[老撾]　D.蘇哈迪曼 等

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水文水資源

尼泊爾水資源綜合管理實踐綜述

[老撾]D.蘇哈迪曼 等

摘要：近幾十年，全世界與水相關(guān)的許多政策文獻(xiàn)都詳細(xì)闡述了水資源綜合管理(IWRM)。側(cè)重于IWRM在尼泊爾的應(yīng)用，著重介紹了標(biāo)準(zhǔn)化IWRM政策的制定方法、阻礙IWRM實施的現(xiàn)有體制，以及國際資助者推動IWRM實施的原因。在現(xiàn)有研究中強調(diào)了將IWRM從國家政策制定層面轉(zhuǎn)向地區(qū)適應(yīng)性、方法可操作性層面的必要性。此外，推廣地區(qū)水資源管理方法是IWRM發(fā)展嵌套型體制設(shè)置的重要切入點。

關(guān)鍵詞：水資源管理；管理政策；管理方法；政策實施；尼泊爾

1概述

在過去的幾十年中，水資源綜合管理(IWRM)概念一直是水利學(xué)科相關(guān)學(xué)者重點研究的課題。這一概念是水資源管理的綜合體現(xiàn)，以“提高用水效率(經(jīng)濟原則)、促進(jìn)用水公平(社會發(fā)展原則)和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展(環(huán)境原則)”為目標(biāo)，簡稱為“3E”。協(xié)調(diào)是IWRM的核心要素，除3E外，IWRM還包括綜合、參與、權(quán)力下放、根據(jù)水文邊界進(jìn)行水資源管理等原則。

過去20 a中，國際發(fā)展機構(gòu)提出的IWRM模式一直是發(fā)展中國家水資源管理的準(zhǔn)則。而主要的國際資助者如世界銀行、亞洲發(fā)展銀行(ADB)以及國際組織如全球水伙伴(GWP)等共同努力，已使IWRM成為了全世界水資源管理的先驅(qū)。由于決策部門分散、水資源緊缺，人們對協(xié)調(diào)水資源管理的需求更為迫切，IWRM被公認(rèn)為是一個美好目標(biāo)或愿景。隨著國際資助者的大力宣傳和資金支持，IWRM成為了描述水問題和決策復(fù)雜性的概念框架，并成為了世界水資源規(guī)劃管理的主流做法。拉丁美洲、非洲、亞洲的許多發(fā)展中國家已將IWRM作為國家水政策、水資源開發(fā)利用方式的指導(dǎo)原則，并開始將其應(yīng)用于國內(nèi)及跨境流域規(guī)劃。

但是，越來越多的學(xué)者開始批判IWRM的基本概念及其實施方式，認(rèn)為同“治理、可持續(xù)性”等概念一樣，IWRM太過理想化。對于這一概念，人們有可能充滿希望，也有可能心存恐懼，準(zhǔn)確地說就是這一概念太宏觀、太模糊。同時，IWRM被定位為一種更好的水資源管理規(guī)范，也受到了質(zhì)疑。一般認(rèn)為IWRM能實現(xiàn)提高效率、促進(jìn)公平、可持續(xù)發(fā)展這三大目標(biāo)，然而在現(xiàn)實當(dāng)中，總是存在各種權(quán)衡與妥協(xié)。有學(xué)者還批判IWRM忽略了水務(wù)部門內(nèi)外機構(gòu)的設(shè)置及辦事流程。對于如何劃分流域邊界、如何確定各方參與管理的方式、流域內(nèi)決策者應(yīng)對誰負(fù)責(zé)、怎樣負(fù)責(zé)等根本問題，流域劃分還不能有效解決。實質(zhì)上，邊界的劃定十分復(fù)雜，它確定了管理范圍，決定了重要影響因素。還有學(xué)者指出流域邊界和機構(gòu)設(shè)置是各種選擇決策和爭議的焦點。由此可以看出，水資源管理的相關(guān)決策具有相當(dāng)復(fù)雜性，決策者要重新討論并評估各種概念，并努力將不切實際的機構(gòu)設(shè)置藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為具有適應(yīng)性、靈活性、包容性的管理方法，如多中心體制。

在實施方面，IWRM的支持者在一些基礎(chǔ)性問題上難以達(dá)成一致，如應(yīng)該整合哪些方面、怎么整合、誰來整合，以及這些整合能否實現(xiàn)、甚至整合是否有必要等。這揭示了IWRM實施中可能遇到的阻礙，也進(jìn)一步表明，實施IWRM一定要考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況。鑒于流域?qū)用胬嫦嚓P(guān)者的參與原則，如何操作以體現(xiàn)對參與各方的包容性和代表性仍是一個重要問題，因此問責(zé)制十分關(guān)鍵?？偟膩碚f，協(xié)調(diào)、參與、權(quán)力下放需要政策、經(jīng)濟和人力層面的多方投入，而許多嘗試施行IWRM的國家無法做到這一點。

本文以尼泊爾為研究區(qū)域，以當(dāng)前不同利益相關(guān)者對IWRM的理解及“實施”方式為重點，通過介紹主要政府部門對IWRM的看法，來反映在時機不成熟地區(qū)推進(jìn)IWRM的情況。重點分析了IWRM作為一套理想概念是如何被納入國家政策文件的。分析中未考慮IWRM被納入國家政策的相關(guān)性、適應(yīng)性和必需性，主要是由于在國家政策制定過程中資助者參與程度高，而且政府代表關(guān)于IWRM意見不一。由于IWRM上升到國家政策層面，并不能有效改變機構(gòu)設(shè)置實際情況，大部分資助者開始以項目為基礎(chǔ)來推進(jìn)IWRM，但很難影響水資源管理的政府部門。由于IWRM的整合概念與尼泊爾主要部門的決策體系及行政關(guān)系不匹配，本文闡述了在資助項目框架下，尼泊爾在國家和地區(qū)層面實施IWRM的過程。尼泊爾出現(xiàn)了兩種資助模式：①自下而上的、以部門為基礎(chǔ)的流域級別規(guī)劃方法，以水資源高效利用和大規(guī)?；A(chǔ)建設(shè)為重點；②地方參與規(guī)劃的方法，強調(diào)公平和利益共享。本文認(rèn)為將IWRM在地方的具體實施措施與國家水資源規(guī)劃聯(lián)系起來，有利于作出具有包容性且負(fù)責(zé)任的決策，實現(xiàn)可持續(xù)水資源管理，但首先需要國內(nèi)關(guān)鍵利益相關(guān)者對水管理問題的理解和愿景達(dá)成一致。本文指出了現(xiàn)階段推廣IWRM面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對措施。

本文以2014年6～10月的實例研究結(jié)果為依據(jù)。研究內(nèi)容包括IWRM文獻(xiàn)綜述，以及對17名尼泊爾組織代表進(jìn)行的深入半結(jié)構(gòu)化訪談。訪談對象為政府機構(gòu)(能源部、灌溉部、水資源與能源委員會秘書處(WECS)、城市建設(shè)部、聯(lián)邦事務(wù)與地方發(fā)展部、立法議會秘書處)和民間社會組織及非政府組織(國際山地綜合發(fā)展中心(ICIMOD)、尼泊爾水資源保護(hù)基金會、世界自然基金會)以及國際資助者(世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、芬蘭政府、日本國際合作署)。訪談集中于關(guān)鍵利益相關(guān)者對實施IWRM所面臨的挑戰(zhàn)與機遇的看法及其與工作職責(zé)的關(guān)系。受訪者介紹了國家水計劃的核心地位和WECS對IWRM的促進(jìn)作用，以及其與在地區(qū)層面IWRM實施的關(guān)系。

2地方層面IWRM的實施及推廣

如何盡快從國家、流域?qū)用娴恼摺C構(gòu)改革轉(zhuǎn)向地區(qū)性、可實施性、可適應(yīng)性的水資源管理，以保證用水公平，是IWRM相關(guān)研究的重點。例如，從一個具有適應(yīng)性和地方特性的IWRM方法得到一個適合進(jìn)行流域管理的多中心方法。類似地，有學(xué)者提出了“弱化”IWRM的思路，側(cè)重于在埃及開發(fā)地區(qū)層面上的規(guī)劃模型，建立相應(yīng)的思維方式并培養(yǎng)相關(guān)技能。本文重點關(guān)注IWRM在實際中、地區(qū)內(nèi)的實施情況，與政策改革、流域機構(gòu)設(shè)置互補。

有學(xué)者認(rèn)為，IWRM的實施轉(zhuǎn)向以服務(wù)于民為中心，而不再直接以水資源綜合規(guī)劃和管理本身為目標(biāo)，可使IWRM方法更具有適應(yīng)性。考慮跨部門推進(jìn)IWRM的實施，是應(yīng)對用水需求日益多樣化的思路之一，如對于小規(guī)模生產(chǎn)性用水戶。這種思路體現(xiàn)在多用途水服務(wù)概念中。從2002年起，國際發(fā)展企業(yè)和芬蘭大使館開始在尼泊爾廣泛采用這一思路。該思路不僅使IWRM實施重點更有實際意義，而且考慮了當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展需求和愿望，尤其是其用水需求。

GWP和自然保護(hù)國際聯(lián)盟等國際組織也在積極推動更具地區(qū)適應(yīng)性的IWRM實施方法，以替代將其納入國家政策議程的“實施方法”，這主要是由于國家層面上缺乏對實施IWRM的響應(yīng)。

本文認(rèn)為，盡管考慮地方特性、實用性、適應(yīng)性的水資源管理方法，是流域?qū)用鎸嵤㊣WRM的切入點，然而，為了保證決策的有效性、包容性與責(zé)任性，仍需從橫向維(跨部門)、縱向維(由上而下的行政管理層級)的宏觀機構(gòu)框架提供支撐。明確推廣具有地方特性、可操作性、適應(yīng)性的水管理方法切入點，對于發(fā)展嵌套式水資源管理機構(gòu)設(shè)置，以作出高效、包容、負(fù)責(zé)任的決策至關(guān)重要。

然而在尼泊爾，這樣“推廣”是否合理可行仍存在疑問。需要從規(guī)劃角度考慮，并將水管理共識，協(xié)調(diào)工作的需要、利益相關(guān)者的代表性、對貧困和邊緣化群體的包容性等方面納入決策的范疇。

3尼泊爾水資源綜合管理

3.1尼泊爾水資源管理

尼泊爾是世界上水量最充沛的國家之一，境內(nèi)有6 000條河流，年平均總徑流量224 km3，人均可利用水資源量9 000 m3。但是，尼泊爾水文氣象主要受季風(fēng)影響，約85%的降水發(fā)生在6～9月。因此，降水、徑流隨時間變化較大，季風(fēng)期水量偏多、旱季水少，從各方面影響著該國人民的生活。

尼泊爾80%以上的人口以自給自足的農(nóng)業(yè)為生，但僅24%的耕地實施了灌溉，農(nóng)作物產(chǎn)量比南亞其他地區(qū)低很多，過度依賴從印度進(jìn)口糧食。盡管德賴(Terai)地下水豐富，但是管井開發(fā)和利用程度仍十分有限，地下水的取用尤為困難。這就導(dǎo)致了大片土地在冬季、夏季旱期休耕。因此，改善水資源開發(fā)及管理事關(guān)國家未來發(fā)展。

水電開發(fā)成為尼泊爾水資源開發(fā)的重點。主要有兩方面的原因，一是當(dāng)?shù)鼐用耠娋W(wǎng)覆蓋率較低，二是政府將電力出口視為潛在收入。尼泊爾大部分用電來自水力發(fā)電。據(jù)20世紀(jì)60年代某博士研究估計，尼泊爾總水電開發(fā)潛力為83 000 MW，技術(shù)上可行的水電開發(fā)潛力為42 133～45 000 MW。一項最新的研究采用了更準(zhǔn)確的水文、氣象、地形數(shù)據(jù)及水文模型進(jìn)行估計。結(jié)果表明，當(dāng)取水量為流量的40%(流量閾值)、效率為80%時，水電儲藏總量為53 836 MW。但實際上，2013年該國使用的790 MW電力中，只有650 MW來自本國水力發(fā)電，其他大部分依靠進(jìn)口。

尼泊爾有8個不同的部門管理涉水事務(wù)：①能源部，負(fù)責(zé)發(fā)電及其他電力部門發(fā)展；②灌溉部，負(fù)責(zé)灌溉；③城市建設(shè)部，負(fù)責(zé)飲用水供應(yīng)和水衛(wèi)生設(shè)施；④農(nóng)業(yè)合作社，負(fù)責(zé)農(nóng)作物生產(chǎn)；⑤森林和水土保持部；⑥科學(xué)技術(shù)環(huán)境部；⑦物資設(shè)施與運輸部；⑧聯(lián)邦事務(wù)與地區(qū)發(fā)展部，負(fù)責(zé)偏遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.2將IWRM納入國家水計劃

尼泊爾政府在2002年公布了水資源戰(zhàn)略(WRS)，2005年公布了國家水資源計劃(NWP)。在加拿大國際發(fā)展機構(gòu)、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界銀行的大力支持和資助下，WECS在咨詢相關(guān)部門后制定了NWP。該計劃由全球各相關(guān)機構(gòu)組織共同推進(jìn)，但主要是由國際開發(fā)資助機構(gòu)推動，并通過了內(nèi)閣審議。該計劃強調(diào)了 IWRM原則和流域管理概念對確保水資源有效、可持續(xù)開發(fā)的重要性。

最初，水利部(MoWR)和WECS是負(fù)責(zé)推進(jìn)IWRM實施的主要政府機構(gòu)?？墒牵?009年水利部拆分成灌溉部(MoI)和能源部(MoE)2個部門。盡管其他部門也與水資源管理有關(guān)，但是前水利部和后來的灌溉部和能源部仍是水資源管理中最重要的政府部門。因此，WECS隸屬于能源部。

WECS是水與能源委員會(WEC)的常設(shè)秘書處，WEC是1975年尼泊爾國王政府成立的，以“綜合、快速的方式開發(fā)水能資源”為目標(biāo)。為更好地與印度協(xié)商跨界水能問題，還建立了“一個綜合的、集中的與水資源開發(fā)管理有關(guān)的環(huán)境數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)”。WECS成立于1981年，從成立之初，加拿大國際開發(fā)署一直提供支持，直到2014年6月撤回大量援助。WECS成立初期，其職能是為其他政府部門提供部門發(fā)展規(guī)劃、設(shè)計指導(dǎo)性文件和技術(shù)支持。隨著WRS、NWP的發(fā)展，WECS的職能開始向促進(jìn)IWRM的政策和法律框架制定及跨部門協(xié)作轉(zhuǎn)變。

然而，從訪談結(jié)果來看，人們對WECS的作用和權(quán)限產(chǎn)生混淆，對其職能的認(rèn)定也存在分歧。資助機構(gòu)代表認(rèn)為WECS的作用在于協(xié)調(diào)水規(guī)劃，但是一些部門認(rèn)為WECS只需要給他們提供專業(yè)技術(shù)知識，而民間社會組織則認(rèn)為WECS作為政府機構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)IWRM的實施，無需定義實際上IWRM的實施內(nèi)容。

2005年NWP公布后，WECS起草了促進(jìn)IWRM實施的機構(gòu)框架草案。但是由于能源部反對，該草案沒有通過。該草案主要是為了給WECS進(jìn)行部委發(fā)展規(guī)劃的審批工作提供法律支持。能源部之所以反對該法案，是因為這將從技術(shù)審核上形成一個凌駕于部委決策權(quán)威之上的新管控機構(gòu)，還會威脅到能源部的權(quán)力和預(yù)算分配。此外，同草案聲明的一樣，WECS建議WEC成員，主要是代表各部委的高級官員，從直接委任向全職招聘轉(zhuǎn)變。WEC有11個部委代表，應(yīng)該定期會面。然而，實際上這些部委代表很少會面。WECS的功能主要由擔(dān)任WEC主席這一要職的能源部決定。早期NWP曾提議：“WECS將轉(zhuǎn)變成WEC，常設(shè)一個專職辦公室，并設(shè)置主任委員和委員擔(dān)任專職職務(wù)”。一旦WECS起草的草案實施，這一建議將間接導(dǎo)致所有WEC成員(代表部委)被替換，部委失去對WECS的控制。該草案主張給予WECS進(jìn)行部門規(guī)劃審批的決策權(quán)，且要給WEC成員“換血”，這就為能源部阻止其實施提供了充足的理由。能源部(WEC現(xiàn)任管理者)認(rèn)為，通過該草案就相當(dāng)于讓能源部失去對WEC的實際控制權(quán)。

能源部反對該草案頒布，揭示了尼泊爾在實施IWRM過程中遇到的制度方面的阻礙。不能僅僅為了實施IWRM而改變現(xiàn)有政府結(jié)構(gòu)，IWRM實施主要是受部門決策權(quán)驅(qū)動。由于存在制度方面的障礙，WECS不能實現(xiàn)跨部門協(xié)作，不能發(fā)揮NWP中設(shè)想的作用。由于WECS缺乏保障部委遵循IWRM原則的法律支撐，WECS必須繼續(xù)努力尋找可以增加各部委利益的機構(gòu)設(shè)置。在各國際資助者的支持下，WECS在因德拉瓦蒂(Indrawati)和都得科西(Dudh Koshi)子流域進(jìn)行IWRM實施的試點研究。但試點地區(qū)獲得的經(jīng)驗還未得以推廣，主要是由于預(yù)算不足，以及缺乏國家層面強有力的機構(gòu)來對新成立的流域組織進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

2010年WECS編制科西(Koshi)河流域管理戰(zhàn)略計劃。該計劃與世界自然基金會共同起草，未與各部委合作，而僅將各部委作為“利益相關(guān)者”向其咨詢。該計劃未得到政府部門的支持，也未經(jīng)內(nèi)閣通過，不能作為一份合法政策。

2012年尼泊爾政府起草了國家水資源政策。國家規(guī)劃委員會是負(fù)責(zé)制定各行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策的政府主體，其在2009年委托WECS擬定相關(guān)政策，以實現(xiàn)NWP中的目標(biāo)。該政策的制定獲得了尼泊爾GWP和JVS的支持，但是議會還未簽署。同NWP類似，該政策強調(diào)采用一種綜合方式開發(fā)管理全國水資源，即強調(diào)跨部門協(xié)作的必要性。然而，鑒于當(dāng)前秘書處機構(gòu)失調(diào)、不同政府機構(gòu)對WECS職能的認(rèn)識未達(dá)成一致，該政策仍未明確提出如何發(fā)揮WECS對IWRM的推進(jìn)作用。

2014年9月18日尼泊爾政府與印度政府簽署了電力貿(mào)易協(xié)定，與GMR集團(tuán)簽署了項目發(fā)展協(xié)定，擬在卡納利(Karnali)河上游修建裝機容量900 MW的水電站。尼泊爾水資源管理需要關(guān)鍵利益相關(guān)者積極而持續(xù)的參與，以充分顧及當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展需求。

3.3IWRM及當(dāng)前各部委決策

關(guān)于IWRM的實施，各種不同意見均缺乏科學(xué)依據(jù)的支持，掌握實權(quán)的公共機構(gòu)又與IWRM無明顯利益關(guān)系，在此情況下，部委決策占據(jù)了主導(dǎo)地位。能源部、灌溉部認(rèn)為，只要水資源能夠滿足規(guī)劃活動的需要或者規(guī)劃活動不影響其他類型用水(如農(nóng)業(yè)、發(fā)電、飲水)，那么其發(fā)展規(guī)劃就沒有必要咨詢其他部委或WECS的意見。

盡管已經(jīng)開始討論水力發(fā)電和灌溉相結(jié)合等多目標(biāo)項目，但對實施IWRM的必要性仍持懷疑態(tài)度。理論上，WECS的職責(zé)是審查各部委的發(fā)展規(guī)劃和項目，實現(xiàn)不同部委間的跨部門協(xié)作。而實際上，部委認(rèn)為無法從與WECS共享發(fā)展規(guī)劃中獲益，因而從未共享。部委制定的發(fā)展規(guī)劃和項目只需通過國家規(guī)劃委員會批準(zhǔn)，就能獲得財政部的預(yù)算分配，因此各部委間沒有必要進(jìn)行協(xié)作或信息共享。機制存在的障礙即在NWP和WSS中納入IWRM概念僅僅是出于政策方面的原因，而不是讓政府機構(gòu)參與水資源管理。反過來，WECS未能履行WRS和NWP中提到的促進(jìn)跨部門協(xié)作的職責(zé)，從某種程度上導(dǎo)致了自身功能存在障礙。此外，自從加拿大國際開發(fā)署撤出技術(shù)援助后，WECS機構(gòu)職員的能力和積極性均有所下降，導(dǎo)致履行其職責(zé)的人力更加不足。

而其他部委(如聯(lián)邦事務(wù)與地方發(fā)展部下屬的地方基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與農(nóng)業(yè)道路部(DoLIDAR)、灌溉部下屬的水災(zāi)防治部)確實認(rèn)識到實施IWRM的必要性，特別是在地方和地區(qū)層面上，但是他們?nèi)鄙僭趪液土饔驅(qū)用鎲雍屯茝VIWRM的權(quán)力。此外，DoLIDAR正在開展小規(guī)模灌溉項目(面積小于25 hm2)，他們可能會覺得在地方和地區(qū)層面上更需要協(xié)調(diào)合作。若僅在地區(qū)層面工作，加強與本地NGOs的組織協(xié)作是一個切入點。

3.4關(guān)鍵利益相關(guān)者對IWRM的看法

本節(jié)重點介紹了關(guān)鍵利益相關(guān)者對IWRM的看法，以揭示尼泊爾現(xiàn)行水資源管理中部門決策作主導(dǎo)的原因。鑒于對尼泊爾水資源管理存在嚴(yán)重分歧，應(yīng)聯(lián)系背景情況討論IWRM，將關(guān)鍵利益相關(guān)者看法與IWRM的相關(guān)性及適用性的關(guān)系作為重點，才有可能形成尼泊爾水資源管理的共同愿景。

20世紀(jì)90年代以來，主要的國際資助組織如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行一直在推進(jìn)尼泊爾的IWRM向著更全面、更可持續(xù)的水資源管理方向發(fā)展，特別是對WRS和NWP的制定提供支持。國家資助者和國際組織將IWRM看作國家層面水資源優(yōu)化利用、高效管理與規(guī)劃的有用工具，與其類似，受訪的民間社會組織和NGOs也將IWRM看作能推進(jìn)公平的、自下而上的決策，并能夠考慮當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展需求和愿望的有效手段。

然而，政府機構(gòu)對于能否從IWRM中獲益或如何獲益存在分歧(如表1所示)，認(rèn)為IWRM主要與流域規(guī)劃管理相關(guān)，局限于大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及與印度水能管理協(xié)商方面。這主要是由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、尤其是相關(guān)水電站及灌溉設(shè)施的建設(shè)，是NWP的核心要素，同時，尼泊爾的大規(guī)模水電開發(fā)取決于與印度方的合作。

大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)成為了實施IWRM的前提條件。利益相關(guān)者受訪信息顯示，能源部和灌溉部支持WECS發(fā)展NWP以及其計劃中與IWRM相關(guān)的原則，因為這將促進(jìn)資助者對尼泊爾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。但是，當(dāng)設(shè)想的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)未實現(xiàn)時(部分是由于國內(nèi)政局不穩(wěn))，他們就對跨部門協(xié)作不感興趣，現(xiàn)在他們已經(jīng)認(rèn)為IWRM并不能有效解決尼泊爾水資源管理問題。

能源部和灌溉部質(zhì)疑是否必須實施IWRM，才能實現(xiàn)水資源優(yōu)化利用、利益共享、公共參與、解決沖突等總體目標(biāo)？他們認(rèn)為尼泊爾不需要IWRM，因為不同地區(qū)、不同管理范圍的部門互不干擾。各個部門仍可以發(fā)展自己的規(guī)劃，不必為了優(yōu)化水資源利用或防止沖突而與其他部門協(xié)調(diào)。有趣的是，IWRM中跨部門協(xié)作思路，主要是鑒于能源部和灌溉部兩大主要用水戶的關(guān)系提出的，然而實際中這兩大用水戶與其他部門聯(lián)系甚少。例如，盡管兩大部門表面上職責(zé)劃分明確(灌溉部工作集中在平原地區(qū)，能源部集中在丘陵區(qū))，能確保水資源有效管理，但加德滿都的灌溉和城市中心用水矛盾突出，表明兩大部門職責(zé)仍不明晰。

3.5資助項目是實施IWRM的手段

一方面，受國際資助者發(fā)展議程推動；另一方面，受現(xiàn)行機構(gòu)設(shè)置的阻礙，IWRM在很大程度上是以資助項目方式推進(jìn)，該方法已成為推進(jìn)IWRM、保證其在某種程度上“落實”的一種制度上的補救措施。

這方面的實例包括：ADB資助的巴格馬蒂(Bagmati)河供水改造工程、日本國際合作署資助的尼泊爾水電開發(fā)總體規(guī)劃研究、世界銀行資助的灌溉與水資源管理項目。當(dāng)前，ADB正在支持灌溉部更新國家灌溉總體規(guī)劃，世界銀行正幫助WECS制定以水電開發(fā)為重點的流域規(guī)劃。美國國際開發(fā)署(USAID)正與科學(xué)、技術(shù)、環(huán)境部下屬的水文氣象司合作，在科西河、納拉亞尼(Naray?ni)河和卡納利河流域建立流域機構(gòu)。資助者如何推進(jìn)IWRM實施仍不明確，主要是因為資助組織本身在運行和資金分配時各自獨立。在尼泊爾水務(wù)管理中，資助者更愿意獨立工作，而不是共同協(xié)作。盡管有資助平臺定期舉辦會議討論水務(wù)問題，但是平臺共享信息有時不能有效促進(jìn)資助者間的協(xié)調(diào)合作。對于日本國際合作署資助的總體規(guī)劃研究和世界銀行資助的項目，資助者分別與單一政府機構(gòu)合作(WECS、能源部、灌溉部或DoLIDAR中的某一個)，這也間接加劇了部門間的分歧。受訪資助者代表表示，未來將對不同舉措組織進(jìn)行協(xié)調(diào)，特別是對世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的流域規(guī)劃項目。然而，這些措施僅偶爾實施或通過個人實施，而得不到體制機制上的保障。盡管資助者努力與各種政府機構(gòu)、部委合作，但是各部委和政府機構(gòu)仍傾向于單獨管理項目中的一部分。

通過資助項目，一些國際NGOs已經(jīng)試圖在地方一級實施IWRM。世界自然基金會已在科西河流域管理項目中設(shè)立了11個河流綜合管理委員會，旨在試驗NWP中的IWRM原則是否可行。這些綜合委員會是基層組織，構(gòu)想在流域?qū)用鏋椴煌嫠鐓^(qū)組織和用水群體提供實施平臺。委員會成員通過地方選舉組成，執(zhí)行委員會涵蓋了所有用水戶代表?？墒?，現(xiàn)階段其仍處于“試驗階段”，其作用僅限于起草流域規(guī)劃、進(jìn)行項目資助的小規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)或改造。這些措施能否長期持續(xù)仍不得而知，特別是在資助者支持力度削弱的情況下。

同樣，一個名為Helvetas的瑞士國際合作組織與DoLIDAR合作實施了地方用水總體規(guī)劃。與科西河流域管理項目相反，Helvetas采取以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的方法。在實施用水總體規(guī)劃過程中，用水戶和社區(qū)組織代表通過參與規(guī)劃過程，優(yōu)先考慮村發(fā)展委員會的水資源開發(fā)措施。村發(fā)展委員會是尼泊爾最小的行政單位，可管理10～25個村莊。尼泊爾德賴村發(fā)展委員會居民不超過10 000戶，丘陵區(qū)更少，山區(qū)最少。每個村發(fā)展委員會由9個區(qū)組成，區(qū)之間常常競爭公共資源的分配。每個區(qū)有20到幾百戶村莊或居民點。這與現(xiàn)在、未來用水需求以及不同用水戶現(xiàn)在的供水情況評價有關(guān)。一旦當(dāng)?shù)鼐用翊_定了發(fā)展需求的優(yōu)先次序，Helvetas通常最多支持2個供水基礎(chǔ)設(shè)施或技術(shù)方案建設(shè)項目(如太陽能水泵或雨水收集)。接下來，將節(jié)約用水原則引入用水總體規(guī)劃概念中，進(jìn)行生活、小規(guī)模農(nóng)業(yè)供水。

綜合流域管理委員會的設(shè)立有利有弊。在大多數(shù)情況下，未達(dá)到IWRM設(shè)想的實施效果，委員會是經(jīng)注冊和認(rèn)證的法人，但要處理多用途涉水問題，仍缺乏機制上的支撐和認(rèn)可。由于不能直接從中獲益，其他組織(如用水戶協(xié)會)通常會拒絕加入委員會。用水總體規(guī)劃項目就可持續(xù)性而言是較成功的，但是芬蘭大使館還未成功將其推廣到其他地區(qū)。據(jù)一些調(diào)查者稱，失敗的根源在于，地區(qū)發(fā)展委員會實施的規(guī)劃工作未抓住地區(qū)層面的發(fā)展重點，而僅僅是在重復(fù)村發(fā)展委員會規(guī)劃工作。由于每個村委員會只關(guān)注自身發(fā)展重點，無法在地區(qū)層面形成共同發(fā)展策略。在這種情況下，村發(fā)展委員會收集到的大量數(shù)據(jù)集，對地區(qū)發(fā)展重點沒有幫助。這說明在地區(qū)推廣IWRM時，代表性和責(zé)任性問題通常使情況更為復(fù)雜。

無論用水總體規(guī)劃還是河流綜合管理委員會，都與國家總體規(guī)劃無關(guān)，與更宏觀的機制設(shè)置無關(guān)。參與總體規(guī)劃(水電、灌溉、流域規(guī)劃)制定的資助機構(gòu)，還未開始地區(qū)層面的工作。

4經(jīng)驗教訓(xùn)

尼泊爾雖將IWRM納入了政府政策，但具體實施時僅僅將其作為資助項目(試點)“實施”，說明機制上的障礙和激烈的政治競爭是最大阻礙。

在尼泊爾關(guān)于IWRM政策制定和實施過程中，有以下4個重要發(fā)現(xiàn)。

(1) 通過將IWRM原則納入國家政策以推進(jìn)IWRM的實施，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的方法。盡管將IWRM原則納入NWP是推進(jìn)IWRM實施的切入點，但是尼泊爾的研究表明，要保證IWRM的有效實施，必須使其與現(xiàn)有的政府機構(gòu)設(shè)置和體制結(jié)構(gòu)相匹配，或可融入其中。關(guān)鍵利益相關(guān)者對與現(xiàn)狀相關(guān)的原則進(jìn)行思考和對話也同樣重要。特別重要的是要考慮當(dāng)前水務(wù)部門公共機構(gòu)之間的關(guān)系，尤其是反對IWRM實施的各部門。換言之，現(xiàn)在的政府結(jié)構(gòu)和機制設(shè)置仍更傾向于保持決策的權(quán)威性而不是進(jìn)行必要的整合，因此IWRM實施工作仍將面臨體制上的挑戰(zhàn)。例如，WECS很難達(dá)到NWP中設(shè)想的目標(biāo)，特別是在能源部反對這一愿景的情況下。

(2) 認(rèn)識關(guān)鍵利益相關(guān)者對IWRM的看法對其有效落實很重要。各部委對IWRM原則的看法以及他們可從中獲得的利益，對認(rèn)同NWP的實際意義至關(guān)重要。關(guān)鍵利益相關(guān)者對IWRM的看法、跨部門合作與IWRM的實施如何能讓現(xiàn)有決策部門從中受益，是IWRM能順利實施的基礎(chǔ)。同時還應(yīng)注意，跨部門協(xié)作是否真的需要，要實現(xiàn)哪些目標(biāo)、誰來實施、在什么層面實施，關(guān)鍵政府利益相關(guān)者如何從IWRM政策設(shè)置和實施中獲利。WECS的職責(zé)可能需要重新修改和界定，并獲得部委同意，以確定尼泊爾水資源管理的共同愿景。在尼泊爾2014年7月的財政預(yù)算案中，政府決定將WECS改為國家水資源委員會，以更高效協(xié)調(diào)跨部門水資源管理為職責(zé)。

(3) 在地區(qū)內(nèi)實施IWRM舉措具有局限性，例如制定用水總體規(guī)劃和河流綜合管理委員會等新機制。要想更高效、更可持續(xù)地管理水資源、實現(xiàn)跨區(qū)合作，將地方性舉措作為IWRM的實施重點可能是一個切入點。盡管如此，本文認(rèn)為確定推廣地方性舉措這一潛在切入點，并將其與更廣泛的水資源管理決策系統(tǒng)相結(jié)合，才能保障決策具有洞察力、包容性和責(zé)任感。現(xiàn)如今，IWRM地方性舉措還未成功推廣，因為一旦與區(qū)域?qū)蛹壱?guī)劃系統(tǒng)聯(lián)系起來，就瀕臨“崩潰”。村發(fā)展委員會和區(qū)發(fā)展委員會中成員都不是選舉代表，實際上村發(fā)展委員會的功能、工作人員和財政下放等還未形成，現(xiàn)行部委代表擁有地區(qū)層級的預(yù)算權(quán)，對選擇和實施具有決定權(quán)，這都反映了體制對水資源管理中形成有效、包容、負(fù)責(zé)任的決策造成了阻礙。自從2002年以來，村或區(qū)發(fā)展委員會代表開始出現(xiàn)非選舉成員，實際上是由聯(lián)邦事務(wù)與地方發(fā)展部任命、由“各黨派機構(gòu)”支持的公務(wù)員擔(dān)任，因此，地方機構(gòu)既不是代表，也不向下負(fù)責(zé)。在目前的分權(quán)框架下，下放到區(qū)級和村級的資金、職責(zé)十分有限。這說明了解宏觀的體制結(jié)構(gòu)十分重要，也有助于確定IWRM實施過程中可能存在的障礙。針對是否通過水文或行政區(qū)邊界推廣地方性舉措的探討，對于IWRM發(fā)展嵌套型體制設(shè)置提出了結(jié)構(gòu)性和體制性的挑戰(zhàn)，同時，還在很大程度上取決于尼泊爾憲法(仍在準(zhǔn)備階段)將如何指導(dǎo)各聯(lián)邦的重組。

(4) 從體制障礙上可以看出，本文將IWRM與行政制度改革問題相聯(lián)系。目前，國際資助者和組織認(rèn)為，只有提出正確的機制設(shè)置和實施方法，部委才會同意實施IWRM。將行政制度改革作為IWRM研究的一部分，是改變IWRM實施方式的重要一步，如通過資助者和政府機構(gòu)共同決定的資助發(fā)展方式。各部委和國際資助者進(jìn)行IWRM政策制定和實施時，如果能按“正?！蹦Ｊ竭\行，雙方就會共同獲益，而項目往往表現(xiàn)為資助者資助的“IWRM項目”，因此，行政改革問題一直未被觸及。

(郭唯李慧編譯)

中圖法分類號：TV213

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1006-0081(2016)03-0011-06

收稿日期：2015-12-12