□張 靜

(山西警官高等?？茖W(xué)校，山西 太原 030021)

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【法學(xué)研究】

淺析立法模式下的行政訴訟受案范圍

□張 靜

(山西警官高等?？茖W(xué)校，山西 太原 030021)

行政訴訟受案范圍歷來受到權(quán)力部門的高度關(guān)注。以立法者的視角來看，行政訴訟受案范圍的歷史變遷既是法律迎合司法現(xiàn)實(shí)的客觀表現(xiàn)，又是維護(hù)私權(quán)的必經(jīng)階段。我國行政訴訟受案范圍雖歷經(jīng)修改，但由于立法模式混亂，立法技術(shù)需提升，導(dǎo)致可訴行政行為范圍、行政訴訟權(quán)利保護(hù)范圍等始終無實(shí)質(zhì)變化。文章擬從研究完善立法模式入手，擴(kuò)寬可訴行政行為的范圍，從而在司法實(shí)踐中平衡、監(jiān)督和制約權(quán)力部門之間的權(quán)力劃分，最終實(shí)現(xiàn)充分、全面地保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益的目的。

行政訴訟;受案范圍;立法模式

行政訴訟受案范圍的本質(zhì)是司法權(quán)、立法權(quán)與行政權(quán)的牽制和平衡。2015年5月1日起實(shí)施的新修改《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱行政訴訟法)的核心是擴(kuò)大對行政行為的訴權(quán)范疇，如對行政征收、征用，行政壟斷，行政攤派、行政給付，乃至部分行政合同納入可訴范圍。同時(shí)，為進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟的內(nèi)涵，對公民權(quán)利的保護(hù)擴(kuò)大到所有合法權(quán)利，這是合理配置公權(quán)與私權(quán)的立法進(jìn)步。筆者認(rèn)為，行政訴訟受案范圍既是對行政終局決定權(quán)和司法審查權(quán)范圍的界定，同時(shí)也制約著管轄、證據(jù)、程序以及判決等規(guī)定，具有十分重要的意義。在司法實(shí)踐中，現(xiàn)行立法模式導(dǎo)致行政訴訟受案范圍仍然過于狹窄，嚴(yán)重制約行政訴訟價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)，這就形成了對部分行政行為監(jiān)督的漏洞，不利于對行政相對人合法權(quán)益的全面保護(hù)。

一、我國行政訴訟受案范圍立法模式的現(xiàn)狀

(一)行政訴訟受案范圍立法模式概述

從世界范圍行政訴訟立法現(xiàn)狀分析，行政訴訟受案范圍大致包含：

1.列舉式

列舉式是立法者對行政訴訟的受案范圍明確詳細(xì)的列舉，指明哪種行為是可以提起行政訴訟，哪種行為不可以。列舉式一般適合無行政訴訟基礎(chǔ)的國家，優(yōu)點(diǎn)是對行政訴訟受案范圍的界定分明，易于把握；缺點(diǎn)是很難做到全面列舉，難以對未來進(jìn)行立法預(yù)測，致使頻繁進(jìn)行立法修訂，不利于維護(hù)法治尊嚴(yán)，未及時(shí)保護(hù)行政相對人的合法權(quán)利。

2.概括式

概括式是立法者通過概括性、抽象性、原則性的法律語言進(jìn)行規(guī)定，優(yōu)點(diǎn)是立法模式簡單、概括全面，受案范圍廣泛，有利于充分、全面保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益；缺點(diǎn)是爭議過多，司法者和立法者往往要利用判例來進(jìn)行釋法，從而產(chǎn)生太多的不確定因素。

3.折中式

立法者往往采取上述模式混合的方式規(guī)劃受案范圍，一般是抽象概括式作為原則，具體列舉式作為適用標(biāo)準(zhǔn)，可以充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，同時(shí)又能避免二者的不足之處。

(二)我國現(xiàn)行立法模式

學(xué)界普遍認(rèn)為我國現(xiàn)行立法模式采用折中式，由三個(gè)部分構(gòu)成?！缎姓V訟法》第2條指出，行政相對人只要認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，就有權(quán)向人民法院提起行政訴訟。這種立法技術(shù)屬于概括式立法，對受案范圍的確定起著指導(dǎo)性與基本原則的作用。筆者認(rèn)為該條款的立法意圖并不是要確定行政訴訟具體的受案范圍，而是從行為和權(quán)益兩個(gè)角度出發(fā)，[1]以抽象方式指明受案范圍的基本標(biāo)準(zhǔn)——行政行為侵犯私有權(quán)利。而《行政訴訟法》第12條明確列出受理公民、法人、其他組織提起行政訴訟的數(shù)種具體行政行為，同時(shí)，因列舉的可訴行為有限且難以適應(yīng)行政行為內(nèi)容和方式的不斷增加，該條款第12項(xiàng)規(guī)定和該條第2款作為兜底條款。本法第13條采取消極列舉方式，明確行政訴訟受案范圍的排除事項(xiàng)。從立法技術(shù)來看，我國在受案范圍上采用的是概括式+積極列舉式+兜底條款+排除列舉式(消極列舉式)。該立法層級鮮明，基本涵蓋了世界范圍該項(xiàng)立法的全部技術(shù)，但實(shí)際效果并不好。鑒于《行政訴訟法》剛剛修改完畢，筆者認(rèn)為還是要從立法技術(shù)入手，才能真正解決行政訴訟實(shí)踐中案由狹窄的問題。

(三)現(xiàn)行立法模式存在的缺陷

我國《行政訴訟法》第2條采用概括式立法，抽象指出所有行政行為都屬于行政訴訟受案范圍，但是第12條又通過肯定列舉的方式對可訴的具體行政行為進(jìn)行了列舉，此列舉屬于有限列舉，不能窮盡，并且在列舉時(shí)采用不同方法劃分行政行為，列舉的諸多事項(xiàng)之間具有隨意性。根據(jù)《行政訴訟法》第2條之規(guī)定，行政相對人對具體行政行為均享有訴權(quán)，而第12條的列舉則主要限定在人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，這個(gè)列舉會容易使人們認(rèn)為第12條是對第2條的限定，與立法原意發(fā)生沖突，同時(shí)也與《憲法》中“有權(quán)利必有救濟(jì)”的原則相違背。然而無論是否定列舉還是肯定列舉，都不可能將侵犯公民權(quán)益的所有行為都列舉全面，這不但限制了行政訴訟的受案范圍，而且也給法院較大的自由裁量空間，使得那些沒有被規(guī)定在可訴行為范圍內(nèi)以及沒有被規(guī)定在不可訴范圍內(nèi)的行為在受理時(shí)存在著很大的不確定性。

實(shí)踐中，筆者發(fā)現(xiàn)人民法院通常僅依據(jù)第12條的明確規(guī)定來受理案件(出于第13條的高度抽象性和標(biāo)準(zhǔn)性欠缺，僅考慮第13條的排除事項(xiàng)，而將所有行政行為納入訴訟受案范圍是不現(xiàn)實(shí)的)，來減少風(fēng)險(xiǎn)，這事實(shí)上縮小了行政訴訟的受案范圍。法院對法條明確列舉以外的情況采取不予受理，這與立法原意不符，嚴(yán)重?fù)p害了行政相對人的合法權(quán)益。這屬于立法模式的缺陷，立法技術(shù)的不科學(xué)導(dǎo)致條文內(nèi)容相互規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn)，筆者認(rèn)為本質(zhì)上正是立法手段的多重性導(dǎo)致行政訴訟受案范圍不周延，條文之間邏輯關(guān)系混亂，出現(xiàn)矛盾現(xiàn)象。

二、國外立法模式借鑒

由于各國歷史原因和社會發(fā)展?fàn)顩r的不同，如傳統(tǒng)文化背景、現(xiàn)實(shí)法治狀況等因素的作用，行政訴訟受案范圍制度呈現(xiàn)出許多差別，各國行政訴訟受案范圍的立法模式選擇也大相徑庭。學(xué)界普遍認(rèn)為國外一般采用的是概括+列舉排除的立法模式，并指出無論是英美法系還是大陸法系國家，原則上都實(shí)行行政行為侵權(quán)均可以審查的假定原則，只有法律明確排除在外的事項(xiàng)才不被司法受理。

(一)國外立法模式概述

法國行政法院主要采取實(shí)質(zhì)意義標(biāo)準(zhǔn)，普通法院管轄的案件則結(jié)合成文法和判例作為解決行政爭議的標(biāo)準(zhǔn)。[2]實(shí)際上是未明確劃分行政和司法審判權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)，采取的是大法官審判實(shí)踐結(jié)果的立法模式。行政訴訟受案范圍沒有普遍性的法律規(guī)定，受案范圍也未在成文法中明確肯定列舉，實(shí)踐中往往把行政法院審判范圍作為行政訴訟的受案范圍。因此，法國行政訴訟的受案范圍是原則上一切導(dǎo)致?lián)p害的行政機(jī)關(guān)公務(wù)行為都可起訴。同時(shí)，法院以否定式立法表述方式為主，通過確認(rèn)司法審判保留事項(xiàng)對法院權(quán)限進(jìn)行限制。而德國除了行政法院之外還存在憲法法院，因此在確定行政訴訟受案范圍方面需要厘清不同法院之間的權(quán)限。其《聯(lián)邦基本法》和《聯(lián)邦憲法法院法》就規(guī)定了16種憲法爭議案件，并且規(guī)定除此之外其他爭議均由行政法院來管轄，同時(shí)又排除了類似于國家主權(quán)和政治性行為等幾種行政或國家行為。[3]實(shí)際上是將所有法律沒有規(guī)定而由其他法院受理的非憲法性質(zhì)的公法爭議都納入行政訴訟受案范圍，因此，德國立法模式采用的是概括式+否定式的方式。與此相同立法模式的國家還有美國、英國等。如《美國聯(lián)邦行政程序法》指出，行政機(jī)關(guān)一旦侵權(quán)，行政相對人均有權(quán)要求司法審查，同時(shí)明確指出法律授權(quán)不予審查的行政行為和自由裁量的行政行為兩項(xiàng)排除，其立法模式主要是概括式+排除式的表述方式。英國采用否定列舉的立法模式來界定行政訴訟受案范圍，即除三大類不可訴行政行為外，剩余行政行為都納入受案范圍。在具體的實(shí)踐中，只有國家行為真正被排除在法院司法審查之外。

(二)國外立法模式分析

通過對國外行政訴訟受案范圍立法模式分析，筆者建議我國亦應(yīng)采取概括為主，否定列舉為輔的模式，即行政行為原則上都可以納入行政訴訟受案范圍，法律僅對出于政治性等其它原因而絕對不予受理的事項(xiàng)明確界定，降低案件受理時(shí)的自由裁量性。[4]這對擴(kuò)大我國行政訴訟受案范圍，完善行政訴訟立法方面將會很有幫助。同時(shí)，該種立法模式具備一定的延展性，符合法律科學(xué)，利于各方客觀把握，提高司法審查效率和監(jiān)督能力。其實(shí)，選用何種立法模式并不體現(xiàn)私權(quán)保護(hù)范圍的多寡，立法模式和技術(shù)的選擇不同，主要影響行政訴訟制度和私權(quán)保護(hù)本身，即行政案件的各方權(quán)益和訴訟制度的效率，間接影響到行政訴訟制度的價(jià)值和法的公信力。

三、完善我國行政訴訟受案范圍的立法建議

(一)立法模式完善

筆者認(rèn)為，在總則中需要采用概括立法來明確行政相對人享有訴權(quán)的基本原則。一方面，可以最大限度保護(hù)私有權(quán)利；另一方面，也可以為立法者和司法者在司法實(shí)踐中平衡行政權(quán)與私權(quán)提供余地，從而形成開放的、彈性的受案范圍體系。其次，行政訴訟的制度價(jià)值必然產(chǎn)生司法審查的例外，出現(xiàn)排除司法審查的事項(xiàng)。[5]排除行政訴訟審查應(yīng)以否定列舉的方式把不予受理的案件明確排除，以便各方對受案范圍準(zhǔn)確理解。最后，這種概括式+否定列舉的立法模式，不僅可以克服行政訴訟受案范圍上的局限，避免因不予受理范圍的模糊而引起的爭議，同時(shí)也可以使法條之間邏輯周延，便于法官適用，減少自由裁量和自身釋法所帶來的爭議。

(二)立法內(nèi)容的完善

1.擴(kuò)大我國行政訴訟的實(shí)質(zhì)受案范圍

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》明確將具體行政行為規(guī)定為行政訴訟受案范圍，把抽象行政行為排除出了可訴的范圍。筆者認(rèn)為，抽象行政行為與具體行政行為在本質(zhì)上都屬于行政行為，均應(yīng)加以司法控制與監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為具有反復(fù)適用性，一旦其違法或不當(dāng)，將會產(chǎn)生數(shù)倍于具體行政行為的損害。首先，現(xiàn)行法律規(guī)定行政法源性文件不在法院的受案范圍和審查范圍內(nèi)，筆者認(rèn)為值得商榷。例如因?yàn)榉ㄔ葱晕募陨砻?，?dǎo)致行政相對人適用錯(cuò)誤從而產(chǎn)生權(quán)益受損，應(yīng)該由過錯(cuò)一方承擔(dān)責(zé)任。比如，按照“權(quán)責(zé)明確”原則，地?zé)崞髽I(yè)因?yàn)榈V產(chǎn)資源和水資源立法沖突產(chǎn)生的行政許可沖突，導(dǎo)致行政處罰或吊銷行政許可證照?，F(xiàn)行法律認(rèn)為應(yīng)由行政相對人自身按過錯(cuò)承擔(dān)，應(yīng)該由主要違法一方承擔(dān)責(zé)任，忽視了主要過錯(cuò)方，這是不公平的。法院監(jiān)督的本意是保護(hù)國家、社會和個(gè)人的合法權(quán)益，并非追究最終的賠償義務(wù)主體，追究責(zé)任主體和保護(hù)公民權(quán)益有時(shí)并不沖突。

其次，從行政法的立法價(jià)值來看，一般抽象行政行為有其自身存在的私利價(jià)值。實(shí)踐中，行政主體往往從自身利益出發(fā)，通過抽象行政行為來自由賦權(quán)，排除行政相對人的主要權(quán)利，使行政相對人對政策難以把握或增加自身行政成本，實(shí)質(zhì)上降低了行政管理效率，最終導(dǎo)致行政執(zhí)法的結(jié)果與立法精神背道而馳。例如，有些行政機(jī)關(guān)為逃避立法審查或提升自身執(zhí)法的便捷性，把行政立法行為變?yōu)橐话愠橄笮姓袨?。盡管對此類行為留有監(jiān)督途徑，如立法機(jī)關(guān)和上級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但由于沒有相應(yīng)完善的立法規(guī)定，這些監(jiān)督機(jī)制很難發(fā)揮作用。因此，若將抽象行政行為上升為可訴行為，允許行政相對人對抽象行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督，才能更有利于保護(hù)公民的合法權(quán)益，維護(hù)法制的統(tǒng)一。

2.擴(kuò)寬行政訴訟保護(hù)范圍

(1)保護(hù)權(quán)益的擴(kuò)大

《行政訴訟法》第2條規(guī)定的合法權(quán)益(筆者善意地認(rèn)為立法者對“合法權(quán)益”作了最大化的解釋，既有傳統(tǒng)意義上的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，還包括憲法和普通法規(guī)定的法定權(quán)利，甚至還應(yīng)該有習(xí)慣法、判例法以及法理上所主張的公民權(quán)利)，顯而易見，“合法權(quán)益”的范圍是指除人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)外的所有權(quán)利，如勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)者的休息權(quán)、政治性權(quán)利等。這些權(quán)利引發(fā)爭議的普遍性已遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)行政行為糾紛，按照立法者在第12條和13條的立法意圖和立法技術(shù)，即使對上述權(quán)利不“大書特書”，也應(yīng)明確指出，以便提醒司法者。這種過于寬泛、抽象的立法技術(shù)或表述恰恰忽視了如教育權(quán)、姓名權(quán)、勞動(dòng)保障等重要權(quán)利，以往的立法習(xí)慣往往無法引起司法者的足夠重視，加重司法解釋者的負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)實(shí)中，這種立法技術(shù)的缺陷導(dǎo)致執(zhí)法者和司法者僅關(guān)注財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)等傳統(tǒng)權(quán)益，因此，筆者建議應(yīng)該把公民的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利明確指明，只有這樣才能夠做到全面保護(hù)，符合民主與法治的基本要求。[6]

(2)審核范圍的擴(kuò)展

例如對行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為，也應(yīng)明確納入行政訴訟的受案范圍。法院既要審查授權(quán)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的合法性，又要對行政自由裁量行為進(jìn)行合理性審查，單一的審查將直接影響公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度和行政機(jī)關(guān)的公信力。再比如公益的維護(hù)對于處于轉(zhuǎn)型期的中國社會十分重要，當(dāng)行政行為損害公共利益時(shí)，由于無明確的受損相對人，故原告基于非自身具體權(quán)益而無法提起訴訟，間接侵害了多數(shù)人的合法利益。[7]立法應(yīng)允許公民、法人、社會團(tuán)體就行政機(jī)關(guān)的違法行為提起訴訟。筆者認(rèn)為，該訴訟的核心在于實(shí)現(xiàn)憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)，主要目的不是維護(hù)公民的私權(quán)，而是保護(hù)公權(quán)或社會權(quán)利(類似于警方設(shè)立特勤費(fèi)用，目標(biāo)案件提供重大線索的獎(jiǎng)勵(lì)(懸賞)或域外的線人費(fèi)的制度價(jià)值)，鼓勵(lì)公民參與行政執(zhí)法監(jiān)督。

結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及民主、法治的不斷完善，我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》需要在立法模式上改變，在借鑒各國立法模式的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)行政訴訟受案范圍邏輯的嚴(yán)密性，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，減少司法環(huán)節(jié)中的“損耗”。立法中明確行政訴訟受案范圍，切實(shí)落實(shí)《行政訴訟法》的立法本意，從而在實(shí)踐中進(jìn)一步拓寬“民告官”的門檻，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的監(jiān)督，防止行政越權(quán)、濫權(quán)、不作為。最終，達(dá)到保障人權(quán)，為公民提供及時(shí)和有效救濟(jì)的目的。

[1]楊小軍.行政訴訟受案范圍之反思[J].法商研究，2009(4):33-34.

[2]王名揚(yáng).法國行政法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社，1988:567-580.

[3]于 安.德國行政法[M].北京:清華大學(xué)出版社，1999:166-172.

[4]應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國法制出版社，2009:689-690.

[5]江必新.完善我國行政訴訟制度的若干思考[J].中國法學(xué)，2013(1):77-80.

[6]吳紅櫻.中外行政訴訟受案范圍比較研究[D].北京:對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2005.

[7]姜明安.擴(kuò)大行政訴訟受案范圍是行政訴訟法修改的重頭戲[J].廣東社會科學(xué)，2013(1):22-23.

(責(zé)任編輯：王戰(zhàn)軍)

Scope of Accepting Cases of Administrative Proceedings in View of Legislative Mode

ZHANG Jing

(ShanxiPoliceAcademy,Taiyuan030021,China)

Scope of accepting cases of administrative proceedings has always drawn great attention from authority. Seen from legislator, historic change on scope of accepting cases of administrative proceedings is both the objective showing of the law catering for the judicial reality and the necessary stage for protecting private rights. Though scope of accepting cases of administrative proceedings has been revised constantly, there has been no substantial change on scope of litigious administrative behavior and protection scope of administrative proceeding right because of messy legislative mode and legislative technique. The paper starts from the improvement of legislation mode, advises to widen scope of litigious administrative behavior so as to balance, supervise and restrict the power division among power sections and ultimately achieve the aim of protecting the legitimate interests of administrative relative person sufficiently and completely.

administrative proceedings; scope of accepting cases; legislative mode

2016-04-06

張 靜(1976-)，女，山西平遙人，法律碩士，山西警官高等?？茖W(xué)校治安系講師，研究方向?yàn)橹伟补芾怼?/p>

D915.4

A

1671-685X(2016)03-0021-04