摘 要：調(diào)解是現(xiàn)代社會(huì)解決爭(zhēng)議的重要方式。在我國(guó)，人民調(diào)解制度作為一項(xiàng)具有深厚中華民族傳統(tǒng)的法律制度，既是預(yù)防和化解民間糾紛的主要途徑，也是促進(jìn)基層治理、維系基層秩序的重要舉措。然而，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)復(fù)雜化、多樣化等特點(diǎn)，人民調(diào)解在化解行業(yè)、專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域糾紛的過(guò)程中顯得"力不從心"。因此，如何在新形勢(shì)下繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制的資源和優(yōu)勢(shì)，提升化解行業(yè)、專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛的能力，成為人民調(diào)解"創(chuàng)新完善"工作的重要課題和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。上海市在開(kāi)展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作過(guò)程中，以促進(jìn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)為原則，加強(qiáng)政府的指導(dǎo)和支持，提升調(diào)解的規(guī)范性和專(zhuān)業(yè)性。本文擬從上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作出發(fā)，探討多元糾紛解決機(jī)制中專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解的發(fā)展路徑。

關(guān) 鍵 詞：多元糾紛解決機(jī)制；人民調(diào)解；醫(yī)患糾紛；上海市

中圖分類(lèi)號(hào)：D925.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）03-0032-08

收稿日期：2015-11-30

作者簡(jiǎn)介：湯立伊（1986—），男，浙江溫州人，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樵V訟法。

近年來(lái)，為滿足社會(huì)公眾多元化的糾紛解決需求，我國(guó)政府不斷推動(dòng)訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機(jī)制改革，積極構(gòu)建調(diào)解、仲裁、訴訟等有機(jī)銜接及相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制， 其中，人民調(diào)解制度作為一項(xiàng)具有深厚中華民族傳統(tǒng)的法律制度，在化解矛盾糾紛、維護(hù)良好社會(huì)關(guān)系等方面具有其他糾紛解決方式不可替代的優(yōu)勢(shì)。尤其在當(dāng)下多元糾紛解決機(jī)制語(yǔ)境中，人民調(diào)解作為社會(huì)力量參與化解民間糾紛的政治意義和司法效用更為突出。但是，新形勢(shì)下社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出的復(fù)雜化、多樣化特點(diǎn)為人民調(diào)解繼續(xù)發(fā)揮矛盾糾紛“第一道防線”的重要作用帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。因此，如何提升人民調(diào)解化解專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛的能力，是當(dāng)下推進(jìn)人民調(diào)解制度“轉(zhuǎn)型升級(jí)”的重要課題和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作自開(kāi)展以來(lái)，以提升規(guī)范性和專(zhuān)業(yè)性為突破口，促進(jìn)調(diào)解藝術(shù)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)相結(jié)合，成功化解了大量醫(yī)患糾紛，為多元糾紛解決機(jī)制中專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解工作的發(fā)展路徑提供了借鑒。

一、多元糾紛解決機(jī)制語(yǔ)境下人民

調(diào)解制度的新發(fā)展

糾紛與人類(lèi)社會(huì)相伴而生。社會(huì)的糾紛解決機(jī)能能否良性運(yùn)作在很大程度上是由其糾紛解決體系的結(jié)構(gòu)決定的。[1]當(dāng)代社會(huì)糾紛的復(fù)雜性、多發(fā)性以及解紛目的多元性要求建立多元、多層次的社會(huì)糾紛解決機(jī)制。結(jié)構(gòu)單一、唯訴訟途徑的糾紛解決機(jī)制已經(jīng)難以滿足社會(huì)發(fā)展的需要。英美法系于上世紀(jì)下半葉開(kāi)始倡導(dǎo)ADR機(jī)制（替代性糾紛解決機(jī)制），在一定程度上正是基于社會(huì)矛盾集中擁堵司法救濟(jì)途徑導(dǎo)致“訴訟爆炸”的困境。此外，現(xiàn)代社會(huì)和當(dāng)事人在利益訴求、價(jià)值觀、偏好和各種實(shí)際需要等方面的多元化也是多元化的糾紛解決方式應(yīng)運(yùn)而生的原因。[2]同時(shí)，從糾紛解決機(jī)制的產(chǎn)生和發(fā)展看，糾紛解決機(jī)制經(jīng)歷了自力救濟(jì)、社會(huì)救濟(jì)到公共權(quán)力介入，從單一糾紛解決方式到多種糾紛解決機(jī)制并存的發(fā)展過(guò)程。[3]因此，建立多元糾紛解決機(jī)制也符合糾紛解決機(jī)制的客觀發(fā)展規(guī)律。

糾紛的社會(huì)救濟(jì)是社會(huì)自我調(diào)節(jié)的重要方式。社會(huì)救濟(jì)在糾紛解決機(jī)制中起到承前啟后的作用，既彌補(bǔ)了自力救濟(jì)中“唯強(qiáng)者意志”的不足，也為公共權(quán)力介入糾紛解決“過(guò)濾”了大量矛盾糾紛。因此，進(jìn)一步提升社會(huì)組織化解矛盾糾紛的能力，增加社會(huì)救濟(jì)的比重，完善多元糾紛解決機(jī)制內(nèi)部結(jié)構(gòu)，是建立健全多元糾紛解決機(jī)制的關(guān)鍵。

調(diào)解自古以來(lái)就是一種重要的糾紛解決方式，[4]調(diào)解是社會(huì)救濟(jì)的主要方式。在我國(guó)，由社會(huì)力量主持調(diào)解的主要形式是人民調(diào)解制度。人民調(diào)解制度是一項(xiàng)具有深厚中華民族傳統(tǒng)的法律制度，是社會(huì)力量調(diào)解矛盾糾紛的主要形式，被國(guó)際社會(huì)譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。我國(guó)自古就有鄉(xiāng)治調(diào)解、宗族調(diào)解、行會(huì)調(diào)解、親鄰調(diào)解的法文化傳統(tǒng)。如果說(shuō)無(wú)訟是中國(guó)古代政治與法制建設(shè)的價(jià)值取向，那么調(diào)處則是實(shí)現(xiàn)息訟無(wú)訟的重要手段之一。[5]相比訴訟、仲裁等對(duì)抗式糾紛解決方式，人民調(diào)解依據(jù)“情、理、法”等社會(huì)共識(shí)，引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人在謙讓、諒解中緩解對(duì)抗并達(dá)成協(xié)議，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，有利于維護(hù)良好的社會(huì)關(guān)系。人民調(diào)解還具有組織網(wǎng)絡(luò)健全、人員隊(duì)伍龐大、主動(dòng)介入糾紛、不收任何費(fèi)用、協(xié)議執(zhí)行高效等優(yōu)勢(shì)，在化解頻發(fā)、多發(fā)的鄰里糾紛和家庭矛盾的社區(qū)類(lèi)糾紛中發(fā)揮了無(wú)法取代的作用。

然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)矛盾的復(fù)雜化、多樣化，給人民調(diào)解員認(rèn)定糾紛事實(shí)帶了巨大挑戰(zhàn)，制約了人民調(diào)解制度的進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，由于仲裁、訴訟等糾紛解決方式不斷發(fā)展和完善以及其在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛事實(shí)認(rèn)定能力上的優(yōu)勢(shì)，吸引了大量糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，人民調(diào)解組織調(diào)解的民間糾紛數(shù)呈下降趨勢(shì)，與法院一審的收案數(shù)的比例由1980年代初的17：1降至本世紀(jì)初基本持平的狀態(tài)。[6]

人民調(diào)解制度的式微，使原本經(jīng)調(diào)解可化解的矛盾糾紛直接涌向法院，造成了日益增長(zhǎng)的社會(huì)解紛需求與司法資源的嚴(yán)重不足形成尖銳的矛盾。因此，進(jìn)入新世紀(jì)，人民調(diào)解作為社會(huì)矛盾糾紛“第一道防線”的重要作用再次受到關(guān)注和重視。以2002年司法部和最高人民法院出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定為標(biāo)志，[7]司法政策的轉(zhuǎn)變帶來(lái)了調(diào)解機(jī)制發(fā)展的新契機(jī)，人民調(diào)解工作制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè)逐步推進(jìn)。尤其是全國(guó)人大常委會(huì)于2010年8月審議通過(guò)了《人民調(diào)解法》，以國(guó)家立法的形式明確了人民調(diào)解在多元糾紛解決機(jī)制中的重要地位。與此同時(shí)，人民調(diào)解工作出現(xiàn)了一定的分化：一是以家庭糾紛、鄰里糾紛等傳統(tǒng)糾紛為主要對(duì)象的社區(qū)調(diào)解工作；一是以醫(yī)患糾紛、物業(yè)糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛等新型糾紛為主要對(duì)象的專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解工作。鑒于社會(huì)矛盾糾紛的復(fù)雜性和多樣性，專(zhuān)業(yè)性調(diào)解成為人民調(diào)解制度在新時(shí)期發(fā)揮重要作用的關(guān)鍵所在。為此，2011年和2014年，司法部相繼發(fā)布了關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解工作的規(guī)范性文件，鼓勵(lì)并指導(dǎo)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解工作。但是，全國(guó)各地開(kāi)展專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解的工作模式不一，處于“百花齊放”的狀態(tài)。僅以醫(yī)患糾紛人民調(diào)解為例，全國(guó)各地各不相同，有“上海模式”“寧波解法”[8]“天津模式”[9]等。筆者認(rèn)為，醫(yī)患糾紛人民調(diào)解“上海模式”效果良好，特點(diǎn)顯著，充分體現(xiàn)了“國(guó)家主導(dǎo)、司法推動(dòng)、社會(huì)參與、多元并舉、法治保障”的現(xiàn)代糾紛解決理念。

二、醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作

“上海模式”實(shí)證分析

近年來(lái)，由于生活環(huán)境的不斷惡化，健康問(wèn)題得到社會(huì)的普遍關(guān)注，人們的就醫(yī)需求日益增長(zhǎng)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的門(mén)急診量急劇上升，醫(yī)患糾紛數(shù)量明顯上升。2014年，全國(guó)醫(yī)療機(jī)構(gòu)門(mén)診接待數(shù)量為78億人次，發(fā)生醫(yī)患糾紛為11.5萬(wàn)件左右。[10]部分醫(yī)患糾紛由于未得到及時(shí)妥善化解，導(dǎo)致醫(yī)患雙方矛盾加劇，糾紛升級(jí)，演變成“醫(yī)鬧”“殺醫(yī)”等暴力事件。[11]上海市醫(yī)療資源相對(duì)豐富，門(mén)（急）診和住院病人數(shù)量巨大，疑難病例較多，醫(yī)患糾紛數(shù)量大，化解難度也較高，已經(jīng)成為影響和諧醫(yī)患關(guān)系建設(shè)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題之一。

在開(kāi)展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作之前，我國(guó)處理醫(yī)患糾紛矛盾機(jī)制主要由醫(yī)患協(xié)商、衛(wèi)生行政部門(mén)處理和法院訴訟組成，但這種糾紛解決機(jī)制存在很多不足。如醫(yī)患協(xié)商結(jié)果受“強(qiáng)者的意志”所左右，往往解決結(jié)果缺乏公正性和規(guī)范性。再如，由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生行政部門(mén)人員的流動(dòng)性較強(qiáng)，導(dǎo)致衛(wèi)生行政部門(mén)處理糾紛時(shí)缺乏中立性。法院訴訟由于成本高、訴訟時(shí)間長(zhǎng)，常常令醫(yī)患雙方望而卻步。因此，構(gòu)建高效便捷、中立公正的醫(yī)患糾紛解決方式是維護(hù)醫(yī)患雙方合法權(quán)益的共同關(guān)注和現(xiàn)實(shí)需求。

為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)醫(yī)患糾紛解決機(jī)制的不足，自2006年起，上海市部分區(qū)縣已在全國(guó)率先就醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作進(jìn)行了探索。2011年，全市17個(gè)區(qū)縣均設(shè)立了醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“醫(yī)調(diào)委”），作為專(zhuān)門(mén)調(diào)解醫(yī)患糾紛的人民調(diào)解組織。上海醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作依托大調(diào)解工作體系建設(shè)，形成了以人民調(diào)解為平臺(tái)，政府職能部門(mén)大力支持，社會(huì)廣泛參與的工作格局。自工作開(kāi)展以來(lái)，醫(yī)調(diào)委成功化解了大量醫(yī)患糾紛，切實(shí)發(fā)揮了矛盾糾紛“第一道防線”的重要作用。[12]

（一）加強(qiáng)政府的指導(dǎo)和支持

政府的大力指導(dǎo)和支持是上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的主要特色。上海市在推進(jìn)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作過(guò)程中，成立了專(zhuān)門(mén)的政府指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定出臺(tái)了政府規(guī)章和相關(guān)規(guī)范性文件，為人民調(diào)解組織開(kāi)展調(diào)解工作提供了有力支持。

⒈設(shè)立專(zhuān)門(mén)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。上海市建立的市級(jí)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作辦公室（以下簡(jiǎn)稱“醫(yī)調(diào)辦”）設(shè)在市司法局。市醫(yī)調(diào)辦作為全市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的組織、指導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)督導(dǎo)、落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)決策、調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作職責(zé)，協(xié)調(diào)解決醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的制度性瓶頸問(wèn)題。各區(qū)縣也在區(qū)縣司法局設(shè)立區(qū)縣醫(yī)調(diào)辦，指導(dǎo)區(qū)縣醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)開(kāi)展調(diào)解活動(dòng)。醫(yī)調(diào)辦不受理調(diào)解具體糾紛。

⒉完善財(cái)政保障。根據(jù)我國(guó)《人民調(diào)解法》的相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收取任何費(fèi)用?？h級(jí)以上地方人民政府對(duì)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障。為此，上海市醫(yī)調(diào)委工作的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)均由政府全面保障，列入財(cái)政預(yù)算，通過(guò)“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的現(xiàn)代化形式發(fā)放到各區(qū)縣醫(yī)調(diào)委，確保醫(yī)調(diào)委開(kāi)展調(diào)解工作的獨(dú)立性和持續(xù)性。

⒊建立健全制度保障。上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作自開(kāi)展以來(lái)，積極發(fā)揮制度的引領(lǐng)和規(guī)范作用，在充分尊重人民調(diào)解組織的群眾性自治組織性質(zhì)的基礎(chǔ)上，制訂了《上海市醫(yī)患糾紛預(yù)防與調(diào)解辦法》《關(guān)于開(kāi)展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的若干意見(jiàn)》（滬府發(fā)[2011]30號(hào)）及《上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作實(shí)施辦法》等行政規(guī)范性文件。目前，已初步形成一套以政府規(guī)章、行政性規(guī)范文件及行業(yè)規(guī)范相結(jié)合的工作制度框架，建立了長(zhǎng)效、常態(tài)機(jī)制。

⒋完善銜接機(jī)制。上海市在推進(jìn)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作過(guò)程中，在醫(yī)調(diào)辦的協(xié)調(diào)下，司法行政、衛(wèi)生行政、保險(xiǎn)監(jiān)管、公安等政府職能部門(mén)間保持了密切聯(lián)系和溝通，共同研究落實(shí)銜接機(jī)制、保險(xiǎn)理賠、秩序維護(hù)、司法確認(rèn)等各項(xiàng)工作，努力為醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作創(chuàng)造良好環(huán)境，確保了工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。如各醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立負(fù)責(zé)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解的聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍；市司法局會(huì)同市衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合建立了醫(yī)患糾紛人民調(diào)解與信訪對(duì)接的工作機(jī)制，將適合調(diào)解的“涉訪”醫(yī)患糾紛轉(zhuǎn)交醫(yī)調(diào)委調(diào)解；醫(yī)調(diào)委與人民法院 “訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制逐步完善，法院委托調(diào)解和人民調(diào)解協(xié)議書(shū)司法確認(rèn)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）提升醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作規(guī)范性

上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作以推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)為重點(diǎn)，不斷推進(jìn)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的組織隊(duì)伍、內(nèi)部管理、調(diào)解活動(dòng)等方面規(guī)范化工作，為人民調(diào)解工作與其他糾紛解決機(jī)制的銜接工作打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，推進(jìn)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作規(guī)范化建設(shè)也是提升人民調(diào)解工作公信力的重要舉措。

⒈規(guī)范組織設(shè)立。目前，上海市17個(gè)區(qū)縣均設(shè)立了醫(yī)調(diào)委，作為專(zhuān)門(mén)調(diào)解醫(yī)患糾紛的專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解組織。相比傳統(tǒng)的村、居委人民調(diào)解組織的設(shè)置，醫(yī)調(diào)委更加具有獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性。各區(qū)縣醫(yī)調(diào)委的辦公地址設(shè)在醫(yī)療機(jī)構(gòu)集中區(qū)域，方便醫(yī)患雙方當(dāng)事人申請(qǐng)。部分區(qū)縣還在醫(yī)患糾紛常發(fā)、多發(fā)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)周邊設(shè)立了調(diào)解工作室，以及時(shí)介入糾紛化解。

⒉規(guī)范內(nèi)部管理。自醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作開(kāi)展以來(lái)，市醫(yī)調(diào)辦和區(qū)縣醫(yī)調(diào)辦積極開(kāi)展指導(dǎo)工作，相繼制定并積極引導(dǎo)區(qū)縣醫(yī)調(diào)解委建立健全人民調(diào)解文書(shū)格式、調(diào)解卷宗制作、文書(shū)檔案管理、專(zhuān)家咨詢工作、新聞宣傳工作、人民調(diào)解統(tǒng)計(jì)工作等工作制度。同時(shí)積極探索矛盾糾紛排查、疑難糾紛集體研判、矛盾糾紛調(diào)處跟蹤、重大糾紛報(bào)告等制度。

⒊規(guī)范調(diào)解活動(dòng)。上海市各區(qū)縣醫(yī)調(diào)委人民調(diào)解員在開(kāi)展調(diào)解過(guò)程中，在當(dāng)事人自愿、平等的基礎(chǔ)上受理和調(diào)解糾紛，充分尊重當(dāng)事人的權(quán)利，保護(hù)當(dāng)事人隱私。同時(shí)，上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作還引入了人民調(diào)解員回避制度，醫(yī)患雙方當(dāng)事人有權(quán)以口頭或者書(shū)面方式對(duì)有回避情形的人民調(diào)解員提出回避申請(qǐng)，確保了調(diào)解過(guò)程和結(jié)果的公正性。此外，上海市人民調(diào)解協(xié)會(huì)發(fā)布了《上海市人民調(diào)解員行為規(guī)范》等行業(yè)自治性文件，引導(dǎo)規(guī)范調(diào)解。

（三）提升醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的專(zhuān)業(yè)性能力

由于醫(yī)患糾紛的爭(zhēng)議事項(xiàng)具有高度專(zhuān)業(yè)性，涉及醫(yī)學(xué)、法律、法醫(yī)等多方面的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，與一般的民間糾紛相比，對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)要求較高。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解專(zhuān)業(yè)化建設(shè)成為提升糾紛化解能力和醫(yī)患糾紛人民調(diào)解社會(huì)公信力的重中之重。

⒈提升調(diào)解人員專(zhuān)業(yè)能力。醫(yī)調(diào)委人民調(diào)解員除應(yīng)具備人民調(diào)解工作基本要求外，還須具有醫(yī)學(xué)或者法律等專(zhuān)業(yè)知識(shí)。目前，上海市區(qū)縣醫(yī)調(diào)委選聘人民調(diào)解員百余名，主要來(lái)自于非在職醫(yī)務(wù)人員、退休法官、檢察官以及衛(wèi)生管理人員。同時(shí)，上海市司法行政部門(mén)還積極開(kāi)展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解員培訓(xùn)工作，不斷提升人民調(diào)解員在專(zhuān)業(yè)知識(shí)、職業(yè)操守和調(diào)解實(shí)務(wù)等方面的能力。

⒉建立專(zhuān)家輔助制度。為了彌補(bǔ)人民調(diào)解員專(zhuān)業(yè)知識(shí)的不足，提升對(duì)糾紛事實(shí)的認(rèn)定能力，上海市建立了專(zhuān)家輔助制度：一是建立了專(zhuān)家咨詢制度，對(duì)符合一定條件的醫(yī)患糾紛，醫(yī)調(diào)委將根據(jù)實(shí)際情況啟動(dòng)專(zhuān)家咨詢程序，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家提供咨詢意見(jiàn)。專(zhuān)家咨詢意見(jiàn)書(shū)成為醫(yī)調(diào)委調(diào)解醫(yī)患糾紛的重要參考依據(jù)。目前，上海市咨詢專(zhuān)家?guī)熘杏懈黝?lèi)專(zhuān)家千余名，包括醫(yī)學(xué)、法律、心理、法醫(yī)等專(zhuān)業(yè)。二是探索建立醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)理賠新機(jī)制，通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人員的提前介入，確保調(diào)解活動(dòng)公平、公正。

⒊加強(qiáng)司法確認(rèn)工作。根據(jù)2002年9月《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》賦予經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議以民事合同的效力。人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)是訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決新模式，克服了人民調(diào)解協(xié)議在效力上的局限性。上海市各區(qū)縣醫(yī)調(diào)委積極引導(dǎo)醫(yī)患雙方當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)。當(dāng)事人雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，醫(yī)患雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以依法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。調(diào)解協(xié)議不能即時(shí)履行的，醫(yī)調(diào)委人民調(diào)解員應(yīng)積極引導(dǎo)醫(yī)患雙方當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)，及時(shí)固定調(diào)解結(jié)果。

（四）“上海模式”的不足

醫(yī)患糾紛人民調(diào)解的“上海模式”盡管取得了顯著成績(jī)，但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，由于醫(yī)患糾紛專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作仍然面臨著很多難點(diǎn)和瓶頸問(wèn)題，制約著該項(xiàng)工作進(jìn)一步發(fā)展。如人民調(diào)解員年齡普遍偏大，部分調(diào)解員調(diào)解能力不強(qiáng)；調(diào)解工作保障水平低，難以吸引優(yōu)秀、年輕的專(zhuān)業(yè)人才加入調(diào)解員隊(duì)伍；調(diào)解專(zhuān)業(yè)性不高，專(zhuān)家咨詢庫(kù)的管理機(jī)制有待進(jìn)一步完善等。

⒈隊(duì)伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。實(shí)踐中，人民調(diào)解員多從非在職醫(yī)務(wù)人員及退休的法官、檢察官、律師等法律工作者中選聘，一般都在60歲以上，年齡偏大，工作的積極性和有效性主要依賴人民調(diào)解員的道德自律，缺少一定的職業(yè)約束。同時(shí)，由于人民調(diào)解工作待遇較低，難以吸引青年專(zhuān)業(yè)人才，調(diào)解員隊(duì)伍人才斷層的情況有所顯現(xiàn)。此外，醫(yī)患糾紛專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，要求人民調(diào)解員對(duì)醫(yī)學(xué)知識(shí)熟悉或者擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作背景，而目前具有醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)背景的人民調(diào)解員僅占30%。

⒉工作保障機(jī)制有待進(jìn)一步完善。根據(jù)我國(guó)《人民調(diào)解法》規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解糾紛不收取任何費(fèi)用，相關(guān)的工作經(jīng)費(fèi)由政府提供保障。由于傳統(tǒng)的社區(qū)調(diào)解主要依靠村居委開(kāi)展工作，調(diào)解對(duì)象主要以家庭鄰里糾紛為主，專(zhuān)業(yè)性要求不高，調(diào)解成本低，對(duì)政府財(cái)政保障要求相應(yīng)較低。但是醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、工作難度大，現(xiàn)有的政府財(cái)政保障水平難以滿足工作需要，而且人民調(diào)解組織的民事主體法律地位尚未得到相關(guān)部門(mén)的認(rèn)可，且聘請(qǐng)人民調(diào)解員、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和接受社會(huì)資金資助等問(wèn)題仍是瓶頸。

⒊調(diào)解專(zhuān)業(yè)性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。一些調(diào)解員在調(diào)解中常常擔(dān)任“和事佬”角色，調(diào)解過(guò)程還處于“討價(jià)還價(jià)”狀態(tài)，缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)的運(yùn)用和說(shuō)理過(guò)程。另外，醫(yī)患糾紛人民調(diào)解專(zhuān)家咨詢庫(kù)總數(shù)不少，但細(xì)分學(xué)科后每個(gè)學(xué)科的專(zhuān)家數(shù)并不多，若遇到專(zhuān)家回避等情況，可供選擇的就更有限。同時(shí)，醫(yī)患糾紛主要發(fā)生在三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，涉事醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)務(wù)人員本身就具有較高權(quán)威性，專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家的權(quán)威性面臨挑戰(zhàn)。而醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)理賠新機(jī)制還尚未取得突破性進(jìn)展。

三、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解工作的發(fā)展路徑

相比以家庭鄰里糾紛為主要調(diào)解對(duì)象的社區(qū)人民調(diào)解工作，專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解工作要求高、難度大。醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作“上海模式”的初見(jiàn)成效，為專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解工作發(fā)展路徑提供了新的思路和方法。

（一）政府指導(dǎo)和支持

人民調(diào)解是社會(huì)自治過(guò)程中消除紛爭(zhēng)、維護(hù)穩(wěn)定的一種重要方式。社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵是處理好政府和社會(huì)的關(guān)系，積極發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)治理中的協(xié)同、自治、自律作用，更多地運(yùn)用協(xié)商、協(xié)調(diào)的方法化解矛盾糾紛。國(guó)家權(quán)力和社會(huì)自治不是絕對(duì)二元對(duì)立的，人民調(diào)解制度正是政府和社會(huì)共同參與其中的糾紛解決機(jī)制，而且政府負(fù)有法定責(zé)任。[13]尤其是在人民調(diào)解不收費(fèi)的前提下，相應(yīng)的調(diào)解組織設(shè)立、隊(duì)伍建設(shè)以及銜接機(jī)制更需要相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)扶持和加大引導(dǎo)力度，確保人民調(diào)解工作依法、健康、順利發(fā)展，從而提升人民調(diào)解制度的權(quán)威性和公信力。

⒈加強(qiáng)政府指導(dǎo)工作。黨的十八屆三中全會(huì)明確要求，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。因此，對(duì)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)工作應(yīng)當(dāng)充分尊重人民調(diào)解的自治性和民間性，防止指導(dǎo)行政化傾向。具體而言，對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)工作應(yīng)當(dāng)聚焦在如下幾個(gè)方面：一是建章立制。通過(guò)加強(qiáng)人民調(diào)解工作制度化建設(shè)，確立長(zhǎng)效機(jī)制和制度保障，引導(dǎo)人民調(diào)解活動(dòng)有法可依、依法調(diào)解，提升運(yùn)用法治思維和法治方式化解醫(yī)患糾紛矛盾的能力。二是加強(qiáng)日常指導(dǎo)。相關(guān)政府職能部門(mén)應(yīng)在正確把握人民調(diào)解工作科學(xué)理論和規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照人民調(diào)解工作的法律規(guī)范和方針政策，立足于人民調(diào)解工作實(shí)際情況開(kāi)展指導(dǎo)工作。三是凝聚工作合力。通過(guò)借助司法等部門(mén)的職能優(yōu)勢(shì)以及其他社會(huì)資源，提升人民調(diào)解工作的專(zhuān)業(yè)性，協(xié)調(diào)解決阻礙專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解發(fā)展的制度性難題。

⒉加強(qiáng)政府保障。根據(jù)我國(guó)《人民調(diào)解法》的相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解糾紛不向當(dāng)事人收費(fèi)任何費(fèi)用。但是，人民調(diào)解委員會(huì)開(kāi)展各項(xiàng)工作，組織各項(xiàng)活動(dòng)，落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，都離不開(kāi)必要的物質(zhì)保障和經(jīng)費(fèi)保障。實(shí)踐中，經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題始終是制約人民調(diào)解工作改革發(fā)展的一個(gè)突出問(wèn)題。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作的政府保障是確保人民調(diào)解工作可持續(xù)性、激發(fā)人民調(diào)解員工作活力的重要保障。此外，政府應(yīng)采用“政府購(gòu)買(mǎi)調(diào)解服務(wù)”的方式為人民調(diào)解工作提供經(jīng)費(fèi)保障。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)，充分保障人民調(diào)解組織的群眾性自治組織的性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)政府職能與民間調(diào)解之間性質(zhì)的區(qū)分，避免政府或行政機(jī)關(guān)與民間社會(huì)組織功能的混同。

⒊完善銜接機(jī)制。多元糾紛解決途徑之間的相互銜接和密切聯(lián)系是發(fā)揮最大效用的動(dòng)力：一是加強(qiáng)社區(qū)調(diào)解與行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解工作的銜接。目前，社區(qū)調(diào)解組織完備，人員充足，分布主要是村居委，有利于糾紛的排查和發(fā)現(xiàn)。因此，在化解糾紛過(guò)程中，邀請(qǐng)當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)人民調(diào)解員介入，有利于化解糾紛。二是加強(qiáng)“大調(diào)解”內(nèi)部的銜接機(jī)制。在我國(guó)，根據(jù)調(diào)解主體的不同，調(diào)解分為人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解。根據(jù)“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系”的要求，應(yīng)充分發(fā)揮調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，鞏固以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的基層“大調(diào)解”工作格局，營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。三是加強(qiáng)人民調(diào)解訴訟、仲裁、信訪、自我協(xié)商等方式的銜接。各種糾紛解決機(jī)制的主體和功能定位不同，做好銜接和配合，可以優(yōu)化糾紛解決機(jī)制。同時(shí)，還應(yīng)積極推動(dòng)人民調(diào)解與相關(guān)職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)人民調(diào)解工作規(guī)范化運(yùn)行

規(guī)范人民調(diào)解活動(dòng)，有利于推進(jìn)人民調(diào)解工作依法、健康、順利發(fā)展，有利于發(fā)揮人民調(diào)解功能的重要作用，同時(shí)也是新形勢(shì)下多元糾紛解決機(jī)制對(duì)人民調(diào)解工作的現(xiàn)實(shí)要求。對(duì)此，筆者認(rèn)為，推進(jìn)人民調(diào)解工作規(guī)范化建設(shè)應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

⒈規(guī)范組織設(shè)置。根據(jù)我國(guó)《憲法》《人民調(diào)解法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)傳統(tǒng)的人民調(diào)解組織主要附屬于村、居委組織設(shè)立，不具有獨(dú)立性。人民調(diào)解員大多數(shù)也是由村、居委組織干部兼任，調(diào)解員隊(duì)伍的穩(wěn)定性與干部的流動(dòng)性緊密相關(guān)。同時(shí)，我國(guó)的《人民調(diào)解法》《民法通則》等民事法律法規(guī)尚未對(duì)人民調(diào)解組織是否屬于民事主體做出規(guī)定。這為人民調(diào)解組織作為市場(chǎng)主體直接聘任人民調(diào)解員、承接“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”業(yè)務(wù)等帶來(lái)了制度性要求障礙。此外，由于專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)保障較高，僅依靠政府財(cái)政保障難以吸引優(yōu)秀、年輕人才加入人民調(diào)解員隊(duì)伍。因此，在確保人民調(diào)解組織群眾性自治組織性質(zhì)的基礎(chǔ)上，明確其民事主體的地位（如“民辦非企”等），將有利于激發(fā)人民調(diào)解組織活力，提升人民調(diào)解工作組織隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性。

⒉規(guī)范日常管理。與傳統(tǒng)社區(qū)調(diào)解相比，人民調(diào)解工作的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，調(diào)解的周期和難度均有所提高。同時(shí)，隨著訴訟和非訴訟糾紛解決機(jī)制的不斷完善，調(diào)解的過(guò)程和結(jié)果與當(dāng)事人的民事權(quán)利以及民事訴訟權(quán)利關(guān)系更加密切。比如，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理民事案件適用訴訟時(shí)效制度若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2008〕11號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，權(quán)利人向人民調(diào)解委員會(huì)提出保護(hù)相應(yīng)民事權(quán)利的請(qǐng)求，訴訟時(shí)效從提出請(qǐng)求之日起中斷。這為專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解日常工作的規(guī)范化提出了更高的要求。因此，專(zhuān)業(yè)性、人民調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)立足人民調(diào)解的性質(zhì)和特點(diǎn)，不斷調(diào)解組織內(nèi)部日常管理工作，建立健全人民調(diào)解委員會(huì)的崗位責(zé)任制、重大糾紛討論、糾紛跟蹤、人民調(diào)解文書(shū)制作、卷宗管理等日常工作制度。同時(shí)，建立健全人民調(diào)解員的日常管理制度，規(guī)范人民調(diào)解員和人民調(diào)解輔助人員的行為，嚴(yán)明人民調(diào)解工作紀(jì)律。

⒊規(guī)范調(diào)解活動(dòng)。調(diào)解活動(dòng)規(guī)范是當(dāng)代社會(huì)糾紛當(dāng)事人對(duì)糾紛解決方式的基本要求。規(guī)范是法治思維和法治方式的基本體現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，人民調(diào)解在解決糾紛方面的功效完全建立在糾紛當(dāng)事人之間的道德自律基礎(chǔ)上。沒(méi)有較強(qiáng)的道德自律，人民調(diào)解便很難發(fā)揮作用。[14]由于近些年我國(guó)社會(huì)的快速發(fā)展，尤其是在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，傳統(tǒng)的道德約束力日益式微。這為人民調(diào)解化解糾紛的實(shí)際效果帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。因此，專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解工作應(yīng)堅(jiān)持以法治方式和法治思維開(kāi)展人民調(diào)解。具體而言，在調(diào)解過(guò)程中，人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的要求，遵循依法調(diào)解、平等自愿、尊重當(dāng)事人訴訟權(quán)利的原則，細(xì)化調(diào)解工作流程，規(guī)范人民調(diào)解工作程序，注重對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的運(yùn)用，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)

與傳統(tǒng)的家庭鄰里糾紛相比，專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性較強(qiáng)的糾紛化解難度較大。沒(méi)有一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)保障，人民調(diào)解員難以認(rèn)定糾紛事實(shí)，甚至難以介入糾紛。進(jìn)一步推進(jìn)人民調(diào)解專(zhuān)業(yè)化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)發(fā)揮人民調(diào)解在專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性糾紛領(lǐng)域重要作用的關(guān)鍵。上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作以加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性建設(shè)為突破口，聘任具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人民調(diào)解員，建立專(zhuān)家咨詢制度，不斷提升醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的水平和質(zhì)量，取得了良好的效果?？偨Y(jié)上海經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，推進(jìn)人民調(diào)解工作專(zhuān)業(yè)化建設(shè)應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

⒈加強(qiáng)組織隊(duì)伍建設(shè)。人民調(diào)解員隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化是推進(jìn)專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解工作的關(guān)鍵：一是根據(jù)矛盾糾紛的特點(diǎn)，選聘具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)背景和法學(xué)、心理學(xué)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員以及專(zhuān)家學(xué)者、法律服務(wù)工作者等為人民調(diào)解員，著力吸引優(yōu)秀人才參與專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解工作，建立專(zhuān)兼結(jié)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的人民調(diào)解員隊(duì)伍。二是創(chuàng)新人民調(diào)解員培養(yǎng)的方式和方法，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)、職業(yè)操守和調(diào)解實(shí)務(wù)等方面的培訓(xùn)，建立人民調(diào)解員培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制，提高人民調(diào)解員隊(duì)伍的素質(zhì)和能力。三是大力發(fā)展專(zhuān)職人民調(diào)解員隊(duì)伍。專(zhuān)職人民調(diào)解員隊(duì)伍是人民調(diào)解工作的主干力量，其隊(duì)伍的穩(wěn)定性直接影響著人民調(diào)解工作的質(zhì)量。因此，應(yīng)加強(qiáng)專(zhuān)職人民調(diào)解員的職業(yè)保障，完善人民調(diào)解員與調(diào)解組織的人事關(guān)系，確保隊(duì)伍的穩(wěn)定性。四是制定一套符合實(shí)際的崗位設(shè)置、薪酬待遇、晉升發(fā)展、績(jī)效等級(jí)、培訓(xùn)考核等制度，提供一個(gè)公正、開(kāi)放、良好的職業(yè)平臺(tái)，吸引更多青年人才加入。

⒉建立健全專(zhuān)業(yè)知識(shí)支撐制度。由于我國(guó)人民調(diào)解工作調(diào)解糾紛時(shí)不向當(dāng)事人收取任何費(fèi)用，人民調(diào)解工作保障主要來(lái)自政府的財(cái)政保障，有限的財(cái)政支出難以滿足專(zhuān)業(yè)人才的待遇要求。因此，在現(xiàn)有的法律制度下，大規(guī)模聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)性人才加入人民調(diào)解員隊(duì)伍有一定的難度。上海市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作建立專(zhuān)家咨詢制度，組建專(zhuān)家咨詢庫(kù)，根據(jù)糾紛的實(shí)際情況申請(qǐng)專(zhuān)家咨詢，為人民調(diào)解化解醫(yī)患糾紛提供專(zhuān)業(yè)咨詢和指導(dǎo)，有效地節(jié)省了專(zhuān)業(yè)支撐所帶來(lái)的運(yùn)行成本。因此，專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)矛盾糾紛日趨行業(yè)化、復(fù)雜化的特點(diǎn)，借鑒醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的經(jīng)驗(yàn)，推廣建立專(zhuān)業(yè)人員咨詢制度，引導(dǎo)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人員參與人民調(diào)解工作，同時(shí)完善相應(yīng)的咨詢程序和指導(dǎo)方式，確保調(diào)解結(jié)果客觀公正，提高人民調(diào)解組織調(diào)解疑難、復(fù)雜矛盾糾紛的權(quán)威性。

【參考文獻(xiàn)】

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