摘 要：在我國嚴峻的反腐形勢下，建立公職人員財產(chǎn)公開制度對推進制度反腐具有深遠意義。然而由于法律制度缺位、公職人員存在抵觸情緒、相關(guān)制度不健全等因素，使得該項制度的建立進展緩慢。為穩(wěn)步推進公職人員財產(chǎn)公開制度的建立，可以從人大立法、樹立公職人員正確權(quán)力觀和完善相關(guān)制度等方面著手。

關(guān) 鍵 詞：公職人員；財產(chǎn)公開制度；制度反腐

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1007-8207（2016）03-0084-06

收稿日期：2015-09-30

作者簡介：黎治潭（1986—），女，海南樂東人，海南省人民檢察院檢察干警，法學碩士，研究方向為憲法學與行政法學。

公職人員財產(chǎn)申報制度①起源于瑞典，是一項世界公認的反腐利器，被稱為“陽光法案”。面對當前我國嚴峻的反腐形勢和反腐高壓態(tài)勢，將公職人員的財產(chǎn)予以公開不僅是制度反腐的現(xiàn)實需要，更是依法治國的內(nèi)在要求。建立和完善公職人員財產(chǎn)公開制度，將為我國反腐倡廉提供更好的制度保障。

一、公職人員財產(chǎn)公開制度的基本

內(nèi)涵及必要性

（一）公職人員財產(chǎn)公開制度的基本內(nèi)涵

公職人員財產(chǎn)公開制度，是指一定范圍內(nèi)的國家公職人員②依照法定的期限和方式向有關(guān)機關(guān)如實報告自己和家庭成員的財產(chǎn)狀況，依法接受有關(guān)機關(guān)的監(jiān)督檢查，并接受社會監(jiān)督的法律制度。[1]財產(chǎn)公開，意在強調(diào)公職人員財產(chǎn)不僅要如實向組織進行申報，還必須接受有關(guān)機關(guān)和社會的監(jiān)督。目前，我國財產(chǎn)公開的主體是以各級機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導干部為主，包括縣（處）級領(lǐng)導干部，其他級別的領(lǐng)導干部只需進行申報備案，不強制公開。筆者認為，財產(chǎn)公開的關(guān)聯(lián)主體應與公職人員的級別成正比，級別越高，涉及公開的相關(guān)人員應越多。如省部級以下的公職人員的財產(chǎn)可以只公開到其配偶及子女，而省部級以上的公職人員，尤其是重要領(lǐng)導崗位人員的財產(chǎn)公開應該包括其配偶及三代以內(nèi)直系親屬。

公職人員財產(chǎn)公開制度一旦建立，公職人員應隨時向組織如實報告?zhèn)€人和家庭財產(chǎn)狀況，紀檢監(jiān)察部門可隨機抽查官員報告事項是否屬實。任職前，公職人員要如實向當?shù)亟M織（人事）部門報告?zhèn)€人和家庭的財產(chǎn)狀況，由組織（人事）部門負責登記備案；任職中，組織（人事）部門定期要求公職人員報告?zhèn)€人和家庭的財產(chǎn)狀況，對明顯增值的財產(chǎn)進行必要的來源說明并做好備案，紀檢監(jiān)察部門可隨機抽查報告事項是否屬實，并將財產(chǎn)申報情況作為職務晉升的參考依據(jù)；退休后，三年內(nèi)要接受經(jīng)濟審計。公職人員申報的財產(chǎn)應該包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)，并及時更新財產(chǎn)申報內(nèi)容，以將新的財產(chǎn)類型納入財產(chǎn)申報事項之中。

（二）建立公職人員財產(chǎn)公開制度的必要性

黨的十八大以來，中央“打虎拍蠅”始終維持高壓態(tài)勢。中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站顯示，自2012年12月6日至2014年4月11日期間，共有285名領(lǐng)導干部被通報涉嫌違法違紀行為，其中省部級領(lǐng)導干部超過20人，廳局級領(lǐng)導干部近200人。在這其中，屬于黨委政府部門的有184人，約占三分之二； 屬國營企業(yè)單位的有29人； 屬事業(yè)單位的有27人。在已公布查處原因的65起案例中超過七成涉及“受賄”，成為第一貪腐形式。[2]在2015年6月15日，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站通報的國家工商總局原副局長、黨組成員孫鴻志和中國石油天然氣集團公司原總經(jīng)理廖永遠因嚴重違紀違法被雙開的違紀情節(jié)均涉及“嚴重違反組織紀律隱瞞不報個人有關(guān)事項”，這種表述在中央紀委針對省部級官員的“雙開”通報中還是首次出現(xiàn)。這些腐敗案件顯示，財產(chǎn)不明已成為問題官員的“癥結(jié)所在”。

國家公職人員如果以權(quán)謀私，不僅會使國家資產(chǎn)嚴重流失，而且會使民眾產(chǎn)生信任危機，更重要的是，它將嚴重損害廉潔、透明、公正的政府形象。黨的十八屆三中全會提出，“健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突，以及健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督機制，領(lǐng)導干部需要報告?zhèn)€人有關(guān)事項，并計劃推行新提任領(lǐng)導干部有關(guān)事項公開制度試點”。[3]可見，建立公職人員財產(chǎn)公開制度是制度反腐的需要，建立該項制度就是要讓官員“曬財產(chǎn)”，主動揭開權(quán)力的“面紗”，使權(quán)力在陽光下運行，從而實現(xiàn)社會善治。因此，中央對官員個人事項特別是財產(chǎn)狀況的監(jiān)督力度逐漸加大，對官員瞞報或報告不實的查處力度也逐漸加大。

二、建立公職人員財產(chǎn)公開

制度的現(xiàn)實困境

（一）制度缺位，缺乏立法規(guī)制

當前，制度反腐已經(jīng)成為社會共識，但建立公職人員財產(chǎn)公開制度仍任重而道遠。雖然我國1988年就已經(jīng)針對官員財產(chǎn)申報事項有了立法動議，但因各種原因財產(chǎn)公開制度至今仍處于擱淺狀態(tài)。目前，我國有關(guān)公職人員財產(chǎn)申報的規(guī)定主要有《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導干部收入申報的規(guī)定》（1995年4月30日）、《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》（2001年6月）、《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》（2010年7月11日）等行政法規(guī)。遺憾的是在實施過程中，由于制度設計上的先天不足，只登記備案不公開，加之執(zhí)行中變形走樣，導致收效甚微，直至新疆阿勒泰地區(qū)開始實施的《關(guān)于縣（處）級領(lǐng)導干部財產(chǎn)申報的規(guī)定（試行）》（2009年1月1日）才正式開啟了我國公職人員財產(chǎn)申報的“破冰”之旅。

根據(jù)《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》（2010年7月11日）的規(guī)定，官員需向組織（人事）部門報告的個人有關(guān)事項共有14項，其中，涉及“家事”方面的有8項，包括本人婚姻變化情況、配偶子女從業(yè)情況等；涉及“家產(chǎn)”方面的有6項，包括本人、配偶、共同生活子女的房產(chǎn)、投資等情況。筆者認為，目前我國現(xiàn)行公職人員財產(chǎn)申報制度存在以下問題：一是財產(chǎn)申報主體的范圍較窄，財產(chǎn)申報范圍未能涵蓋新的財產(chǎn)形式。二是制度設計不夠科學，沒有規(guī)定初任申報和離職申報，這樣就會導致部分公職人員逃避對其可能的“財產(chǎn)黑數(shù)”的監(jiān)控。[4]三是公職人員財產(chǎn)只是內(nèi)部申報而不向公眾公開，“以保密為原則，以公開為例外”，缺乏制度監(jiān)督。四是現(xiàn)有制度多為行政法規(guī)，其效力不足，缺少獨立性和權(quán)威性。

（二）人為抵觸，缺乏改革共識

長期以來，我國公職人員財產(chǎn)公開制度遲遲未能建立，原因在于其牽涉面極廣。[5]對公職人員進行財產(chǎn)公開公示將會凸顯相關(guān)既得利益主體的矛盾，而平衡各方矛盾需要通過法律和相關(guān)制度予以調(diào)整，但是目前的法律和相關(guān)制度尚未完全建立。

正如大家所認為的，我國公職人員財產(chǎn)公開制度至今未能建立，有較大的阻力是來源于權(quán)力者本身的心理抵觸。一方面，部分官員存在官本位思想?！懊窨墒褂芍豢墒怪钡姆饨ㄉ鐣鹘y(tǒng)思想對部分公職人員至今仍有影響。曾有調(diào)查顯示，在被調(diào)查的公職人員中有近97%的人反對將財產(chǎn)公開。[6]從數(shù)據(jù)來看，相當數(shù)量的公職人員仍有將自己的財產(chǎn)狀況視為個人隱私的心理，這也是我國公職人員財產(chǎn)公開制度建立的阻力之一。另一方面，部分官員對財產(chǎn)公開有現(xiàn)實顧慮。不可否認的是，當前我國仍處于社會主義初級階段，處于社會結(jié)構(gòu)性變革和社會轉(zhuǎn)型時期，很多制度還有待完善，社會治理仍存在不足。在這種情況下，部分官員擔憂自己及家庭的財產(chǎn)公諸于眾后會存在人身和財產(chǎn)安全的隱患。此外，在對公職人員財產(chǎn)進行公開時，如何對其個人財產(chǎn)與家庭財產(chǎn)相互融合的情況進行析產(chǎn)，最大限度地保護私權(quán)利也是財產(chǎn)公開制度需要解決的問題?！叭绻鐣械牡湫徒M織只代表一小部分人的利益，則該組織必然不肯為增加全社會的利益而作出犧牲；它們在采取集體行動時，不會關(guān)心社會總效益的下降或公共損失”。[7]正是由于利益群體自身對財產(chǎn)公開制度有種種顧慮并產(chǎn)生了抵觸心理，進而對該項制度的出臺產(chǎn)生了影響。

（三）相關(guān)配套制度不健全，缺乏運行助力

公職人員財產(chǎn)公開制度是一項系統(tǒng)工程，需要精細化的制度設計和相關(guān)制度助力運行。我國雖然實行金融實名制，但社會信用體系、不動產(chǎn)登記等相關(guān)制度還不夠完善，金融交易信息未能實現(xiàn)有關(guān)部門間的共享，使得對公職人員財產(chǎn)狀況的監(jiān)督困難較大。雖然《不動產(chǎn)登記暫行條例》已經(jīng)實施，但這仍然只是對不動產(chǎn)登記進行了規(guī)范，實際落實情況仍有待檢視，而現(xiàn)金、股權(quán)等動產(chǎn)更需要進一步摸清。反觀我國反腐工作，存在著難以摸清違法違紀公職人員的貴重金屬、奢侈品、境外資產(chǎn)等財產(chǎn)底數(shù)問題，近年來查處的“房姐”“表哥”等重大貪腐案件就是因為沒能對公職人員的財產(chǎn)狀況進行有效監(jiān)督而出現(xiàn)的。此外，我國現(xiàn)行法律法規(guī)對公職人員財產(chǎn)公開的保障力度不足，也影響了該項制度建立的進程。如我國《憲法》尚未明確規(guī)定公民的知情權(quán)；《刑法》對貪污賄賂、財產(chǎn)來源不明等罪刑的處罰力度仍然較輕，使公職人員違法違紀成本較低；民法等民商事法律法規(guī)在民事登記制度、遺產(chǎn)繼承和贈與制度、財產(chǎn)托管制度等規(guī)定上仍有待完善；我國還缺少可以相互銜接的相關(guān)配套制度，如保護私人秘密法、保護商業(yè)秘密法等。[8]值得注意的是，法定監(jiān)督不到位、民主監(jiān)督與管理程度不高以及公民知情權(quán)得不到有效保障等都將直接影響著我國公職人員財產(chǎn)公開制度的建立與實施。

三、對建立公職人員財產(chǎn)公開

制度的對策建議

（一）加強人大立法，確保財產(chǎn)公開有法可依

由于我國公職人員人數(shù)眾多，財產(chǎn)申報范圍較廣，所涉及的權(quán)利利益關(guān)系較為復雜，因此，僅僅依靠政府規(guī)章或者地方性法規(guī)對財產(chǎn)公開進行規(guī)范并不是長久之計。面對嚴峻的反腐形勢，現(xiàn)有的公職人員財產(chǎn)申報制度已經(jīng)難以適應制度反腐的現(xiàn)實需求，因而加快對公職人員財產(chǎn)公開制度的立法進程勢在必行。筆者認為，公職人員財產(chǎn)公開是依法治國的內(nèi)在要求，且我國已有部分市縣的試點實踐，人大應加快將其列入立法程序以盡早形成法律。我國在對公職人員財產(chǎn)公開制度進行設計時，應明確財產(chǎn)公開的主體、范圍、程序、階段性要求以及相關(guān)的法律責任與救濟途徑。同時，應將現(xiàn)行的《中華人民共和國政府信息公開條例》盡快上升為法律，并在政府信息公開范圍中明確規(guī)定公開公職人員的財產(chǎn)狀況。另外，在我國《公務員法》中也應將公開公務員的財產(chǎn)情況作為必要條款。

（二）樹立正確權(quán)力觀，化解財產(chǎn)公開的人為阻力

筆者認為，目前我國在推進公職人員財產(chǎn)公開制度建立的過程中，較大的阻力來自于權(quán)力者本身。在依憲執(zhí)政過程中，國家機關(guān)及其工作人員對法律的維護作用至關(guān)重要，公職人員對權(quán)力的定位將會影響其對待法律的態(tài)度。“公務員是受全體人民的委托來管理各種公共事物的，其權(quán)利和職責從實質(zhì)意義上來說是一種社會契約行為，公務員行使權(quán)力的合法性基礎(chǔ)就是全體成員的認可?！盵9]作為一名公職人員，應充分認識到自己手中的權(quán)力來源于人民，是“法律授予，為人民服務”的權(quán)力，其財產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)較之普通民眾而言將會受到一定的限制，這也是建立法治政府、透明政府的內(nèi)在需要。因此，建立公職人員財產(chǎn)公開制度，必須轉(zhuǎn)變公職人員的從政觀念，真正樹立為人民服務的思想。只有充分認識到建立公職人員財產(chǎn)公開制度的必要性和重要性，才能破除官本位思想，消除對財產(chǎn)公開的抵觸心理，進而支持和努力推進公職人員財產(chǎn)公開制度的建立和實施。[10]為解決官員財產(chǎn)公開的后顧之憂，在對財產(chǎn)信息進行公開時要妥善處理好個人隱私權(quán)與公眾知情權(quán)的關(guān)系，防止公職人員及其家屬正常的工作和生活受到不必要的干擾，以消除公職人員及其家屬的擔憂和抵觸心理，使其積極配合申報登記。

（三）完善相關(guān)配套制度，助推財產(chǎn)公開制度建立和實施

⒈金融技術(shù)的支持。我國建立公職人員財產(chǎn)公開制度的一大難題就是我國金融交易的相關(guān)制度不夠完善，個人信用體系不夠健全。公職人員財產(chǎn)公開制度要求申報公職人員本人以及近親屬的資產(chǎn)動態(tài)，包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)，這些不僅需要各個行政管理部門的配合，同時也需要銀行以及其他金融機構(gòu)提供信息技術(shù)支持。為配合公職人員財產(chǎn)公開制度的建立與實施，有必要在全國范圍內(nèi)建立完善的個人信用信息公示系統(tǒng)，并由中國人民銀行或者建立專門的信用信息征集部門對其進行統(tǒng)一管理，使得財產(chǎn)公開主體的金融交易信息有跡可循。同時，金融機構(gòu)應該加快建立與公安機關(guān)、檢察機關(guān)等部門相連的信息系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)可疑交易可立即反饋到公安系統(tǒng)或者檢察機關(guān)等相關(guān)部門，以便及時介入調(diào)查。此外，我國政府應該加強與國外反腐敗機構(gòu)的合作，參照《聯(lián)合國反腐敗公約》的規(guī)定，建立陽光資產(chǎn)信息共同體，及時預防和監(jiān)測公職人員腐敗來源資金向海外轉(zhuǎn)移。[11]

⒉相關(guān)法律制度的支持。一是憲法支持?！皥猿忠婪▓?zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，公職人員財產(chǎn)公開也需要獲得憲法的支持。從目前我國《憲法》條文來看雖未明確使用“知情權(quán)”這一概念，但在第二條關(guān)于“權(quán)力屬于人民”，第二十七條第二款的“一切國家機關(guān)和國家工作人員”必須“接受人民的監(jiān)督”，第四十一條關(guān)于公民“批評和建議”“申訴、控告或者檢舉”權(quán)利等規(guī)定[12]的表述中，都包含了公民知情權(quán)和國家機關(guān)信息公開的內(nèi)容。從依憲執(zhí)政的角度來看，憲法應進一步明確規(guī)定公民的知情權(quán)，為社會監(jiān)督公職人員財產(chǎn)公開提供法律依據(jù)，以適應法治國家建設的需要。二是刑法支持。刑法應為公職人員財產(chǎn)公開制度的建立與實施提供更多的支持。雖然新修訂的《刑法》第三百八十八條規(guī)定了利用影響力受賄罪，將國家工作人員的近親屬或者其他與其關(guān)系密切的人列為受賄罪的主體，擴大了對公職人員貪腐的打擊力度。但是，從《刑法》第三百九十五條來看，對巨額財產(chǎn)來源不明罪的量刑仍然較低，導致了公職人員腐敗成本較低。眾所周知，公職人員貪污腐敗與“巨額財產(chǎn)來源不明”有密切聯(lián)系，有時候來源不明的財產(chǎn)甚至遠遠多于已經(jīng)查明的貪污或受賄所得的財產(chǎn)，而巨額財產(chǎn)來源不明罪最多只判處五年以上十年以下有期徒刑，這相較于貪污罪和受賄罪的最高刑死刑而言量刑明顯畸輕，應當適當提高量刑標準，以嚴懲肆意斂財?shù)墓毴藛T。此外，我國《刑法》第三百九十五條中雖規(guī)定了隱瞞境外存款罪，但實際落實起來仍然有一定難度，因而有必要完善財產(chǎn)申報程序，落實責任追究制度。三是民商事法律制度支持。公職人員財產(chǎn)公開制度涉及到諸多財產(chǎn)類型和民事關(guān)系，因此落實該項制度同樣需要民商事法律制度予以支持。我國應以《不動產(chǎn)登記暫行條例》的實施為契機，進一步完善民商事登記管理制度，進而對公職人員的存款、遺產(chǎn)繼承、財產(chǎn)贈與等交易行為及時進行監(jiān)控。同時，要定期公布公職人員財產(chǎn)的變化情況，公民可以通過法定途徑進行查詢。

⒊構(gòu)建全方位監(jiān)督體系。建立和實施公職人員財產(chǎn)公開制度，其意義在于有效監(jiān)督和規(guī)范公職人員的權(quán)力，讓公權(quán)力在合法合理的軌道上運行。[13]因此，必須要加強法定監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督職能，在加大責任追究的同時，還要不斷加強社會監(jiān)督功能。一是要進一步加強立法機關(guān)、黨政機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督力度，并在建立公職人員財產(chǎn)公開制度過程中將行政問責制引入其中，落實相關(guān)監(jiān)督責任，避免出現(xiàn)相互推諉和部分官員不作為的現(xiàn)象，從而使財產(chǎn)申報不流于形式，促進財產(chǎn)公開制度的建立。二是健全社會公眾監(jiān)督機制，有效規(guī)范社會公眾對公共權(quán)力主體和公共權(quán)力運行的監(jiān)督，[14]避免在權(quán)力對權(quán)力制約中出現(xiàn)“官官相護”的現(xiàn)象。隨著自媒體時代的到來，人人都是“自媒體人”，因此，我們應在發(fā)揮電視、報紙等新聞媒體重要作用的同時，充分發(fā)揮自媒體時代網(wǎng)絡問政的特有作用。以這種自下而上的社會公眾問政參政方式來有效推動我國公職人員財產(chǎn)公開制度建立工作向前邁進。

將公職人員的財產(chǎn)狀況進行公開，是世界公認的反腐敗的有效手段之一，大多數(shù)國家已經(jīng)建立了完善的官員財產(chǎn)申報制度。面對嚴峻的反腐形勢和制度反腐的現(xiàn)實需求，我國有必要加快公職人員財產(chǎn)公開制度建立的進程。當前，雖然我國建立公職人員財產(chǎn)公開制度仍然存在著制度上的缺位、官員抵觸情緒、相關(guān)制度不夠完善等問題，但是我國建立公職人員財產(chǎn)公開制度的條件已經(jīng)成熟。因此，人大應盡快將其列入立法程序，并授權(quán)部分有條件的地區(qū)開展試點。公職人員要樹立正確的權(quán)力觀，達成改革共識；立法機關(guān)要盡快建立健全相關(guān)配套制度，共同推動公職人員財產(chǎn)公開制度的建立。毋庸置疑，公職人員財產(chǎn)公開制度的建立必將提高我國反腐成效，增進人民信任，提高政府公信力，從而為建立透明、公正的服務型政府以及構(gòu)建社會主義和諧社會提供制度保障。

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（責任編輯：馬海龍）