(quán)，明晰權(quán)責(zé)，科學(xué)劃分各層級(jí)、各部門的職能和任務(wù)，做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理；又要在橫向上理清職責(zé)，劃清各自工作范圍并積極取得相關(guān)部門的配合，做到分工負(fù)責(zé)，各司其職。[3]同時(shí)，按照因事定財(cái)，財(cái)力事權(quán)匹配原則，與之相適應(yīng)的財(cái)政保障和支出責(zé)任制度才能有效建立和落實(shí)。因此，公安管理體制改革理應(yīng)成為全面深化公安改革的重要抓手。

二、現(xiàn)行公安管理體制遇到的挑戰(zhàn)

我國現(xiàn)行公安管理體制主要包括：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的組織領(lǐng)導(dǎo)管理體制；與政府管理層次和上下級(jí)部門設(shè)置相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)編制管理體制；國家公務(wù)員職務(wù)序列的干部人事管理體制；“分級(jí)管理,分級(jí)負(fù)擔(dān)”的財(cái)務(wù)保障管理體制。[4]但改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立與成熟，現(xiàn)代治理理念不斷地深入民心，加之警察隊(duì)伍貪腐丑聞、地方政府濫用警力等問題頻頻見諸于媒體，這種管理體制在不斷遭到挑戰(zhàn)，已遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的要求和人民群眾的期待，成為制約公安工作進(jìn)步發(fā)展的一個(gè)主要“瓶頸”。

(一)穩(wěn)定警察隊(duì)伍發(fā)展的挑戰(zhàn)

警力不足與日趨嚴(yán)峻的社會(huì)治安形勢(shì)和公共安全形勢(shì)是當(dāng)前各級(jí)公安機(jī)關(guān)面對(duì)的主要矛盾。而在警力本就嚴(yán)重不足的情況下，警力流失問題卻有愈演愈烈之勢(shì)，其中尤以基層公安機(jī)關(guān)最為嚴(yán)重，這又進(jìn)一步加劇了公安機(jī)關(guān)警力緊張問題。于是如何穩(wěn)定警察隊(duì)伍、發(fā)展警察隊(duì)伍成為需要解決的難題。

警力流失原因大致包括三方面：一是工作負(fù)荷過重，身體健康受損。廣大公安民警，特別是基層所隊(duì)的民警，經(jīng)常加班加點(diǎn)，遠(yuǎn)超過8小時(shí)正常工作制，節(jié)假日也無法正常休息，而這之中，社區(qū)民警、治安民警、刑偵民警等一線執(zhí)法勤務(wù)崗位的工作時(shí)間就更長(zhǎng)了。高強(qiáng)度工作對(duì)民警的健康也造成了極大損害，據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，至2014年的近5年時(shí)間里，因勞累過度猝死在崗位上的民警人數(shù)占到了同期因公犧牲民警總數(shù)的半數(shù)以上。二是工作付出較多，發(fā)展回報(bào)不足。眾所周知，相比于其他公務(wù)員，警察的工作任務(wù)重、強(qiáng)度大、危險(xiǎn)性高，而工資待遇又相對(duì)較低，民警普遍認(rèn)為付出與回報(bào)不成正比。同時(shí)，由于公安隊(duì)伍基數(shù)較大，民警職級(jí)晉升機(jī)會(huì)較少，普遍會(huì)遇到職級(jí)晉升之困。三是警察權(quán)威受損，社會(huì)認(rèn)同缺失。隨著社會(huì)法治理念的深入，公眾對(duì)警察執(zhí)法行為的要求越來越高，而實(shí)際執(zhí)法過程中警察很小的失誤、錯(cuò)誤，即使是拒絕民眾的無理要求，都會(huì)引發(fā)批評(píng)，加之網(wǎng)絡(luò)和媒體肆意地片面渲染，更使得警察權(quán)威降低、警察形象受損，進(jìn)而導(dǎo)致警察的職業(yè)認(rèn)同降低。

(二)確保主業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的挑戰(zhàn)

孟建柱同志曾指出：防范打擊犯罪、維護(hù)公共安全，是公安機(jī)關(guān)的主業(yè)，是公安工作能力水平最直接的體現(xiàn)。[5]伴隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，以及社會(huì)動(dòng)態(tài)化、信息化和矛盾問題凸顯化所帶來的一系列變化，現(xiàn)行公安管理體制下的警察隊(duì)伍已無法適應(yīng)新形勢(shì)下社會(huì)治安和公共安全的需求。暴力恐怖犯罪和惡性刑事案件頻發(fā)、高發(fā)，暴力抗法、暴力襲警等案件事件時(shí)有發(fā)生，便是這一現(xiàn)狀的最好說明。

而現(xiàn)行公安機(jī)關(guān)的管理體制則是造成警務(wù)效率低下，不能有效實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)的根本原因。首先，警察職責(zé)劃分不清。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期全能政府理念的影響，公安機(jī)關(guān)在群眾心里和當(dāng)?shù)卣劾飪叭怀闪巳芄玻斐闪巳軕?zhàn)士，職能過寬、職責(zé)不清、權(quán)限不明，以至于不能深耕安全主業(yè)。其次，警力結(jié)構(gòu)不盡合理。面對(duì)繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，基層警力本就不足，而機(jī)關(guān)卻囤積了大量警力，從事著非“公安屬性”的工作，這無疑是對(duì)警力資源的一種巨大浪費(fèi)。曾有人開玩笑說，中國最大的警種不是刑警、治安警、交警，而是機(jī)關(guān)警！[6]龐大繁多的行政后勤部門進(jìn)而導(dǎo)致基層大量使用輔警，執(zhí)法質(zhì)量與警務(wù)效率無法得到保證。最后，警務(wù)領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)過多。現(xiàn)行公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)基本與其他政府部門相同，這樣的層級(jí)設(shè)計(jì)過于冗陳，沒有考慮到工作任務(wù)的緊迫性，不能實(shí)現(xiàn)高效決策、快速反應(yīng)，往往在同違法犯罪分子的斗爭(zhēng)中會(huì)貽誤戰(zhàn)機(jī)。

(三)維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益的挑戰(zhàn)

深化改革進(jìn)程中，隨著利益格局進(jìn)一步調(diào)整，激發(fā)了大量社會(huì)矛盾，其中官民矛盾尤為突出，仇富、仇官、仇警現(xiàn)象大量存在，致使作為維穩(wěn)主力的人民警察常常處于矛盾的前沿。且由于警察工作的特殊性，在執(zhí)法活動(dòng)中，經(jīng)常成為群眾泄憤的靶子，或者遭到違法犯罪人員的謾罵、侮辱，甚至暴力圍攻，警察的執(zhí)法權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，而現(xiàn)有體制卻無法提供有效解決方法。如2014年在山西太原小店區(qū)發(fā)生的“12.13”案件，雖然不可否認(rèn)的是民警王文軍將違法嫌疑人帶回派出所后的處理過程存在違法犯罪嫌疑，但其在處置警情過程中遇到暴力抗法后，對(duì)犯罪嫌疑人采取徒手制服行為致其死亡的行為是否構(gòu)成犯罪亦值得商榷。而這樣一個(gè)案件在警察隊(duì)伍中引發(fā)的關(guān)于執(zhí)法權(quán)益保障的討論更值得思考。

來自公安部的一組數(shù)據(jù)顯示：自2010年以來，全國查處的襲警侵警案件年均遞增1000起以上，其中以暴力襲警居多，均造成了不同程度的傷亡，受侵害民警人數(shù)從2010年的七千多人猛增到2013年的1萬2千多人。[7]警察執(zhí)法權(quán)益受損現(xiàn)象的蔓延，暴露的不僅是警察執(zhí)法的問題，更是警察權(quán)益保障缺位的問題。解決這個(gè)問題，“單打一”不行，必須從機(jī)制體制上尋求解決方法。

(四)樹立警察良好形象的挑戰(zhàn)

近年來，隨著警察隊(duì)伍中違法亂紀(jì)行為和冤假錯(cuò)案問題頻頻見諸于媒體，以及一些基層公安機(jī)關(guān)“吃、拿、卡、要”和濫施罰沒等問題屢禁不止,嚴(yán)重?fù)p害了警察隊(duì)伍的良好形象。這樣的問題如果僅是個(gè)案尚可理解，但當(dāng)頻繁出現(xiàn)時(shí)，就需要從公安管理體制中尋找問題的根本原因了。

其一是事權(quán)職責(zé)不清，由于縱向事權(quán)劃分不明確，地方政府經(jīng)常濫用警力，也賦予了警察一些權(quán)力，如配合城管部門清理城市秩序，協(xié)助拆遷，收繳各種罰款等，往往將警察推向社會(huì)矛盾的風(fēng)口浪尖。同時(shí)，警察有了更寬泛的職能與權(quán)力，產(chǎn)生了公、私兩個(gè)層面權(quán)力尋租的空間。其二是考核導(dǎo)向有偏差，良好的工作績(jī)效考核有利于調(diào)動(dòng)公安隊(duì)伍和廣大警察的工作積極性，但如果考核指標(biāo)有問題，那這種考核就有可能將公安工作引向歧途，例如在現(xiàn)行考核指標(biāo)中，過分強(qiáng)調(diào)破案率，甚至提出命案必破的要求，本身是與刑事科學(xué)規(guī)律不符的，可能會(huì)導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的出現(xiàn)。其三是責(zé)任追究缺失，執(zhí)法者應(yīng)該為自己的錯(cuò)誤行為承擔(dān)責(zé)任，警察亦不例外，而我國公安機(jī)關(guān)目前并沒有按照公開透明的原則建立有效的執(zhí)法責(zé)任追究制，沒有把執(zhí)法權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。最后是警察待遇偏低，目前超過半數(shù)以上的民警認(rèn)為自己的工作付出與薪酬收入不成正比，認(rèn)為二者“比較匹配“的僅占1/10左右。[8]過低的收入也是警察貪腐行為和工作不夠盡心產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。

三、公安管理體制改革的路徑探討

改革因時(shí)代要求而推進(jìn)，改革也由問題倒逼而產(chǎn)生。公安機(jī)關(guān)面對(duì)的種種挑戰(zhàn)，必須結(jié)合工作實(shí)際，認(rèn)真剖析原因，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，尋求有效路徑，從公安管理體制層面去破解這些長(zhǎng)期困擾和影響公安工作發(fā)展進(jìn)步的難題。

(一)明確公安機(jī)關(guān)事權(quán)職責(zé)范圍

公安管理體制改革，首先是明確職責(zé)，清晰事權(quán)劃分。公安部門現(xiàn)在事權(quán)不是少，而是太多，一些非公安的事權(quán)，要交給政府其他相關(guān)部門或社會(huì)組織，更加凸顯公安機(jī)關(guān)的專業(yè)性。公安機(jī)關(guān)的事權(quán)可以從縱向和橫向兩個(gè)層面進(jìn)行劃分。縱向上就是要合理劃分中央和地方之間的事權(quán)，在維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定中充分發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性。橫向上就是劃分公安機(jī)關(guān)與同級(jí)部門之間的事權(quán)，明確公安機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性并充分發(fā)揮其專業(yè)性。

現(xiàn)階段我國公安事權(quán)劃分存在的主要問題是公安事權(quán)缺乏明確的法律法規(guī)依據(jù)，《人民警察法》以及《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱條例)，對(duì)于哪些是中央事權(quán)、哪些是地方事權(quán)缺乏系統(tǒng)、規(guī)范、清晰的界定，[3]直接導(dǎo)致了公安工作中長(zhǎng)期存在越位、缺位、錯(cuò)位等現(xiàn)象。完善事權(quán)劃分我們可以借鑒美國、日本等國家事權(quán)劃分的法治化方法，通過修改《人民警察法》等法律來實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而按照事權(quán)與支出責(zé)任相一致原則，建立健全責(zé)任明確、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障的公安經(jīng)費(fèi)保障制度。

另外，在科學(xué)劃分公安事權(quán)范圍時(shí)，要遵循簡(jiǎn)政放權(quán)的原則，分離部分可以由政府其他部門承擔(dān)的事務(wù)和社會(huì)協(xié)同、公眾參與治理的事務(wù)，處理好政府部門之間、政府社會(huì)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法效能最大化，防止“單打一”“全包攬”，為所當(dāng)為，有所作為。制定權(quán)力清單、責(zé)任清單和程序清單，簡(jiǎn)化程序強(qiáng)化規(guī)范、減少環(huán)節(jié)增加便利、減少費(fèi)用提升效能。[9]

(二)健全新型警察人事管理機(jī)制

實(shí)現(xiàn)警察隊(duì)伍的正規(guī)化、職業(yè)化和專業(yè)化建設(shè)，是警察人事管理機(jī)制改革的目標(biāo)，結(jié)合《框架意見》，我認(rèn)為可以從四個(gè)方面著手改革。

一是要貫徹落實(shí)人民警察生活待遇“高于地方、略低于軍隊(duì)”的原則，逐步建立一套單獨(dú)的警察管理體制和人事制度。主要是修改并完善警銜制度，形成更加科學(xué)合理的警察崗位、職級(jí)、等級(jí)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，加大人民警察警銜津貼、崗位津貼、特殊津貼和優(yōu)撫撫恤制度建設(shè)。

二是借鑒歐美發(fā)達(dá)國家和香港特別行政區(qū)的警察分類管理制度，建立符合我國實(shí)際的警察分類管理制度。具體操作可以按照《公務(wù)員法》規(guī)定的綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的類型基礎(chǔ)上，建立人民警察類職位類別。

三是進(jìn)行警察招錄體制改革。要進(jìn)一步按照警察分類要求，因地制宜地完善省級(jí)統(tǒng)一招錄警察制度；同時(shí)根據(jù)警察這一行業(yè)的特殊要求，積極爭(zhēng)取相關(guān)部門的支持，探索推進(jìn)區(qū)別于普通高等院校的“入學(xué)即入警”的學(xué)警培養(yǎng)制度。

四是規(guī)范警務(wù)輔助人員管理。雖然輔警隊(duì)伍建設(shè)和管理中存在的諸多問題受到社會(huì)關(guān)注，但我們也不應(yīng)質(zhì)疑輔警在協(xié)助公安機(jī)關(guān)預(yù)防和打擊違法犯罪、維護(hù)和保障社會(huì)治安秩序等方面所發(fā)揮的積極作用。我們應(yīng)該明確輔警的性質(zhì)、地位，賦予輔警一定的執(zhí)法權(quán)力，制定、執(zhí)行輔警招錄和使用規(guī)范細(xì)則，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。

(三)建立扁平化警務(wù)指揮機(jī)制

當(dāng)前的社會(huì)治安形勢(shì)復(fù)雜多變，具有復(fù)雜性高、隱蔽性強(qiáng)、跨區(qū)域等特點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)也必須實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)、高效決策、協(xié)同作戰(zhàn)，建立警令統(tǒng)一、指揮高效的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制和警務(wù)指揮機(jī)制成為必要。

一方面，從公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置上可以按照減少層級(jí)的模式精簡(jiǎn)臃腫的部分，在市、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)按照“減少層次、加強(qiáng)基層、提高效率”的原則進(jìn)行改革探索，例如可以在大中城市進(jìn)行試點(diǎn)改革，從公安縱向組織結(jié)構(gòu)層面為公安高效決策、快速指揮提供有力保證。

另一方面，在警務(wù)指揮權(quán)上，要解決多頭指揮的問題，通過法律賦予警務(wù)指揮人員在警務(wù)活動(dòng)的決策指揮權(quán)，避免在警務(wù)實(shí)戰(zhàn)中既要請(qǐng)示上級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，又要請(qǐng)示同級(jí)黨委、政府，導(dǎo)致貽誤戰(zhàn)機(jī)。

(四)完善警察執(zhí)法監(jiān)督考核機(jī)制

依法從嚴(yán)治警，是公安正規(guī)化建設(shè)的基本要義，同時(shí)也是對(duì)廣大公安民警的關(guān)心與愛護(hù)。“寬是害、嚴(yán)是愛”，改革就是要進(jìn)一步落實(shí)依法從嚴(yán)治警的要求，對(duì)警察執(zhí)法行為設(shè)計(jì)一套監(jiān)督考核機(jī)制，讓警察在執(zhí)法活動(dòng)中，不敢貪腐、不敢枉縱，杜絕冤假錯(cuò)案。

一是健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，在執(zhí)法過程中建立起包括紀(jì)委、法紀(jì)、社會(huì)、公眾、媒體在內(nèi)的全方位監(jiān)督體系，確保執(zhí)法行為的廉潔性；二是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立一套切實(shí)可行的權(quán)力清單制度，進(jìn)一步完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，只有“把權(quán)力關(guān)在制度籠子里”，公安機(jī)關(guān)的黨風(fēng)廉政建設(shè)才能卓顯成效，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法行為的公正公開性；三是強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任制度，主要是完善執(zhí)法過錯(cuò)糾正和錯(cuò)案責(zé)任追究制度，加強(qiáng)對(duì)警察執(zhí)法行為的內(nèi)部、外部雙重監(jiān)督力度，加大警察的違法成本，包括經(jīng)濟(jì)成本、行政成本和刑事成本，以規(guī)范警察的執(zhí)法行為，保障公民的合法權(quán)益。

[1]黃慶暢，張 洋.《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案將印發(fā)實(shí)施[N].人民日?qǐng)?bào),2015-02-16(1).

[2]魏永忠.公安管理體制如何改革[DB/OL].(2015-02-16)[2016-01-21].http://opinion.caixin.com/2015-02-16/100784534.html.

[3]程小白.公安事權(quán)劃分：全面深化公安改革的“紐結(jié)”[J].江西警察學(xué)院學(xué)報(bào),2015(3):5-6.[4]陳占旭.關(guān)于深化公安管理體制改革的思考[J].公安研究,2003(7):8-12.

[5]孫春英,張國強(qiáng),劉子陽.全面深化公安改革提高社會(huì)治理效能和服務(wù)群眾水平[N].法制日?qǐng)?bào),2015-09-25(1).

[6]章 劍.“規(guī)范警務(wù)輔助人員管理”要從戰(zhàn)略全局高度進(jìn)行宏觀思考[J].江西警察學(xué)院學(xué)報(bào),2015(3):13-15.

[7]孔大為,劉志遠(yuǎn).公安改革大家談：回應(yīng)人民期待[J].人民公安,2015(6):10-13.

[8]單晨歡.公安基層警力流失問題研究[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào),2015(4):112-122.

[9]蔣熙輝.全面深化公安改革的推進(jìn)路徑[N].光明日?qǐng)?bào),2015-04-08(13).

(責(zé)任編輯：王戰(zhàn)軍)

Reform of Public Security Administration System under the Background of Deepening the Reform of Public Security Comprehensively

CHENG Zi-xuan

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

Reform of public security administration system plays a fundamental and leading role in the whole reform of public security and is also regarded as a very important reform content in this reform of public security. The paper started from the importance of reform of public security administration system to deepening the reform of public security comprehensively, analyzed the problems in the present public security administration system and pointed that reform of public security administration system should be carried out from 4 aspects of clearing the power and duty scope of public security organs, perfecting new police personnel management mechanism, building flattening policing command mechanism and improving supervision and evaluation mechanism for police’s law enforcement.

deepen the reform of public security comprehensively; reform of public security administration system; reform

2016-04-17

程子萱(1992-)，女，山西朔州人，中國人民公安大學(xué)碩士研究生。

D630.1

A

1671-685X(2016)03-0032-05