[英國]　 J.溫佩妮

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綜合性水利基礎(chǔ)設(shè)施的融資問題

[英國] J.溫佩妮

摘要：大型綜合性水利基礎(chǔ)設(shè)施項目在融資過程中易出現(xiàn)一些問題，諸如因涉及資金量較大使得綜合效益的價值難以量化以及許多大型項目跨越國界等。分析了大型綜合性水利基礎(chǔ)設(shè)施融資所面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，并提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：水利基礎(chǔ)設(shè)施；項目融資；風(fēng)險分析；管理效率

綜合性水利基礎(chǔ)設(shè)施(MPI)項目開始成為融資領(lǐng)域日益重要的資產(chǎn)類別。隨著水資源(私人)用戶群與提供公共產(chǎn)品(如抗旱、防洪、灌溉和環(huán)境保護(hù))需求之間的矛盾日益尖銳，人們對水資源安全提出了更高要求。許多明智而經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施項目已經(jīng)決策，未來投資成本將會越來越高，因而投資必須實現(xiàn)多目標(biāo)。

據(jù)國際大壩委員會估計，全球約有30%的大壩及其水庫為綜合性項目。

除通常情況以外，MPI項目帶來了特殊的融資問題。如，項目涉及資金量極其巨大，項目某些部分本身在財務(wù)上并無利可圖，很多不同的利益相關(guān)者受到影響，涉及眾多不同的服務(wù)消費者，且這些問題在優(yōu)先次序上經(jīng)常發(fā)生沖突。更為復(fù)雜的是，許多大型項目跨越國界，涉及到兩個或多個國家。

1融資風(fēng)險

大批量的水資源開發(fā)和供給尤其容易出現(xiàn)此類特殊問題。大壩和水庫的水通常用于市政、發(fā)電和灌溉。蓄水在抗旱、防洪、維護(hù)河道流量以稀釋污水、航運和水生生態(tài)保護(hù)等方面具有潛在作用。

大型綜合性水利基礎(chǔ)設(shè)施項目都需要大量資金投入，且這類項目占比較大。美國田納西河流域管理局的規(guī)劃項目、哥倫比亞河項目及胡佛大壩等規(guī)模和投資均較大，這些項目對其周邊及整個區(qū)域都產(chǎn)生了巨大影響。

通常此等規(guī)模的MPI項目實施期限較長，但能發(fā)揮長期效益。這些特征導(dǎo)致了主要的商業(yè)融資風(fēng)險。并非項目所有的功能和服務(wù)都會產(chǎn)生收益，有些功能(包括公共產(chǎn)品)不具有外部性，有些功能則具備，即會使其他第三方受益(或受損)，但損益卻不會在這類企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表上得到反映。

項目的不同用戶之間、不同功能之間也可能存在沖突，特別是在水資源稀缺的情況下。對水資源需求的季節(jié)性模式特征導(dǎo)致發(fā)電、灌溉、航運、水生生態(tài)、防洪及其他用途之間很難進(jìn)行協(xié)調(diào)。這也可能意味著沒有哪個MPI水用戶可確保獲得最優(yōu)供給。

大型MPI項目的潛在效益歸于不同機構(gòu)(配電商、市政當(dāng)局、農(nóng)戶、流域機構(gòu)、控污局、航運公司和航運船只等)。MPI“市場”的這種分散性可能會導(dǎo)致需求風(fēng)險疊加。

許多大型MPI項目具有跨國界特征，因為涉及到不同國家之間的協(xié)議，又額外增加了融資的復(fù)雜性。存在某些國家在集體行動中搭便車的風(fēng)險。更為常見的是，跨國界項目的水文狀況及其他風(fēng)險無法被限制(解決)在一國境內(nèi)。人們無法準(zhǔn)確預(yù)測用于蓄水和輸水的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施效益產(chǎn)生的概率及受益規(guī)模。因此，收益流存在很大程度的不確定性，而且投資回報期較長，超出了大多數(shù)投資者的接受范圍。同樣，人們也無法預(yù)測建設(shè)MPI項目要應(yīng)對的自然事件的發(fā)生率，如長期干旱、嚴(yán)重洪澇、關(guān)鍵設(shè)備故障、重要河道污染等。危機事件發(fā)生時水資源分配協(xié)議可能因國家戰(zhàn)略需要被推翻。氣候變化又增加了這些不確定性。

受環(huán)境、社會和移民等因素影響，蓄水和輸水等重要的MPI項目尤其易受到來自競選者的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)會使得項目實施嚴(yán)重推遲，導(dǎo)致建設(shè)計劃和項目完工存在很大程度的不確定性。如巴西東北部一個重要MPI項目已暴露出一些問題。該項目是將水從圣弗朗西斯科河引至巴西東北部的一項基礎(chǔ)設(shè)施，以為這些周期性嚴(yán)重干涸河流提供更為可靠的流量。該項目自2007年全面啟動以來，已經(jīng)從聯(lián)邦和州財政預(yù)算中獲得大量資金。這是一個戰(zhàn)略性項目，以確保應(yīng)對該區(qū)域會發(fā)生的嚴(yán)重干旱，其目標(biāo)是提高下游州生活用水、農(nóng)業(yè)用水及其他方面的水安全。按照目前形式，該項目無法吸引私人商業(yè)性投資，因為它沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，而且恢復(fù)潛在用戶(大土地主、小農(nóng)戶、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、濱海城市等)用水損失的協(xié)議暫未達(dá)成。額外的水資源在不同州用戶之間分配的協(xié)議仍是一個未解決的問題。同時，該項目其他技術(shù)上、政治上的難題也依然存在。

MPI通常既提供公共產(chǎn)品又提供私人產(chǎn)品，有些產(chǎn)品沒有直接財務(wù)收益(如防洪和濕地保護(hù))，其他產(chǎn)品則具有不同規(guī)模的收益流(如水電、灌溉和飲水等)。這些不同的服務(wù)由一個公司、機構(gòu)或特殊目的機構(gòu)提供，卻以不同方式進(jìn)行融資。對項目投資者來說，挑戰(zhàn)在于使項目計劃的內(nèi)部融資結(jié)構(gòu)透明且具有可行性。

2MPI投資類別

MPI作為一個重要的投資類別，需要得到認(rèn)可，值得優(yōu)先考慮和特別對待。目前，MPI項目更多地被視為“特例”，與傳統(tǒng)部門(如水、能源、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等)類別相提并論，并沒有得到其應(yīng)有的關(guān)注。

因為每一個重要MPI項目的融資都是獨特的(這種狀況可能會持續(xù))，如果其組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)資源得到銀行、國際金融機構(gòu)和其他融資機構(gòu)認(rèn)可，那么其融資將會變得容易。

機構(gòu)重組已經(jīng)開始。世界銀行最近成立了全球水實施(Global Water Practice)部門，將超過300項水相關(guān)業(yè)務(wù)整合到一個業(yè)務(wù)部門，這意味著世界銀行認(rèn)可了水具有跨部門、綜合性的特性。這是克服 “解構(gòu)主義”或“孤島思維”的一種嘗試，正是這兩種思想影響了MPI的發(fā)展。同樣，可以考慮整合水和能源部門，創(chuàng)造協(xié)調(diào)效應(yīng)和群聚效應(yīng)，用實踐來說明水、食物和能源之間的關(guān)系。

3內(nèi)部交叉補貼方案

正如經(jīng)常提到的，某些MPI的功能不能產(chǎn)生直接收益。在產(chǎn)生收益的功能中，水力發(fā)電通常是最有利可圖的，也是融資最主要的支撐點。因此，MPI融資問題的解決途徑與水電投融資密切相關(guān)。

對整個MPI項目財務(wù)可行性而言，內(nèi)部財務(wù)結(jié)構(gòu)非常重要。許多MPI項目財務(wù)結(jié)構(gòu)經(jīng)過精心設(shè)計，其盈利部分(如水電)產(chǎn)生的收益可以交叉補貼無收益或盈利較少的部分。對那些盈利較少的項目組成部分來說，這是一個可持續(xù)的成本回收方法，在某些情況下，這可能是唯一可行的方法。然而，過多的交叉補貼可能扭曲不同服務(wù)的相對需求，從而導(dǎo)致盈利部分的融資更難。

MPI項目內(nèi)部財務(wù)透明是可取的。在交叉補貼不可避免的情況下，過度補貼嚴(yán)重影響項目盈利部分，使其無法以最優(yōu)條件獲得融資。更好的方法是對非盈利部分公開進(jìn)行公共補貼。

4公與私兩類融資的平衡

早期，許多重要的MPI項目由政府或公共部門負(fù)責(zé)融資和實施。美國的胡佛大壩和田納西河流域管理局規(guī)劃項目是該模式的典型代表。近期，也實施了一些其他項目，有的是出于財務(wù)上的必要性(如在美國)，有的是因為意識到不同(融資)模式的優(yōu)點和機遇。

大多數(shù)國家的公共部門在各種水利基礎(chǔ)設(shè)施實施和融資領(lǐng)域發(fā)揮了主要作用。這種狀況可能會持續(xù)，但是也必須進(jìn)行變革。僅有少數(shù)國家能依靠自身預(yù)算和投資資源來滿足未來所有水利基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資需求。公共部門將繼續(xù)在推動MPI項目建設(shè)和其他大型水利基礎(chǔ)設(shè)施方案方面發(fā)揮重要作用，并通過撥款、長期信貸和擔(dān)保等方式為其提供資金支持。但是，也有更多的私人部門參與進(jìn)來，分擔(dān)項目風(fēng)險，提供技術(shù)支撐。

MPI項目的運營模式多種多樣，如公共部門獨營以及各種不同形式的公私合營(第3種選擇是私人部門獨營，MPI項目很少采用這種方式，“純”發(fā)電項目更為常用)。

假定項目經(jīng)濟上可行且為政府優(yōu)先考慮，選擇公共部門獨營或是公私合營取決于以下幾個關(guān)鍵因素：項目本身財務(wù)上是否可行，如果財務(wù)不可行，是否有公開且可持續(xù)的補貼，需承擔(dān)風(fēng)險的性質(zhì)，以及風(fēng)險減緩程度。至于資產(chǎn)所有權(quán)問題需進(jìn)一步討論。如果確定采用PPP(公私合營)模式，則有多種合同模式可供選擇，包括管理運營合同及各種不同的特許經(jīng)營權(quán)合同(如BOT、BTO/ROM，DBOT等)。

以下情況可能選用公共部門獨營方式：項目規(guī)模太大或者太復(fù)雜，難以吸引私人部門投資；現(xiàn)場風(fēng)險大到不可接受；商業(yè)風(fēng)險無法減輕；缺乏有利的工作環(huán)境等。相反，PPP模式適合這樣一些情況：有充分途徑減小風(fēng)險，項目財務(wù)盈利部分與其他部分可以分離(私人部門選擇前者，公共部門保留后者)，或公共部門能提供補貼。

私人合同要包括水文風(fēng)險以及清晰的MPI項目運營協(xié)議，協(xié)議中需明確缺水情況下用水的優(yōu)先權(quán)，或?qū)λ峙鋮f(xié)議中任何損失給予補償。

5金融工程

實踐中，每一個重要的MPI項目都各具特色，需要為其量身定制融資方案。構(gòu)建一攬子財務(wù)計劃通常復(fù)雜且耗時，從事此業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)并不多。與過去相比，銀行項目融資部門必要的專業(yè)技能減少，這意味著這類業(yè)務(wù)在減少。與其他項目相比，MPI項目計劃及執(zhí)行力更差，采購方案和風(fēng)險分配方案為次優(yōu)。

MPI項目一攬子財務(wù)計劃需要包含適合該項目投資結(jié)構(gòu)和收益情況的一系列不同的融資形式，如撥款和信貸、長期融資和短期融資、公共融資和私人融資。能將不同融資形式融入同一個項目的金融機構(gòu)在這個方面特別得力，如歐盟非洲基礎(chǔ)設(shè)施信托基金、非洲開發(fā)銀行的非洲50基金等。另一個可能的解決方法是將不同項目捆綁到一個總體機構(gòu)，如流域組織。

那些必定虧損的MPI項目(所有可行的提高效率和增加內(nèi)部收益的方法都已經(jīng)嘗試過)可能會成為可行性融資缺口(補助的)對象，承認(rèn)其財務(wù)赤字，并為其設(shè)計籌資方式。其中一種方式是以其要求的最低補貼標(biāo)準(zhǔn)邀請私人部門參與。

6跨國界問題

在一些特殊但并非不常見的跨國界MPI項目中，成員國之間利益分配協(xié)議支撐了項目的融資(如美國和加拿大的哥倫比亞條約)。北非的塞內(nèi)加爾河流域項目由塞內(nèi)加爾、馬里和毛里求斯共同擁有，三國關(guān)心的項目可能收益(按不同類別)的事先協(xié)議明確了各國政府應(yīng)承擔(dān)的項目債務(wù)的比例。

7公共產(chǎn)品費

有人認(rèn)為應(yīng)向那些可能獲益于公共產(chǎn)品的消費者征收公共產(chǎn)品費(PGC)。自2002年起，南加州大都會區(qū)開始對公共事業(yè)項目收取PGC，如資源保護(hù)、再利用、地下水凈化和其他當(dāng)?shù)刭Y源管理項目。

讓消費者接受PGC的關(guān)鍵是征收過程透明，且將收益用于規(guī)定用途。而且，在加利福尼亞，電和水有著廣泛的認(rèn)知度，人們普遍認(rèn)為需要針對電和水進(jìn)行創(chuàng)新與保護(hù)。在這種情況下，只要能確保征收透明和收益使用于規(guī)定途徑，收取PGC會是一種很好的解決方法。

8國際競標(biāo)采購

在大型水利基礎(chǔ)設(shè)施項目采購中，通常會要求入圍的競標(biāo)者同時提交財務(wù)建議書和技術(shù)標(biāo)。雖然由此將構(gòu)建一攬子財務(wù)計劃的重任轉(zhuǎn)嫁給了競標(biāo)者，但從客戶角度來看，未必會產(chǎn)生最優(yōu)結(jié)果?？瓷先ゲ诲e的財務(wù)計劃可能與并非最具競爭性的、也并非最能滿足客戶需求的采購計劃捆綁在一起。

從經(jīng)濟角度來看，國際競標(biāo)為復(fù)雜的MPI項目提供了最為理想的發(fā)展前景。對公共部門客戶來說，大型基礎(chǔ)設(shè)施采購標(biāo)應(yīng)該與其他財務(wù)計劃分開進(jìn)行評估。如果可行，應(yīng)優(yōu)先考慮最好的采購計劃，財務(wù)計劃應(yīng)分開進(jìn)行優(yōu)化。

9結(jié)語

隨著有限水資源需求壓力的加大，以及氣候不確定性的增加，MPI在確保社會水安全方面顯得越來越重要。盡管MPI項目長遠(yuǎn)看會給社會帶來明顯效益，但同時也給傳統(tǒng)資金來源帶來了挑戰(zhàn)。本文闡明了這些風(fēng)險，論證了MPI作為一種獨特的、日益重要的資產(chǎn)類別應(yīng)得到進(jìn)一步認(rèn)可，并針對日益增長的資金需求，就如何加快資金流提出了建議。

蘭榮蓉譯

(編輯：朱曉紅)

(譯者簡介：蘭榮蓉，女，長江勘測規(guī)劃設(shè)計研究有限責(zé)任公司，高級工程師。)

中圖法分類號：TV512

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1006-0081(2016)03-0005-03

收稿日期：2015-11-16