鄭方輝，曹小華

（華南理工大學法學院，廣東　廣州　510640）

政府績效考評的法規(guī)體系及其法制化

鄭方輝，曹小華

（華南理工大學法學院，廣東廣州510640）

我國體制內自上而下的政府績效考評本質上為績效導向下的目標考評。由于國家層面立法缺失及地方立法實踐剛剛起步，目前考評的依據(jù)大都為黨政文件，約束力有限，可持續(xù)性不足，推進現(xiàn)行考評的法規(guī)體系法制化為必然趨勢。為此，應服務于建設法治政府及法治國家的目標，按照“起因-過程-結果”的原則思路，借鑒國際經(jīng)驗，強化頂層設計，加快立規(guī)立法的步伐，尤其要進一步明確立法目的，完善法律體系，優(yōu)化立法內容，提高立法質量，將考評法規(guī)體系建設作為政府績效考評法制化的基本保障。

政府績效考評；法規(guī)體系；法制化

1997年，黨的十五大將依法治國確立為黨領導人民治理國家的基本方略，并將“建設社會主義法治國家”確立為社會主義現(xiàn)代化的重要目標，自此，“依法治國”逐漸成為國家發(fā)展及治理現(xiàn)代化的新常態(tài)，并落實到黨和政府的組織管理中。有組織必然有評價，有什么的考評就有什么樣的組織作為，不論從組織管理的角度，還是法治建設的內在要求出發(fā)，探討我國黨政組織績效考評法規(guī)體系本身的法制化問題，是建設法治國家、法治政府與法治社會，以及優(yōu)化黨政組織績效考評法規(guī)體系，推進政府管理創(chuàng)新的客觀要求。

一、問題與文獻

政府績效在西方稱之為“公共生產(chǎn)力”等，一般指政府在行使其職能、實施其意志過程中所體現(xiàn)出的管理和服務能力。所謂政府績效評價(國內又稱績效考評)，被視為對一定時期內特定政府的成績和效益的測量和評析，涵蓋效果性、效率性、經(jīng)濟性與公平性[1]。由于制度上差異，國內通常把考(核)評(價)與源自西方的政府績效評價等同起來，甚至替換使用。實際上，經(jīng)過半個多世紀演進，政府績效評價與第三方評價密切關聯(lián)，雖源自于政府內部，但為民主的范疇，旨在追求政府的公信力，不局限于作為組織內部管理的工具和手段?？荚u法規(guī)體系是指由一系列既獨立又相互關聯(lián)的用于調整、規(guī)范、指引和保護考評行為的法律規(guī)則與法律依據(jù)。學理上，法制是法律制度或法律和制度的簡稱，法制化是將國家和社會基本關系和主要活動納入到法律規(guī)制的范疇。政府績效考評法制化是指將考評主體和對象、組織模式、流程方法、指標體系、運行機制、結果運用以及申訴監(jiān)督等通過法律制度加以確認、規(guī)范、調整和保護，確?？荚u工作在實踐中能有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

法規(guī)體系是政府績效考評的規(guī)則與依據(jù)。但長期以來，我國缺乏政府績效考評國家層面的立法，地方推進考評法制化的標準難以統(tǒng)一，從而導致考評項目、目的、導向、體系、程序等五花八門，各自為政?？傮w來看，現(xiàn)行考評法規(guī)缺失頂層設計，明確性不足、權威性不足與穩(wěn)定性不足，“由于缺乏相應的法律、法規(guī)和相關的政策作為制度保障，各地開展的績效評估活動完全處于一種放任自流的狀態(tài)”[2]。顯然，在全面依法治國的背景下，按照法制化標準與要求，梳理現(xiàn)行考評的法規(guī)體系，優(yōu)化考評體系是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化及建設法治政府的重大課題，也是本文研究的目的所在。

政府績效評價源自西方，并與法制化建設同步而行，甚至可以說，評價法制化是西方國家的共同做法與經(jīng)驗。從立法的角度，美國有《政府績效與結果法案》、《政府績效與結果現(xiàn)代化法案》，英國有《績效審計手冊》、《政府現(xiàn)代化白皮書》，澳大利亞有《財務管理與責任法案》、《功績保護法》，新西蘭有《政府部門法》，日本有《政府政策評價法》，韓國有《政府績效評估框架法案》，等等。這些國家的法律法規(guī)，特別注重評價主體及價值和標準多元化；關注公眾參與評價，強調評價結果的公開性，并與當時的政府改革相促進。

在國內，地方立法實踐起步不久，目前僅有兩部已成文的地方性法規(guī)——《哈爾濱市政府績效管理條例》和《福建省機關效能建設工作條例》，與西方國家立法比較存在距離。但學術界在此方面已有不少研究成果，主要觀點是：第一，關于法制化的必要性。范柏乃等（2012）認為，我國政府績效考評及法規(guī)體系法制化意義：一是從法律層面解決評估權的問題，保護和規(guī)范評估權的形式，使績效考評工作切實“有法可依”；二是規(guī)范政府績效考評與管理活動參與者的行為，將經(jīng)濟監(jiān)督與行政管理相結合；三是逐步完善考評主體，不斷推動考評主體多元化[3]。蔣云根（2006）認為，法制化是依法治國、市場經(jīng)濟發(fā)展、政府職能轉化和政府目標責任制實施的必然要求[4]。齊寧等（2009）從行政法律體系的角度出發(fā)，認為政府績效考評及法規(guī)體系的法制化的實質是行政權的復歸與控制，是多元主體時代回應行政法興起的體現(xiàn)[5]。第二，關于法制化現(xiàn)狀和存在問題。如陶清德（2014）認為，我國考評理論研究和實踐重技術化，輕法律化，未能形成對政府具有強制約束力的規(guī)則系統(tǒng)，以致“淪為了干部人事調整的工具”[6]。胡稅根等（2007）認為，我國考評形式上缺乏國家專門立法，過程中重實體輕程序，內容上缺乏監(jiān)督機制和救濟制度[7]。汪珺等（2010）認為，法律的缺失不僅使各地開展績效考評完全處于放任自流的狀態(tài)，形式上五花八門，而且無法改變政府主導的現(xiàn)狀，民主缺失的問題得不到根本變革[2]。第三，關于推進法制化的路徑。學者觀點不一。一是自下而上。如石富覃、包國憲（2011）認為，目前國家層面不具備足夠條件立法，地方可先行，遵循地方性法規(guī)—部門規(guī)章—行政法規(guī)—國家立法的路徑[8]。二是自上而下。如方振邦等人（2012）認為，自上而下的立法途徑順應世界趨勢，可加快績效管理法制化的進程，也可減少法律沖突的現(xiàn)象，提高立法工作的效率[9]。三是從完善現(xiàn)有的法律法規(guī)體系入手。如中國行政管理學會課題組（2006）認為，目前進行立法的時機還不成熟，但可以先行制定統(tǒng)一的政策措施，并建議由國務院制定《指導意見》引導各地開展政府績效考評[10]。也有學者認為，應根據(jù)政府績效考評在不同時期的發(fā)展程度確定立法模式，當前應先通過修改《預算法》和《審計法》規(guī)定，開展預算支出績效考評和政府績效審計，在此基礎上進一步建立全面評價政府工作績效的制度[2]。

應該說，學界對政府績效考評法制化及立法有高度認同性和緊迫感，并將西方政府績效評價與我國組織內部考評等同起來，同時忽略了現(xiàn)行考評法規(guī)體系的特點、成因以及對法制化影響。這種研究狀況為本文研究提供了空間。

二、我國政府績效考評的法規(guī)體系建設

法規(guī)體系是考評體系的重要組成部分。建立完善的政府績效考評的法規(guī)體系，對構建導向清晰、科學合理、操作可行的政府績效考評體系具有重要的推動和指引作用。我國政府績效考評法規(guī)起源于早期的干部管理法規(guī)與干部考評制度中的相關規(guī)定，與我國法治政府建設類似，經(jīng)歷了不同的發(fā)展時期。

（一）初創(chuàng)階段：1949～1978年

我國黨政組織(包括領導、領導班子)考評法規(guī)起源于我國早期的干部管理法規(guī)與干部考評制度中的相關規(guī)定。這一階段的特點有：法治政府建設開始啟步，行政機關能夠維持正常運轉，“文革”期間陷于停頓；考評對象局限于領導干部，基本不涉及黨政組織；考評標準的主觀性明顯，內容較為粗放，以定性為主，鮮有可量化的考評指標體系；考評導向具有較濃的政治色彩，服務于當時的政治需要和政治任務。同時，干部考評逐步入法階段[11]。

（二）發(fā)展階段：1978～1999年

十一屆三中全會后，我國逐步修復、重建文革時期被破壞的法治秩序，法治建設不斷適應市場經(jīng)濟模式轉變，同時，政府職能由以政治職能為主轉向以經(jīng)濟職能為主。進入90年代后，政府建設更加注重經(jīng)濟職能、管理職能實現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，進一步建設“有限政府”、“誠信政府”、“透明政府”[12]。在此階段，考評法規(guī)體系建設因政府職能的轉變以及“依法治國”基本方略的確立而得以規(guī)范發(fā)展。具體表現(xiàn)為：第一，確立法律的地位與權威，及依法行政原則，提出依法治國的基本方略。1982年頒布的憲法要求國家行政機關必須在法律的范圍內履行職權，此項規(guī)定為考評法規(guī)體系建設提供了立法立規(guī)依據(jù)。1990年10月1日，《行政訴訟法》正式施行，依法行政的觀念與制度正式形成。這是我國法治建設歷程中的一座里程碑。依法行政是法治政府的核心，《行政訴訟法》的施行有力推進了有限政府、責任政府、便民政府建設，也為之后依法治國基本方略的提出以及法治政府建設目標的設立打下了堅實的基礎。第二，“目標責任制”興起盛行，考評形式多樣化，一些地區(qū)開始探索考評法規(guī)體系建設。1982年憲法明確提出“工作責任制”，凸顯針對“組織”為基本單位及對象的內部考評，具有典型的目標管理特征。之后，國內許多地方開展了特色各異的考評實踐，包括“新工作效率法”、“社會承諾制”、“機關效能建設”、“萬人評議政府”等。

（三）成形階段：1999年至今

這一階段，中央層面發(fā)布了一系列重要文件，包括分別于2004、2008、2010、2015年由國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強市縣政府依法行政的決定》、《關于加強法治政府建設的意見》和《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》等。同時，2012年，黨的十八大將法治政府基本建成確立為小康社會的重要標志，并確立了2020年基本建成法治政府的目標[13]。2014年，黨的十八屆四中全會將穩(wěn)步推進法治政府建設納入到全面推進依法治國的重要環(huán)節(jié)以及社會主義法治體系的重要內容，提出“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的工作方法。

在此背景下，黨政內部績效考評工作逐漸法制化，考評法規(guī)體系逐漸規(guī)范化。進入新世紀，許多地區(qū)出臺了相應的法規(guī)規(guī)章，如2009年，哈爾濱市率先頒布了地方性法規(guī) 《哈爾濱市政府績效管理條例》；2013年，福建省在原有《福建省機關效能建設工作暫行條例（草案）》的基礎上，發(fā)布了《福建省機關建設工作條例》。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到2013年，全國內地共31個省(自治區(qū)、直轄市)中，已經(jīng)有16個出臺了績效考核評價的相關辦法[14]。從這些已出臺的地方性法規(guī)、規(guī)章、官方文件來看，目前我國的法規(guī)體系建設雖然尚有缺陷，但越來越多的地區(qū)具備或基本具備立法的水平與條件。

三、我國政府績效考評法規(guī)體系現(xiàn)狀評析

（一）政府績效考評法規(guī)體系建設取得的成就

首先，從發(fā)展歷程看，政府績效考評法規(guī)體系正趨向成為一個獨立領域。溯源我國的考評工作，無論是國家層面還是地方層面，基本上都遵循“公務員考核—領導干部考評—政府績效考評”的發(fā)展軌跡。在過去相當長的一段時期內，無論是國家層面的法律和法規(guī)，或是地方層面的規(guī)章和辦法，雖冠以“政府績效考評”，但立法立規(guī)實質定位或指向為組織內部自上而下的目標考評，考評法規(guī)體系不斷規(guī)范化。

其次，從發(fā)展態(tài)勢來看，政府績效考評法規(guī)體系建設不斷趨于法制化。由于發(fā)展時間較短，無論是理論水平還是實踐經(jīng)驗都缺少足夠的積累，我國短期內實現(xiàn)國家層面的立法并不現(xiàn)實[15]。但正如上述，自哈爾濱市完成了對政府績效考評工作的立法之后，北京、福建、江蘇、杭州、深圳、佛山等政府績效管理發(fā)展較快的省市已經(jīng)出臺了各自的績效管理試行辦法或條例，其他地區(qū)，如大多數(shù)市級及以上的政府都頒布了相應的考評規(guī)章。

最后，從法規(guī)內容來看，法規(guī)體系建設特別注重制度的設計與創(chuàng)新，基本涵蓋了考評工作重要方面，包括建立績效計劃制度，使考評工作定期化、常態(tài)化；對公眾參與及第三方評價的相應工作進行了規(guī)定，使考評工作更加民主化、科學化、公開化；制定了適合本地區(qū)的監(jiān)督機制，注重考評的結果運用，保障考評工作能最大限度地發(fā)揮作用；建立績效問責制度，避免考評工作成為政績工程。

（二）政府績效考評法規(guī)體系存在的問題及成因

首先，從形式層面來看，缺少中央立法，地方性法規(guī)數(shù)量不足，致使現(xiàn)行的考評法規(guī)體系繁雜而模糊，各地立法仍比較隨意，缺乏系統(tǒng)化。具體而言，缺失高位階的立法導致政府績效考評工作缺乏可遵循或參考的明確標準，以及相同的施政行為可能獲得不同的考評結果，從而違背了法治明確性與統(tǒng)一性的要求。究其原因，一是從考評法規(guī)的發(fā)展歷程來看，我國現(xiàn)代意義上的考評工作起步較晚，在相當長的一段時期內都缺乏高位階的、具有統(tǒng)領性作用的法律或行政法規(guī)，所采用的核心范疇(如效率、效益、公平、公正、責任、滿意度等)在人事考核制度中都不難找到，由此讓人產(chǎn)生一種錯覺，開展政府績效考評或專門立法多此一舉[6]。二是從考評工作的發(fā)展歷程來看，理論與實踐的積累不足，制約相應的立法工作。

其次，從內容層面來看，現(xiàn)行考評法規(guī)體系中，原則性的內容規(guī)定較多，可操作性不足，致使考評工作缺乏延續(xù)性、公信力與權威性。如法規(guī)體系中涉及考評監(jiān)管及問責方面的規(guī)定，對增強考評工作的時效性、公正性、權威性具有重要的作用。

四、我國政府績效考評的法規(guī)體系法制化實現(xiàn)

應該說，政府績效考評體系法制化具有客觀必要性。一是全面貫徹落實依法治國的必然要求。績效考評的價值理與工具理性是對目標考評的延伸，既提供管理創(chuàng)新的導向，又構造管理創(chuàng)新的動力，是實現(xiàn)法治目標的指揮棒和助推器。法制化確?？荚u工作的公開性、公正性、公平性、科學性和規(guī)范性，切實服務于社會主義法治建設。二是回應社會及公眾需求的必然要求。績效考評體現(xiàn)結果導向和公眾滿意度導向，公眾參與是績效考評的內在要求，“人民滿意度才是考核官員政績的根本標準”。然而從目前各地的實情來看，考評工作仍然存在自發(fā)性、隨意性大、公眾參與的渠道得不到切實保障等問題。這些問題的根源在于公眾參與沒有足夠的法律依據(jù)為保障。三是深化績效考評改革的現(xiàn)實需求。以考評推進工作是我國黨政管理的重要手段，但由于評價權虛置，評價組織權實際由黨政部門所把控，目前體制內考評存在項目多、內容繁、形式主義等問題，成為深化體制改革與推進國家治理體系現(xiàn)代化的障礙。剖析新世紀以來地方考評 “清理—膨脹—再清理—再膨脹”現(xiàn)象，成因在于考評組織權實際上分置于不同的黨政部門，成為部門的一項重要權力，或將考評視為逃避責任的手段[16]。顯然，要解決這一深層次問題，厘清權責關系，唯有加快推進法規(guī)體系的法制化建設，以績效考評統(tǒng)籌各項考評。

首先，明確政府績效考評法制化基本思路。包括：一是制定績效考評的組織法，確立各個考評主體相對獨立的法律地位，明確考評主體及考評對象的權利和義務；二是制定績效考評的程序法，通過立法確立各地績效考評工作中共性的部分，避免各地的考評工作過于以立足本地區(qū)實情為由，空有“績效考評”的名稱，實際操作卻與績效考評的要求相差甚遠，違背績效考評的宗旨與目的；三是制定績效考評的救濟法，通過立法完善績效考評中的救濟制度，建立績效考評的救濟渠道，保障績效考評工作的所有參與者的合法權益。同時，我國的政府績效考評法制化應堅持“立法先行、試點先行、地方先行”的原則和標準，先進行地方立法，再進行中央立法，先進行下位法立法，再進行上位法立法，循序漸進。

其次，完善現(xiàn)有的法律體系，提高考評法規(guī)體系的位階。應該承認，當前我國尚不具備短期內出臺國家層面針對考評工作的立法的條件。因此，完善現(xiàn)有的法律體系，應由地方立法逐步過渡到中央立法更符合國情，基本路徑包含了兩方面的內容，可以概括為“一高一低”。“高”指的是完善現(xiàn)有的法律體系，特別是國家立法中關于考評工作的相關規(guī)定，使這些法律條文在專門的國家立法出臺之前能夠起到一定的統(tǒng)領性、全局性作用。例如，可以通過完善《行政法》、《預算法》、《公務員法》等基本法律中涉及考評工作的內容，如逐步推進政府績效考評制度建設，包括制定績效計劃、績效評價制度、績效監(jiān)督制度、評價結果使用制度等，依法明確績效評價管理責任，確定考評的工作程序、指標和方法，逐步使考評工作(特別是績效考評)成為公共管理的一項基本制度[17]?！暗汀敝傅氖羌涌斐雠_地方性法規(guī)。

再次，遵循科學立法的原則，進一步優(yōu)化立法內容，切實提高現(xiàn)行法規(guī)體系及未來立法的整體質量?，F(xiàn)階段要對考評法規(guī)體系進行優(yōu)化，應先從“科學立法”入手?！翱茖W立法的關鍵在于：一要使法律準確適應改革發(fā)展的需要，積極回應人民期待，更好協(xié)調利益關系；二要堅持問題導向，切實提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性、協(xié)調性；三要注重增強法律的可執(zhí)行性和可操作性，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護；四要堅持立改廢釋并舉，全方位推進立法工作；五要堅持民主立法、科學立法，完善立法體制和程序，提高立法效率。

最后，正確處理若干重要關系。包括：一是厘清權責關系，明確功能定位。對政府績效管理而言，立法的重要目的是界定各相關主體的權責關系，其中涉及評價權、組織權、實施權、評議權的關系，在現(xiàn)行體制中，為避免多重考評，考評組織權應相對統(tǒng)一，實施權盡可能外部化，即委托第三方實施。同時，應通過立法，發(fā)展獨立第三方績效評價的方式，增強專業(yè)性及公信力，降低體制內部部門之間的相互牽制及角色沖突。二是法律法規(guī)應明文規(guī)定考評體系的穩(wěn)定性、考評內容的完整性及考評工作的延續(xù)性。尤其是改變“換一個領導就換一種考評”的情況發(fā)生。三是明確立法與法治政府的關系，防止法規(guī)體系在實行過程中脫離法治政府建設的總體要求。四是正確處理地方立法內容統(tǒng)一性和差異的關系。

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【責任編輯：張西山】

The Legalization of the Government Performance Evaluation and the Law and Regulation System

ZHENG Fang-hui,CAO Xiao-hua
(Law School,South China University of Technology,Guangzhou,Guangdong,510640)

China’s top down government performance evaluation is essentially a performance-oriented objective assessment.As China lacks national legislation in this regard,and the practice of local legislation has just started,current evaluation is made primarily according to the documents of the party and government,which are not legally binding or sustainable.Legislation of the law and regulation system of current evaluation will be a necessary trend.Therefore,to meet the need of the construction of law-oriented government and country,we should follow the principle of“origin—process—result”,and learn the experience from international practice.On this basis,we also have to strengthen the top-level design,speed uplegislation process,further clarify the legislative purpose and perfect the legal system,optimize legislation content and improve the quality of legislation.Then we can provide basic legislation security to government performance evaluation.

government performance evaluation;law and regulation system;legislation

D 922.1

A

1000－260X（2016）02-0114-05

2015-12-06

國家社會科學基金重大項目“公眾幸福指數(shù)導向下的我國政府績效評價體系研究”（11&ZD057）；廣東省法學會法治研究基地項目“法治評價與研究”(201502)

鄭方輝，華南理工大學公共管理學院、法學院教授，博士生導師，從事政府績效管理、法治政府績效評價研究；曹小華，華南理工大學博士研究生，從事法治政府績效評價研究。