陳 品

目前，在國家政策的大力支持下，我國的PPP項目正蓬勃發(fā)展，有很多達到了令人滿意的效果，但也有的項目效果不盡人意。而在國外PPP實踐中，英國是最早采用PPP模式的國家，發(fā)展較成熟；加拿大和澳大利亞也是公認的PPP模式運用較好的國家，但也有失敗的案例。那么，國外PPP發(fā)展的現(xiàn)狀如何？對中國的啟示是什么？

一、國外PPP發(fā)展概況

根 據(jù)PWF的 數(shù) 據(jù)，1985-2011年，全球基礎設施PPP名義價值為7751億美元，其中，歐洲處于領先地位，大約占全球PPP名義價值的45.6%，接下來是亞洲和澳大利亞，所占份額為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計占11.4%。美國和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8%，非洲和中東地區(qū)PPP名義價值為315億美元，占全球份額的4.1%。下面以三國為例看國外PPP發(fā)展情況。

1.英國PFI

英國是較早采用PPP模式開展基礎設施建設的國家，于1992年首次提出私人融資計劃（PFI）。2012年，英國財政部進一步推出新型私人融資(PF2)，兩者最大的區(qū)別是政府在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金以吸引長期投資者。

政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%-25%，化解了在資金緊缺時的融資局限性，又有助于發(fā)揮私人資本的專業(yè)能動性。同時，在PF2合同中，公共部門將承擔更多的管理風險，如因法律、場址污染、保險等不可預見的變化引發(fā)的費用增加的風險；PF2的融資結構更有利于獲得長期債務融資，特別是從資本市場融資。

英國的PPP項目有三個特點：一是較少采用特許經(jīng)營，多數(shù)情況下選擇PFI（2012年后進一步改進為PF2）。二是項目覆蓋行業(yè)范圍廣，以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。三是運營期限整體較長。運營期限在20-30年之間的項目合計占比為81.45%。

但到目前為止，英國對PPP沒有專門的立法，是通過財政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進行管理。

2.加拿大

加拿大是國際公認的PPP運用最好的國家之一。自1991至2013年，加拿大啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，涵蓋全國10個省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級的PPP單位——PPP加拿大（PPP Canada）。該機構由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運作，PPP加拿大通過財政部向國會報告，公司具有獨立的董事會。這種形式可以讓私人部門通過董事會監(jiān)測PPP單位的運作。

3.澳大利亞

澳大利亞在運用PPP模式實施大型基礎設施項目方面處于世界領先地位。20世紀80年代，為了解決加快基礎設施建設而帶來的資金不足問題，澳大利亞開始在基礎設施建設領域運用PPP模式。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設和運營簽訂項目協(xié)議，期限一般為20-30年。上世紀90年代開始，政府開始大量引入私人資本，同時將建設和運營風險更多地轉嫁給私人資本，以致私人資本負擔過重，資金難以為繼。2000年以來，澳大利亞汲取經(jīng)驗和教訓，制定特別法律措施，充分發(fā)揮政府和私人資本的各自優(yōu)勢，以實現(xiàn)共贏。

澳大利亞于2008年11月頒布一系列國家政策與指南對PPP進行規(guī)范，各州在此基礎上再制定本地的指南。澳大利亞PPP項目多集中在基礎設施和公益事業(yè)領域，其特色在于建立嚴格的審計和績效評價機制。

對中國開展PPP的啟示

1.建立合理的風險共擔機制

對任何一個PPP融資項目來講，風險存在于項目設計、建設、運營管理的全過程。政府部門和私人部門都需要充分了解項目風險，在項目伊始便應最大可能的預測未來風險并提出應對方案。對于不可預知地風險需要設定相應的調節(jié)機制。

政府和私人資本對風險分擔的重要原則是：將風險分配給最有能力承擔且能產(chǎn)生最大項目效益的一方，因為它最能控制該風險?？傮w上，政府部門應該主要承擔法律風險、政策風險、最低需求風險等；而私人部門應主要承擔項目設計、建造、財務和運營維護風險；不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。對于投資量大、運營期周期較長的項目，隨著基礎設施老化，需要在項目運作過程中完善一些具體問題。

2.設計公平的利益分配機制

PPP模式比較復雜，涉及多方利益，協(xié)調利益分配是實施PPP項目的關鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營合同中的利益分配問題達成共識，以規(guī)避合作過程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風險；而且還要能夠提出讓彼此均認可的利益分配方案，這是促進PPP項目雙方積極合作的源動力。

利益分配機制設計好后，還需要政府和私人部門簽訂完善的協(xié)議來約束雙方行為。同時，法律層面還需要制定完善的法律、法規(guī)保障私人部門利益。

3.構建健全的法律制度環(huán)境

PPP模式發(fā)展需要健全的法律法規(guī)體系與完備的監(jiān)管制度以提供充分的政策支持，這同時也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。我國現(xiàn)行與PPP相關的法規(guī)政策多為部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，權威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾，因此需要出臺國家級的法規(guī)政策來促進和規(guī)范其發(fā)展。

政府部門在以往的PPP項目執(zhí)行過程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神是頭等問題?！昂贤菑埣垼炌觌S時改”，政策隨意性風險非常大。這種政策不確定性風險是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進，政府必須有一個透明公開、可預期的政策制度安排。

4.加強政府監(jiān)管

由于私人部門在運營方面有先天的信息優(yōu)勢，在項目需要進行重大調整（如改變融資結構）時，政府部門往往面臨信息不對稱的尷尬境地。因此要求政府必須在全項目周期對其進行監(jiān)管，以掌握項目運營信息。此外，由于PPP項目提供的是公眾產(chǎn)品和公眾服務，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過監(jiān)管來督促私人部門提高服務水平。

監(jiān)管方式可以是直接進行監(jiān)管（包括聘請第三方專業(yè)機構進行監(jiān)管），也可以通過績效考核的方式進行監(jiān)管。

5.確保私人部門盈利但不暴利

確保私人部門的利益是吸引投資者的關鍵，政府部門一方面要保持項目回報率的吸引力，另一方面要考慮到整體回報率不能過高。

在純公益性項目或準公益性項目中，由于沒有收入或收入不能彌補投入成本，政府應該給予私人部門以補貼；在項目之初，政府部門和私人部門會對收益有預期，當實際運營中收益不達預期時，政府部門應按承諾給予補貼。

另一方面，政府部門應通過相應機制設計約束私人部門的過高收益。

6.設立國家PPP基金

PPP基金可以通過債權、擔保、股權等形式，為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，在項目條件改善后擇機退出。亞行已經(jīng)資助印度、印尼、菲律賓等國家成立PPP基金和項目開發(fā)基金，積極分享成立與運營PPP基金和項目開發(fā)基金的國際經(jīng)驗。PPP基金的主要作用是通過股權投資，解決項目初期遇到的資金難題，同時起到撬動社會資本的作用。PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項目。因為在多數(shù)情況下，一個國家的社會資本量是非常充裕的，資金并不是難題，難題在于缺乏可行的PPP項目。在條件和時間成熟時，還可以考慮設立地方PPP基金。