□王磊玲

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農村土地承包經營權抵押融資模式設計
——以河南省為例

□王磊玲

基于河南省農村金融的現(xiàn)實狀況，認為河南省發(fā)展農村土地承包經營權抵押融資必須堅持農村土地集體所有制原則、政府支持原則、漸進式原則等原則，協(xié)調好涉農資金供給方、資金需求方、政府部門以及其他農村經濟主體等各方利益相關主體，通過加快政策出臺，提供業(yè)務開展依據，制定出具體的業(yè)務流程等具體發(fā)展思路，形成自下而上市場化運作模式。從農村資產確權、建立完善產權交易中心、資產評估體系、培育農民信用觀念和信用意識等方面提出確保農村土地承包經營權抵押融資順利開展的措施。

農村土地承包經營權;抵押擔保;農村產權交易中心

長期以來，外部制度安排下農村金融供求矛盾突出，供求結構不合理與供求錯位并存，金融服務產品單一且效率低下，農民和涉農企業(yè)“抵押難、擔保難、貸款難”，金融機構“難貸款、抵押品變現(xiàn)難”，農村金融依然是整個金融體系和農村發(fā)展的“短板”。信息不對稱條件下，涉農金融機構基于風險控制的目標難以放松貸款抵押擔保的要求，資金需求方受政策、法律等束縛難以獲得有效的農村抵押擔保品的現(xiàn)實，進一步加劇了農村金融市場的不平衡。

2011年國務院在中原區(qū)建設發(fā)展規(guī)劃中，支持農業(yè)大省河南開展農村金融的綜合改革試點，以創(chuàng)新金融服務方式來推動“三農”的快速發(fā)展。十八屆三中全會、2016年國家一號文件明確農村土地承包權的抵押擔保以及繼承權利，意味著其抵押擔保貸款獲得了頂層的許可。在此背景下，探索形成適合農業(yè)和農村發(fā)展實際的農村土地承包權抵押融資模式、構建面向農戶與涉農企業(yè)的現(xiàn)代農村金融體系，對于創(chuàng)新農村金融服務方式，加快傳統(tǒng)農業(yè)大省農村經濟結構轉變具有重要的現(xiàn)實意義。

一、河南省農村土地承包經營權抵押發(fā)展現(xiàn)狀

農村金融供給不足最為重要的原因就是農民和涉農企業(yè)抵押難、擔保難，雖然國家不斷鼓勵農村金融機構開展金融創(chuàng)新，雖然信用貸款、農戶聯(lián)保貸款等有了新的進展和普及，但是實際貸款業(yè)務中，抵押貸款占比仍然較大。河南省農村金融雖然獲得了長足的發(fā)展，金融體系相對較為全面，但是仍然存在涉農金融機構產品單一，抵押擔保要求較高。宋保勝[1](2012)對河南省600多戶農戶進行調研，搜集到的598份有效問卷顯示出現(xiàn)階段涉農金融機構政策性業(yè)務劃轉之后，基于風險控制的要求，貸款抵押擔保制度在大部分貸款中仍是必須的，抵押貸款的比重占到87.64%。

在對農民手中的土地承包權、宅基地使用權、房屋所有權、林權、水域灘涂養(yǎng)殖權等物權的抵押認可度中，金融機構偏好產權明晰、流動性強的資產，48.68%的是林權抵押，土地承包權需要靠近路邊、交通便利，對于財產權屬關系不清楚，流轉困難的資產，根本無法獲得貸款，這顯然與大多數(shù)農戶強烈的貸款需求形成矛盾。在已經獲得貸款的農戶中，僅不足60%的農戶認為抵押貸款已經能夠滿足自己的資金，但對于抵押貸款的滿意度方面，僅10.54%農戶基本滿意，31.27%不太滿意，58.19%對抵押貸款并不滿意。

(一)土地承包經營權抵押貸款發(fā)展現(xiàn)狀

2014年中央一號文件提出賦予農村土地承包權的抵押擔保功能，之后十七屆三中全會、十八屆三中全會以及中央一號文件均進一步明確了其抵押擔保問題。2016年3月，中國人民銀行出臺了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，正式以文件規(guī)范農村土地承包經營權的抵押擔保實施細則。實際上，國家政策的出臺遠遠落后于各地實踐，山東壽光、陜西楊凌和高陵、四川成都、重慶和寧夏同心等地在農村土地抵押做了大量積極有益的探索，已經初步形成自上而下和自下而上兩種經營模式，農村金融產品創(chuàng)新有效緩解借貸困難。

目前，河南省農村土地承包經營抵押貸款尚處于探索階段。受政策引導等原因，中國郵政儲蓄銀行河南分行在鄭州選擇試點地區(qū)嘗試開展該項業(yè)務，河南省農村信用聯(lián)合社在該項業(yè)務也是初步開展?；莴I波[2](2012)對河南濮陽縣、杞縣、固始縣和汝陽縣四個試點地區(qū)進行調查，發(fā)現(xiàn)農戶對于農村土地承包經營抵押貸款需求并不旺盛，42%的農戶對這一融資方式并不了解，因此62.6%的農戶并無抵押貸款的潛在需求，僅三分之一多一點的農戶愿意接受該貸款方式。

在實踐層面上，目前河南濟源和舞鋼兩地已有了較大的進展。河南省首家農村產權交易中心在濟源市成立。河南濟源市于2013年啟動以土地為中心的農村產權制度改革。目前，以農村集體土地所有權、土地承包經營權(含林地經營權和林木所有權)、集體建設用地使用權、宅基地使用權、集體土地上房屋所有權、小型農田水利工程所有權為內容的“六權”確權頒證工作已取得明顯成效。農村產權流轉交易是實現(xiàn)農民生產要素合理流動的核心環(huán)節(jié)。為規(guī)范農村產權交易行為，有效防止交易風險，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置和合理利用，加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐，濟源市組建成立了農村產權交易中心。舞鋼市農信聯(lián)社在全國金融系統(tǒng)率先推出了以新型農村社區(qū)居民住房作抵押的金融產品“興萬家”貸款?！芭d萬家”新型農村社區(qū)居民住房抵押貸款，是一款以社區(qū)居民住房為抵押物的貸款新產品。貸款額度原則上不超過抵押物評估價值的60%，貸款利率在同期、同檔次利率的基礎上下調4個百分點，舞鋼市政府按農信社優(yōu)惠后的貸款利率，向貸款農戶提供70%的財政資金利息補貼。

(二)存在問題

1．現(xiàn)行法律落后，地方政策尚未出臺

當前農村土地承包經營權抵押、擔保貸款政策與我國現(xiàn)行《擔保法》、《物權法》存有沖突?！稉７ā芬?guī)定集體所有的土地不得抵押，抵押或者抵償債務的，是被認定無效的。現(xiàn)行的法律與政策存在明顯沖突，導致地方政府在具體執(zhí)行時，可能會畏首畏尾，不敢用于創(chuàng)新，樂于安守本分，也可能會過于激進。此外，當前河南省僅在林權改革方面制定了相應的管理辦法，對農村土地承包經營權、農村宅基地確權等方面尚未出臺相應的政策，導致各地方政府對農村土地承包經營權抵押業(yè)務開展的積極性不高，僅僅在個別地方有所顯現(xiàn)，但是大部分地區(qū)尚未探索，這與農業(yè)大省農村金融需求旺盛、抵押產品缺乏之間矛盾突出。

2．農村土地承包經營權抵押規(guī)模小

目前河南舞鋼開展的宅基地確權，也僅僅是對新建社區(qū)的房屋進行確權，其他集體用地的宅基地確權登記工作是未完成或者尚未開展，農村土地承包經營權抵押也在僅僅是初步探索。農村土地承包經營權的抵押極其有限，不僅與當前銀行偏好抵押貸款方式間的矛盾，而且與農村日益增長的資金需求之間的矛盾日益突出。

3．農村產權交易市場缺乏

在農村土地交易較為發(fā)達的地區(qū)，目前已經形成全省性的農村產權交易市場，河南省僅有濟源一地成立農村產權交易市場，這與河南省農業(yè)大省地位是不相匹配的。建立完善的農村產權交易市場，是農村土地承包經營權抵押貸款的重要基礎。農村產權市場的建立可以保障農戶的權益，同地同權的市場可以讓農戶在市場交易中避免出現(xiàn)大規(guī)模的損失，也避免個別地方政府以征地為名來損害農民利益。

二、農村土地承包經營權抵押貸款原則、思路及模式選擇

結合河南省農業(yè)大省的地位和重要性，發(fā)展農村土地承包經營權抵押貸款十分必要和迫切。

(一)農村土地承包經營權抵押貸款模式構建的基本原則

河南省農村土地承包經營權抵押貸款模式構建時，必須要充分吸收國內外經驗，在充分考慮農業(yè)大省金融供給不足和需求不足并存的現(xiàn)狀，遵循一定的原則，發(fā)揮理論對實踐的導向作用，才能將這一方式得以有效的實現(xiàn)。

1．農村土地集體所有制原則

農村土地集體所有是中國法律明文規(guī)定，而且從土地用途管制的角度來看，農村土地集體所有的屬性和土地用途不得發(fā)生改變。因此明確農村土地承包經營權權限，不能改變農村土地集體所有的性質，更不能簡單將其性質轉變?yōu)榻ㄔO用地。

2．政府支持的原則

農業(yè)貸款存在風險大、周期長的特點，如果缺乏政府支持，難以獲得金融機構的青睞。目前河南省農村信用社開展的幾筆業(yè)務，大多數(shù)是在政府引導下進行的，大部分金融機構在缺乏明確政策的情況下，尚未嘗試開展。國外的實踐表明，政府需要以直接或者間接方式對農村土地承包經營權抵押貸款給予支持，可以是直接提供貼息貸款，也可以是以利息補貼等優(yōu)惠政策，國內各地實踐經驗均顯示當?shù)卣ㄟ^制定明確的農村土地承包經營權抵押政策，建立較為完善的農村土地承包經營權交易市場，配套產權交易平臺，對農村土地承包經營權進行確權來推動這一業(yè)務的快速發(fā)展。因此河南省農村土地承包經營權抵押模式研究必須要堅持政府支持的原則。

3．漸進式原則

中國改革成功的經驗顯示，漸進式的推進創(chuàng)新，是十分必要的。漸進式推進一般要經歷三大過程：試點階段、推廣階段、完善和發(fā)展階段。在河南省農村土地承包經營權抵押的階段，一定要先選擇有條件的地區(qū)先進行試點，試點成功的基礎上，總結經驗進行推廣，最后再進行完善并不斷創(chuàng)新。

(二)農村土地承包經營權抵押構建的思路

農村土地承包經營權抵押貸款業(yè)務的開展，必須建立包含資金需求方、資金供給方、政府以及其他經濟組織在內的完整體系，結合地區(qū)的具體特征，來選擇較為適宜的方式。

1．農村土地承包經營權抵押業(yè)務的主體分析

(1)資金供給方：在國家政策的倡導下，金融機構業(yè)務下沉已經成為一大趨勢，股份制銀行、涉農金融機構均有可能參與其中，因此如何調動金融機構的積極性，根據其產品開發(fā)的特點，由資金需求方自行根據市場原則進行選擇，來確定最終的資金供給方。

目前根據河南省金融機構的發(fā)展現(xiàn)狀，涉農業(yè)務的開展，更多還是要依托于河南省農村信用社和中國郵政儲蓄銀行河南省分行。原因在于其基層組織的廣泛性和扁平形式，目前村鎮(zhèn)銀行等新型農村金融機構數(shù)量和規(guī)模還相對有限，分布在鄉(xiāng)村的金融機構主要是以信用社和郵儲銀行為主，其生存土壤在農村，發(fā)展空間也應堅持在農村。此外，河南省農村信用社和中國郵儲銀行河南省分行深植于農村地區(qū)，業(yè)務網點廣泛，具有開展農村土地承包經營權抵押貸款的先天優(yōu)勢。

(2)資金需求方：目前資金需求方主要是以農戶和企業(yè)為主，目前河南省較大部分農戶對于農村土地承包經營權抵押并不熟悉，且不愿意按照這一方式融資，因此要調動農戶的積極性，解決傳統(tǒng)農區(qū)農戶需求不足的問題。

(3)政府部門：出臺相應的政策，鼓勵金融機構開展農村土地承包經營權抵押貸款業(yè)務，構建完善的農村產權交易市場，加強推進農村土地承包經營權的確權工作。

(4)其它農村經濟主體。依據當前農村金融發(fā)展情況，農村土地承包經營權的確權工作完成后，金融機構仍然很難愿意對農戶直接進行貸款，就需要將農戶組織化，來獲得貸款。具體的思路：一是由農戶加入農村專業(yè)合作組織，以土地承包經營權進行入股，農村專業(yè)合作組織作為中介擔保機構，形成農戶+專業(yè)合作組織+農戶的模式；二是依托擔保機構，由擔保機構進行擔保來獲得貸款，但這一方式可能適合種糧大戶，對于一般小規(guī)模農戶，擔保機構因資金額小、過于分散而不愿介入。

2．農村土地承包經營權抵押業(yè)務具體思路

(1)加快政策出臺，提供業(yè)務開展依據

由于國家政策先行，法律及地方政策落后，因此河南省政府要盡快出臺《河南省農村金融綜合改革試點方案》，明確農村土地承包經營權確定的范圍包含哪些，抵押貸款的登記部門；土地使用權抵押權的合法憑證(土地他項權利證)；地價評估；貸款條件和程序；處分抵押財產等業(yè)務辦理細節(jié)和流程等內容，為各金融機構開展業(yè)務提供依據。規(guī)定了土地抵押收費標準：國土部門按土地評估值0.2%收取土地評估費。

(2)具體業(yè)務流程

首先政府部門要確定開展農村土地承包經營權抵押的金融機構，應該由當?shù)胤ㄔ航o予法律依據，給予一定的支持，降低金融機構經營風險。

其次金融機構按照小額貸款規(guī)定，制定出相應的貸款產品，如授信額度，授信期限、利率以及還款方式等。

然后金融機構按照“業(yè)務營銷→申請受理→授信調查→業(yè)務審查→業(yè)務審批→擔保落實→貸款發(fā)放”的流程開展具體業(yè)務。

最后要根據業(yè)務開展情況，加強業(yè)務風險控制。首先貸款金融機構要對貸款進行跟蹤監(jiān)控、動態(tài)管理，嚴格貸前審查，加強貸中和貸后管理；其次是轉嫁風險。獲得貸款的農戶或者是企業(yè)要參加一定的保險，獲得貸款保險，當經營失敗時，貸款無法收回時，可以從保險公司得到一定賠償。

(三)農村土地承包經營權抵押的模式選擇

根據各地農村土地承包經營權抵押的實踐經驗來看，雖然具體的形式有所差異，但是已經初步形成以政府為主導的自上而下模式和以市場為主導自下而上兩種主要模式，結合河南省的實際特點，應該是因地制宜，在市場化條件較好的情況下，以市場為主導來開展，在市場化不充分的地區(qū)，由政府出臺相應的政策，引導當?shù)亟鹑跈C構、農村經濟主體帶動農戶參與這項改革。

1．自下而上的市場化運作模式

自下而上的市場化運作模式需要充分考察當?shù)貙嶋H情況，由當?shù)亟鹑谛枨笾黧w和當?shù)毓┙o主體自發(fā)溝通、聯(lián)系，開發(fā)設計適合的產品和服務。主要由金融機構作為主要的發(fā)起人，對當?shù)剞r村經濟主體如農民專業(yè)合作組織、家庭農場等進行信用調查，建立信用檔案，確定信貸規(guī)模，然后根據實際情況發(fā)放貸款。已有農戶聯(lián)保等形式的貸款同時可以引入，提高貸款額度。

中國郵政儲蓄銀行河南省分行在鄭州試點即屬于此種模式，中國郵政儲蓄銀行開發(fā)設計農村土地承包經營權抵押等信貸產品，郵儲河南省分行以鄭州市為試點地區(qū)，對當?shù)胤N糧大戶、農民專業(yè)合作社進行調研，開展信用調查，對其生產信息、采購信息、銷售信息等進行調查，根據其經營狀況、信用狀況等，并結合銀行貸款要求給予一定的貸款。

自下而上的市場化運作模式并非是政府不能干預，而是政府主要是出臺相應的地方政策，在必要時提供一定支持和擔保。

2．自上而下政府主導化的運作模式

該模式主要是需要強有力的政府進行推行，由政府財政部門或金融部門主導牽頭，成立專門的產權評估機構，對土地承包經營權進行確權，要求或引導當?shù)亟鹑跈C構必須參與，可以采用政府財政貼息+保險公司擔保等方式來降低金融機構的信貸風險，鼓勵農戶積極參與到這一貸款方式。

這一方式的實施必須要循序漸進，傳統(tǒng)農區(qū)農戶具有一定的保守性，對新事物的接受能力相對較慢，惠獻波(2012)對農戶參與土地承包經營權的意愿進行調研的結果顯示出大部分農戶對這一方式不感興趣，而主要原因是農戶對這一形式不熟悉。所以政府主導模式必須要有強有力的政府推動和資金保證，這種方式在小范圍內可以采用，更大范圍還是要以市場化為主導，由金融機構來推動更為適宜。

三、農村土地承包經營權抵押實施的保障措施

(一)對農村相關資產進行確權

對農村土地承包經營權確權工作進行明確部署，明確確權主體、內容、范圍、程序等內容，借鑒邱縣的經驗，確立“成立組織——制定方案——摸底調查——入戶核實登記——張榜公示——簽訂合同——發(fā)放權證——資料存檔”的土地確權八步工作法，先采取試點確權，然后再推廣，有步驟的在全省完成農村土地承包經營權等農村資產的確權工作。

(二)建立完善的農村產權交易中心

抵押擔保貸款成敗的關鍵在于抵押擔保物的有效處置。構建完善的產權交易中心，設立咨詢登記、產權交易、產權流轉等信息平臺和交易場所，向社會公布產權交易信息，提供產權交易培訓、委托流轉、交易策劃等機構完善、信息全面、功能強大的交易平臺，為土地承包經營權抵押擔保的有效流轉、高效處置等提供堅實的基礎。

(三)建立科學的資產評估體系

為科學合理確定資產價格，必須建立科學有效的資產評估系統(tǒng)。政府部門應該成立相應的評估機構或者是聘請專門的評估機構，由專業(yè)的評估人員對農村資產進行準確評估，防止資產被低估或者虛估的現(xiàn)象出現(xiàn)，導致農村土地承包經營權抵押貸款市場出現(xiàn)混亂，以防止農戶在貸款過程中的合法權益不能得到有效保障。

(四)培育農民信用觀念和信用意識

培育農村市場信用，推行農村信用評級，建立農戶信用檔案，評選“信用戶”、“信用村”，建立有效的信用等級制度，加強農戶信用觀念，通過對農戶信用知識的傳播指導，強化農戶信用意識的形成，為農村土地承包經營權抵押貸款的有效開展培育誠信的市場參與主體。

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2016-04-17

河南省教育廳人文社會科學研究一般項目“河南省農村土地承包經營權抵押融資模式研究(2015-QN-188)”的階段性成果，并受到河南省教育廳科學技術研究重點項目"河南省科技金融制度設計與功能提升研究(13B790369 0)的資助。

鄭州大學商學院，河南 鄭州，450001

王磊玲(1984- )，女，河南南陽人，博士，鄭州大學商學院講師，研究方向：農村經濟、農村金融。

F832.43

A

1008-8091(2016)02-0060-05