黃　河，Starostin Nikita

（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

中國企業(yè)海外投資的政治風(fēng)險及其管控
——以“一帶一路”沿線國家為例

黃河，Starostin Nikita

（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

國際投資中的政治風(fēng)險是指由政治因素引起的不連續(xù)性出現(xiàn)于商業(yè)環(huán)境中，導(dǎo)致一個國際投資的利潤潛力或資產(chǎn)損失的任何類型的政治事件，如戰(zhàn)爭、恐怖活動、政府變化和第三國干預(yù)等。通常我們可以從常規(guī)、影響層次、風(fēng)險來源、”傳統(tǒng)“與”非傳統(tǒng)“等角度將政治風(fēng)險加以分類。伴隨著”一帶一路“戰(zhàn)略的推進，中國企業(yè)在沿線國家的國際直接投資領(lǐng)域、范圍和規(guī)模還將不斷擴大。與此同時，在地緣政治上，目前在歐亞大陸由東向西正在逐漸形成一個”社會政治動蕩風(fēng)險弧“，包括中南半島、南亞、中亞、西亞及北非，地緣上與我國”一帶一路“戰(zhàn)略及多個海外投資重點地區(qū)重合，推升了我國海外投資企業(yè)面臨的政治風(fēng)險。因此，對政治風(fēng)險進行管控在中國企業(yè)”走出去“過程中的作用舉足輕重，我國亟需制定有效的相關(guān)政策，對面臨的政治風(fēng)險提前做出詳細評估，并及早制定風(fēng)險防范措施。

中國企業(yè)；海外投資；政治風(fēng)險；”一帶一路“

自2008年秋金融危機全面爆發(fā)后，中國企業(yè)審時度勢采取了更大膽的“走出去”的海外經(jīng)營戰(zhàn)略，2014年中國對外直接投資規(guī)模在1400億美元左右，約高出中國利用外資200億美元，中國已經(jīng)成為直接投資資本凈輸出國［1］。但隨著中國企業(yè)越來越多現(xiàn)身于國際商業(yè)市場，政治風(fēng)險已成為影響我國企業(yè)海外投資所回避不了的一個重要因素。例如，在利比亞內(nèi)戰(zhàn)期間，中國在當(dāng)?shù)爻邪拇笮凸こ添椖繋缀跞客９?，工程人員被迫撤離，一些項目更是直接受到了炮火的波及或被武裝人員洗劫，令本已巨大的損失變得更加難以估量［2］。由于中國企業(yè)在海外投資遭遇失敗的諸多案例是因為遭遇政治風(fēng)險等非商業(yè)因素引起，因此中國企業(yè)海外投資的政治風(fēng)險問題引起了學(xué)界的高度關(guān)注。

一、政治風(fēng)險及其分類

歷史上國際資本輸出經(jīng)歷了三次高潮：第一次發(fā)生在20世紀前30年，第二次發(fā)生在兩次世界大戰(zhàn)之間，第三次發(fā)生在二戰(zhàn)以后。第三次資本輸出高潮的一個重要特點是，生產(chǎn)資本輸出取代了借貸資本成為主導(dǎo)形式。這個時期的直接投資理論也突破了傳統(tǒng)理論的局限，從全球生產(chǎn)布局、全球市場占據(jù)乃至全球經(jīng)營與發(fā)展這樣的長期戰(zhàn)略出發(fā)，將刺激資本國際流動的基本動因從利潤擴大到原料、能源、市場，甚至政治軍事聯(lián)盟等多方面。資本輸入的地域不斷擴大，連一些利潤不高且風(fēng)險較大的地區(qū)也成了投資者角逐的熱點。1970年，西方發(fā)達國家共有7276家跨國公司，擁有子公司27300家，分布在發(fā)展中國家的子公司有7214家［3］。

第三次投資高潮為西方國家戰(zhàn)后20年的經(jīng)濟高速成長奠定了能源、原料和市場基礎(chǔ)。與此同時，發(fā)達國家與發(fā)展中國家間關(guān)于國際資本對一國經(jīng)濟發(fā)展的價值的爭議也越來越大。發(fā)達國家的投資者認為直接投資可以增加當(dāng)?shù)貒顿Y總額，加劇經(jīng)濟增長，為發(fā)展中國家?guī)硐冗M技術(shù)、幫助其建立現(xiàn)代工業(yè)體系、促進當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等好處。吸收直接投資的發(fā)展中國家則對此持戒備心理，認為外來投資會剝削當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和勞動力，發(fā)達國家投資的真實目的在于轉(zhuǎn)移高能耗、高污染的產(chǎn)業(yè)，掠奪當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和廉價勞動力，利用轉(zhuǎn)移價格，剝削當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，逃避政府控制等［4］（P100）。

在這場跨國公司與發(fā)展中國家的較量中，國有化行為引人矚目，新獨立的國家常常采用沒收、征用和國有化等方式，吸收西方國家在本國的資產(chǎn)，造成西方國家跨國公司的重大損失。例如，多米尼加革命使美國在20世紀60年代損失了大通銀行、花旗銀行和柯吉建設(shè)公司等在當(dāng)?shù)氐馁Y產(chǎn)；70年代又損失了西半球汽車集團、威奈爾工程公司、赫克勒斯公司和國際化工公司等在當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)［4］（P116）。因此，最初西方學(xué)者認為，政治風(fēng)險與東道國主權(quán)行為體（政府）間存在很密切的關(guān)系，如斯蒂芬·羅伯（Stefen Robock）在《政治風(fēng)險：識別與評估》中將政治風(fēng)險定義成：因東道國政府主權(quán)行為導(dǎo)致外國企業(yè)價值減少的隨機發(fā)生的潛在可能性［5］。

進入20世紀80年代以后，隨著世界經(jīng)濟一體化的發(fā)展，經(jīng)濟融合趨勢明顯，東道國政府趨向于制定明確的政策和法律來吸引外資，這個時期的政治風(fēng)險不再表現(xiàn)為國有化等極端風(fēng)險。這一趨勢表現(xiàn)在政治風(fēng)險的研究領(lǐng)域，就是對政治風(fēng)險概念的研究從政府直接和極端的行為轉(zhuǎn)向更為多樣、更為隱蔽的限制性措施。特別是當(dāng)國內(nèi)的政治、經(jīng)濟和社會狀況都發(fā)生變化時，為了維護國家利益、利益集團利益或意識形態(tài)，東道國政府就可能改變政策，對外國企業(yè)的經(jīng)營活動進行干預(yù)。與此同時，學(xué)者們認為，政府以外的力量對政治風(fēng)險的發(fā)生產(chǎn)生了日益重要的影響［6］。例如，馬克·菲茨德里克（Mark Fitzpatric）1983年認為，應(yīng)該從政治環(huán)境和一般環(huán)境的角度看待政治風(fēng)險［7］。

進入20世紀90年代以后，邁克爾·波特（Michael Porter）認為，跨國公司采取海外并購的行動往往有更高的戰(zhàn)略目的——為了超越乃至左右國際上的競爭對手，并在東道國掌握一定的主導(dǎo)權(quán)，這會引起東道國對外國企業(yè)及其母國的擔(dān)憂，從而構(gòu)成了政治層面上的風(fēng)險［8］。關(guān)于跨國公司關(guān)注政治風(fēng)險的原因，托馬斯·布里沃（Thomas L.Brewer）分析了母國、東道國與政府三者之間的互動關(guān)系。在他看來，跨國直接投資與海外并購會影響母國和東道國各自國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進而影響兩國政府間的關(guān)系。因而，有意進行海外并購的大型集團需要關(guān)注對方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的動態(tài)，避免對方在政府層面采取一些不利于本國海外投資的產(chǎn)業(yè)政策［9］。保羅·克魯格曼（Paul R.Krugman）在其與莫里斯·奧布斯特菲爾德（Maurice Obstfeld）合作的研究中指出，跨國公司在海外并購時除了關(guān)注貿(mào)易因素以外，還進一步謀求對外國經(jīng)濟的控制權(quán)，其主要動因是為了改變或影響既有的競爭機制，從而謀求長遠的優(yōu)勢地位。從這個意義上說，東道國對母國的跨國投資行為變得愈發(fā)謹慎，會關(guān)注母國在政治上和經(jīng)濟上的動機［10］。例如，阿加塔·安特科維茨（Agata Antkiewicz）和約翰·華里（John Whalley）在一項研究中認為，中國對發(fā)達國家的投資頻頻失利折射出完善國際投資機制的必要性，這是因為先前的國際投資機制無法解決中國對外投資中的兩個關(guān)鍵問題——企業(yè)管理的透明度問題以及企業(yè)與各級政府的關(guān)系問題。他們進一步提出，中國企業(yè)與政府的關(guān)系問題是造成發(fā)達國家產(chǎn)生對中國企業(yè)投資威脅國家安全的擔(dān)憂的原因［11］。

上述觀點都是從西方學(xué)者的角度來看待政治風(fēng)險。筆者認為，上述定義的缺陷是過于寬泛，這導(dǎo)致了政治風(fēng)險定義的不確定性。為了研究的便利，筆者將政治風(fēng)險的概念界定為：當(dāng)由政治因素引起的不連續(xù)性出現(xiàn)于商業(yè)環(huán)境中，導(dǎo)致一個國際投資的利潤潛力或資產(chǎn)損失的任何類型的政治事件 （例如戰(zhàn)爭、恐怖活動、政府變化、第三國干預(yù)、交易控制和投資限制等）。政治風(fēng)險的特點是過程的不穩(wěn)定性與非市場的不確定變化，政治風(fēng)險難以預(yù)測和防范，一旦發(fā)生必然會給投資者帶來巨大損失。

由上可見，政治風(fēng)險的本質(zhì)是經(jīng)營環(huán)境發(fā)生變化的可能性。為了讓企業(yè)在進行整體戰(zhàn)略決策的時候更加清晰和準確，企業(yè)需要更明確認識政治風(fēng)險的類型，更詳細辨別政治風(fēng)險的不同形式。對于政治風(fēng)險的類型，我們可以從常規(guī)、影響層次、風(fēng)險來源、“傳統(tǒng)”與“非傳統(tǒng)”等角度將政治風(fēng)險加以分類（詳見表1）。

表1　政治風(fēng)險的分類

需要指出的是，以上政治風(fēng)險在現(xiàn)實中往往是以綜合的方式出現(xiàn)的，反映了政治風(fēng)險來源的復(fù)雜性。例如，東道國政治不穩(wěn)定的來源可能同時是民族糾紛、宗教爭端、經(jīng)濟困難、工人罷工和學(xué)生游行等因素相互作用的綜合結(jié)果。而政治不穩(wěn)定不僅影響企業(yè)的生產(chǎn)、運輸和運營效率，而且極有可能引發(fā)東道國的內(nèi)部戰(zhàn)爭。

二、中國企業(yè)海外投資政治風(fēng)險的現(xiàn)狀與趨勢

在加入世界貿(mào)易組織后，中國面臨著更廣泛的國際競爭，海外投資是中國企業(yè)增強自身實力、積極參與國際競爭的必然要求，也是追求利益最大化的必然結(jié)果。目前，我國對外投資呈現(xiàn)收益低、風(fēng)險大的特點。過去幾年，我國對外投資快速擴張，但一部分項目并沒有取得預(yù)期收益，甚至出現(xiàn)較大損失?？傮w上看，2005-2013年，我國對外直接投資平均收益率為3.3%，大大低于我國外來投資的回報率，是導(dǎo)致2013年我國對外投資收益逆差達599億美元的一個重要因素［12］。

例如，2008年中國開發(fā)銀行欲以l39億美元收購德國Dresdner銀行；2009年中鋁集團欲以195億美元入股力拓集團；2010年中興與華為以50億美元進軍美國市場；2011年中電投在緬甸投36億美元的水電項目；2012年中石油以47億美元購買伊朗天然氣；2013年MCC和江西銅礦在阿富汗投資28億美元銅礦；2013年中信集團在澳大利亞投資5 5億美元鋼鐵；2014年中石油在伊朗投資25億美元石油等。這些曾投入天文數(shù)字資金的大型項目，由于各種原因最終大多遭受巨額虧損，甚至化為泡影［13］。

近十年來，中國對外投資的觸角遍布世界各地。伴隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的推進，中國企業(yè)在沿線國家的國際直接投資領(lǐng)域、范圍和規(guī)模還將不斷擴大。與此同時，也給中國企業(yè)帶來了諸多的政治風(fēng)險。例如，“一帶一路”沿線65個國家，經(jīng)濟大多處在發(fā)展中階段，但自然資源異常豐富，不少是“資源詛咒”國。國際經(jīng)濟學(xué)界自20世紀90年代開始了對“資源詛咒”現(xiàn)象的關(guān)注和研究，發(fā)現(xiàn)資源蘊藏豐富的國家，通常經(jīng)濟增長緩慢，社會沖突異常激烈。“一帶一路”沿線就散落著許多這類高沖突高風(fēng)險國家，如中亞的吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦等。這些國家政治風(fēng)險因子根深蒂固，不少緊鄰我國，風(fēng)險往往外溢為我國國內(nèi)問題及整個地區(qū)性問題［14］。

例如，Minchenko Consulting咨詢公司于2013年發(fā)表了中亞五國的投資風(fēng)險排行榜。該咨詢公司評價了中亞各國四個方面的政治風(fēng)險，即國家政權(quán)穩(wěn)定的外部風(fēng)險、國家政權(quán)穩(wěn)定的內(nèi)部風(fēng)險、發(fā)展的風(fēng)險與政策變化風(fēng)險。據(jù)此排行榜，哈薩克斯坦獲得第一名。哈薩克斯坦的內(nèi)部風(fēng)險被最小化，具體來講，精英集團內(nèi)部之間出現(xiàn)平衡。在納扎爾巴耶夫總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)之下，哈薩克斯坦的政治現(xiàn)代化進程比其他中亞四國取得了更多成就，它放棄了以部落或地區(qū)為平衡的政權(quán)組織形式。同時，不存在明顯的領(lǐng)導(dǎo)人繼承者問題給國家發(fā)展所造成的潛在風(fēng)險。此外，伊斯蘭極端主義的地下活動、工人的罷工、與販賣毒品有關(guān)的犯罪率的增長均為哈薩克斯坦投資風(fēng)險。與哈薩克斯坦相比，吉爾吉斯斯坦投資的政治風(fēng)險較高，其原因在于吉爾吉斯斯坦國家政權(quán)穩(wěn)定的外部和內(nèi)部風(fēng)險都很高，而且人均資源占有率很低，國家治理水平較為落后。有專家指出，外國投資者將在各個層面上遇到問題：1.吉爾吉斯斯坦地區(qū)居民很低的識字率和被動性導(dǎo)致有些政治家利用這些居民，以達到自己的目的；2.支持和保護外國投資者的法律不規(guī)范；3.現(xiàn)存在的法律不受監(jiān)督；4.地方自治機關(guān)缺乏自主性（獨立性），只聽從中央政府的命令，而中央往往不了解邊遠地區(qū)存在的問題［15］。在中亞國家中，政治風(fēng)險排行榜的最后一名是塔吉克斯坦。塔吉克斯坦的國家政權(quán)穩(wěn)定外部和內(nèi)部風(fēng)險都很高，企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施很落后，同時法律不透明和政策不穩(wěn)定［16］。在塔吉克斯坦投資的政治風(fēng)險目前出現(xiàn)了三個大趨勢：第一個趨勢在于，最近以伊斯蘭國為主的伊斯蘭極端思想在塔吉克斯坦越來越受歡迎，伊斯蘭國的同情者越來越多，其中有部分人前往作戰(zhàn)地帶；第二個趨勢是，在阿富汗-塔吉克斯坦邊界毗鄰阿富汗兩省正在集中著1500個武裝分子，其中有塔利班和伊斯蘭國等恐怖組織的成員，他們都與政府軍打仗。一部分武裝分子是塔吉克人，而阿塔邊界線并不是全線都受控制的；第三個趨勢是，塔吉克斯坦的國民經(jīng)濟發(fā)展越來越惡化。雖然塔吉克斯坦存在影響經(jīng)濟發(fā)展的一些客觀因素，但與此同時，塔吉克斯坦政府在恢復(fù)工業(yè)和農(nóng)業(yè)方面上并未作出實質(zhì)性努力［17］。

與此同時，在地緣政治上，目前在歐亞大陸由東向西正在逐漸形成一個 “社會政治動蕩風(fēng)險弧”，包括中南半島、南亞、中亞、西亞及北非，地緣上與我國“一帶一路”戰(zhàn)略及多個海外投資重點地區(qū)重合，推升了我國海外利益整體面臨的政治風(fēng)險。例如，中國駐馬里大使館2015年11月20日晚向新華社記者證實，赴馬里交通部洽談合作項目的3名員工在襲擊事件中不幸遇難，另有4名中國公民獲救。據(jù)路透社消息，非洲圣戰(zhàn)組織 “穆拉比通組織”（Al-Mourabitoun）宣稱對馬里麗笙酒店的襲擊事件負責(zé)。該組織隸屬于基地組織，主要活動區(qū)域為馬里北部，主要由柏柏爾人和阿拉伯人組成。該組織在Twitter上發(fā)文稱對這起襲擊事件負責(zé)［18］。

針對上述案例，福布斯中文版總編輯周健工認為：“一些國家和地區(qū)可能發(fā)生革命或者內(nèi)戰(zhàn)、局部沖突、騷亂、恐怖襲擊、政權(quán)變更、暴力活動增加、監(jiān)管制度和經(jīng)濟政策出現(xiàn)變動、經(jīng)濟形勢惡化等等，因此會發(fā)生原有的產(chǎn)權(quán)股權(quán)、商業(yè)合同、債權(quán)債務(wù)關(guān)系的變化，以及對各種經(jīng)營活動產(chǎn)生負面影響，最終造成損失——所有對這類事件發(fā)生可能性的判斷，都需要建立在政治風(fēng)險分析的基礎(chǔ)之上。”［19］由此可見，中國企業(yè)對外直接投資的政治風(fēng)險可以被看作“一帶一路”戰(zhàn)略實施過程中面臨的外部挑戰(zhàn)的一部分。本文以下選取一些典型政治風(fēng)險為例，探討中國企業(yè)在“一帶一路”沿線投資可能面臨的政治風(fēng)險。

其一，分離主義、國內(nèi)戰(zhàn)爭、族群沖突和區(qū)域內(nèi)沖突的風(fēng)險有增無減。例如，從地緣政治上看，東非地區(qū)是一個“高度碎片化”的地區(qū)。在國家層面上，東非飽受分離主義的困擾。烏干達南部省份布干達曾在1967年謀求獨立，北方阿喬利地區(qū)的分離主義問題則長期存在；在坦桑尼亞，桑給巴爾與坦噶尼喀的聯(lián)盟也存在巨大隱患。坦桑尼亞、肯尼亞與烏干達三個地區(qū)強國為爭奪地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)頻繁展開競爭。而厄立特里亞、索馬里與埃塞俄比亞，烏干達與坦桑尼亞間爆發(fā)過的大規(guī)模戰(zhàn)爭更是加深了彼此間矛盾［20］，大大增加了中國企業(yè)油氣資源開發(fā)的機會成本，特別是難以掌控的政治風(fēng)險因素。

其二，中國企業(yè)的資源型境外投資比其他行業(yè)面臨更高的政治風(fēng)險。因為從產(chǎn)品的特性上看，包括石油、天然氣在內(nèi)的自然資源可能會加劇國內(nèi)的武裝沖突，譬如伊朗、蘇丹、印度尼西亞、尼日利亞、安哥拉、哥倫比亞等國都存在這種情況。爭奪自然資源的控制權(quán)會增加沖突、暴力和戰(zhàn)爭的風(fēng)險。在所有的自然資源中，石油被認為是誘發(fā)國內(nèi)沖突的最大因素，因為它能夠提供數(shù)額龐大的租金，對政府和國民經(jīng)濟的影響更為巨大［21］。例如，在東非油氣資源開發(fā)過程中，中國是一個后來者，而且在參與東非油氣開發(fā)的初期，中國油氣公司也不斷遭遇挫折。2007年，中海油率先試水索馬里，拉開了中國油氣公司在東非投資的序幕。而索馬里早已被次國家層面的族群斗爭搞得四分五裂，至今北方的索馬里蘭與邦特蘭地區(qū)仍維持事實上的 “獨立”。中海油與其投資伙伴——中外合資的中國國際石油與天然氣公司（China International Oil and Gas）與索馬里過渡政府簽署了一項產(chǎn)量分成協(xié)議，不過，該協(xié)議規(guī)定的勘探區(qū)屬于所謂的“邦特蘭自治省”，索馬里過渡政府并無實際管轄權(quán)。同時，該協(xié)議又是在索新石油法頒布之前簽訂的，在法律上其有效性也頗受質(zhì)疑。該協(xié)議最終沒有得到實際執(zhí)行，不了了之［22］。

其三，政府違約與投資政策發(fā)生變化的風(fēng)險在增加。例如，長期以來中國與緬甸保持著良好的政治、經(jīng)濟和軍事交往，不斷給予后者大量援助及投資，為了幫助中國化解潛在的能源安全危機，繼同意中國鋪設(shè)石油和天然氣管道后，緬甸還希望修建“中緬鐵路”連接兩國。然而緬甸鐵路運輸部部長吳丹貼2014年7月18日對外表示:由于公眾強烈反對以及工期拖延，計劃耗資200億美元的中緬鐵路項目已被取消，他還強調(diào)，中緬鐵路旨在讓中國通過緬甸取得印度洋的出?？?。緬甸的改革舉措獲得西方世界的贊許，逐步解除大多數(shù)禁令，包括美國總統(tǒng)奧巴馬在內(nèi)的西方領(lǐng)導(dǎo)人不斷到訪緬甸。與此同時，長期與緬甸關(guān)系密切的中國卻遭遇巨大挑戰(zhàn)，許多傳統(tǒng)利益都為緬甸的民主進程所影響，甚至處于尷尬境地，造成中國對緬投資銳減［23］。

其四，除了東道國政治勢力干預(yù)以外，來自第三國政治勢力的干預(yù)也有上升趨勢。例如加勒比曾長期是歐美等國的海外殖民地，歐美國家對加勒比有著巨大的影響力，甚至至今都在該地擁有著大小不一的屬地。尤其是稱加勒比地區(qū)為其“后院”的美國，更是將加勒比作為其國家利益的重要組成部分。當(dāng)前美國在加勒比地區(qū)仍然有著非常大的地緣戰(zhàn)略利益，隨著金融危機給美國經(jīng)濟帶來沖擊，美國重估加勒比地區(qū)的地位，開始實施“重返加勒比”戰(zhàn)略（U.S. Reengagement in the Caribbean Basin），加大對加勒比投資，增加美國對加勒比地區(qū)的安全維護投入。因此，中國企業(yè)在投資加勒比過程中，必須考慮第三國對加勒比的戰(zhàn)略可能對企業(yè)投資造成的潛在影響［24］。

其五，在中國企業(yè)走向國際市場的過程中，除了需要應(yīng)對“傳統(tǒng)政治風(fēng)險”外，“非傳統(tǒng)政治風(fēng)險”因素也對我國企業(yè)的海外發(fā)展構(gòu)成了嚴峻的挑戰(zhàn)①。例如，蘇菲·米勒（Sophie Meunier）2012年發(fā)現(xiàn)西方對中國企業(yè)投資存在非理性擔(dān)憂，并認為這種擔(dān)憂主要來自對中國企業(yè)投資受國家控制從而使得投資具有多重目的的猜測。此外，價值觀念和政治理念的滲透、補貼、知識產(chǎn)權(quán)以及經(jīng)濟間諜等理性擔(dān)憂則加劇了非理性擔(dān)憂。作者呼吁美國應(yīng)從維護美國經(jīng)濟利益的角度確保外國投資審查過程與政治無關(guān)，鼓勵外來投資的流入［25］。東道國將中國國企的行為看作是政府行為，自然會對這些企業(yè)海外投資的動因產(chǎn)生懷疑和焦慮，他們擔(dān)心中國的國有企業(yè)實際上是由中國政府真正掌控的。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）在其2009年 《世界投資報告》（World Investment Report）中，甚至將涉及中國央企海外投資時的 “投資方主體”寫成 “中國政府”（Chinese government）而不是具體的企業(yè)名稱?？梢钥闯?，我國央企和國企的海外投資行為在很大程度上已被視為政府行為。2011年以來，美國就多次在各種政治、經(jīng)濟和外交活動中討論“競爭中立”原則，并在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織 （OECD）、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）等國際組織中推動競爭中立框架（Comparative Neutrality Framework，簡稱CNF）的推廣和落實，使得競爭中立原則引起廣泛關(guān)注［26］。

三、中國企業(yè)海外投資政治風(fēng)險的管控

政治風(fēng)險處理方式的不同將會加深或減小政治風(fēng)險帶來的損失。學(xué)者對于政治風(fēng)險的處理方法也進行了探討［27］。

博林（A.Berlin）認為：“風(fēng)險是商業(yè)決策過程中持續(xù)存在的因素，決定合適的方法去管控風(fēng)險、緩解風(fēng)險，對任何新投資或現(xiàn)有商業(yè)運營擴容的最終成功，都至關(guān)重要”［28］。對投資者來說，評估投資項目的政治風(fēng)險至關(guān)重要，可指導(dǎo)投資者應(yīng)在何處投資以及到底是否應(yīng)該進行投資。一旦投資者意識到政治風(fēng)險對未來或現(xiàn)有的投資造成的問題，就應(yīng)著手管控這一問題，以避免損失，并使收益最大化。

在政治風(fēng)險的具體管控措施方面，1981年，沙皮羅（Alan C.Shapiro）提出四種管控政治風(fēng)險的基本方法：（1）風(fēng)險規(guī)避。假如損失的機率過高而預(yù)期的利潤不及風(fēng)險時，則投資可以延期或撤離；（2）保險。大多數(shù)國家會為其跨國公司提供政治風(fēng)險的保險以保障其跨國公司在國外的投資；（3）與政府交涉。一些跨國公司在進行投資之前會與東道國政府協(xié)議，以獲得特許權(quán)并商定雙方的權(quán)利與義務(wù)；（4）改變投資的股權(quán)結(jié)構(gòu)?？鐕緫?yīng)嘗試增加?xùn)|道國的股權(quán)投入，以增加?xùn)|道國介入營運的成本，減少其政治風(fēng)險的產(chǎn)生［29］。

1987年，阿克特（（Humayun Akhter）和魯斯切（Robert F.Lusch）提出了另外三種對政治風(fēng)險進行管控的方法：（1）適應(yīng)策略。使跨國公司與東道國利益一致，并呈現(xiàn)持續(xù)性的狀態(tài)；（2）經(jīng)濟性嚇阻。跨國企業(yè)塑造一種情境，使得當(dāng)東道國政府單方面采取行動而將對公司不利時，這項行動亦會對該國經(jīng)濟造成影響，而這種雙向的經(jīng)濟互動將會延緩東道國政府采取對企業(yè)不利的行動。經(jīng)濟性嚇阻的相關(guān)策略包括減少資源承諾、跨國公司活動的全球整合、控制原料市場或產(chǎn)品市場及計劃性撤資等；（3）從政治上考慮企業(yè)的經(jīng)營策略。能影響跨國公司的政治活動很少只是基于經(jīng)濟上的考慮，而維護國家安全、安撫利益團體和權(quán)力的維持等考慮，通常會凌駕于企業(yè)的經(jīng)濟行為之上，而使得經(jīng)濟上的嚇阻有時無法阻止東道國政府單方面的行動。所以，跨國公司亦需對東道國的政治情勢多加觀察［30］。

1992年，米勒（Kent D.Miller）提出了五種策略性風(fēng)險管控的方式：（1）回避（Avoidance）。當(dāng)企業(yè)面臨無法接受之政治風(fēng)險時，可以通過資產(chǎn)的撤離或推遲進入市場、在不確定性的市場中采取利基策略（Niche strategy）等；（2）控制（Control）。通過控制重要的資源以降低風(fēng)險。例如，利用政治游說和廣告促銷影響消費者，或以垂直整合、水平并購之方式來加強對投入/產(chǎn)出及競爭者的控制等；（3）合作（Cooperation）。利用多邊協(xié)議增加彼此相互依賴的程度，以降低個別組織的選擇權(quán)。例如，訂立長期合約、設(shè)定股權(quán)比例、合資和授權(quán)等；（4）仿效（Imitation）。通過仿效競爭者的策略、產(chǎn)品與風(fēng)險規(guī)避技術(shù)，或采取跟隨策略，以減少風(fēng)險的發(fā)生；（5）靈活性（Flexibility）。借由增加組織的靈活性來增加其適應(yīng)能力，以減少風(fēng)險。例如，產(chǎn)品、原料來源與市場的多元化，加強多國生產(chǎn)的環(huán)節(jié)等方式［31］。

以上研究多半是站在發(fā)達國家跨國公司在發(fā)展中國家的投資的立場展開的，并且主要是基于傳統(tǒng)政治風(fēng)險，但是其指導(dǎo)思想和分析框架依然值得我們借鑒。必須指出的是，中國跨國企業(yè)有其自身特性，這些特性意味著中國跨國企業(yè)的政治風(fēng)險管控方式不能照搬傳統(tǒng)西方跨國公司的海外政治風(fēng)險管理模式。本文著重提出以下五個方面的政策建議。

1.建立境外投資保險制度。根據(jù)2010年MIGAEIU政治風(fēng)險調(diào)查，政治風(fēng)險被認為是近年來對FDI的流向產(chǎn)生影響的唯一最重要的限制因素。這個調(diào)查結(jié)果反映出多方面的問題，包括各國對FDI監(jiān)管的趨勢上升和近期世界上某些地區(qū)的政治動蕩。受全球經(jīng)濟危機的影響，伯爾尼聯(lián)盟（BU）投資的保險公司2009年承保的投資保險量截至2010年6月總計超過1420億美元，12個月內(nèi)增長了7.7% （MIGA，2011）。近年來，政治風(fēng)險保險有增加的趨勢。例如，一些跨國企業(yè)在考察東道國環(huán)境時，以對方能夠提供政治風(fēng)險保險為前提條件［32］。中國企業(yè)投資項目的政治風(fēng)險保險可采取兩種不同的方式：第一種可包括某些形式的政治風(fēng)險保險。這能夠使企業(yè)確信，如果損失確實出現(xiàn)，其可得到投資項目所有部分的補償金；第二種是中國跨國企業(yè)可采用事實保險形式，包括旨在防止損失最初出現(xiàn)的一套戰(zhàn)略合作關(guān)系或計劃。

2.為企業(yè)提供實際的外交支持與保護。美國對企業(yè)海外投資的外交支持與保護主要體現(xiàn)在：一是通過簽訂雙邊和多邊條約保護企業(yè)的海外利益；二是通過外交途徑向東道國的相關(guān)機構(gòu)施壓以解決投資者在海外投資過程中遇到的難題。對于前者，即通過利用已有的國際機制來保護企業(yè)的海外利益，已經(jīng)成為中國海外利益保護的一條重要途徑。而后者的實現(xiàn)則需要兩個條件：一是作為投資國，應(yīng)擁有強大的軍事實力及國際地位，作為強有力的后盾，能夠?qū)|道國起到威懾作用；二是該難題已經(jīng)嚴重影響到了投資國的國家利益。如若兩條都成立，中國則可嘗試。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前中國已經(jīng)與130多個國家簽訂了雙邊投資保護協(xié)定，但由于國內(nèi)沒有相應(yīng)的海外投資保險立法和制度，使得這些雙邊保護協(xié)定流于形式，并未發(fā)揮實際作用。

3.通過提供安全類公共產(chǎn)品打造區(qū)域及區(qū)域間安全共同體。在全球性國際公共產(chǎn)品供應(yīng)嚴重不足或無法滿足其個性化需求的情況下，我們可以把只服務(wù)于特定區(qū)域或跨區(qū)域，其成本又是由區(qū)域內(nèi)或區(qū)域間國家共同分擔(dān)的安排、機制或制度稱為“區(qū)域性或區(qū)域間公共產(chǎn)品”［33］。國務(wù)院新聞辦在2015年5月發(fā)布的《中國的軍事戰(zhàn)略》白皮書中提出：在軍事安全合作中，中國軍隊將加大參與國際維和、國際人道主義救援等行動的力度，在力所能及范圍內(nèi)承擔(dān)更多國際責(zé)任和義務(wù)［34］，提供更多的安全類公共產(chǎn)品。事實上，截止到2014年8月，中國已經(jīng)連續(xù)、常態(tài)化地派出了17批次編隊執(zhí)行護航任務(wù)，為5670余艘中外船舶實施了安全護航，成功解救、接護和救助了60余艘中外船舶。未來，中國在安全類公共產(chǎn)品的提供領(lǐng)域僅僅提出理念是不夠的，還需要進一步落實到具體實踐中去，積極提供區(qū)域性或區(qū)域間安全治理的公共產(chǎn)品，引領(lǐng)區(qū)域性或區(qū)域間安全機制的構(gòu)建［35］，為中國企業(yè)“走出去”創(chuàng)造良好的外部條件。

4.動員社會資源，創(chuàng)新海外公民保護機制。保護海外公民是一個國家的應(yīng)有權(quán)力和應(yīng)盡義務(wù)。也就是說，政府部門，具體來說是外交機構(gòu)等應(yīng)負起保護海外公民的首要責(zé)任，特別是對自我保護能力較差的個人。一些國家包括大國的成熟經(jīng)驗表明，充分動員社會各方面資源投入，是比單純走政府路線更為經(jīng)濟、更有效率的方式。例如在剛果（金），當(dāng)?shù)赜写罅繃H背景的非政府組織和專業(yè)機構(gòu)在各個社會領(lǐng)域活動，這些機構(gòu)為從事本職工作的需要，必然要有針對性地進行當(dāng)?shù)厣缜椤⒚袂檎{(diào)研，由此也使外界得以獲知大量、詳盡的國情基礎(chǔ)信息，這些海量信息顯然是任何一國政府甚至是東道國政府都難以獨立組織采集完成的，而母國當(dāng)然是首先的獲益者，由此可見社會資源的強大作用。不過顯而易見的是，這就需要政府在處理自身與各種社會行為主體 （特別是走向海外團隊與個人）的合作關(guān)系、資源分配等社會管理機制方面實現(xiàn)創(chuàng)新，說到底，資源動員能力的改善需要制度革新。就海外公民的保護而言，國外尤其是東道國社會資源顯然是更為重要的動員對象。如英國外交部年度報告顯示，2013-2014財政年度一年間英國赴海外旅行人數(shù)為6000萬人次，同時還有遍布全球的500萬海外僑民，英國外交部在該年度為45萬人次的本國公民提供領(lǐng)事服務(wù)，包括回應(yīng)處理了來自海外公民的4.8萬宗緊急求助。支撐起這組大國數(shù)據(jù)的英國外交部，其正式工作人員僅有4609名，但在其駐全球各地270個左右的外交機構(gòu)中雇傭了約9200名當(dāng)?shù)毓蛦T，人數(shù)是本國正式工作人員的兩倍。大量雇傭東道國當(dāng)?shù)毓蛦T的外交職員本地化策略，行動效率、成本節(jié)約的效果自可期待，而建設(shè)這樣一種團隊所需的管理機制、組織保障、忠誠度維系手段，以及顯現(xiàn)出的主管當(dāng)局的強大自信，都是讓人更有興趣的著眼點。相比之下，我國外交機構(gòu)的組織理念可能還存在著一些傳統(tǒng)思維，而在新形勢下恐怕需要革故鼎新、與時俱進［36］。

由于政治風(fēng)險的不可預(yù)測性較大，因此，做好政治好風(fēng)險的管控在中國企業(yè)“走出去”過程中的作用舉足輕重。為了規(guī)避政治風(fēng)險，我國亟需制定有效的政策措施?？偟恼f來，應(yīng)注意以下四個方面：在原則方面，應(yīng)做好自身戰(zhàn)略定位，審慎節(jié)制地配置戰(zhàn)略資源；在安全方面，要堅決打擊“三股勢力”和跨境威脅，通過提供安全類公共產(chǎn)品打造區(qū)域及區(qū)域間安全共同體；在政治方面，應(yīng)主動發(fā)展與相關(guān)國家國內(nèi)各主要政治力量、派別或族群的友好關(guān)系，力圖保證不同勢力的掌權(quán)不會對中國企業(yè)的投資形成風(fēng)險；在外交方面，加強與各國家政策溝通與協(xié)調(diào)，妥善處理好與大國和國際組織的關(guān)系。對面臨的政治風(fēng)險要提前作出詳細的評估，并及早制定風(fēng)險防范措施。

注：

①關(guān)于“傳統(tǒng)政治風(fēng)險”和“非傳統(tǒng)政治風(fēng)險”，學(xué)界并沒有嚴格的定義和區(qū)分。在筆者看來，海外投資領(lǐng)域的“傳統(tǒng)政治風(fēng)險”主要指因戰(zhàn)爭、政局動蕩、政府不穩(wěn)定、社會政策突變性高等因素；而“非傳統(tǒng)政治風(fēng)險”主要指由于雙方觀念上、認知上的分歧或矛盾導(dǎo)致戰(zhàn)略上、政治上的互不信任及其引發(fā)的一系列后果。

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【責(zé)任編輯：林莎】

Political Risks and Controls of Oversea Investment by Chinese Enterprises:Based on the Countries along “One Belt One Road”

HUANG He，Starostin Nikita
（School of International Relations&Public Affairs，F(xiàn)udan University，Shanghai，200433）

Political risks in international investment refer to the discontinuity in business environment caused by political factors.They can be any type of political event（such as war，terrorism，the intervention of the third country，etc.）resulting in the loss of the potential profit of an international investment or asset loss.We generally classify political risks by their routine，effects，sources，and“conventional”or“unconventional”.With the advance of“One Belt and One Road”Initiative，Chinese enterprises will keep expanding their field，scope and scale in international direct investment in the countries along“One Belt and One Road”.Meanwhile，from a geopolitical point of view，a“social and political risk arc”，covering Central South Peninsula，South Asia，Central Asia，West Asia and North Africa，has taken shape from east to west on the Eurasian continent.Geopolitically，it overlaps the territory of the countries involved in China’s“One Belt One Road”Initiative and a number of key destinations for China’s outbound investment，which escalates the political risks for Chinese enterprises. Therefore，the ability to control political risks has become a key factor which determines the success of our “going out”strategy.China needs to make effective policies，evaluate the risks in advance，and formulate precautionary measures as early as possible.

Chinese enterprises；oversea investment；political risks；“One Belt and One Road”

F 752;D 820

A

1000-260X（2016）01-0093-08

2015-12-05

上海市浦江人才計劃資助項目“中國海外投資企業(yè)的權(quán)益保護研究”（15PJC006）

黃河，政治學(xué)博士后，經(jīng)濟學(xué)博士后，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授，復(fù)旦大學(xué)國際政治經(jīng)濟學(xué)研究中心副主任，從事國際政治經(jīng)濟學(xué)研究；Starostin Nikita（俄羅斯籍），復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院研究生，從事國際政治理論研究。