胡 金 平

（南京師范大學 教育科學學院，江蘇 南京 210097）

● 史海鉤沉：中國教育家研究

論常道直以“問題解決”為取向的教育管理學思想

胡 金 平

（南京師范大學 教育科學學院，江蘇 南京 210097）

作為一門學科的教育行政學/管理學誕生于西方，但移植到中國后如何解決中國問題，一直是常道直等民國時期教育行政學/管理學家們孜孜以求的問題。常道直在熟稔西方教育管理理論與實踐的同時，更關注中國自身教育管理學科的構建與現(xiàn)實教育管理問題的解決，他所有研究的主旨均體現(xiàn)出“問題解決”的取向。他提出教育行政學中國化改造，主張建立高效合理的教育行政組織和制度，以及強調教育行政專業(yè)化、學術化建設，都是他針對中國教育行政管理中存在的官僚化、人治化、低效性現(xiàn)實問題提出的解決方案。

常道直；問題解決取向；中國化；合理化；學術化

常道直（1897—1975），字導之，江蘇南京人，民國時期著名的教育學專家，研究領域主要涉及教育管理學、比較教育學、教育史等。20世紀30年代出版的《教育行政大綱》（《增訂教育行政大綱》）一書，是他在教育管理學領域的代表作，該書曾被當時國內許多大學的教育系及師范學校作為教科書、教學參考書，也由此奠定了他在民國教育行政管理學領域的著名學者地位。

一、以“研究”為特質的教育管理學的探究之路

常道直早年曾接受傳統(tǒng)私塾教育，后進入南京同仁小學、江蘇省立一中等新式學堂受教。1920年畢業(yè)于金陵大學，繼而進入北京高等師范學校教育研究科學習，并開始了他的學術研究生涯。在此期間，常道直先后發(fā)表有《廣義的教育》（1920年）、《學校中幾個實際問題》（1922年）等研究論文，其中《學校中幾個實際問題》一文可能是他較早一篇探討教育管理問題的學術成果。1922年，常道直由研究科畢業(yè)。不久，他應聘擔任上海商務印書館創(chuàng)辦的《教育雜志》編輯一職?！督逃s志》是民國時期創(chuàng)辦時間較早（1909年）、影響較大的著名刊物之一，著名學者陸費逵、朱元善、李石岑、唐鉞、周予同、何炳松等曾先后擔任雜志主編。常道直進入《教育雜志》之時，恰逢雜志處于轉變其保守主義色彩的重要階段，主編亦由李石岑過渡為周予同。前者在管理上倡導學術獨立；后者作為經學史和教育史專家，主政《教育雜志》之初便提出“以提高教育學術之程度，擴大教育學術之范圍”為辦刊宗旨，一方面注重介紹國外現(xiàn)代教育思想或思潮，另一方面注重針砭教育時弊，提倡教育改革。雜志編輯取向的轉變，影響著常道直的教育研究旨趣，同時也從某種意義上講，奠定了他以問題為指向的教育管理研究的基礎。在此期間，常道直先生在《教育雜志》《民鐸雜志》等期刊上發(fā)表了多篇譯介歐美教育思潮、教育實踐、教育學術新進展等方面的文章和研究當前中國教育理論與實踐問題的成果，如1922年發(fā)表了《最近美國試驗教育之狀況》《學校調查之方法與標準》《達爾文主義與社會學》《社會的教育概論》《圖書館與教育》《性教育概論》等。1923年，南京江蘇平民教育促進會成立，次年4月左右，常道直辭去了《教育雜志》編輯一職，擔任平教會的干事，期間有《南京平民教育運動的現(xiàn)在與未來》研究報告發(fā)表。

1924年夏，常道直獲得了江蘇省官費赴美學習的機會，次年1月13日由上海啟程，前往美國哥倫比亞大學師范學院專門研習教育行政、教育哲學、教育社會學等科。自杜威來華講學后，哥倫比亞大學師范學院便成為中國學習教育學的留學生們向往的“圣地”，常道直的選擇也不例外。事實上，在1919年至1921年杜威來華講學時，曾在北京高等師范學校教育研究科講授過教育哲學，而當時作為學生的常道直做筆記，并據(jù)筆記編譯成《平民主義與教育》一書，于1921年和1922年由商務印書館印行出版，書前甚至有杜威親筆撰寫的序言。另從常道直1925年1月臨行前給親朋好友所發(fā)啟事中有“未抵美前，如有賜教，可由杜威先生轉”一語，可見二人此時依然保持著良好的私誼，相信二人在哥倫比亞大學應有多種交集機會。

在美求學期間，除去正常的課程學習之外，常道直依然保持著對教育現(xiàn)實問題探究的興趣，曾積極參加學校組織的對大中小各類學校的考察活動，并先后將《旅美參觀學校紀略》（1925年）、《美國教育之管窺》（1926年）、《美國紐甲色省漢特頓縣鄉(xiāng)村學校與鄉(xiāng)村生活》①紐甲色省漢特頓：今譯為新澤西州亨特登。（1926年）等對美國學校教育現(xiàn)狀的考察報告或研究論文發(fā)回國內與他人分享。從這些報告或研究論文看，常道直對美國學校教育管理問題的考察尤為用心，如在《旅美參觀學校紀略》中，對所參觀學校的校舍、設備、教學管理、學生繳納費用、課程設置、管理方法等具體狀況等均有詳細的記錄，且從研究者角度對其管理舉措的優(yōu)劣予以評判，例如在考察新澤西州的勞林斯維尼學校后，便認為：“學校設在鄉(xiāng)間，不惟于學生健康方面至為適宜，即于道德及智識涵養(yǎng)方面亦有裨益?！诵Ｓ诠芾矸矫妫瑑A向嚴格。凡學生自修、運動等等，無不受教師極周密之督率。由前面摘錄章程數(shù)條，更可證明其嚴格管理之一斑。對于年齡較長且能自治之學生，與以較多之自由，自為管理良訣?！保?］又如《美國教育之管窺》一文，對美國學校教育經費的來源、教育稅的征收，尤其是私人團體捐贈教育的情況、捐贈的目的動機和原委等進行了較為詳細的考證。

1926年秋，常道直從哥倫比亞大學師范學院畢業(yè)，獲得碩士學位，轉而赴英國倫敦大學哲學系和德國柏林大學哲學系學習研究兩年。他在歐洲學習期間，依然注重對當?shù)貙W校教育實情的考察，先后撰寫了《英國之補習教育及其職業(yè)教育》（1927年）、《倫敦市之小學校中學校及職業(yè)學校》（1927年）、《英國鄉(xiāng)村生活及鄉(xiāng)村小學之概況》（1927年）等研究成果。

1928年夏，常道直由歐洲回國，即受聘于國立中央大學擔任教授，兼任教育系主任，主講教育行政、比較教育課程，并在課程講義的基礎上，編著出版了教材《教育行政大綱》（1930年）和《比較教育》（1930年）。其中《教育行政大綱》（1934年經修訂后更名為《增訂教育行政大綱》）一書是常道直在教育管理學領域的代表作，該書完成于1929年，1930年8月由中華書局出版發(fā)行。此書是我國學者在教育行政學領域撰寫較早的一部教材，之前僅見蔣維喬、郭秉文所著《學校管理法》（1910年）以及程湘帆的《中國教育行政》（1927年）行于世?！督逃姓缶V》出版后，獲得社會好評，被國內許多大學的教育系和一些師范學校作為教材或教學參考書。該書在編撰方面并不追求大而全，而是充分凸顯其實用性和研究性，如作者在“弁言”中便明確表示：“編者之用意僅在陳述教育行政上所有重要事實，貫以可能活用之原則，借以指示研究此類問題所可遵循之途徑?！贝送?，可能與講授課程的關系，在這個時期，常道直還將“比較教育”研究的興趣投于對西方教育制度的研究方面，發(fā)表了《法國中等教育之近況》（1930年）、《法國初等教育概觀》（1930年）、《德國中等教育概況》（1930年）等論文，并出版著作《法德英美四國教育概觀》（1930年）。

1930年7月，著名學者楊亮功接任安徽省立大學校長一職，并遵照教育部令，改學校名為“省立安徽大學”，不久邀請常道直擔任教務長和哲學教育學系（由教育系改名而來）主任，并兼任教授。次年6月，楊亮功辭去校長職，常道直也因此離開省立安徽大學，接受時任北平師范大學校長的著名教育家李蒸之邀，擔任北平師范大學教務長兼教授。在此期間，常道直在教育研究方面，除繼續(xù)關注民眾教育和西方教育制度研究外，可能是出于任職學校性質緣故，此時他特別重視對于我國師范教育制度開展的研究，先后發(fā)表了《師范大學之雙重任務》（1932年）、《中國師范教育改造之起點》（1934年）、《師范教育之趨勢》（1935年）等研究論文，并出版著作《師范教育論》（1933年）。在這個階段，常道直還與著名學者陳鶴琴、楊亮功、鄭西谷等一起聯(lián)絡京滬學者發(fā)起籌組中國教育學會工作，并在1933年1月的教育學會成立大會上經選舉擔任理事會駐會常務理事。

1935年，常道直因父親去世回到南京，繼而接受中央大學聘請，擔任師范學院教授兼系主任。這個時期他在教育管理學領域較為關注教育視導制度的研究，發(fā)表了許多針對我國教育視導制度問題而提出的解決方案，如《現(xiàn)行督導制之檢討》（1935年）、《我對于教育視導之意見》（1936年）等研究論文。

1937年抗戰(zhàn)軍興，常道直隨中央大學西遷入川。1942年至1943年，國民政府為標舉尊師重教和穩(wěn)定優(yōu)秀教育人才的目的，對全國大學中各學科領域的頂尖教授實施了教育部直接聘任教授，即所謂部聘教授制度，以提高這些人才的各方面待遇。全部總共兩批共45位被聘，而常道直則是列居教育學領域僅有的兩位部聘教授之一（另一位是孟憲承先生），這其實也是對他在教育研究領域重要貢獻的肯定。1944年，受教育部之邀擔任教育部中等教育司司長，曾四處籌資創(chuàng)辦國立中學。不久，又改任教育部研究委員會主任委員，此時他依然堅守在中央大學的教席。1945年抗戰(zhàn)勝利后，隨中央大學回到南京，繼續(xù)在中央大學任教，期間，曾先后在蘭州國立西北師范學院、臺灣省立師范學院任兼職特約教授。1948年以聯(lián)合國教科文組織中國委員身份出席了世界教育大會，并代表中國發(fā)言。1949年受成都國立四川大學校長黃季陸邀請，擔任國立四川大學教授。在抗戰(zhàn)勝利之后這段時期，常道直的研究興趣主要在比較教育學方面，發(fā)表有《教育與國際了解》（1947年）、《各國初等教育之特點》（1947年）、《基本教育與世界和平》（1947年）、《國際教師憲章私議》（1948年）。

1951年，常道直回到南京，同年10月，接受新成立的華東師范大學校長孟憲承的邀請，任華東師范大學教育系教授、教育史教研室主任，1958年擔任新成立的教育科學研究所副所長。此后，常道直先生的研究領域逐漸集中于外國教育史和比較教育學研究領域。

二、探究行之有效的教育行政發(fā)展路徑：教育行政的中國化改造

西方理論傳入中國后的本土化，一度是20世紀二三十年代我國各學科發(fā)展中的一個熱點話題，如吳文藻先生提出的“社會學中國化”、莊澤宣先生提出的“新教育中國化”等口號。游學歐美多國的常道直，在對中國教育行政問題的研討中，自然也不能回避這個問題。不過，在常道直看來，本于中國國情，同時吸收西方教育制度與教育理論的長處，除所謂持守“全盤西化”的論者以外，這在理論上并無任何論爭，關鍵是如何理解與落實“中國化”。他以學制的改造為例，“我國學制，必須盡量吸收各國之長，亦無可辯難，否則全部新學制，便根本無安放處”［2］。但同時又不能將“中國化”口號民粹主義化，即以此作為抵制先進制度與理論的擋箭牌，遷就既存的事實而不做任何改革。他特別指出：“現(xiàn)實存在的，不盡為合理的，是故某項設施，雖已為國內多數(shù)地方所采行，非必極為合理的?！崩缫恍W者以西洋學制為西方近代工商社會之產物為由，簡單認為它并不適合以農業(yè)社會為主體的我國國情，在常道直看來，這種似是而非的觀點，雖然對于一味抄襲國外制度者有一定的警醒作用，但其立論并不可靠，因為“考各國學制之軀干，多確立于其國尚未進于工業(yè)化以前，僅各級實業(yè)教育機關，乃隨后應工商業(yè)發(fā)展的需要而陸續(xù)添加”，簡言之，“合理的學制應該是本國固有的優(yōu)點與列國已著成效的軌范兩者之熔合”。［2］這也成為他所理解的“中國化”內涵或取向。

實現(xiàn)新教育的“中國化”，首先需要對于中國國情的“研究性”了解，因為“中國化”的目的并不是對現(xiàn)有教育行政慣性的追認，而主要是對于現(xiàn)實中中國教育行政中存在問題的癥結所在的把握。故早在他的教育行政學代表作《增訂教育行政大綱》（1935年）一書中，便注意對教育行政現(xiàn)實問題的揭示。如關于中國當時教育行政系統(tǒng)的得失論述中，一方面認為教育行政獨立的行政體系有其積極的方面，另一方面又指出它可能帶來某些流弊，諸如：“一、教育行政獨成一系統(tǒng)，有趨于片面發(fā)展之虞，不能適應各方面之要需。二、教育行政機關獨立，每致與其他同等行政機關，互相齟齬，而引起諸般糾紛?！保?］40又如1935年發(fā)表的《現(xiàn)行督學制之檢討》一文中，通過與國外行政機關相比較，認為我國教育行政機關組織中，在內部辦公的行政人員過多，提出內部辦公人員大部分時間應分擔視導事項；相比較“歐陸各國教育視察事宜皆集中于上級教育行政機關（例如德、法之初級視學員均由教育部任用），而我國之視導組織則嫌散漫，其中尤以縣市督學成為教育局之一局員，似有失設置縣督學之本意”［4］。在1939年發(fā)表的《地方教育行政問題與地方教育改進》一文中，認為我國教育行政機構設置屬于一種倒金字塔形，而當時地方教育行政中又存在著諸多問題，例如：縣教育行政地位每況愈下，致使專業(yè)人才缺乏；下級機關有令不行，而上級機關習慣于依賴可靠性很低的數(shù)字填表一類的管理；縣級以下教育行政機構設置不全，導致其對于地方教育發(fā)展難以發(fā)揮任何功能；教育經費使用缺乏周密的監(jiān)察辦法，每每出現(xiàn)教育經費使用不當、不明甚或被挪用的事實；上級下達給校長需要“急辦覆文”的公文過于繁多，使校長們整日陷入填寫呈文、報表等事務性工作中，而校長特別應該主抓的教學和輔導的本務反而被忽視；等等。［5］由此可見，常道直對于當時我國教育行政中存在的問題的觀察不可謂不真、不細。其實綜觀他關于教育行政管理方面的研究范式與研究成果，大多是立足于我國教育行政的現(xiàn)實問題而進行的思考與研究。

新教育“中國化”的第二方面，是需要以科學的“研究性”態(tài)度看待西方發(fā)達國家的經驗和理論。新教育源于西方發(fā)達國家，鏡鑒西方教育管理制度乃是建立我國教育管理制度的必然之舉。常道直與當時許多學者在對待西方先進制度所抱持的態(tài)度非常不同的一點，在于他對于向西方學習的方式上，并不是傾向于拿某一國的經驗作為改造中國教育行政制度的標準或范式，而是通過對于許多國家的制度比較研究得出共同的趨勢或規(guī)律，并以此為改造中國教育制度的借鑒。如關于視導制度，常道直列出了意大利、英國、法國、德國、美國等國的視導系統(tǒng)和人員分工，并由此得出各國“成例”：不同等級的視學員分工不同；視學員皆為專任；各級視學員均為國家的代表等。反觀我國各級教育行政機關，以大部分時間消耗于日常行政事務，諸如制定規(guī)程和標準、發(fā)布命令、任免人員、支付薪酬等等，反而無暇實際視導。為此，他明確提出了一條至今仍不失其價值的口號：“教育行政機關乃為實際教育事業(yè)而存在，非謂實際教育事業(yè)為教育行政機關而舉辦?！保?］109按照這種取向，現(xiàn)有的教育視導制度不僅違背了行政的目的，而且也不合經濟的原則。

新教育“中國化”的第三個方面，則是指按照中國國情選擇西方先進經驗。如關于我國督學制度的建設問題，常道直明確認為：“我國地域遼闊，視導組織，似不易效法英、德、法諸國之以全國為一整體，而以省區(qū)為單位，比較合宜。依吾人理想，現(xiàn)有之省督學，應以專視導中等學校為主；現(xiàn)有之縣督學（名稱仍舊）應直接受省教育行政機關之節(jié)制，專視導初等學校。至于其他事項，可由供職內部之秘書、科長、科員等人員擔任。”［4］

三、建設合理高效的教育行政制度：教育行政管理合理化的設計

民國時期，我國教育行政管理中普遍存在著組織制度不健全，管理工作官僚化、人治化、人冗低效等問題，為此，常道直提出了加強教育行政管理合理化建設的建議。所謂教育行政合理化，是指在教育行政管理過程中遵循教育行政管理的規(guī)律，掌握和運用科學的管理方法，按客觀規(guī)律辦事。按照常道直先生的說法，教育設施合理化的標識，不外乎消極方面不悖于情理，積極方面合乎經濟原則。［7］

所謂情理，即人間的公是公非，不悖于情理，便是指教育行政制度的設計和規(guī)定一方面要依據(jù)中國國情，另一方面要參酌他國制度，順應世界教育行政管理發(fā)展的潮流。常道直是民國時期教育行政學領域頗有建樹的學者，同時還是我國比較教育學方面的重要開拓者之一，其對國外教育制度的熟稔，使得他對于各類教育行政制度及體系的優(yōu)劣有著自己較為清醒的判斷。故對于我國教育行政管理合理化的設計，不囿于“政治正確”而“遽下斷語”、人云亦云，而是以一種客觀中立的態(tài)度仔細分析各種行政制度本身的利弊，以供人們科學地借鑒。這種對于教育行政制度設計的理性化思考，突出表現(xiàn)在他以比較研究方法編撰的《增訂教育行政大綱》一書和諸如探求中學制度改革和教育行政改革為主題的論文當中。

例如關于教育行政系統(tǒng)獨立問題，一度是我國教育界的普遍訴求，常道直先生并非簡單從政治層面予以肯定或否定，而是客觀地從學理方面論述其得失。就世界范圍而言，當時法國、日本、意大利都在一般行政系統(tǒng)外有獨立的教育行政系統(tǒng)的設立，但多數(shù)國家都是教育行政作為一般行政系統(tǒng)的一部分而存在。蔡元培主導的大學院制和大學區(qū)制改革，顯然是仿法制的一次不太成功的實驗。對于這次曇花一現(xiàn)的教育行政改革，常道直并非簡單地以成敗論英雄，而是予以較為冷靜的思考。在他看來，實行教育行政獨立的優(yōu)點是因為“教育行政與他項行政性質不同”［3］40。其次，他種行政的效果可以立竿見影，而教育的功效則需待數(shù)十年后方能顯現(xiàn)，若將教育行政納入普通行政系統(tǒng)，則在考察行政功效時勢必被忽略。然就教育行政系統(tǒng)獨立的流弊而論，首先是自成系統(tǒng)的教育行政難以適應其他社會系統(tǒng)的需要，其次存在與其他同等行政機關發(fā)生不協(xié)調的可能性。

又如學制問題，一般學者和教育學教科書均認為學校系統(tǒng)的單軌制更能體現(xiàn)教育的民主性，而雙軌或多軌制則反映出教育的不平等性。但是常道直則認為：“大凡一國之采取多軌制或單軌制，各依其社會的背景而異?！保?］124在中國，單軌制是深入人心的當然學制，其實是因為清末最初制定的學制移植于日本形式上的單軌學制。同時，第一次世界大戰(zhàn)前后美國教育思潮在中國大行其道，美國“六三三”為代表的單軌制又傳入中國，故自近代以來中國實行的學制均為單軌制，“美國式之單軌學制被認為惟一合于德謨克拉西的”［8］。但事實上，中國學者對于單軌制的利弊并沒有深入地思考，而對于日美學制亦是一知半解，日本學制并非純粹的單軌制，美國在公立單軌系統(tǒng)之外，也尚有獨立的私立學校系統(tǒng)。問題不僅在于國人對世界學制發(fā)展大勢缺乏真正了解，更在于我國所認識的單軌制其實只是單軌的“形”，而從來就未留意單軌的“神”。故常道直明確表明自己在單軌制方面的立場：“平昔所不敢贊同者，即此種徒有呆板的單軌形式，而根本缺乏單軌精神之學制，而主張于多軌的形態(tài)中保持單軌的精神?！保?］在他看來，現(xiàn)代世界各國中，采行絕對單軌制或多軌制者少有，“所采用者，多為于多軌制中仍保持單軌制之精神”［3］124-125，如此，可以有益于一切兒童享受到在體格上和智力上所能享受獲益的教育，并減少在學業(yè)和經濟方面的耗費。

特別值得一提的是，常道直對于我國所行單軌制的批評，并非僅僅只是學理的推論，更重要的是基于我國學制實踐過程中所發(fā)生問題的反思結果。自1922年仿美實行6歲入學的六三三制，到國民政府時期雖有部分改變，但學制大致由初小、高小、初中、高中、大學組成學制正統(tǒng)，其他各類學校為旁支。由于國民政府為實行4年制義務教育而建立的國民學校與小學教育年限并不一致，故這種呆板的單軌制使得相當一部分經濟或智力等方面較有困難的學生，在義務教育結束后難有繼續(xù)升學的能力和興趣，而10歲畢業(yè)生又不可能外出謀生。在他看來，“一種合理的學制，應保證每個國民均得充分享受與其志愿和能力相適合之教育”［2］。事實上，20世紀30年代為實施4年制義務教育，鑒于經費和師資等問題，規(guī)定各地可設置不同于普通全日制國民學校的簡易小學等，這實際已經破壞了單軌制。

合理化教育行政標識之二是符合經濟原則。所謂經濟原則，并非是指教育行政人員越少越好，而是指效率最大化。除去人浮于事、玩忽職守等普通行政中存在的共性問題外，教育行政的效率首先涉及的是教育行政人員數(shù)量合理配置問題。常道直認為，當時中國教育行政中普通存在著嚴重的政令不暢現(xiàn)象，“中央或各省頒行的法令，通過層層行政機關，最后能否到達每個小學否？即使不致如‘石沉大?！竭_了，究竟能否產生預期的效果？仍然是問題”［9］。導致這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因固然很多，但教育行政組織本身設計不合理以及人員配置不科學則是不可忽視的因素。常道直指出，任何一個教育行政組織應由審議、執(zhí)行、視導三部門組成，缺一不可。但對照當時教育行政機構的設置，雖然三個部門一個不少，但除執(zhí)行部門配置較為充實外，其他兩個部門在人員配置和重視程度上均難以完成其職責。以審議機關為例，其職能為審核規(guī)章、預算、重要方案，并對某些制度規(guī)章等提出興廢建議，以及裁決爭議等［10］，但始終未能很好發(fā)揮其功能。我國雖然早在清光緒三十二年（1906年）便擬議設置高等教育會議所，可并未能真正落實。民國之后，雖先后有中央臨時教育會議、教育行政會議、學制會議、全國教育會議等，但均屬臨時召集而非常設機構。大學院時期創(chuàng)設有“大學委員會”，其意圖雖欲仿法國“最高教育會議”而發(fā)揮常設審核機構職能，但由于其組成人選以國立大學正副校長為主體，基礎教育沒有代表入選，這樣一個類似于高校行政會議的機構要擔負其審核全國教育與學術發(fā)展事宜的職能，顯然是勉為其難。參照英、法、意、日等發(fā)達國家的具體做法，常道直提出了加強我國教育審核機關建設的初步建議：提高教育審核機關在教育行政機構中的地位；審核機構的構成人員應具有廣泛的代表性，“應能普遍代表服務教育界全體人員及與教育事業(yè)最有密切關系者”［10］；審核機關應有確定的會期；休會期間，應設有常務委員會；除當然委員外，所有委員均應有法定任期。

四、改革行政管理人治化現(xiàn)狀：教育行政專業(yè)化的見解

自民國以來，教育行政管理受政治、經濟、軍事局勢影響極大，無論是機構設置、政策制定還是人員配備，常常變動不居，且普遍缺失民主和法治精神。1927年，蔡元培鑒于教育行政管理中存在的官僚化氣息，提出以教育學術化、專業(yè)化代替教育官僚化主張，嘗試推行大學院制和大學區(qū)制，最終因各種因素導致改革曇花一現(xiàn)；而中國各級教育行政管理中普遍存在的官僚化、人治化現(xiàn)象一直未絲毫改變。一如當時一些學者所揭露的：“各級教育行政當局，他們握有教育的實權，一切教育的計劃、設施，都被他個人的頭腦所決定，因此，一切教育事業(yè)的盛衰，也是為他個人的行動所左右”［11］，“凡人事之更替，政策之改易，以及經常臨時各費之發(fā)放，均以人的關系為主……各省之教育行政權，多在主管當局之手，無論專家意見，或民眾輿論，主管當局并無必須接受之義務”［12］。為改變這種現(xiàn)狀，常道直與同時代的一些學者一樣，提出了教育行政專業(yè)化的主張。

梳理教育行政專業(yè)化口號的歷史，其實是與當時“教育專業(yè)化”和“教師專業(yè)化”的倡導分不開的。20世紀三四十年代，“專業(yè)化”一度是教育界探究的熱點問題之一。不過，對于“專業(yè)化”的內涵以及實現(xiàn)教育專業(yè)化的必要性和條件等依然是眾說紛紜。常道直認為，專業(yè)是專指那些“需要高深專門學識的業(yè)務，并且需要從業(yè)者以其畢生時力去從事的。在每一專業(yè)群中，對于所屬的份子，應該具備普通教育和專業(yè)訓練以及有關業(yè)務活動的軌范等等，大都各有其共同信守之成文的或不成文的規(guī)條”［13］。概括起來說，在常道直看來，“專業(yè)”的含義包括了高深專門的學識、專門的訓練和相應的行業(yè)規(guī)范等基本要素。

與醫(yī)師、律師等行業(yè)專業(yè)化不同，“教育行政專業(yè)化”在當時并非是一個不證自明的普遍共識。無論是普通民眾、政府官員還是非教育領域的學者，對教育行政專業(yè)化并不以為然，因而要推行教育行政專業(yè)化首先要解決的是認識問題。教育行政為何必須專業(yè)化？常道直并不否認一些學者提到專業(yè)化具有提高教育行政效率的價值，但他更從學理方面予以了較為深刻的闡述。

首先，教育行政專業(yè)化是由教育自身特殊性所決定的。在教育事業(yè)發(fā)展政策上，常道直與許多教育行政學家一樣力主國家主義取向，強調發(fā)展教育事業(yè)乃為國家職責之所在，故教育行政應為國家重要行政之一。同時，他特別指出教育行政與普通行政之不同：普通行政如軍政、交通、衛(wèi)生等均為履行國家任務的某一特殊方面，而教育行政履行的是國家最根本任務，應有完全不同的獨立行政組織，“其行政組織之原則及其機構，亦具有若干特性”［9］，例如教育行政組織架構是一個層級分明的中央集權制的系統(tǒng)，其對于教育效率的考察是一個長期的過程；教育行政以計劃、組織、監(jiān)督、改進教育事業(yè)為職責，責任重大，非常人所能比擬；其審議、視導學校教育發(fā)展政策、工作狀況需要相當?shù)膶I(yè)，非一般行政官僚可以染指。故教育行政專家化、專業(yè)化是其必然。

其次，教育行政專業(yè)化亦是由教育行政工作自身的特性所決定的。當時在許多人眼里，教育行政沒有專業(yè)性可言，故部分行政機構常常成為一些失意政客或官僚暫時棲身處。但在常道直看來，在教育行政實踐中，并非所有的行政工作都是任何人可以承擔的。就具體教育行政而言，雖然并非所有教育行政均需要專門化、專業(yè)化的訓練，但某些行政業(yè)務專業(yè)化訓練是不可缺少的。他說：“筆者向來認為應將例常性質之教育行政與需要專門學識與技術之教育工作，兩者加以劃分?！瓕儆诤笳咧ぷ鳎缃處熤柧?，檢定，及進修，各科教學之輔導，及其他需要專門技術之工作，與校舍建筑之規(guī)劃，學校衛(wèi)生之設施，等等”，均應由上級教育行政機關派遣專門人員負責處理。［14］而又以學校內部管理而論，凡一切職任，需要專門的技能，“學校中如管理，訓練，衛(wèi)生等，現(xiàn)已成為專門的技能，非曾經專門的訓練，不能勝任愉快”［15］。

此外，教育行政專業(yè)化還與教育行政民主化有著密切的關系。常道直明確認為：“教育行政民主化，必須濟以專業(yè)化。”［16］“教育行政民主化”至少包括兩層含義：一是教育行政人員的選任首先應具民主性，應由代表人民的機關選任；二是教育行政過程應體現(xiàn)民主色彩。然而，教育行政民主化只是形式，它并不能解決教育行政過程中自身的專業(yè)化問題，因此，常道直認為，在實施教育行政民主化過程中，還應以專業(yè)化配之，即一方面由民主方式選任的人員還應具備專業(yè)的素養(yǎng)，另一方面“教育政策、規(guī)章、薪級、課程等等，由代表教育界之機關參加制定，這是行政專業(yè)化的起碼條件”［16］。

如何實施教育行政專業(yè)化？首先，制度上對教育行政人員的選拔應有明確的資格規(guī)定和任期限制。在英美等發(fā)達國家，對于教育行政人員的資格多有明確規(guī)定。就我國情況而言，自國民政府成立之后，對于教育行政人員的選拔亦有著明文規(guī)定，如1933年考試院頒布的《修正高等考試教育行政人員考試條例》和《修正普通考試教育行政人員考試條例》中，明確了教育行政人員參與兩類選拔考試的資格條件和考試科目。如選拔薦任職教育行政人員的高等考試規(guī)定應考者的學歷一般不低于專科畢業(yè)，而選拔委任職教育行政人員的普通考試在學歷/資歷要求方面，則僅需要高中或師范學校畢業(yè)或同等學歷（經檢定考試及格者）或擔任過高小教員等。對于普通教育行政人員考試，常道直先生認為資格規(guī)定及考試標準要求太低，顯然不利于教育行政專業(yè)化，導致教育行政人員難保教育專業(yè)精神，難以勝任教育行政工作，且為僥幸者開了方便之門。而在任期方面，我國與歐美發(fā)達國家相比差距較大，如發(fā)達國家的教育行政人員獲得與一般國家文官同樣的保障，絕無無端被免職的擔憂。相反，“我國中央及各省教育法令，對于各級教育機關人員之任期概未規(guī)定，又無一般之職務保障法令，以致鮮有久于其職者”［3］47。同時，任免的隨意性較大，例如校長任職的長短完全取決于行政當局者和學生的好惡，而教員的進退、升降亦全憑校長及其少數(shù)親信的私見。任期沒有規(guī)定或規(guī)定過短，以及職務難有保障，其弊端是顯而易見的，如導致教育行政人員專業(yè)精神少有發(fā)展的可能，并不關心當前教育現(xiàn)狀的研究，對于改革事宜更是難有籌劃之心，且過于頻繁的人員變動，還會引起教育行政效率的低下等。鑒于此，常道直力主教育行政人員應有確定的任期或保障，這也是教育行政專業(yè)化的前提之一。

其次，樹立從業(yè)者的專業(yè)意識和自律精神。常道直認為，當時教育界的現(xiàn)實實在令人失望，專業(yè)意識和自主精神甚至不如百工之業(yè)的工人。雖然我們可以通過制定、頒布法令的形式予以加強，但在“缺乏專業(yè)意識或自覺的精神群中，縱有極詳備之法令規(guī)章，也不過在業(yè)已膨脹的法令全書中再增添幾張印有黑字的白紙罷了”［13］。在他看來，改變這種現(xiàn)狀需要多方面努力，其中一條是需要發(fā)揮教育學術團體行業(yè)學會的力量，通過制定教育專業(yè)道德規(guī)約，規(guī)范業(yè)內人士的行為。

此外，推動教育行政學術化。民國以來，各級教育行政機關對學術研究并不重視，“雖有附設教育研究所之計劃或規(guī)程，但多擱置而成具文”，故教育行政的工作多屬被動，“多為統(tǒng)治的工作，而少領導、合作、會商、研究、調查、探討的工作”。［11］而身處教育學術研究機構中的人一般又很少參加教育實踐活動，他們所研究的學理也與現(xiàn)實背離。常道直認為，改進教育行政機構工作的重要舉措之一，便是推動教育行政學術化。所謂“教育行政學術化”一是指教育行政部門應主動加強與學術機構的聯(lián)系，爭取外部學術力量對教育行政的支持，即審議、視導等教育行政機關與學術機關密切合作，以學術研究成果為工作依據(jù)；二是指教育學術機關應主動參與教育行政過程的指導，如教育學術研究人員應參與教育行政過程的設計，甚至實地參與諸如教育視導工作的指導等。常道直曾明確提出：“視導工作之繁重，困難，甚于行政例常事務，非由專家專任，不足與言事功。”［6］110

常道直的教育行政管理學方面的研究成果，反映了民國時期教育前輩們在對于中國教育行政管理領域問題的思考和研究的深度與廣度。數(shù)十年前中國教育行政管理領域存在的問題在今天是否都已經解決了？以“問題解決”為取向的研究主旨是否成為人們的共識？如果沒有完全解決上述問題，重讀常道直等前人的經典和論述，意義便不言而喻。

［1］常道直.旅美參觀學校紀略［J］.教育雜志，1925，17（10）.

［2］常道直.學制合理化之一般原則及現(xiàn)行學制修正方案［J］.建國月刊，1938，1（2）.

［3］常導之.增訂教育行政大綱：上冊［M］.福州：福建教育出版社，2011.

［4］常導之.現(xiàn)行督學制之檢討［J］.江蘇教育，1935，4（5-6）.

［5］常道直.地方教育行政問題與視導制度改善［J］.中央周刊，1939，1（42-43）.

［6］常導之.增訂教育行政大綱：下冊［M］.福州：福建教育出版社，2011.

［7］常道直.學制合理化之一般原則及現(xiàn)行學制修正方案［J］.建國月刊，1938，1（2）.

［8］常導之.現(xiàn)制中學改造之必要及其途徑［J］.教育通訊，1938，（29）.

［9］常道直.教育行政機構改善論［J］.中央周刊，1939，1（33）.

［10］常導之.審核機關在教育行政組織中之地位與功能［J］.教育叢刊（中央大學），1936，3（2）.

［11］匡煥葆.教育行政學術化之必要及其途徑［J］.安徽政治，1941，4（4）.

［12］袁伯樵.如何改進省教育行政以配合民主化學術化之需要［J］.中華教育界，1947，續(xù)刊1（12）.

［13］常道直.如何促成教育之專業(yè)化［J］.教育雜志，1948，33（4）.

［14］常道直.新縣制下之地方教育行政問題［J］.中央周刊，1939，2（27）.

［15］常道直.學校中幾個實際的問題［J］.教育雜志，1921，14（2）.

［16］常道直.當前我國教育上兩大課題［J］.教育雜志，1947，32（2）.

［責任編輯：羅雯瑤］

On the “problem solving” Oriented Educational Administration Idea of Chang Daozhi

HU Jin-ping
( School of Education Science, Nanjing Normal University, Nanjing, Jiangsu 210097, China )

Educational Administration, as a discipline, was originated in the western world. In the Republic of China, many experts in this field have been concerned about how it could be applied into the solving of Chinese problems after being transplanted to China, among whom was Mr. Chang Daozhi. Being familiar with its theories and practice in the western academic world, he paid more attention to the establishment of China’s own discipline on Educational Administration, and to the solving of related problems in reality. Therefore, an orientation of “problem solving” can be easily viewed from the themes of all his researches. To carry out sinicizing reforms in Educational Administration, to set up an efficiency and reasonable educational administrative organizations and systems, as well as to make Educational Administration professionalized and theorized, are all the solutions he has put forward to solve the practical problems such as bureaucracy, “rule by men” and inefficiency, in China’s educational administration.

Chang Daozhi; orientation of “problem solving”; sinicizing; rationalization; theorization

胡金平（1962— ），男，江西南昌人，博士，南京師范大學教育科學學院教授、博士生導師，主要從事民國教育史研究。

江蘇省哲學社會科學基金重點項目“民國教育學術史研究”（項目編號：13JYA001）的階段性研究成果。

G40-09

：A

：2095-7068(2016)04-0110-08

：2016-09-10