張應(yīng)強(qiáng)

（華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430074）

我國(guó)高等教育改革的反思和再出發(fā)

張應(yīng)強(qiáng)

（華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430074）

我國(guó)最近30年來(lái)的高等教育改革具有如下基本特點(diǎn)：從改革主體來(lái)看，政府是高等教育改革的設(shè)計(jì)者、發(fā)動(dòng)者、推動(dòng)者；從改革內(nèi)容來(lái)看，高等教育體制機(jī)制改革是改革的核心內(nèi)容；從改革方式來(lái)看，”打補(bǔ)丁“式改革是基本改革方式。高等教育全面深化改革，需要對(duì)政府在領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)高等教育改革中的權(quán)力有所限制，政府的主要作用在于領(lǐng)導(dǎo)設(shè)計(jì)出一種具有法律性質(zhì)的大學(xué)制度，建設(shè)好具有法律意義的大學(xué)章程；需要解決高校的獨(dú)立法人地位問(wèn)題，把高校建設(shè)成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體。需要突破高等教育雙重體制，讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用；需要理解高等教育全面深化改革的思想精義，正確實(shí)施高等教育綜合改革，并將高等教育改革納入法治化軌道。

高等教育改革；辦學(xué)自主權(quán)；大學(xué)自治；有限政府；高等教育雙重體制；改革再出發(fā)

非常高興也非常榮幸來(lái)到深圳大學(xué)高教所和師范學(xué)院教育系舉辦的“跨學(xué)科學(xué)術(shù)沙龍”。今天我想就我國(guó)高等教育改革問(wèn)題給大家談一談。這是最近3年來(lái)我所思考的一個(gè)核心問(wèn)題。

今年是《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)布30周年。如果從此算起，我國(guó)高等教育改革已經(jīng)經(jīng)歷了30年歷程。我覺(jué)得有必要回過(guò)頭來(lái)看一看這30年的高等教育改革，這是一個(gè)想法。第二個(gè)想法是，目前我國(guó)高等教育領(lǐng)域在進(jìn)行全面深化改革，推進(jìn)高等教育綜合改革，包括不少高校也在進(jìn)行綜合改革，這是十八屆三中全會(huì)精神在高等教育領(lǐng)域的反映，我們要推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我想，要搞好三中全會(huì)提出來(lái)的高等教育綜合改革，也很有必要反思一下我國(guó)最近30年來(lái)的高等教育改革，以建立一個(gè)高等教育改革再出發(fā)的基礎(chǔ)。我們沿著過(guò)去的改革路徑還能不能走下去？面對(duì)新的改革形勢(shì)和任務(wù)，高等教育改革應(yīng)該怎么做？我一直在思考這些問(wèn)題，這些問(wèn)題比較宏觀。

去年8月1日，我印象特別深刻，我在吉林大學(xué)的一個(gè)小范圍學(xué)術(shù)研討會(huì)上發(fā)表了一個(gè)學(xué)術(shù)演講，也是在這個(gè)思考之上發(fā)表的一個(gè)演講，題目就叫“高等教育全面深化改革必須對(duì)高等教育改革進(jìn)行改革”。我覺(jué)得高等教育改革也需要改革，如果按照過(guò)去的改革套路，我們真的很難推進(jìn)高等教育全面深化改革。報(bào)告談到了一些反思性和批判性觀點(diǎn)。高等教育改革的整體推進(jìn)，需要我們高等教育研究者履行高等教育研究的社會(huì)責(zé)任，為高等教育改革提供理論支持、輿論支持和社會(huì)支持。反思性和批判性研究和觀點(diǎn)實(shí)際上也是一種支持，甚至是更為重要的支持。這個(gè)報(bào)告稿經(jīng)過(guò)整理后，很快就在《中國(guó)高教研究》2014年第10期發(fā)表了。據(jù)說(shuō)文章推送到微信平臺(tái)后，點(diǎn)擊量很大，轉(zhuǎn)發(fā)很多。

十八屆四中全會(huì)做出了全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的決定。各級(jí)政府正在按照四中全會(huì)精神實(shí)行政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)依法行政、建立法治政府，這又和我長(zhǎng)期研究的建立中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度問(wèn)題有緊密關(guān)系。把這樣一些問(wèn)題結(jié)合起來(lái)思考，我就想到了這樣一個(gè)題目——我國(guó)高等教育改革的反思和再出發(fā)。

一、最近30年來(lái)我國(guó)高等教育改革的基本特征

首先我想概括一下改革開(kāi)放以來(lái)，特別是最近30年來(lái)我國(guó)高等教育改革的基本特征。30年來(lái)，我國(guó)高等教育在改革中發(fā)展，在發(fā)展中改革，改革發(fā)展成就斐然。改革是主旋律，改革風(fēng)起云涌、如火如荼，以至今天的高等教育局面與30年前相比，可以說(shuō)發(fā)生了翻天覆地的變化。那這30年的高等教育改革有些什么樣的特征呢？對(duì)高等教育改革特征的概括可能有多種方式，我這里主要從高等教育改革主體、改革內(nèi)容、改革方式等三個(gè)方面來(lái)概括。

（一）政府是高等教育改革的設(shè)計(jì)者、發(fā)動(dòng)者、推動(dòng)者

從高等教育改革的主體來(lái)看，我覺(jué)得我國(guó)高等教育改革的第一個(gè)特征就是政府是改革的設(shè)計(jì)者、發(fā)動(dòng)者、推動(dòng)者。這個(gè)跟西方國(guó)家的高等教育改革有著極大差異，西方國(guó)家的高等教育改革往往發(fā)生在院校層面，是高校自己推動(dòng)和實(shí)施的改革。西方國(guó)家各高校情況不一樣，差異性很大，自己根據(jù)自身情況進(jìn)行有針對(duì)性的改革?；蛘呱贁?shù)高校的改革對(duì)其他高校具有示范意義和啟發(fā)意義，大家相互學(xué)習(xí)借鑒而進(jìn)行改革，改革整體上是自下而上的。我國(guó)高等教育改革整體上則是自上而下的，是由政府領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃設(shè)計(jì)和強(qiáng)力推動(dòng)的。簡(jiǎn)單回顧這30年的高等教育改革，無(wú)論是1985年《決定》的頒布，還是實(shí)施高校招生并軌，實(shí)行高等教育收費(fèi)制度，以及“211工程”、“985工程”建設(shè)，上世紀(jì)末期推行的高校后勤社會(huì)化改革、高等教育體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整（院校合并和院校劃轉(zhuǎn)）、高校大規(guī)模擴(kuò)招，還有啟動(dòng)高等教育質(zhì)量工程，實(shí)行本科高校教學(xué)水平評(píng)估，甚至涉及高校內(nèi)部的教育教學(xué)改革，如面向21世紀(jì)高校教學(xué)內(nèi)容和課程體系改革、大學(xué)文化素質(zhì)教育，等等，沒(méi)有哪一項(xiàng)改革不是由政府規(guī)劃、設(shè)計(jì)和推行的。高校層面的改革則跟著政府推進(jìn)的改革走。在高等教育的其他具體領(lǐng)域，如高等職業(yè)教育改革、學(xué)位與研究生教育改革、民辦高等教育改革，也是如此。

為什么政府是高等教育改革的設(shè)計(jì)者、發(fā)動(dòng)者、推動(dòng)者？因?yàn)槲覀冇幸粋€(gè)非常強(qiáng)勢(shì)和強(qiáng)大的政府，而且我國(guó)憲法和《高等教育法》賦予了政府高等教育管理權(quán)利和責(zé)任?！稇椃ā返谑艞l第二款規(guī)定：“國(guó)家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育?！钡诎耸艞l第七款規(guī)定國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作”?！陡叩冉逃ā返谑龡l規(guī)定：國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國(guó)務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校。第十四條規(guī)定：國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)主管全國(guó)高等教育工作，管理由國(guó)務(wù)院確定的主要為全國(guó)培養(yǎng)人才的高等學(xué)校。憲法和法律在賦予各級(jí)政府管理高等教育和高等學(xué)校權(quán)利的同時(shí)，也就賦予了政府領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)和實(shí)施高等教育改革的權(quán)利。

這種由政府領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)動(dòng)和推動(dòng)的高等教育改革，表現(xiàn)出一些典型特點(diǎn)。

第一個(gè)特點(diǎn)就是政府往往借助政府權(quán)威和權(quán)力，通過(guò)廣泛的政治動(dòng)員來(lái)統(tǒng)一改革思想，減少改革阻力。關(guān)于政治動(dòng)員，胡偉教授在《政府過(guò)程》一書(shū)中對(duì)之有個(gè)界定，那就是指在國(guó)家利益、民族利益、人民利益等名義下，運(yùn)用大眾輿論和宣傳教育等政治社會(huì)化手段，調(diào)動(dòng)民眾對(duì)執(zhí)政者及其政策的認(rèn)同、支持和配合，從而加強(qiáng)政治體系的施政能量，促進(jìn)政策的貫徹執(zhí)行。他認(rèn)為這種政治動(dòng)員模式是一種與官僚模式相對(duì)應(yīng)的政策執(zhí)行模式。我國(guó)高等教育改革遵循了這種慣常使用的政策執(zhí)行模式，成為一種改革常態(tài)。這就是我們通常所看到的，一旦政府的政策出臺(tái)，我們往往就開(kāi)始加強(qiáng)政策宣傳和政策學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)政策文件精神，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到政策和文件精神上來(lái)。

我國(guó)實(shí)行高等教育收費(fèi)上學(xué)制度就是一個(gè)典型案例。1997年招生并軌改革完成后，我國(guó)開(kāi)始實(shí)行高等教育收費(fèi)上學(xué)制度，亦即高等教育成本分擔(dān)制度。為了有效推進(jìn)這項(xiàng)制度，我們?cè)谏鐣?huì)輿論和學(xué)術(shù)領(lǐng)域大力開(kāi)展相關(guān)宣傳和研究。主要是宣傳西方國(guó)家的大學(xué)都收費(fèi)，收費(fèi)上學(xué)是國(guó)際慣例，我們要與國(guó)際接軌。而且我國(guó)是“窮國(guó)辦大教育”，更應(yīng)該本著“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，實(shí)現(xiàn)高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元化，不能只是由政府提供。辦高等教育，國(guó)家受益，因此政府要付費(fèi)；家庭受益，家庭要付費(fèi)；個(gè)人受益，個(gè)人也要付費(fèi)。總之，是為了讓大家的思想從過(guò)去的免費(fèi)高等教育中走出來(lái)。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，我們將高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的思想引進(jìn)來(lái)，將美國(guó)學(xué)者的高等教育成本分擔(dān)理論引進(jìn)來(lái)，廣泛開(kāi)展高等教育產(chǎn)品性質(zhì)研究和成本分擔(dān)政策研究。一時(shí)間，教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究成為熱門(mén)。但至今我國(guó)高等教育的成本如何計(jì)量，培養(yǎng)一個(gè)大學(xué)生的成本到底是多少，仍然是一個(gè)“學(xué)術(shù)懸案”。就收費(fèi)上學(xué)問(wèn)題而言，其實(shí)當(dāng)時(shí)很多國(guó)家并沒(méi)有實(shí)行學(xué)費(fèi)制度。2007年我去德國(guó)訪問(wèn)時(shí)，德國(guó)的高等教育系統(tǒng)都還沒(méi)有收學(xué)費(fèi)，德國(guó)同行告訴我，他們正在圍繞大學(xué)是否收學(xué)費(fèi)問(wèn)題進(jìn)行激烈討論和爭(zhēng)論。目前，仍然有不少國(guó)家的大學(xué)并沒(méi)有收學(xué)費(fèi)，即使收學(xué)費(fèi)，其學(xué)費(fèi)所占成本的比例或占家庭收入的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國(guó)。但是，我們當(dāng)時(shí)為了推行收費(fèi)上學(xué)政策，為了讓這項(xiàng)政策為社會(huì)民眾所理解，所接受，為了避免政策實(shí)施可能引發(fā)的社會(huì)沖突和社會(huì)不穩(wěn)定，我們著力加強(qiáng)了政策的政治動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員工作。這種類(lèi)似的情況，在上世紀(jì)末期所實(shí)施的高等教育體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整 （院校合并和院校劃轉(zhuǎn)）等重大改革中一再出現(xiàn)。

第二個(gè)特點(diǎn)，政府是改革政策和改革成效的評(píng)價(jià)者，政府自己對(duì)自己推動(dòng)的改革及改革成效進(jìn)行評(píng)價(jià)。這極大地滋生了用改革評(píng)價(jià)改革的現(xiàn)象，導(dǎo)致改革的手段和目的倒置，出現(xiàn)為改革而改革的現(xiàn)象，使得改革的科學(xué)性大打折扣。我們知道，任何政策的實(shí)施都是有成本的，有時(shí)甚至是要付出代價(jià)的。改革也應(yīng)該有成本意識(shí)和代價(jià)意識(shí)。但是，30年來(lái)我國(guó)所實(shí)施的高等教育各方面的改革，基本沒(méi)有成本意識(shí)，甚至為了改革而不計(jì)成本，不惜代價(jià)。我們至今看不到哪一項(xiàng)改革失敗了，似乎都是成功的。事實(shí)上顯然并非如此。為何所有的改革都是成功的？因?yàn)槭钦l(fā)動(dòng)改革、推動(dòng)改革，政府又來(lái)對(duì)改革效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。改革都成功，改革成了改革成敗的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這就極大地激勵(lì)了各級(jí)政府為改革而改革的現(xiàn)象，發(fā)生越來(lái)越嚴(yán)重的改革目的與改革手段倒置，甚至忘記了我們?yōu)槭裁匆母?。有的省高考改革方案“十年六變”，造成了很大的社?huì)負(fù)面效應(yīng)。不僅考生及其家長(zhǎng)不清楚改革的意圖是什么，就連改革的設(shè)計(jì)者也不知道自己在干什么。改革方案變動(dòng)頻繁，要么是改革方案的科學(xué)性不夠，要么是改革設(shè)計(jì)者只是以改革為目的，以為政府作為就是不斷改革。對(duì)高考這種涉及千家萬(wàn)戶重大利益的政策來(lái)說(shuō)，出臺(tái)改革方案前，是不是應(yīng)該反復(fù)追問(wèn)下我們?yōu)楹我M(jìn)行這項(xiàng)改革？改革方案是不是應(yīng)該征求下老百姓的意見(jiàn)？是不是應(yīng)該召開(kāi)某種形式的聽(tīng)證會(huì)？如果我們做了這些工作，我想就不會(huì)出現(xiàn)高考改革方案“十年六變”的情況了。

在改革開(kāi)放初期，以改革作為改革成敗得失的判斷標(biāo)準(zhǔn)，我覺(jué)得還情有可原。因?yàn)橐獩_破“左”的思想束縛和種種阻力，克服在改革問(wèn)題上瞻前顧后、猶豫不決，以順利啟動(dòng)和推進(jìn)高等教育改革，必須將是否愿意改革、是否實(shí)施改革作為判斷改革的標(biāo)準(zhǔn)?！案母锊幌Т鷥r(jià)”所宣示的是一種要沖破改革阻力的改革勇氣。所以，那個(gè)時(shí)期，只要改革了，那就是好的。而且率先進(jìn)行改革本身就表明了對(duì)改革的一種積極態(tài)度。因此，改革就是改革的標(biāo)準(zhǔn)就具有合理性。但這種情況一直延續(xù)到現(xiàn)在，是有問(wèn)題的。

第三個(gè)特點(diǎn)是，在政府主導(dǎo)和推動(dòng)改革的情況下，高校層面的改革往往處于被動(dòng)狀態(tài)。如前所講，我國(guó)實(shí)行的是政府管理、政府辦學(xué)的高等教育管理體制機(jī)制，政府發(fā)動(dòng)、主導(dǎo)高等教育改革，高校在改革進(jìn)程、改革內(nèi)容、改革方式等方面嚴(yán)格按照政府的設(shè)計(jì)來(lái)進(jìn)行改革。政府往往會(huì)推出高等教育改革的典型，采取召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等方式，要求全國(guó)高校向典型學(xué)習(xí)，使典型經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推廣。比如在高校后勤社會(huì)化改革、院校合并、高校文化素質(zhì)教育等方面，各級(jí)政府都廣泛采取了“培養(yǎng)典型、示范引領(lǐng)”的方式，以在全國(guó)高校改革中貫徹政府意圖和政府目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)高校改革的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)。這種改革，雖然有推進(jìn)力度大、效率高的特點(diǎn)，但導(dǎo)致高校不是根據(jù)自己的實(shí)際情況進(jìn)行改革，導(dǎo)致高校改革千校一面，缺乏創(chuàng)造性和針對(duì)性。久而久之，高校的改革形成了對(duì)政府的依賴和路徑依賴，只是一味響應(yīng)政府推動(dòng)的改革而缺少積極性和主動(dòng)性，也缺少持久的改革動(dòng)力。也就是使改革成為完成政府主管部門(mén)布置的工作，而不是發(fā)自內(nèi)心的“我要改革”。

（二）高等教育體制機(jī)制改革是核心內(nèi)容

關(guān)于我國(guó)高等教育改革在內(nèi)容層面表現(xiàn)出來(lái)的特征，我想從高等教育研究談起。談到我們學(xué)者從事的高等教育研究，就有人質(zhì)疑問(wèn)我們，說(shuō)你們既不是高等教育的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者，又不是高等教育政策的制定者，你們?cè)趺炊荚谘芯窟@些宏大的高等教育問(wèn)題?。棵绹?guó)的、歐洲的高等教育研究，重點(diǎn)是課程、教學(xué)、學(xué)生三大主題，而你們都研究一些宏大問(wèn)題，你怎么看？

我覺(jué)得我國(guó)高等教育研究的研究主題之所以和西方學(xué)者不同，是因?yàn)槲覈?guó)高等教育改革面臨的問(wèn)題不同。的確，西方國(guó)家的高等教育研究主要集中在課程、教學(xué)、學(xué)生三大主題上，很少涉及到高等教育體制機(jī)制等宏觀問(wèn)題。因?yàn)槲鞣絿?guó)家的高等教育體制機(jī)制就是市場(chǎng)機(jī)制，就是分權(quán)制，大學(xué)就是獨(dú)立法人主體和自治主體。它的高等教育體制機(jī)制完全定型了，并且被證明是科學(xué)的有效的體制機(jī)制，不可能再變更。因此，高等教育所要研究的問(wèn)題很自然就在高校層面和高校內(nèi)部。我國(guó)則不一樣，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行高等教育計(jì)劃體制機(jī)制，上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始引入市場(chǎng)體制機(jī)制，高等教育體制機(jī)制進(jìn)入大的調(diào)整時(shí)期，所以高等教育研究主要以高等教育體制機(jī)制研究為主，這是順理成章的事情。

我國(guó)高等教育研究主題所折射的是，三十年來(lái)我國(guó)高等教育改革的主題和核心內(nèi)容就是高等教育管理體制機(jī)制改革。1985年的《決定》在談到高等教育改革時(shí)就明確談到：必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革。改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。這個(gè)話似曾相識(shí)，在之后的30年間，每一個(gè)重要時(shí)期的重要文件都談到它。如1992年當(dāng)時(shí)的國(guó)家教委發(fā)布的 《關(guān)于擴(kuò)大落實(shí)教育部直屬高校辦學(xué)自主權(quán)的意見(jiàn)》，1993年發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，1999年第三次全教會(huì)發(fā)布的《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，以及2010年發(fā)布的《教育規(guī)劃綱要》，還有十八屆三中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的要改革政府與大學(xué)的關(guān)系，要擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，要解決高校的行政化運(yùn)行問(wèn)題。在改革實(shí)踐層面影響最大的，就是上個(gè)世紀(jì)末期我國(guó)所進(jìn)行的聲勢(shì)浩大的高等教育體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，這場(chǎng)改革實(shí)際上也是在解決高等教育管理體制機(jī)制問(wèn)題。三十年高等教育改革聚焦同一個(gè)改革主題和改革內(nèi)容，一方面說(shuō)明高等教育管理體制機(jī)制改革的重要性；另一方面也說(shuō)明高等教育管理體制機(jī)制改革是個(gè)硬骨頭，改革進(jìn)展不大。

其實(shí)高等教育方面所有的改革，都可以追溯到體制機(jī)制根源。高等教育體制機(jī)制問(wèn)題是根本問(wèn)題，是大學(xué)制度的設(shè)計(jì)問(wèn)題，根本性問(wèn)題沒(méi)有解決，我們?cè)谄渌矫娴母母镆埠茈y取得實(shí)效。比如說(shuō)，高等教育質(zhì)量提升問(wèn)題，就不只是涉及高校教育教學(xué)活動(dòng)的問(wèn)題，不只是通過(guò)放慢擴(kuò)大招生速度、開(kāi)展本科教學(xué)工作水平評(píng)估、評(píng)選國(guó)家教學(xué)名師、建設(shè)國(guó)家精品課程和精品教材，以及要求教授上講臺(tái)給本科生上課等能夠解決的。高等教育質(zhì)量與高等教育體制機(jī)制有極為密切的關(guān)系，與現(xiàn)代大學(xué)制度有極為密切的關(guān)系。2013年5月我參加了由湖南大學(xué)教科院舉辦的“高等教育質(zhì)量保障與評(píng)價(jià)高層論壇”，我在會(huì)上有一個(gè)即席發(fā)言，題目就叫“從完善大學(xué)制度來(lái)抓高等教育質(zhì)量”，發(fā)言的基本思想就是要把高等教育質(zhì)量與現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)聯(lián)系起來(lái)，從高等教育管理體制機(jī)制改革方面來(lái)抓高等教育質(zhì)量問(wèn)題，讓高校面向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)抓人才培養(yǎng)質(zhì)量，讓市場(chǎng)來(lái)評(píng)價(jià)高等教育質(zhì)量，而不是用政府制定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)高等教育質(zhì)量。2010年發(fā)布的《教育規(guī)劃綱要》提出了建立高等教育國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)。2014年、2015年教育部領(lǐng)導(dǎo)在連續(xù)兩年的全國(guó)教育工作會(huì)議上的講話中都強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，其中重要的有兩項(xiàng)，一項(xiàng)是高等教育教學(xué)國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，另一項(xiàng)是教育現(xiàn)代化指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。教育標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)當(dāng)然很重要，但教育領(lǐng)域的很多標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)起來(lái)困難很大，有的甚至不可能建設(shè)出標(biāo)準(zhǔn)來(lái)。高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是用來(lái)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)的，用一個(gè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)和衡量所有高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致人才培養(yǎng)上的整齊劃一？會(huì)不會(huì)導(dǎo)致“奧卡姆剃刀效應(yīng)”而抹殺人才培養(yǎng)的個(gè)性和特色？再者，高等教育是專(zhuān)業(yè)教育，人才分專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)，各專(zhuān)業(yè)的差異性極大，制定各個(gè)專(zhuān)業(yè)的人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的難度可想而知。更為重要的是，由政府出面來(lái)建設(shè)和頒布高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也是值得討論的。大多數(shù)西方國(guó)家并沒(méi)有政府頒布的高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，高等教育質(zhì)量主要由市場(chǎng)來(lái)檢驗(yàn)。我國(guó)由政府出面來(lái)建設(shè)和頒布高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，反映的是政府強(qiáng)烈的行政規(guī)劃思維和全能政府思維，這和我國(guó)高等教育管理體制機(jī)制是密切相關(guān)的。

還有我國(guó)的世界一流大學(xué)建設(shè)、新建地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展、學(xué)科評(píng)價(jià)和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)制度，甚至面向21世紀(jì)高等教育教學(xué)內(nèi)容和課程體系改革，這都和我國(guó)高等教育管理體制機(jī)制是密切相關(guān)的。當(dāng)然，并不是說(shuō)高等教育管理體制機(jī)制解決了，這些問(wèn)題就解決了，但管理體制機(jī)制改革問(wèn)題，的確是核心問(wèn)題和關(guān)鍵問(wèn)題。

（三）“打補(bǔ)丁”式的改革方式

30年來(lái)的高等教育改革，在改革方式上的特征，我覺(jué)得是一種“打補(bǔ)丁”式的改革。所謂“打補(bǔ)丁”式改革，就是在保持原有高等教育理念、高等教育體制機(jī)制框架的前提之下，針對(duì)高等教育中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行查漏補(bǔ)漏和漏洞修補(bǔ)；或者是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)高等教育提出的一些新要求，通過(guò)改革來(lái)增加一些新成分，貼塊內(nèi)容上去，以增強(qiáng)高等教育的社會(huì)適應(yīng)性。這是在沒(méi)有觸及高等教育根本性問(wèn)題的前提下所采用的改革方式。如果我們把我國(guó)高等教育系統(tǒng)看作是一件衣服的話，那么，經(jīng)過(guò)30年的高等教育改革，目前這件衣服上已經(jīng)不止一層補(bǔ)丁了，已經(jīng)是補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁了，已經(jīng)面目全非了。我覺(jué)得高等教育改革要再出發(fā)，就不能繼續(xù)這種“打補(bǔ)丁”的改革方式了，應(yīng)該考慮換件衣服了，也就是要在全面反思30年高等教育改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，重新設(shè)計(jì)高等教育理念和制度，根據(jù)新的理念和制度來(lái)進(jìn)行高等教育全面深化改革。這個(gè)我們后面再談。

“打補(bǔ)丁”的改革方式，是一種對(duì)改革缺乏整體規(guī)劃的改革方式。文革結(jié)束之后，小平同志主動(dòng)來(lái)抓教育和科學(xué)工作。這兩個(gè)領(lǐng)域的改革在他領(lǐng)導(dǎo)下率先突破，卓有成效。應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放初期的高等教育改革，是有一定的整體規(guī)劃的。這種整體規(guī)劃首先就是撥亂反正，恢復(fù)高等教育基本秩序。小平同志親自領(lǐng)導(dǎo)推翻了1971年的《全國(guó)教育工作會(huì)議紀(jì)要》，推翻了“兩個(gè)估計(jì)”；號(hào)召尊重知識(shí)，尊重人才。然后恢復(fù)高考制度、建立學(xué)位制度、發(fā)展研究生教育、恢復(fù)文科院系、促進(jìn)高等教育開(kāi)放，派遣留學(xué)生……高等教育改革首先是把文革期間徹底崩潰的高等教育系統(tǒng)先恢復(fù)起來(lái)，恢復(fù)到“十七年”去。后來(lái)，小平同志又提出科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力的重要思想，認(rèn)為高校是科學(xué)研究的重要方面軍，既要辦學(xué)成教學(xué)的中心，也要辦成科研的中心。1985年《決定》的頒布實(shí)施，表明我國(guó)高等教育改革有了階段性的整體規(guī)劃和改革藍(lán)圖。

但隨后的高等教育改革，因?yàn)閺?fù)雜的原因，并沒(méi)有完全按照《決定》的規(guī)劃和藍(lán)圖進(jìn)行。特別是從上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，我國(guó)高等教育改革進(jìn)入“打補(bǔ)丁”階段。起根本性作用的高等教育理念和管理體制機(jī)制沒(méi)有繼續(xù)深化改革，而是實(shí)施問(wèn)題導(dǎo)向型的分項(xiàng)改革和局部改革來(lái)解決眼前的高等教育問(wèn)題，改革被層出不窮的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題推著走，改革只能?chē)@局部性問(wèn)題進(jìn)行。在進(jìn)行具體的局部領(lǐng)域的改革過(guò)程中，新政策的出臺(tái)主要是為了解決舊政策所帶來(lái)的問(wèn)題，由此出現(xiàn)嚴(yán)重的政策沖突。而解決政策沖突的辦法，就是再出臺(tái)可能導(dǎo)致新沖突的新政策。這在院校合并劃轉(zhuǎn)改革中有典型表現(xiàn)。出臺(tái)和實(shí)施院校合并政策，起初是為了解決高校校均學(xué)生規(guī)模太小，辦學(xué)效益不高的問(wèn)題，后來(lái)又和實(shí)施“211工程”、“985工程”聯(lián)系起來(lái)，同調(diào)整高校所屬關(guān)系和管理關(guān)系結(jié)合起來(lái)。大量院校合并之后，高校數(shù)量急劇減少，類(lèi)型極為單一，都是學(xué)術(shù)型綜合性大學(xué)。但隨著高等教育大眾化政策的實(shí)施，我國(guó)高校無(wú)論是高校數(shù)量還是高校類(lèi)型，都不適應(yīng)高等教育大眾化對(duì)多樣性的要求。因此，我們又大力建設(shè)新型高校，將中專(zhuān)合并升格為高等職業(yè)教育院校。這對(duì)高職教育和中職教育的可持續(xù)發(fā)展都帶來(lái)新的問(wèn)題和不利影響。特別是在院校合并劃轉(zhuǎn)改革中，我們將行業(yè)企業(yè)辦學(xué)徹底排除在外，高職教育完全由教育系統(tǒng)辦學(xué)，形成了當(dāng)前高職教育校企合作辦學(xué)的體制性障礙。所以，今天又不得不出臺(tái)政策鼓勵(lì)行業(yè)企業(yè)辦學(xué)。這是“打補(bǔ)丁”式高等教育改革邏輯的典型案例，這樣的案例很多，高校后勤社會(huì)化改革也是如此。

“打補(bǔ)丁”的改革方式是一種漸進(jìn)式改革。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)把改革、發(fā)展、穩(wěn)定作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的三大主題，處理好這三者的關(guān)系，并不容易。高等教育改革既要積極又要穩(wěn)妥，要“摸著石子過(guò)河”，要小心謹(jǐn)慎，要先易后難。因此，高等教育改革的總基調(diào)是漸進(jìn)改革。即使是具體領(lǐng)域的重大改革或者是突破性改革，從高等教育改革全局來(lái)看，也只能說(shuō)是漸進(jìn)改革。但漸進(jìn)改革往往會(huì)回避高等教育理念和高等教育體制機(jī)制這些根本性問(wèn)題的改革，使改革停留在表面現(xiàn)象和問(wèn)題上，從而使改革喪失“革命性”特質(zhì)。改革如果不觸動(dòng)根本問(wèn)題，表面現(xiàn)象和具體問(wèn)題的改革也難以取得真正的實(shí)效。從高等教育改革全局來(lái)看，也就很難說(shuō)體現(xiàn)了改革的目的。如果我們過(guò)分迷戀這種漸進(jìn)改革模式，就很容易導(dǎo)致改革碰到關(guān)鍵問(wèn)題而繞道走，從而喪失改革的銳氣和勇氣；容易導(dǎo)致打著漸進(jìn)改革的幌子而不思改革，不愿意改革，使改革駐足不前。漸進(jìn)改革就成了一種托辭了。

二、政府領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)高等教育改革的權(quán)力邊界問(wèn)題

第二個(gè)大問(wèn)題，我想談?wù)務(wù)鳛楦叩冉逃母锏脑O(shè)計(jì)者、發(fā)動(dòng)者、推動(dòng)者，它在領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)高等教育改革中的權(quán)力邊界問(wèn)題。也就是說(shuō)，政府領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)動(dòng)、推進(jìn)高等教育改革的權(quán)力是不是應(yīng)該有所限制。

首先需要說(shuō)明的是，根據(jù)我國(guó)國(guó)情和我國(guó)高等教育管理體制，由政府來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)高等教育改革是具有現(xiàn)實(shí)合理性的。但什么是領(lǐng)導(dǎo)？“領(lǐng)導(dǎo)”這個(gè)詞，既是政治語(yǔ)言，又是學(xué)術(shù)語(yǔ)言，也是口頭語(yǔ)言，我們經(jīng)常碰到它，也經(jīng)常使用它。但在使用中我們總是使它的意義發(fā)生一種只有中國(guó)人才能意會(huì)的變化。

前不久我在微信朋友圈里面看到中央黨校蔡霞教授在某一個(gè)學(xué)術(shù)研討會(huì)上的即席學(xué)術(shù)演講，她在其中談到了關(guān)于“領(lǐng)導(dǎo)”一詞的理解問(wèn)題。大意是說(shuō)，我們現(xiàn)在需要對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)”這一概念進(jìn)行反思，“領(lǐng)導(dǎo)”只是方向上的“向?qū)А被颉耙龑?dǎo)”。我進(jìn)一步將之理解為一種大方向上的、方向性的引導(dǎo)和向?qū)?，而不是某一具體方向的引導(dǎo)，也不是全程帶著你向某一方向行進(jìn)。他只是給你指大方向，具體如何走，仍然由你自己決定，自己走。行進(jìn)的具體方向、行進(jìn)的速度、采取什么方式行進(jìn)等等具體問(wèn)題，仍然由你自己決定。不是由向?qū)Q定，更不是由向?qū)Т婺阕呗?。具體到我們所談的政府領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)高等教育改革來(lái)說(shuō)，政府的領(lǐng)導(dǎo)作用，就是對(duì)高等教育改革大方向的指引和引導(dǎo)，而不是對(duì)改革具體問(wèn)題的全方位和全程控制。但是，在我國(guó)30多年的高等教育改革歷程中，政府對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)作用，往往演變?yōu)閷?duì)改革的完全控制，甚至代替高校進(jìn)行改革，或者嚴(yán)格規(guī)定高校改革的內(nèi)容、事項(xiàng)、進(jìn)程以及改革的方式，高校改革高度整齊劃一。所以，我們需要反思“領(lǐng)導(dǎo)”這個(gè)概念，以對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)高等教育改革有個(gè)正確理解，從而確立政府領(lǐng)導(dǎo)高等教育改革的權(quán)力邊界。

還有管理和治理的關(guān)系問(wèn)題，也是需要明確的。過(guò)去我們?cè)诟叩冉逃I(lǐng)域長(zhǎng)期使用 “管理”這一概念，現(xiàn)在我們要提倡“治理”。這不只是概念上的變化，更重要的是理念和思想的變化。治理和管理在思想上是有重要區(qū)別的。治理強(qiáng)調(diào)多主體參與，而且多主體的地位和權(quán)利是平等的；治理往往是多中心的、協(xié)商式的治理，而不是像管理一樣呈現(xiàn)出科層式權(quán)力等級(jí)結(jié)構(gòu)，由一個(gè)權(quán)力中心逐級(jí)向下輻射，強(qiáng)調(diào)下級(jí)必須服從上級(jí)。對(duì)于高等教育組織和高等教育活動(dòng)，應(yīng)該采用治理的概念，體現(xiàn)治理思想；對(duì)行政組織和軍隊(duì)這種組織，它的確需要采用管理的概念，體現(xiàn)管理的思想。

那政府在高等教育改革中發(fā)揮作用的權(quán)力邊界在哪里呢？其實(shí)，1993年頒布的《綱要》就明確指出：政府要轉(zhuǎn)變職能，由對(duì)學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段，進(jìn)行宏觀管理。1993年發(fā)布的《綱要》，是一個(gè)非常不錯(cuò)的一個(gè)綱要。在有些方面，它比2010年的《綱要》還要先進(jìn)。其表現(xiàn)之一就是明確規(guī)定政府管理高等教育的形式和方式，就是由直接的行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，并且強(qiáng)調(diào)要用立法手段來(lái)管理高等教育。第二個(gè)方面，我后面還要具體談，就是它明確提出要把高等學(xué)校建設(shè)成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體。2010年的《綱要》沒(méi)有這一提法了，改為“擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)”。這兩個(gè)提法在指導(dǎo)思想上，在大學(xué)自主權(quán)的歸屬認(rèn)定上是有根本區(qū)別的。擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，是由政府來(lái)擴(kuò)大和落實(shí)，表明高校辦學(xué)自主權(quán)在政府那里，為政府所掌控。政府愿意擴(kuò)大才能擴(kuò)大，政府不愿意擴(kuò)大就不能擴(kuò)大。而高校是面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體，表明高校辦學(xué)自主權(quán)是屬于高校自己的，是高校與生俱來(lái)的，根本不需要外部管理者來(lái)擴(kuò)大和落實(shí)。1993年的《綱要》為什么有很多在今天看來(lái)仍然具有非常重大意義的思想？因?yàn)樗窃谛∑酵灸涎仓v話之后發(fā)布的，是第二次思想解放的產(chǎn)物。而且它在大學(xué)與政府的關(guān)系的表述上界定得很清楚，在高校辦學(xué)自主權(quán)上表述得很徹底。

所以，我認(rèn)為政府對(duì)于管理高等教育，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)高等教育改革，應(yīng)該按照1993年《綱要》所確立的基本思想來(lái)做。首先，政府應(yīng)該以公共事務(wù)組織者的身份，樹(shù)立服務(wù)性思維和法治思維，利用政府自身優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造高等教育競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境和條件，一方面為高校松綁，另一方面幫助高校提高自我約束能力和水平，把高校建設(shè)成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體。

在我國(guó)，政府確立服務(wù)性思維尤為緊迫，也非常困難。我們國(guó)家的管理文化和傳統(tǒng)是，政府是管理機(jī)構(gòu)，政府部門(mén)是權(quán)力性部門(mén)，是權(quán)力政府，而不是服務(wù)型政府。政府工作人員是官員，官員是來(lái)管人的，而不是來(lái)為你服務(wù)的。這種觀念可能從我國(guó)有政府之后就產(chǎn)生了，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，根深蒂固，現(xiàn)在轉(zhuǎn)變起來(lái)難度很大。但是，現(xiàn)代政府組織日益演變?yōu)楣彩聞?wù)組織者的服務(wù)型組織。西方國(guó)家已經(jīng)呈現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”的格局，破除了“全能政府”，建立起“有限政府”。一方面，政府的作用轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性作用，另一方面，政府所管理的范圍和事項(xiàng)也越來(lái)越小，越來(lái)越少。所以，我國(guó)目前正在大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少政府行政審批事項(xiàng)，建立服務(wù)型政府。

在領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)高等教育改革過(guò)程中，政府確立法治思維也非常重要。十八屆三中、四中全會(huì)明確提出要確立法治思維，要依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。政府必須依法行政、依法管理。我認(rèn)為，在高等教育改革中還必須依法來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)改革，這是過(guò)去30年高等教育改革中不曾有過(guò)的。

依法實(shí)施和推進(jìn)高等教育改革，首先是要限制和規(guī)范政府發(fā)動(dòng)和推動(dòng)高等教育改革的權(quán)力，高等教育改革不能是政府自己給自己賦權(quán)，應(yīng)該由人大給政府授權(quán)和賦權(quán)，并且要由人大對(duì)政府所推行的高等教育改革進(jìn)行監(jiān)督。特別是對(duì)那些涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)，影響深遠(yuǎn)的高等教育改革，其改革方案必須經(jīng)過(guò)人大審議通過(guò)才能由政府組織實(shí)施，并且要對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行人大監(jiān)督。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)負(fù)有教育立法、教育行政首長(zhǎng)任命、重大教育事項(xiàng)決定和實(shí)施監(jiān)督等職責(zé)。過(guò)去30年的高等教育改革，重大改革很多，但我們發(fā)揮人大的作用非常不夠。這就導(dǎo)致政府操控高等教育改革進(jìn)程，導(dǎo)致政府權(quán)力無(wú)邊卻缺乏約束的現(xiàn)象，導(dǎo)致無(wú)法檢驗(yàn)和評(píng)估改革成敗得失的現(xiàn)象，導(dǎo)致無(wú)法追究政府高等教育改革失誤責(zé)任的現(xiàn)象。更為嚴(yán)重的是，政府領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)的高教改革不受監(jiān)督，不斷強(qiáng)化了高校面向政府辦學(xué)的現(xiàn)象。因此，必須確立法治思維，對(duì)政府高等教育改革權(quán)力進(jìn)行有效約束和規(guī)范。

其次，政府要領(lǐng)導(dǎo)設(shè)計(jì)出一種具有法律性質(zhì)的大學(xué)制度，建設(shè)好具有法律意義的真正的大學(xué)章程?，F(xiàn)代大學(xué)制度既具有普適性又具有國(guó)別特點(diǎn)，《教育規(guī)劃綱要》將推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度改革試點(diǎn)作為教育領(lǐng)域十大改革試點(diǎn)之一?，F(xiàn)代大學(xué)制度是用來(lái)規(guī)范關(guān)系的——規(guī)范政府與大學(xué)的關(guān)系、大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系，以及大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系。這種規(guī)范不能只是行政性規(guī)范，而應(yīng)該是法律規(guī)范。就是說(shuō)，要使大學(xué)制度上升到法律層面，具有法律效力，用法律來(lái)保障現(xiàn)代大學(xué)制度的實(shí)施。對(duì)大學(xué)章程建設(shè)而言，也應(yīng)該使大學(xué)章程上升到法律層面，具有法律性質(zhì)。西方國(guó)家的大學(xué)章程都是具有法律性質(zhì)的，有的甚至直接以法律命名，如英國(guó)的《牛津大學(xué)法》、《劍橋大學(xué)法》。我國(guó)香港地區(qū)的大學(xué)章程，都是經(jīng)過(guò)香港立法會(huì)審議公布的法律。目前我國(guó)大陸地區(qū)的大學(xué)章程建設(shè)還處于初步階段，總體上來(lái)看，大學(xué)章程還只是形式上的，缺乏實(shí)質(zhì)意義。大學(xué)章程主要由教育部作為行政規(guī)章來(lái)審核和頒布，雖然教育部明確了經(jīng)核準(zhǔn)的部屬大學(xué)章程地位高于教育部一般文件，但大學(xué)章程不具備法律性質(zhì)和法律約束力。

另外，目前我們對(duì)大學(xué)章程作用的理解僅僅理解為約束大學(xué)辦學(xué)活動(dòng)的，強(qiáng)調(diào)大學(xué)辦學(xué)要遵守大學(xué)章程。其實(shí)，從西方國(guó)家大學(xué)章程的起源來(lái)看，建立大學(xué)章程的目的，主要是通過(guò)約束大學(xué)的外部組織和機(jī)構(gòu)（如教會(huì)、世俗王權(quán)以及其他市民團(tuán)體）可能對(duì)大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的干預(yù)而保護(hù)大學(xué)的，保護(hù)大學(xué)有效行使辦學(xué)自主權(quán)。這就是說(shuō)，大學(xué)章程當(dāng)然要約束大學(xué)辦學(xué)行為，但主要是約束大學(xué)的外部利益相關(guān)者的。我認(rèn)為，西方國(guó)家的大學(xué)章程可能起源于中世紀(jì)大學(xué)的“特許狀”，這個(gè)還有待進(jìn)一步考證和研究。中世紀(jì)大學(xué)的特許狀由教會(huì)或教皇頒發(fā)，也有國(guó)王頒發(fā)的。有建校時(shí)頒發(fā)的，也有追授頒發(fā)的。不管由誰(shuí)頒發(fā)，特許狀都是大學(xué)的護(hù)身符。大學(xué)獲得特許狀，就獲得了合法性，得到了合法性確認(rèn)，大學(xué)就獲得了特許狀的保護(hù)而不受侵犯。任何人、任何組織和機(jī)構(gòu)對(duì)特許狀所授予的大學(xué)自治權(quán)利的侵犯，都是對(duì)頒發(fā)者（教皇或國(guó)王）和法律的挑戰(zhàn)，必須受到法律的追究。西歐中世紀(jì)的教會(huì)和國(guó)王是當(dāng)時(shí)的兩個(gè)最大權(quán)力主體，他們有足夠的能力來(lái)保護(hù)大學(xué)。所以，我國(guó)目前開(kāi)展的大學(xué)章程建設(shè)，需要認(rèn)真思考“大學(xué)章程究竟約束誰(shuí)”這個(gè)問(wèn)題。如果我們把大學(xué)章程的作用僅僅理解為是約束大學(xué)的辦學(xué)行為的，而不是約束政府的行為的，那么，這種大學(xué)章程建設(shè)的作用就非常有限了。大學(xué)章程建設(shè)就發(fā)生了根本方向上的偏移。我們需要遵循大學(xué)章程的基本性質(zhì)來(lái)建設(shè)大學(xué)章程，不能把大學(xué)章程的“中國(guó)特色”搞成“中國(guó)特殊”。

法律意義上的大學(xué)章程，其實(shí)也是一種社會(huì)共識(shí)的反應(yīng)。也就是說(shuō)，全社會(huì)甚至整個(gè)社會(huì)文化都對(duì)大學(xué)章程所涉及的基本辦學(xué)理念和制度有著高度的認(rèn)同。這樣的大學(xué)章程才能對(duì)所有社會(huì)組織和社會(huì)公民具有約束力。哈佛大學(xué)之所以能夠秉持 “三A原則”辦學(xué)，就是因?yàn)檎麄€(gè)美國(guó)社會(huì)對(duì)“三A原則”有著高度認(rèn)同。以前有報(bào)道說(shuō)，當(dāng)時(shí)在任美國(guó)總統(tǒng)里根曾經(jīng)希望哈佛大學(xué)授予他榮譽(yù)博士學(xué)位，但哈佛大學(xué)學(xué)位委員會(huì)經(jīng)過(guò)研究后決定不授予總統(tǒng)博士學(xué)位。我想，哈佛大學(xué)學(xué)位委員會(huì)之所以敢于做出如此決定而不怕總統(tǒng)給哈佛大學(xué)“穿小鞋”，是因?yàn)槊绹?guó)社會(huì)建立了一種保障大學(xué)學(xué)術(shù)自由的文化和機(jī)制。哈佛大學(xué)的“底氣”來(lái)自于全社會(huì)對(duì)于大學(xué)章程的高度認(rèn)同和極力維護(hù)。所以，大學(xué)章程的權(quán)威來(lái)自于社會(huì)共識(shí)，只有形成社會(huì)共識(shí)，大學(xué)章程才能真正保護(hù)大學(xué)，才能有效約束大學(xué)外部權(quán)力對(duì)大學(xué)的干預(yù)。在這方面，我國(guó)的大學(xué)章程建設(shè)還有很長(zhǎng)的路要走。

三、高校的獨(dú)立法人地位與辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題

第三個(gè)大問(wèn)題，我想談?wù)劯咝５莫?dú)立法人地位問(wèn)題，以及與之高度相關(guān)的辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題。在我國(guó)高等教育領(lǐng)域，這是一個(gè)老生常談的問(wèn)題。我認(rèn)為，高等教育全面深化改革，需要解決高校的獨(dú)立法人地位問(wèn)題，需要把高校建設(shè)成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體。這個(gè)問(wèn)題是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵性問(wèn)題，是完善和調(diào)整政府與大學(xué)的關(guān)系的前提性問(wèn)題，也是關(guān)系到大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系、大學(xué)與市場(chǎng)的關(guān)系的根本性問(wèn)題。它與我們目前所提的“擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)”完全不一樣。前面我談到，“擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)”，主體是政府，要通過(guò)政府轉(zhuǎn)變職能來(lái)實(shí)現(xiàn)；而“把高校建設(shè)成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體”，主體是高校，就是說(shuō)高校辦學(xué)自主權(quán)是天然地屬于高校自身的，是高?！芭c生俱來(lái)”的。不明確這種區(qū)別，我們就很難跳出長(zhǎng)期困擾我國(guó)高等教育改革的“一放就亂，一亂就收，一收就死”的怪圈。

（一）確立高校自主辦學(xué)獨(dú)立法人地位是調(diào)整政府與大學(xué)關(guān)系的前提

1985年的《決定》在談到政府與大學(xué)的關(guān)系時(shí)指出：“政府有關(guān)部門(mén)對(duì)學(xué)校主要是高等學(xué)校統(tǒng)的過(guò)死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力，而政府應(yīng)該加以管理的事情又沒(méi)有很好的管起來(lái)?！薄稕Q定》在30年前就指出必須改革政府與大學(xué)的關(guān)系。但回顧我國(guó)歷次的高等教育體制改革，總體上是沒(méi)有觸動(dòng)政府與大學(xué)的關(guān)系的。包括上世紀(jì)末期我國(guó)專(zhuān)門(mén)開(kāi)展的高等教育體制改革與結(jié)構(gòu)調(diào)整，都沒(méi)有觸動(dòng)政府與大學(xué)的關(guān)系。改革所調(diào)整的只是中央政府和地方政府管理高等教育的權(quán)力關(guān)系——各級(jí)政府的分權(quán)關(guān)系，以及中央政府和政府業(yè)務(wù)部門(mén)管理高等教育的權(quán)力關(guān)系——國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)和有關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的分權(quán)關(guān)系。通俗地說(shuō)，高等教育體制改革所調(diào)整的只是“婆婆關(guān)系”，而不是“婆媳關(guān)系”。無(wú)論怎么改革，高校都處在“媳婦”的位置，只不過(guò)是由哪個(gè)“婆婆”來(lái)管而已。

這就是說(shuō)，我國(guó)高校的獨(dú)立法人地位是沒(méi)有得到確認(rèn)的。雖然《高等教育法》規(guī)定高等學(xué)校自依法設(shè)立之日起就取得法人資格，校長(zhǎng)是高校的法人代表，但我們并沒(méi)有真正確立和落實(shí)高校的獨(dú)立法人地位。最主要的原因在于我們長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣于把大學(xué)作為政府的延伸機(jī)構(gòu)和附屬機(jī)構(gòu)，而不是自治機(jī)構(gòu)，只是按照上級(jí)管理部門(mén)的要求開(kāi)展辦學(xué)活動(dòng)。因此，高校法人只是名義上的法人，只是民事意義上的法人，而不是像企業(yè)法人一樣，具有獨(dú)立的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理、服務(wù)方面的權(quán)利。《高等教育法》從1998年頒布到現(xiàn)在已經(jīng)17年了，這期間似乎還沒(méi)有看到誰(shuí)因?yàn)檫`反《高等教育法》而受到追究和問(wèn)責(zé)。雖然并不是所有的法律都要追究責(zé)任，但作為一種法律規(guī)范，應(yīng)該尊重法律規(guī)范、維護(hù)法律規(guī)范的權(quán)威吧？我們有些大學(xué)校長(zhǎng)退下來(lái)以后發(fā)牢騷，說(shuō) 《高等教育法》規(guī)定校長(zhǎng)有提名副校長(zhǎng)的權(quán)利，但什么時(shí)候給我推薦和提名的權(quán)利了？都是上級(jí)干部管理部門(mén)任命的。這里面是不是存在沒(méi)有真正履行《高等教育法》的問(wèn)題？

關(guān)于政府與大學(xué)的關(guān)系，1993年頒布的 《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確提出：“在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開(kāi)的原則，通過(guò)立法明確高等學(xué)校的權(quán)力和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體?！边@是一個(gè)具有革命性和思想解放意義的提法，是教育系統(tǒng)貫徹1992年小平同志南巡講話精神的一個(gè)提法，也是可能從根本上解決我國(guó)政府和大學(xué)關(guān)系的一種思路。但是非常遺憾，2010年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》沒(méi)有繼續(xù)采用這個(gè)提法。十八屆三中全會(huì)提出，“要加快事業(yè)單位分類(lèi)改革，推進(jìn)公辦事業(yè)單位與主管部門(mén)理順關(guān)系和去行政化；創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別；深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。”如果沒(méi)有解決高校的獨(dú)立法人地位問(wèn)題，沒(méi)有真正的大學(xué)自治，要推進(jìn)這些改革，解決這些問(wèn)題，是根本不可能的。這是因?yàn)榇髮W(xué)是一種很特殊的組織，大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由是處理大學(xué)與政府關(guān)系的基本準(zhǔn)則。我很早就寫(xiě)過(guò)有關(guān)現(xiàn)代大學(xué)的定位和定性的文章，題目叫做《把大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織來(lái)建設(shè)和管理》。大學(xué)到底是個(gè)什么組織？大學(xué)誕生已經(jīng)千年了，大學(xué)組織跟宗教機(jī)構(gòu)不一樣，跟政府組織不一樣，跟企業(yè)組織不一樣，跟NGO也不一樣……因此，大學(xué)的治理理念和治理結(jié)構(gòu)也就不一樣。大學(xué)是社會(huì)的學(xué)術(shù)和文化組織，是通過(guò)學(xué)術(shù)和文化活動(dòng)來(lái)傳承優(yōu)秀文化、培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)人才、發(fā)展科學(xué)技術(shù)和直接為社會(huì)服務(wù)。我們需要明確大學(xué)組織的特殊性，尊重大學(xué)組織的獨(dú)特性，采取適合大學(xué)作為學(xué)術(shù)和文化組織的管理手段來(lái)管理大學(xué)，來(lái)建立政府與大學(xué)的關(guān)系。不是說(shuō)政府不可以管理大學(xué)，而是說(shuō)政府管理大學(xué)首先要尊重大學(xué)組織的特殊性，對(duì)不同組織的管理應(yīng)該有不同的管理手段和方式。大學(xué)就是只適合進(jìn)行宏觀管理的一類(lèi)組織，必須在尊重大學(xué)的自治權(quán)、自主權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)行宏觀管理。所以，要完成十八屆三中全會(huì)提出的高等教育改革任務(wù)，我覺(jué)得必須要在法律上、在大學(xué)章程上確定高校是面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的獨(dú)立法人實(shí)體的法律地位，并要在改革上堅(jiān)決落實(shí)。沒(méi)有這個(gè)東西，我們的改革不可能有成效，改革的任務(wù)不可能完成。十八屆三中全會(huì)提出的高等教育改革任務(wù)，倒逼我們?nèi)プ鲞@個(gè)基礎(chǔ)性的改革。但是傳統(tǒng)的慣性、政府的傳統(tǒng)思維，還有大學(xué)自身的路徑依賴仍然很?chē)?yán)重。要突破這種傳統(tǒng)思維和大學(xué)自身的路徑依賴，沖突不可避免，任務(wù)非常艱巨。

南方科技大學(xué)的改革在2011年、2012年這兩年成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，這里我不做什么具體評(píng)論。我認(rèn)為南方科技大學(xué)的改革對(duì)我國(guó)高等教育改革具有整體性的方向性的示范意義。這種具有示范意義的改革在西方國(guó)家其實(shí)是一種常識(shí)，就是說(shuō)一些基本的改革內(nèi)容在西方國(guó)家早就取得了社會(huì)共識(shí)，成為一種常識(shí)了，是婦孺皆知的——大學(xué)就應(yīng)該自治，就應(yīng)該學(xué)術(shù)自由，就不能是官本位的，包括政府在內(nèi)的任何組織和個(gè)人都不能干預(yù)大學(xué)具體辦學(xué)事務(wù)。南方科大的改革方向就是大學(xué)自治，大學(xué)就是獨(dú)立的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由自己建立理事會(huì)，自己聘任校長(zhǎng)，大學(xué)校長(zhǎng)既沒(méi)有行政級(jí)別也不是政府官員……但在我們中國(guó)進(jìn)行這種近乎常識(shí)的改革，難度都很大。關(guān)鍵在于基礎(chǔ)性理念和價(jià)值方面存在嚴(yán)重沖突。我想，南方科技大學(xué)的改革結(jié)果最終可能是因理念和價(jià)值妥協(xié)而形成的一種混合物，在南方科大今后的改革發(fā)展中還會(huì)碰到由于基礎(chǔ)性理念和價(jià)值的沖突所導(dǎo)致的各種各樣的具體問(wèn)題。

在我國(guó)，政府掌控著高校的辦學(xué)資源和資源分配權(quán)，大學(xué)要經(jīng)過(guò)政府的授權(quán)審批才能開(kāi)展辦學(xué)活動(dòng)。南方科技大學(xué)的改革之所以沖突不斷，改革之所以步履維艱，就是因?yàn)樗噲D不經(jīng)過(guò)政府的授權(quán)審批，當(dāng)然也與現(xiàn)行的有關(guān)法律制度相沖突。但是，如果按照政府授權(quán)審批的一套走下來(lái)，就不會(huì)有南方科技大學(xué)的誕生，至少?zèng)]這么快。所以我們看到，南方科技大學(xué)采取的策略是在體制外先搞起來(lái)再說(shuō)，然后再倒逼政府的授權(quán)審批改革。它的校名不是“南方科技學(xué)院”，而是“南方科技大學(xué)”。按照有關(guān)規(guī)定，新創(chuàng)設(shè)的高校，校名必須先稱(chēng)為“學(xué)院”，經(jīng)過(guò)若干年辦學(xué)后，接受政府的評(píng)估和審批，才能稱(chēng)為“大學(xué)”。還有它首批招收了40名沒(méi)有參加高考的學(xué)生，是典型的完全的“自主招生”。它聘任的教師，也是沒(méi)有政府下達(dá)的“人事編制”的，是完全的教師聘任制。學(xué)校內(nèi)的管理機(jī)構(gòu)和院系，也完全是自主設(shè)置的……這一切都是南方科大在體制外進(jìn)行的。這就與現(xiàn)行的高等教育管理體制產(chǎn)生了嚴(yán)重沖突，也與人們的傳統(tǒng)觀念和傳統(tǒng)思維產(chǎn)生了嚴(yán)重沖突。特別是自主招收的40名沒(méi)有經(jīng)過(guò)高考的學(xué)生，可能是 “黑戶”學(xué)生，今后頒授文憑和學(xué)位以及學(xué)生就業(yè)都會(huì)面臨一些體制性障礙。因?yàn)槲覈?guó)高校頒授的畢業(yè)文憑和學(xué)位證書(shū)，是經(jīng)過(guò)國(guó)家授權(quán)審批后由高校代表國(guó)家頒授的，是國(guó)家文憑和學(xué)位，是國(guó)家法定文件。同時(shí)，社會(huì)以及用人單位也需要轉(zhuǎn)變觀念才可能承認(rèn)學(xué)校的自授文憑和學(xué)位，以及接收其畢業(yè)生。

南方科技大學(xué)的改革倒逼政府授權(quán)審批改革，取得了成功，從而進(jìn)入到體制內(nèi)運(yùn)行。但目前這只是極為少有的案例，在全國(guó)不可復(fù)制，在深圳也可能是下不為例了。深圳最近幾年有非常強(qiáng)烈的建立自己完善的高等教育體系的愿望，希望以自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力多辦幾所自己的大學(xué)，以在高等教育方面趕上與自己同等地位的大連、廈門(mén)、青島、寧波等計(jì)劃單列市，并滿足深圳市民在本地接受高質(zhì)量高等教育的需求。但由于受到國(guó)家高等教育體制機(jī)制的限制，素有“殺出一條血路”改革勇氣的“改革排頭兵”的深圳也只能通過(guò)國(guó)家現(xiàn)行政策允許的方式——中外合作辦學(xué)來(lái)發(fā)展自己的高等教育，而不能再建類(lèi)似于南方科技大學(xué)的高校了。所以，我們看到深圳建設(shè)的高校就是通過(guò)深圳大學(xué)與香港中文大學(xué)合作辦學(xué)的香港中文大學(xué)（深圳），通過(guò)北京理工大學(xué)與莫斯科大學(xué)合作在深圳辦的深圳北理莫斯科大學(xué)等等高校，還有好幾所計(jì)劃建設(shè)的高校都要通過(guò)中外合作辦學(xué)這一政策渠道。這一現(xiàn)象說(shuō)明，政府的辦學(xué)授權(quán)審批的力量有多強(qiáng)大，是多么難于突破和改變。但從全面深化高等教育改革的要求來(lái)看，從高等教育改革的大方向上來(lái)看，這種狀況必須改變。

（二）擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)為什么仍然在路上

當(dāng)前，我們沒(méi)有繼續(xù)采用“把高校建設(shè)成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體”這一說(shuō)法，而是廣泛采用“擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)”這一說(shuō)法。如前所述，這兩種提法是有重要區(qū)別的。目前，擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)仍然在路上。為什么 “仍然在路上”？我想分析一下其中的原因。

今年四月，我參加了《江蘇高教》雜志社在南京舉辦的紀(jì)念《決定》頒布30周年學(xué)術(shù)研討會(huì)，南京大學(xué)冒榮教授就談了這個(gè)問(wèn)題。高校辦學(xué)自主權(quán)呼吁了30多年了，1979年底，時(shí)任復(fù)旦大學(xué)校長(zhǎng)蘇步青教授等幾位上海地區(qū)高校的校長(zhǎng)和書(shū)記在 《人民日?qǐng)?bào)》上聯(lián)合發(fā)文，呼吁《給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)》。這種呼吁某種程度上帶有乞求和無(wú)奈的性質(zhì)。那個(gè)時(shí)候校長(zhǎng)們的呼吁，只是希望政府給高校一點(diǎn)自主權(quán)，還沒(méi)有談到這個(gè)辦學(xué)自主權(quán)本身就是我的，是我與生俱來(lái)的。30多年來(lái)，大家一直是這個(gè)思路，希望政府下放高校辦學(xué)自主權(quán)，政府下放一些，高校就接住一些。各個(gè)時(shí)期高等教育改革的重要政策文件，也都把它作為重要的內(nèi)容。如2010年頒布的《綱要》規(guī)定了高校七個(gè)方面的自主權(quán)。我們是用正面清單的方式規(guī)定高校辦學(xué)自主權(quán)的?，F(xiàn)在出現(xiàn)了高校和主管部門(mén)圍繞辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題而相互埋怨，甚至相互指責(zé)的現(xiàn)象。主管部門(mén)認(rèn)為，我們政府已經(jīng)下放了很多自主權(quán)了，你們高校還要什么自主權(quán)？現(xiàn)在的問(wèn)題不在于我們政府部門(mén)下放權(quán)力不夠，而在于你們高校沒(méi)有加強(qiáng)自律，沒(méi)有按規(guī)定行使好自主權(quán)。而高校則總是認(rèn)為政府主管部門(mén)控權(quán)太多，自主權(quán)下放不夠，學(xué)校辦學(xué)時(shí)時(shí)處處受到政府的限制。導(dǎo)致這種相互埋怨、相互指責(zé)的根本原因，在于在“高校辦學(xué)自主權(quán)到底屬于誰(shuí)”，“誰(shuí)是高校辦學(xué)自主權(quán)的主體”等問(wèn)題上兩者有不同認(rèn)識(shí)。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，我國(guó)高校是接受政府委托、經(jīng)過(guò)政府授權(quán)審批而辦學(xué)的。政府作為辦學(xué)委托者，辦學(xué)權(quán)當(dāng)然屬于政府，政府當(dāng)然要對(duì)高校的辦學(xué)權(quán)進(jìn)行控制。另外，目前政府和高校在法律地位上處于嚴(yán)重不對(duì)等狀態(tài)，政府對(duì)授予或賦予高校哪些自主權(quán)、多大自主權(quán)享有具有最終決定權(quán)。這就是說(shuō)，目前我們還沒(méi)有形成對(duì)政府權(quán)力越位現(xiàn)象進(jìn)行有效約束的機(jī)制，從而導(dǎo)致政府權(quán)力無(wú)邊的現(xiàn)象。

辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題所蘊(yùn)含的矛盾和沖突，也反映在政府的高等教育評(píng)估活動(dòng)中。從上世紀(jì)90年代初期開(kāi)始，各式各樣的高等教育評(píng)估如雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)，其中政府主導(dǎo)和開(kāi)展的評(píng)估影響最大。我參加了教育部組織開(kāi)展的本科教學(xué)工作水平評(píng)估，到了好幾所高校去評(píng)估。在評(píng)估活動(dòng)中，我發(fā)現(xiàn)不少高校特別是地方本科高校都面臨著經(jīng)費(fèi)投入不足的問(wèn)題。有的高校校長(zhǎng)說(shuō)，我們是政府辦的高校，辦學(xué)自主權(quán)有限，政府投入是學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，我們響應(yīng)政府的號(hào)召擴(kuò)大招生規(guī)模，政府投入不足，我們也沒(méi)有辦法。由此我想到，由政府開(kāi)展對(duì)政府主辦和投資的高校進(jìn)行評(píng)估，特別是在評(píng)估經(jīng)費(fèi)投入和授權(quán)審批等高校辦學(xué)的重要方面時(shí)，最終可能演變?yōu)檎畬?duì)政府自身的評(píng)估。當(dāng)評(píng)估成為問(wèn)責(zé)評(píng)估時(shí)，評(píng)估本質(zhì)上就成為政府對(duì)政府自身的問(wèn)責(zé)，而政府卻要對(duì)高校辦學(xué)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，這就導(dǎo)致了政府和高校在問(wèn)責(zé)問(wèn)題上“頂?！薄＿@是在高校辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題上產(chǎn)生的悖論。如果高校是面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體，享有充分的辦學(xué)自主權(quán)，辦學(xué)活動(dòng)完全由高校自己自主決定，那么，由政府組織開(kāi)展對(duì)高校辦學(xué)進(jìn)行評(píng)估，就不會(huì)產(chǎn)生這種悖論?，F(xiàn)在，教育部對(duì)高校教學(xué)評(píng)估工作進(jìn)行了改進(jìn)，開(kāi)展本科教學(xué)工作審核評(píng)估。不是“水平評(píng)估”，問(wèn)責(zé)性也不那么強(qiáng)了，主要是根據(jù)高校自己提出的發(fā)展目標(biāo)、改革措施、經(jīng)費(fèi)保障、制度創(chuàng)新等，組織專(zhuān)家進(jìn)行審核和診斷，帶有發(fā)展性評(píng)估的傾向。相比過(guò)去，在評(píng)估思想和理念上有了很大的改進(jìn)。但在充分肯定審核評(píng)估的意義和價(jià)值的同時(shí)，我們也要看到，政府評(píng)估所面臨的深層邏輯悖論仍然沒(méi)有完全解決。

政府開(kāi)展的另一項(xiàng)影響力大、涉及面廣的評(píng)估是高校學(xué)科水平評(píng)估，已經(jīng)進(jìn)行三次了，據(jù)說(shuō)明年要進(jìn)行第四次學(xué)科評(píng)估。各高校，特別是老的本科高校以上的高校對(duì)此非常重視。全校上下把學(xué)科評(píng)估工作作為頭號(hào)工作來(lái)抓，打亂了學(xué)校的工作秩序和節(jié)奏。各高校都通過(guò)建立內(nèi)部的學(xué)科獎(jiǎng)勵(lì)體制和約束機(jī)制，來(lái)促使相關(guān)學(xué)院和學(xué)科全力應(yīng)對(duì)學(xué)科評(píng)估。高校為什么這么重視學(xué)科評(píng)估工作？因?yàn)檫@是政府評(píng)估，評(píng)估結(jié)果影響高校的辦學(xué)政績(jī)，也影響學(xué)校的社會(huì)聲譽(yù)，影響眾多校友的集體榮譽(yù)感，關(guān)系到政府給的學(xué)科建設(shè)經(jīng)費(fèi)，也關(guān)系到學(xué)?？诒捅究粕促|(zhì)量。

學(xué)科評(píng)估采取自愿參與、自報(bào)材料的方式進(jìn)行。但在政府辦學(xué)、政府評(píng)價(jià)的大環(huán)境下，自愿參與也可能演變?yōu)楸仨殔⑴c。你不參與可能表明你不支持教育部的工作，或者你是學(xué)科實(shí)力不行，臨陣怯場(chǎng)。在學(xué)科評(píng)估過(guò)程中，在巨大的利益和壓力面前，高校的確可能在申報(bào)材料中存在弄虛作假行為。為了防止自報(bào)材料弄虛作假，一是要求所報(bào)數(shù)據(jù)全部提供原始證明材料，二是發(fā)動(dòng)參與評(píng)估的學(xué)校（學(xué)科）相互進(jìn)行材料“擠水”。這讓全國(guó)的學(xué)科同行們?nèi)淌苤夹目絾?wèn)和煎熬。因?yàn)橹挥邪褜?duì)手搞下去，自己學(xué)科的名次才能升起來(lái)。學(xué)科排名和名次競(jìng)爭(zhēng)，非要弄出個(gè)一二三四座次，這樣的學(xué)科評(píng)估，對(duì)人性也是一種考驗(yàn)。無(wú)論是申報(bào)材料上可能存在的弄虛作假，還是學(xué)科同行之間的相互檢舉和“擠水”，都涉及到誠(chéng)信問(wèn)題。大學(xué)應(yīng)該是最講誠(chéng)信的地方，但我們一方面在對(duì)大學(xué)生進(jìn)行誠(chéng)信教育，另一方面我們又可能存在“集體性”不誠(chéng)信。個(gè)人不誠(chéng)信容易受到道德譴責(zé)和紀(jì)律甚至法律懲罰，但集體性不誠(chéng)信往往會(huì)冠上“集體榮譽(yù)感”這個(gè)好稱(chēng)呼而大行其道。這是很槽糕的事情。

所以，我就一直在想為什么要由政府出面搞學(xué)科水平評(píng)估，這種學(xué)科評(píng)估的意義和價(jià)值到底在哪里。如果說(shuō)要促進(jìn)我國(guó)高校學(xué)科水平提升，有沒(méi)有必要用這種方式？還有沒(méi)有其他更好的方式來(lái)促進(jìn)高校學(xué)科發(fā)展？在政府管理、政府辦學(xué)，高校辦學(xué)自主權(quán)極為有限的大前提下，各高校學(xué)科發(fā)展的基礎(chǔ)、所獲得的政策支持和資金投入本身就存在極大差異，大家的起跑線都不一樣，在學(xué)科水平上排個(gè)一二三四又能說(shuō)明什么問(wèn)題呢？另外，一些名校及其高水平學(xué)科，在國(guó)內(nèi)學(xué)科水平評(píng)價(jià)中已經(jīng)出現(xiàn) “天花板效應(yīng)”，評(píng)不評(píng)都處于國(guó)內(nèi)前列；而一些一般地方院校及其學(xué)科，又可能沒(méi)有太大的積極性參加這種“富人俱樂(lè)部”游戲。學(xué)科水平不是評(píng)出來(lái)的，而是建設(shè)出來(lái)的。

（三）用“負(fù)面清單”模式來(lái)保證高校辦學(xué)自主權(quán)

目前，國(guó)務(wù)院在大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，大幅度取消和下放行政審批事項(xiàng)。教育部也發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》。我認(rèn)為高等教育管理領(lǐng)域的簡(jiǎn)政放權(quán)與其他領(lǐng)域的簡(jiǎn)政放權(quán)是有重大區(qū)別的。這個(gè)區(qū)別，就是必須以高校是面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體為前提和基礎(chǔ)。以此為前提和基礎(chǔ)，才可能真正改革政府與大學(xué)的關(guān)系，才可能有效推進(jìn)高等教育管理上的簡(jiǎn)政放權(quán)和減少行政審批事項(xiàng)。如果大學(xué)不是自主辦學(xué)的獨(dú)立法人實(shí)體，沒(méi)有辦學(xué)自主權(quán)，辦學(xué)活動(dòng)和辦學(xué)成效只是由政府評(píng)估和承認(rèn)，而不是由社會(huì)評(píng)價(jià)和市場(chǎng)評(píng)價(jià)，并且只有政府的評(píng)估才是最權(quán)威的，那么，大學(xué)辦學(xué)就只能是面向政府辦學(xué)，只能是圍著政府的評(píng)估轉(zhuǎn)，很少有時(shí)間為自己規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)。而且政府的這種簡(jiǎn)政放權(quán)總是有限的。因?yàn)椴徽摲艡?quán)到什么程度，政府都是高等教育和學(xué)校辦學(xué)權(quán)力的主體，高校辦學(xué)自主權(quán)要通過(guò)政府的“放權(quán)”才能獲得。政府現(xiàn)在給高?！胺艡?quán)”，也存在今后收回去的可能性。所以，我覺(jué)得高等教育和大學(xué)辦學(xué)領(lǐng)域的簡(jiǎn)政放權(quán)，必須在把高校明確為辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)利主體的前提下才能取得真正實(shí)效，才能走出“放、亂、收、死”的怪圈。

負(fù)面清單管理模式是保證和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的有效管理模式。任何國(guó)家的政府，即使是高度市場(chǎng)化國(guó)家的政府，都要對(duì)其高等教育和大學(xué)辦學(xué)進(jìn)行管理。但管理的內(nèi)容和體制機(jī)制有重要區(qū)別。美國(guó)聯(lián)邦政府并不直接管理高等教育和大學(xué)，州政府對(duì)高等教育和大學(xué)的管理也要借用市場(chǎng)機(jī)制。但這不是說(shuō)美國(guó)政府不管理高等教育和大學(xué)，而是由國(guó)家和州的法律來(lái)約束大學(xué)，政府的管理政策必須上升為法律才能發(fā)揮管理作用。即大學(xué)辦學(xué)活動(dòng)必須遵守國(guó)家和州頒布的法律，法律的約束主要表現(xiàn)為禁止性條款，類(lèi)似于負(fù)面清單管理模式。

所謂大學(xué)的負(fù)面權(quán)利清單管理模式，就是說(shuō)國(guó)家和政府管理大學(xué)，不是規(guī)定大學(xué)做什么，享有什么自主權(quán)，而是規(guī)定和列出高校的禁止性權(quán)利就可以了。沒(méi)有列入禁止性權(quán)利的事項(xiàng)，高校都可以不受限制地獨(dú)立行使權(quán)利?？梢?jiàn)，高校權(quán)利負(fù)面清單管理要比正面清單管理好得多，它在依法辦學(xué)的前提下，明確了大學(xué)是辦學(xué)自主權(quán)的主體，大學(xué)不再需要通過(guò)政府下放辦學(xué)自主權(quán)來(lái)獲得辦學(xué)自主權(quán)。

在高校辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題上，我國(guó)目前采取的還是正面清單管理模式。比如，2010年頒布的《教育規(guī)劃綱要》就列舉了高校七個(gè)方面的自主權(quán)。其實(shí)，高校辦學(xué)自主權(quán)作為高校自己的權(quán)利，是不能通過(guò)政府規(guī)定和列舉而獲得的。我們無(wú)法把它分解為哪些方面的具體權(quán)利，它就是高校的一種存在感，甚至高校也說(shuō)不清楚自己需要哪些自主權(quán)。我們通過(guò)正面清單方式規(guī)定高校擁有幾個(gè)方面的自主權(quán)，實(shí)際上是剝奪了更多的那些不能夠轉(zhuǎn)化為實(shí)際方面的高校自主權(quán)及其內(nèi)容。政府給高校賦予權(quán)利和下放權(quán)利的過(guò)程，成為真正的實(shí)在的剝奪高校權(quán)利的過(guò)程。這也就是在政府向高校下放了很多自主權(quán)，但高校仍然覺(jué)得自主權(quán)不夠的一個(gè)很重要的原因。

推行高校負(fù)面權(quán)利清單管理模式，需要政府大力作為。我覺(jué)得這項(xiàng)改革才是政府應(yīng)該大力作為的。推行高校負(fù)面權(quán)利清單管理模式，實(shí)質(zhì)上就是要改變政府與大學(xué)的關(guān)系，需要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，需要政府交出把持的權(quán)力，需要改革政府自身。改革實(shí)際上是權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系的調(diào)整，都會(huì)觸動(dòng)既有的權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系。政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行政府自身的改革，非常困難。因此，必須像李克強(qiáng)總理所說(shuō)的一樣，政府要有壯士斷臂的勇氣來(lái)改革自身。全力推進(jìn)大學(xué)自治，把高校建設(shè)成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的法人實(shí)體。人們往往擔(dān)心大學(xué)在取得自主權(quán)之后出現(xiàn)秩序混亂，擔(dān)心大學(xué)不能有效地行使辦學(xué)自主權(quán)。這種擔(dān)心是有一定道理的，在體制機(jī)制轉(zhuǎn)型期的確可能出現(xiàn)這種情況。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這是我們建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)，建設(shè)一流大學(xué)和一流學(xué)科的必經(jīng)之路。如果從改革的代價(jià)來(lái)講，這可能是改革必須付出的代價(jià)。度過(guò)這個(gè)高等教育體制機(jī)制的轉(zhuǎn)型期，實(shí)現(xiàn)“軟著陸”，我國(guó)高等教育就會(huì)在法律約束和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制之下形成新的充滿活力的高等教育新秩序。

四、高等教育的雙重體制及其后果

上面我們講了要在法律約束和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，形成充滿活力的高等教育新秩序，實(shí)際上是講在高校辦學(xué)過(guò)程中要依法辦學(xué)，自主辦學(xué)，要讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用。但30年來(lái)的我國(guó)高等教育改革，事實(shí)上形成了一個(gè)高等教育雙重體制。這是我概括的，不一定準(zhǔn)確。所謂雙重體制，實(shí)際上就是說(shuō)在高等教育體制機(jī)制方面，特別是在高等教育辦學(xué)資源配置方面，既有政府的計(jì)劃體制機(jī)制發(fā)揮作用，也有市場(chǎng)體制機(jī)制發(fā)揮作用，是兩種體制機(jī)制并存。

新中國(guó)成立之后，我國(guó)一直實(shí)行高等教育的政府計(jì)劃體制，1992年黨的十四大明確提出我國(guó)要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。這種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，特別是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不可避免地進(jìn)入到高等教育領(lǐng)域和學(xué)校辦學(xué)過(guò)程中。這兩種體制機(jī)制的簡(jiǎn)單相加或者并行，形成了高等教育的雙重體制。談不上融合，就是簡(jiǎn)單的相加。原來(lái)是行政體制機(jī)制起作用，現(xiàn)在市場(chǎng)體制機(jī)制進(jìn)來(lái)了，兩個(gè)一起吧。兩種體制機(jī)制之間是什么關(guān)系？我覺(jué)得目前仍然是行政體制機(jī)制為主，市場(chǎng)體制機(jī)制為輔。就力量而言，由于傳統(tǒng)的慣性，行政體制機(jī)制仍然發(fā)揮著決定性作用，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用還十分有限。這就是說(shuō)，在高等教育領(lǐng)域，政府所主導(dǎo)的行政性體制機(jī)制或者行政性資源配置方式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。更加嚴(yán)重的是，政府實(shí)際上也決定著在高等教育中是否引進(jìn)和推進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以及在哪些領(lǐng)域、多大程度上推行和運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從這個(gè)角度上講，在高等教育領(lǐng)域，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制這條腿非常細(xì)、非常短、非常無(wú)力，并且處于從屬和被動(dòng)地位，成為政府所左右和把控的工具和手段。

這種雙重體制機(jī)制在高等教育改革發(fā)展和高校辦學(xué)中的負(fù)面作用很大。就高等教育改革發(fā)展而言，目前我國(guó)高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┑母鞣N “工程”、“計(jì)劃”和“項(xiàng)目”，實(shí)際上就是利用這種雙重體制機(jī)制來(lái)運(yùn)行的。各級(jí)政府?dāng)M定相關(guān)工程、計(jì)劃、項(xiàng)目，然后通過(guò)這些工程、計(jì)劃、項(xiàng)目來(lái)配置高等教育資源，包括顯性資源和隱形資源。這就導(dǎo)致高校要想方設(shè)法拿到這些工程、項(xiàng)目、計(jì)劃，獲得辦學(xué)資源，從而導(dǎo)致高校面向政府競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)高校的管控。相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的那些直接管控，這種管控方式更具有隱蔽性，甚至表現(xiàn)為高校自愿接受管控。在這種工程、計(jì)劃、項(xiàng)目治理模式中，政府靈活穿梭在市場(chǎng)機(jī)制和行政機(jī)制之間，政府享有絕對(duì)的自由裁量權(quán)，并且披上了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和高校自主的外衣。就高校辦學(xué)而言，這種雙重體制機(jī)制極易滋長(zhǎng)大學(xué)的投機(jī)辦學(xué)思想和行為，甚至是違規(guī)違法辦學(xué)行為。它可能使有的高校在辦學(xué)中左右逢源，兩種體制機(jī)制的好處都占盡了；而使有的高校在辦學(xué)中左右為難，既不能適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制也不能適應(yīng)行政機(jī)制，導(dǎo)致高校之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)。過(guò)去我講過(guò)，在中國(guó)辦好一所大學(xué)很難，辦垮一所大學(xué)也很難。為什么呢？因?yàn)槭钦芾怼⒄k學(xué)，大學(xué)辦學(xué)因有政府托底而不怕市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致關(guān)門(mén)。即使有點(diǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，那也是非完全競(jìng)爭(zhēng)，甚至只是形式上的競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有那些關(guān)系到高校生死存亡的完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

十八屆三中全會(huì)指出：必須積極穩(wěn)妥，從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。這實(shí)際上是針對(duì)資源配置而言的，也可能主要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域的資源配置而言的。但我覺(jué)得對(duì)高等教育領(lǐng)域的改革具有非常重要的意義。我長(zhǎng)期呼吁并積極主張?jiān)谖覈?guó)高等教育領(lǐng)域發(fā)展高度的完全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，特別是要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制起決定性作用。我認(rèn)為，這是把高校建設(shè)成為面向社會(huì)依法自主辦學(xué)法人實(shí)體的必要條件，也是革除高等教育雙重體制機(jī)制的重要舉措。同時(shí)也是增強(qiáng)高校辦學(xué)活力和社會(huì)適應(yīng)性，提高高等教育質(zhì)量的關(guān)鍵。高等教育質(zhì)量的高低，不能由政府設(shè)定的質(zhì)量目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量和檢驗(yàn)，而是要由市場(chǎng)來(lái)衡量和檢驗(yàn)，市場(chǎng)其實(shí)蘊(yùn)含了一種潛在的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)高等教育改革發(fā)展和高校辦學(xué)活動(dòng)，總體上活力不夠。高校面向政府辦學(xué)，導(dǎo)致定位不準(zhǔn)、千校一面、社會(huì)適應(yīng)性和市場(chǎng)適應(yīng)性差；導(dǎo)致高校感受不到“市場(chǎng)決定生死”所帶來(lái)的辦學(xué)壓力，因而缺乏辦學(xué)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。只有競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的市場(chǎng)壓力才能帶來(lái)辦學(xué)動(dòng)力和辦學(xué)活力，只有競(jìng)爭(zhēng)才能實(shí)現(xiàn)高等教育多樣化。

曾任哈佛大學(xué)校長(zhǎng)的德里克·博克在《美國(guó)高等教育》一書(shū)中充滿自豪地談及了美國(guó)高等教育的多樣性，他認(rèn)為這種多樣性是其他國(guó)家高等教育所不具有的，是美國(guó)高等教育的最大特點(diǎn)。而這種多樣性就來(lái)源于廣泛的充分的大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)。處于頂端的研究型大學(xué)為聲譽(yù)而競(jìng)爭(zhēng)、為榮譽(yù)而競(jìng)爭(zhēng)，一般性大學(xué)則為了防止關(guān)門(mén)而競(jìng)爭(zhēng)。為了保護(hù)和發(fā)展大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)高等教育史上先后多次否定了建立 “國(guó)家樣板大學(xué)”的動(dòng)議。大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了美國(guó)高等教育的多樣性，使每所大學(xué)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中找到了自己的準(zhǔn)確定位而錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，從而形成了高等教育規(guī)范的市場(chǎng)秩序和充滿活力的高等教育系統(tǒng)。這個(gè)高等教育系統(tǒng)才能對(duì)不斷變化的社會(huì)生活做出最快的反應(yīng)和最大的適應(yīng)。我國(guó)高等教育，打個(gè)比喻，就像一塊鋼板，剛性很強(qiáng)，只能適應(yīng)和滿足那些凸出來(lái)的社會(huì)需要。如果你要我適應(yīng)你的需要、滿足你的需要，對(duì)不起，你先改變你自己吧。總體上是讓社會(huì)需要來(lái)適應(yīng)高等教育系統(tǒng)。而美國(guó)高等教育系統(tǒng)就像一塊海綿，是一種柔性結(jié)構(gòu)，面對(duì)多樣化的凹凸不平的社會(huì)需要，我都能貼近你、滿足你。我不需要你做改變，我用多樣化來(lái)適應(yīng)你、滿足你。這就是是否有競(jìng)爭(zhēng)而帶來(lái)的兩個(gè)不同的高等教育系統(tǒng)。所以，我一直認(rèn)為我國(guó)高等教育改革的方向和重點(diǎn)，就是要讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用。這需要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，需要革除雙重體制。政府要從直接干預(yù)大學(xué)辦學(xué)的領(lǐng)域退出來(lái)，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到積極營(yíng)造和培育高等教育競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制上去，轉(zhuǎn)移到建設(shè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、提高高校市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力上去。當(dāng)然也需要處理好大學(xué)與市場(chǎng)的關(guān)系，大學(xué)要遵守市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。如此才能真正讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在高等教育資源配置和高校辦學(xué)活動(dòng)中起決定作用。

五、高等教育改革再出發(fā)

當(dāng)前關(guān)于推進(jìn)高等教育改革，有學(xué)者提出了“重啟高等教育改革”這一說(shuō)法，我覺(jué)得用“高等教育改革再出發(fā)”更合適。高等教育改革再出發(fā)基于一個(gè)背景，那就是“高等教育全面深化改革”，這是高等教育改革體現(xiàn)十八屆三中全會(huì)精神的表現(xiàn)。三中全會(huì)的決定明確提出要實(shí)施教育領(lǐng)域綜合改革，教育部也布置開(kāi)展高等教育綜合改革，以加快高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

（一）正確理解高等教育全面深化改革的思想精義

現(xiàn)在高等教育界關(guān)于深化改革問(wèn)題，有好幾種提法，主要的有“高等教育全面深化改革”和“全面深化高等教育改革”兩種。我不知道我咬文嚼字的研究有沒(méi)有道理，我認(rèn)為“高等教育全面深化改革”和“全面深化高等教育改革”有很大的不同。

怎么不同？“高等教育全面深化改革”是高等教育理念、制度、體制機(jī)制的全面深化改革，是在對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)高等教育改革進(jìn)行全面和深刻反思的基礎(chǔ)上的改革，特別是要在做好改革頂層設(shè)計(jì)和重新規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)行一場(chǎng)“換衣服”式的而不是“打補(bǔ)丁”式的改革，是高等教育的“全面深化改革”。而“全面深化高等教育改革”的重點(diǎn)，在于“高等教育改革”的全面深化，只是就“高等教育改革”而言的，因此，改革范圍和內(nèi)容比較有限，也可能仍然依據(jù)過(guò)去的改革套路來(lái)進(jìn)行改革。所以，我傾向于采用“高等教育全面深化改革”的提法。

高等教育全面深化改革，必須要對(duì)改革開(kāi)放三十多年來(lái)我國(guó)的高等教育理念進(jìn)行反思。我認(rèn)為我國(guó)三十多年來(lái)高等教育改革所秉持的是一種國(guó)家主義的高等教育價(jià)值觀。國(guó)家主義的高等教育價(jià)值觀，實(shí)質(zhì)上就是把高等教育僅僅作為一種工具。

政府把高等教育作為一種工具，通過(guò)發(fā)展高等教育來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，也包括實(shí)現(xiàn)政府的政績(jī)目標(biāo)。高等教育的價(jià)值只是一種工具價(jià)值，并且要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府政績(jī)中來(lái)體現(xiàn)高等教育的價(jià)值。個(gè)人接受高等教育也只是希望提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，希望畢業(yè)后能找到一個(gè)好的令人羨慕的工作，能夠出人頭地，成為“成功人士”。誰(shuí)也不愿意做那個(gè)“為成功人士鼓掌的人”。高等教育大有被改造成為就業(yè)教育的趨勢(shì)。

高校作為實(shí)施高等教育的機(jī)構(gòu)，其“教育性”活動(dòng)越來(lái)越少，大有轉(zhuǎn)變成為科研院所和企業(yè)的趨勢(shì)?！爸乜蒲?、輕教學(xué)”的風(fēng)氣普遍流行，難以從根本上遏制，教師在“工具論”思想和社會(huì)風(fēng)氣影響下不愿意也無(wú)暇顧及教學(xué)，教學(xué)投入嚴(yán)重不足，教學(xué)質(zhì)量低下?！耙詫W(xué)習(xí)者為中心”的教育仍然只是停留在理念層面；“硬科學(xué)”和實(shí)用學(xué)科當(dāng)陽(yáng)稱(chēng)尊，缺少對(duì)人文學(xué)科的基本尊重，人文學(xué)科被嚴(yán)重邊緣化，很少有學(xué)生愿意學(xué)習(xí)人文學(xué)科。特別是現(xiàn)行的學(xué)科評(píng)價(jià)和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系和制度，受到學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和公司挖空心思開(kāi)發(fā)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的綁架，使得人文學(xué)科和人文學(xué)科教師灰頭土臉，被社會(huì)看不起，被學(xué)生看不起；在大學(xué)發(fā)展和建設(shè)上，包括世界一流大學(xué)建設(shè)上，只有不斷增加投入這一途而缺乏制度創(chuàng)新，并且呈現(xiàn)出嚴(yán)重的“排行榜依賴癥”，大學(xué)辦學(xué)為排行榜所左右，管理部門(mén)從排行榜來(lái)看大學(xué)辦學(xué)實(shí)績(jī)；文化素質(zhì)教育思想因與“工具論”相沖突而無(wú)法在高等教育領(lǐng)域立足，高等教育促進(jìn)人自由全面發(fā)展的功能不得彰顯。

總之，國(guó)家主義的高等教育價(jià)值觀使整個(gè)高等教育領(lǐng)域充斥著極其嚴(yán)重的工具論和短期功利主義思想和行為，窄化和矮化甚至扭曲了高等教育的意義和價(jià)值，極大地抑制了高等教育系統(tǒng)所蘊(yùn)含的創(chuàng)新發(fā)展能力。高等教育改革再出發(fā)，必須重新思考和確立新的高等教育價(jià)值觀。

與對(duì)高等教育理念進(jìn)行反思相應(yīng)，也需要對(duì)高等教育體制機(jī)制進(jìn)行反思和重建。核心是在尊重現(xiàn)代大學(xué)制度普適性的前提下，建立中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度。把握好現(xiàn)代大學(xué)制度的普適性和 “中國(guó)特色”的關(guān)系，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)“中國(guó)特色”而搞成“中國(guó)特殊”。在高等教育體制機(jī)制方面，需要在法治思維下確立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在高等教育資源配置中的決定性作用，在撬動(dòng)和倒逼高等教育其他方面改革中的杠桿作用。

（二）正確理解和實(shí)施高等教育綜合改革

目前，高等教育界把實(shí)施高等教育綜合改革作為高等教育全面深化改革的核心內(nèi)容。袁部長(zhǎng)在2014年和2015年兩年的全國(guó)教育工作會(huì)議上的講話中都強(qiáng)調(diào)要開(kāi)展和深入推進(jìn)高等教育綜合改革，不少高校也在學(xué)校層面開(kāi)展綜合改革試點(diǎn)。

高等教育綜合改革的提出，源于我們對(duì)目前高等教育改革形勢(shì)的一個(gè)基本判斷，那就是同之前相比，當(dāng)前的高等教育改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)和攻堅(jiān)期，面臨瓶頸問(wèn)題，破解深層次矛盾的難度大。高等教育改革涉及面廣，關(guān)聯(lián)度高，涉及多個(gè)部門(mén)和多種政策配套，需要多方面進(jìn)行調(diào)整。靠原來(lái)單項(xiàng)改革的辦法或者局部突破的辦法已經(jīng)難以奏效了。因此，要用全局意識(shí)和全球視野來(lái)認(rèn)識(shí)改革，用系統(tǒng)思維來(lái)做好改革頂層設(shè)計(jì)，用統(tǒng)籌兼顧的辦法來(lái)推進(jìn)改革，以增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和可操作性。

應(yīng)該說(shuō)，這種對(duì)高等教育改革形勢(shì)的判斷是正確的。當(dāng)前的高等教育改革的確進(jìn)入了攻堅(jiān)期和整體性的外部體制機(jī)制約束時(shí)期。因?yàn)榘凑障纫缀箅y的改革思路，一些外圍的改革和局部的改革解決了一些比較容易解決的問(wèn)題，剩下的都是一些硬骨頭。這些“硬骨頭”很多都是牽涉面廣，單靠高等教育系統(tǒng)自身的改革難以解決的。因此，必須通過(guò)國(guó)家層面的高等教育改革頂層設(shè)計(jì)來(lái)進(jìn)行改革攻堅(jiān)。但推進(jìn)高等教育綜合改革需要注意以下三方面的問(wèn)題。

第一，要以更加積極的態(tài)度來(lái)推進(jìn)高等教育綜合改革。如前所述，高等教育綜合改革所面臨的都是一些涉及面廣、關(guān)聯(lián)度高、涉及多種政策配套、需要多方面改革，特別是需要高等教育系統(tǒng)外部改革進(jìn)行協(xié)調(diào)的改革內(nèi)容。因此，以更加積極主動(dòng)的改革態(tài)度和率先突破的改革勇氣來(lái)進(jìn)行高等教育綜合改革尤為重要，不能坐等其他方面的改革完成了再來(lái)進(jìn)行高等教育綜合改革，更不能因?yàn)楣?jiān)期的高等教育改革面臨復(fù)雜的外部體制機(jī)制約束而推諉改革。比如說(shuō)，高考改革就是一個(gè)需要通過(guò)綜合改革來(lái)解決的問(wèn)題。高考制度改革牽涉到多方面外部制度，如戶籍制度、流動(dòng)人口管理制度、促進(jìn)社會(huì)公平的政策等方面的制約。但高考制度改革的緊迫性又不能等到其他方面的制度改革之后再來(lái)進(jìn)行改革。因此，必須率先進(jìn)行高考制度改革，通過(guò)高考制度改革來(lái)倒逼其他領(lǐng)域和方面的制度改革。

第二，“綜合改革”概念具有一定的模糊性，容易導(dǎo)致理解上的偏差。概念的模糊性和理解上的偏差，已經(jīng)給高等教育綜合改革實(shí)踐帶來(lái)了方向性偏差。到底什么是綜合改革？高等教育綜合改革是不是高等教育各部分各領(lǐng)域改革的相加？綜合改革中有沒(méi)有改革重點(diǎn)？如何確定高等教育綜合改革的重點(diǎn)？對(duì)這些問(wèn)題，人們有不同理解和認(rèn)識(shí)。我看過(guò)有關(guān)省市的高等教育綜合改革報(bào)告，發(fā)現(xiàn)高等教育綜合改革實(shí)際上成為高等教育的不同方面，如本科教學(xué)改革、評(píng)估制度改革、高等教育質(zhì)量建設(shè)、地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展、高職教育改革、民辦高等教育改革等諸多方面改革的“大雜燴”，“綜合改革”成了改革內(nèi)容、事項(xiàng)等方面的“拼盤(pán)”，這就嚴(yán)重偏離了高等教育綜合改革的核心思想要義。

第三，高等教育綜合改革突破口的選擇也是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題?，F(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了哪方面工作重要，哪方面就是高等教育綜合改革突破口的現(xiàn)象。我們有的領(lǐng)導(dǎo)在不同場(chǎng)合講話談出了好多個(gè)突破口。突破口多了就沒(méi)有突破口了。突破口這個(gè)概念，我想應(yīng)該是在軍事和戰(zhàn)爭(zhēng)上使用得比較早，是整個(gè)戰(zhàn)局的樞紐，突破它會(huì)牽動(dòng)整個(gè)戰(zhàn)局的根本性變化，會(huì)帶動(dòng)多方面問(wèn)題的解決。那么，高等教育綜合改革的突破口是什么呢？我認(rèn)為高等教育體制機(jī)制改革是突破口，是高等教育改革的“牛鼻子”，高等教育體制機(jī)制改革會(huì)牽動(dòng)高等教育全局的變革。而且高等教育體制機(jī)制改革的任務(wù)遠(yuǎn)沒(méi)有完成，受到高等教育系統(tǒng)外部改革的深刻制約和影響，是一個(gè)真正的“硬骨頭”。十八屆三中全會(huì)提出：要深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這些內(nèi)容都是高等教育體制機(jī)制改革的重要內(nèi)容。政府與大學(xué)關(guān)系的根本性改革是其核心內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)政府與大學(xué)關(guān)系的突破性改革，關(guān)鍵在于做好教育行政部門(mén)對(duì)高等教育管理職能的準(zhǔn)確定性和定位。必須大力削減政府的權(quán)力性職能，終止教育行政部門(mén)完全掌握高等教育資源和資源分配權(quán)的狀況，加強(qiáng)服務(wù)性職能。必須減少審批事項(xiàng)和評(píng)比、評(píng)獎(jiǎng)、評(píng)估性事項(xiàng)，增加服務(wù)性事項(xiàng)。

（三）將高等教育改革納入法治化軌道

我曾在許多學(xué)術(shù)研討會(huì)和學(xué)術(shù)報(bào)告中多次談到要將高等教育改革納入法治化軌道的問(wèn)題。高等教育改革再出發(fā)，在“出發(fā)點(diǎn)”我們就要確立法治思維，以法治思維來(lái)重新規(guī)劃設(shè)計(jì)和推進(jìn)高等教育改革。高等教育改革要按照四中全會(huì)提出的建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法行政的基本精神，在依法治教的基礎(chǔ)上，依法進(jìn)行高等教育改革。一方面使高等教育改革具備合法性，在人大授權(quán)和監(jiān)督下進(jìn)行高等教育改革；另一方面用法治思維來(lái)約束和規(guī)范高等教育改革，將高等教育改革納入法治化軌道。也就是要對(duì)高等教育改革進(jìn)行改革。為改革而改革的時(shí)代過(guò)去了，把改革作為評(píng)價(jià)政府，作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了。高等教育改革要合法，要受法律約束，改革的成效和后果要接受實(shí)踐檢驗(yàn)和法律問(wèn)責(zé)。

政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起把高等教育改革納入法治化軌道的責(zé)任。政府作為高等教育改革的設(shè)計(jì)者、推動(dòng)者和實(shí)施者，首先要確立法治思維，自覺(jué)將高等教育改革納入法治化軌道，保證高等教育改革的合法性。特別是在設(shè)計(jì)、實(shí)施和推進(jìn)那些涉及全局、影響深遠(yuǎn)的高等教育改革的時(shí)候，政府更應(yīng)該利用管理公共事務(wù)所形成的權(quán)威以及在政策和信息方面的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)將高等教育改革納入法治化軌道。高等教育改革再出發(fā)，在出發(fā)之前或出發(fā)的時(shí)候，政府能不能用法治思維來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)高等教育改革，關(guān)系到高等教育改革的基本方向問(wèn)題，關(guān)系到高等教育全面深化改革只是一個(gè)口號(hào)還是有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的問(wèn)題，關(guān)系到再出發(fā)的高等教育改革能不能成功。

目前正在進(jìn)行的高等教育改革，在將改革納入法治化軌道問(wèn)題上，現(xiàn)實(shí)情況依然十分嚴(yán)峻。比如說(shuō)，前不久政府發(fā)布的新建地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策，就很需要我們用法治思維來(lái)對(duì)之進(jìn)行審視。我認(rèn)為這項(xiàng)政策也是一項(xiàng)涉及我國(guó)高等教育全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大政策，在某種意義上講，這項(xiàng)政策實(shí)施后所將產(chǎn)生的效應(yīng)和影響，絲毫不亞于上個(gè)世紀(jì)末期我們所進(jìn)行的高等教育體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)我國(guó)高等教育產(chǎn)生的影響。那么，這項(xiàng)重大的改革政策是如何出臺(tái)的？雖然我們對(duì)政策過(guò)程詳情不太清楚，但我們知道圍繞這項(xiàng)政策制定所召開(kāi)的討論會(huì)、咨詢會(huì)等決策支持過(guò)程是非常不充分的。更沒(méi)有像制定 《教育規(guī)劃綱要》那樣廣泛征求社會(huì)各方面的意見(jiàn)，更沒(méi)有舉行政策聽(tīng)證會(huì)。可能仍然是某些領(lǐng)導(dǎo)有了一個(gè)想法，然后由政府部門(mén)組織一個(gè)課題組，撰寫(xiě)一個(gè)咨詢報(bào)告，最后形成一個(gè)政策文件。據(jù)我了解，參加政策咨詢研究的人員構(gòu)成非常單一，主要是一些開(kāi)展應(yīng)用技術(shù)教育的院校領(lǐng)導(dǎo)和校本研究人員，還有一些新建地方本科院校的領(lǐng)導(dǎo)和校本研究人員。建設(shè)應(yīng)用技術(shù)型大學(xué)，促進(jìn)新建地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展，雖然與應(yīng)用技術(shù)型大學(xué)相關(guān)，與新建地方本科院校相關(guān)，但它涉及到我國(guó)高等教育全局，涉及高等教育整體結(jié)構(gòu)，涉及院校類(lèi)型和層次結(jié)構(gòu)，是我國(guó)高等教育改革的一項(xiàng)全局性政策。涉及和影響全局的政策研究，必須要有多方面的專(zhuān)家參與，包括高等教育研究專(zhuān)家、政策研究專(zhuān)家，甚至教育法律研究專(zhuān)家的參與，才能保證政策制定過(guò)程的規(guī)范性和政策的科學(xué)性。我們看到，這項(xiàng)政策的征求意見(jiàn)稿發(fā)布后，引起了社會(huì)各方面的高度關(guān)注和多種議論，但有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)在一些政策關(guān)鍵問(wèn)題上卻有著互相矛盾的解釋和說(shuō)法。政策解釋的嚴(yán)肅性不夠、隨意性太強(qiáng)。另外，這項(xiàng)政策對(duì)《教育規(guī)劃綱要》的權(quán)威性和嚴(yán)肅性形成重大挑戰(zhàn)?！督逃?guī)劃綱要》是由國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的指導(dǎo)2010-2020年我國(guó)教育改革發(fā)展的規(guī)范性文件，但《教育規(guī)劃綱要》根本就沒(méi)有提及新建地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展改革問(wèn)題。

從這個(gè)政策案例來(lái)看，政府所發(fā)起和推動(dòng)這項(xiàng)高等教育改革，還不是依法進(jìn)行的改革，政府的改革行為還是有很強(qiáng)的隨意性，還是慣用過(guò)去的傳統(tǒng)思維，還缺乏法治思維，改革結(jié)果和改革成效今后可能也無(wú)法進(jìn)行檢驗(yàn)和問(wèn)責(zé)。當(dāng)然，政府確立法治思維，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，這有一個(gè)過(guò)程。但我們不能以“轉(zhuǎn)型有個(gè)過(guò)程”而為傳統(tǒng)的高等教育改革思維辯護(hù)，或者作為拒絕轉(zhuǎn)變的借口。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)告訴我們，傳統(tǒng)行政思維方式的慣性太大了，以致局部或一般的改革難以抑制它對(duì)改革再出發(fā)的影響。必須進(jìn)一步解放思想，對(duì)改革進(jìn)行改革，推進(jìn)具有“革命性”的改革，以加大改革能量，徹底沖破傳統(tǒng)思維和傳統(tǒng)體制對(duì)高等教育全面深化改革的限制。最關(guān)鍵的是，在依法治國(guó)、依法治教的大背景下，要盡快建立《高等教育改革法》，或者在有關(guān)法律中增加對(duì)高等教育改革進(jìn)行法律約束的內(nèi)容，為高等教育改革立法，以法律來(lái)規(guī)范和約束高等教育改革行為，將高等教育改革行為限定在法律框架內(nèi)。一方面由人大授權(quán)開(kāi)展高等教育重大改革，審議和批準(zhǔn)高等教育重大改革方案；另一方面對(duì)重大高等教育改革過(guò)程和改革結(jié)果進(jìn)行人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。只有這樣，高等教育全面深化改革才具有縱向的“全面深化”意義，高等教育改革再出發(fā)才有一個(gè)確定的法治化改革方向。

以上是我對(duì) “我國(guó)高等教育改革的反思和再出發(fā)”問(wèn)題的一些想法，可能批判性的觀點(diǎn)比較多。“反思研究”本來(lái)就具有批判性，而且高等教育改革再出發(fā)，也要求我們必須進(jìn)行反思研究。盡管如此，我這里仍然要再次強(qiáng)調(diào)，我絕對(duì)不否認(rèn)我國(guó)30年來(lái)高等教育改革所取得的重大歷史性成就，我正是在這些重大的歷史性成就的基礎(chǔ)上進(jìn)行反思研究的，目的是為了我們國(guó)家更好地進(jìn)行高等教育改革，從而實(shí)現(xiàn)高等教育的強(qiáng)國(guó)夢(mèng)。

注：

①本文根據(jù)作者2015年11月12日在深圳大學(xué)高教所和師范學(xué)院教育系第161期“跨學(xué)科學(xué)術(shù)沙龍”上的報(bào)告錄音整理，刊發(fā)時(shí)作者進(jìn)行了相關(guān)調(diào)整和修改。

【責(zé)任編輯：向博】

Reflection upon Chinese Higher Education Reform and its Re-Start

ZHANG Ying-qiang
（Institute of Science of Education，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan，Hubei，430074）

The characteristics of Chinese higher education reform in recent thirty years are as follows:in terms of the subject，the government is the designer，initiator，and propeller of the reform；in terms of the content，the reform of higher education system and mechanism is the core；in terms of the approach，“patching”is the basic mode.To comprehensively deepen the reform，there should be some limits on the power of the government. The main function of the government is to design a legal university system，build university statutes of legal significance，make clear the independent legal person position of universities，and transform universities into autonomous society-oriented legal entities.We need to break through the dual system of higher education，and allow the market competition mechanism to play a decisive role.We also need to understand the essence of the comprehensive reform of higher education，ensure it follows a correct direction，and bring it into a legal track.

higher education reform；autonomy in school running；university autonomy；limited government；dual system of higher education；re-start of the reform

G 512.2

A

1000-260X（2016）01-0140-16

2015-12-28

張應(yīng)強(qiáng)，教育學(xué)博士，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授，主要從事高等教育理論和政策研究。