●胡 寧

屢禁不止的濫發(fā)津補(bǔ)貼案例探究

●胡 寧

為推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)干部廉潔自律的約束和監(jiān)督，2015年10月，對(duì)某國(guó)有集團(tuán)公司進(jìn)行專項(xiàng)巡查，以加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)管理，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)制度。在巡查過(guò)程中，檢查組以集團(tuán)公司工資總額和發(fā)放的津補(bǔ)貼作為檢查重點(diǎn)，最終確認(rèn)集團(tuán)公司內(nèi)部存在隱匿、轉(zhuǎn)移收入、濫發(fā)津補(bǔ)貼等一系列違規(guī)操作。本文基于此次檢查中集團(tuán)公司暴露的違規(guī)違紀(jì)行為，對(duì)集團(tuán)公司內(nèi)部屢禁不止的濫發(fā)津補(bǔ)貼問(wèn)題進(jìn)行深入探究，并就改進(jìn)該問(wèn)題作出相關(guān)思考。

集團(tuán)公司 違規(guī)行為 監(jiān)督

一、案例背景

為推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)深入開(kāi)展，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，由紀(jì)委、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展反腐倡廉巡查工作。巡查工作是推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、促進(jìn)干部廉潔從政的創(chuàng)新舉措，對(duì)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部思想、作風(fēng)和能力建設(shè)，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范廉政運(yùn)行具有重要意義。2015年10月，對(duì)某國(guó)有集團(tuán)公司進(jìn)行專項(xiàng)巡查，此次巡查的集團(tuán)公司屬國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)，在對(duì)國(guó)有控股企業(yè)工資總額方面實(shí)行總額控制管理，每年由國(guó)資委核定工資總額，年度內(nèi)發(fā)放的各項(xiàng)工資、獎(jiǎng)勵(lì)、津補(bǔ)貼總額不得突破國(guó)資委核定的工資總額。

二、案件線索

巡查過(guò)程中，檢查人員注意到，集團(tuán)公司發(fā)放的一些獎(jiǎng)勵(lì)、福利未通過(guò)打卡發(fā)放，直接由各部門(mén)領(lǐng)取現(xiàn)金；某些部門(mén)頻繁用大額現(xiàn)金支付，大量購(gòu)買(mǎi)材料、辦公用品、勞保用品等，報(bào)銷(xiāo)的附件資料不全；現(xiàn)金發(fā)放無(wú)具體發(fā)放明細(xì)等情況，具體表現(xiàn)為：

集團(tuán)內(nèi)設(shè)部門(mén)“監(jiān)測(cè)中心”頻繁報(bào)銷(xiāo)在各大型商場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)辦公用品、勞保用品、工作鞋、防護(hù)服等和在一些商貿(mào)公司批量購(gòu)買(mǎi)耗材的購(gòu)物發(fā)票，均以大額現(xiàn)金支付，購(gòu)買(mǎi)次數(shù)頻繁，數(shù)量大，超出了該部門(mén)的實(shí)際需要量，且報(bào)銷(xiāo)附件資料不全，無(wú)購(gòu)買(mǎi)商品、材料明細(xì)清單和登記、領(lǐng)用手續(xù)。

集團(tuán)公司發(fā)放的部分獎(jiǎng)勵(lì)、福利，由各部門(mén)會(huì)計(jì)將現(xiàn)金統(tǒng)一領(lǐng)回，再在部門(mén)內(nèi)部發(fā)放，集團(tuán)公司財(cái)務(wù)附件無(wú)領(lǐng)款人簽字等原始單據(jù)，各部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)取的現(xiàn)金是否全額發(fā)放給職工，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)如何，集團(tuán)財(cái)務(wù)無(wú)相關(guān)資料提供。

集團(tuán)公司所屬職工技協(xié)單獨(dú)設(shè)賬核算，收入主要為檢測(cè)費(fèi)、維修費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等，這些業(yè)務(wù)均屬于集團(tuán)公司業(yè)務(wù)范圍，在職工技協(xié)賬戶核算，涉嫌隱匿、轉(zhuǎn)移集團(tuán)公司正常經(jīng)營(yíng)收入。

職工技協(xié)費(fèi)用支出內(nèi)容主要是發(fā)放集團(tuán)公司各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)福利；此外，在職工技協(xié)也出現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)設(shè)部門(mén)“監(jiān)測(cè)中心”報(bào)銷(xiāo)大量在商場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)辦公用品、勞保用品、耗材等的購(gòu)物發(fā)票。

三、檢查思路和方法

針對(duì)集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)效益情況和工資總額的控制情況，以及上述發(fā)現(xiàn)的線索，檢查組確定對(duì)集團(tuán)公司工資總額和發(fā)放的津補(bǔ)貼作為檢查重點(diǎn)，檢查其是否在國(guó)資委核定工資總額以外，通過(guò)虛列、多列費(fèi)用套取資金，隱匿、轉(zhuǎn)移收入，濫發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)、福利或是購(gòu)買(mǎi)有價(jià)證券等問(wèn)題。并把集團(tuán)內(nèi)設(shè) “監(jiān)測(cè)中心”、“營(yíng)業(yè)中心”兩部門(mén)報(bào)銷(xiāo)費(fèi)用和所屬職工技協(xié)作為此次檢查的重點(diǎn)部門(mén)。

一是對(duì)“監(jiān)測(cè)中心”2013年、2014年所有報(bào)銷(xiāo)的購(gòu)買(mǎi)辦公用品、勞保用品、材料等票據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，查實(shí)票據(jù)業(yè)務(wù)的真實(shí)性，了解部門(mén)購(gòu)買(mǎi)材料、物品等的相關(guān)管理制度建立和執(zhí)行情況，并現(xiàn)場(chǎng)盤(pán)點(diǎn)核對(duì)購(gòu)買(mǎi)物品驗(yàn)收、保管和領(lǐng)用登記臺(tái)賬，查實(shí)是否真實(shí)購(gòu)買(mǎi)相關(guān)物品和材料，有無(wú)虛假票據(jù)套取資金或是購(gòu)買(mǎi)購(gòu)物卡、代金券等行為。

二是對(duì) “營(yíng)業(yè)中心”從集團(tuán)領(lǐng)取的本部門(mén)人員獎(jiǎng)勵(lì)、福利資金進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，根據(jù)領(lǐng)取的資金總額，由“營(yíng)業(yè)中心”提供發(fā)放清單明細(xì)，核對(duì)所領(lǐng)取的獎(jiǎng)勵(lì)、福利資金是否全額發(fā)放，有無(wú)隱匿、截留、私分和私設(shè)“小金庫(kù)”等情況發(fā)生。

三是重點(diǎn)對(duì)職工技協(xié)業(yè)務(wù)收入進(jìn)行分類(lèi)，核實(shí)經(jīng)營(yíng)收入內(nèi)容和總額，對(duì)是否屬于集團(tuán)公司收入劃入技協(xié)賬戶進(jìn)行重點(diǎn)區(qū)分，確定是否通過(guò)職工技協(xié)隱匿、轉(zhuǎn)移集團(tuán)公司收入。

四是逐筆統(tǒng)計(jì)匯總職工技協(xié)發(fā)放的獎(jiǎng)勵(lì)福利支出，與集團(tuán)公司工資總額匯總，合并計(jì)算是否超出國(guó)資委核定的工資總額，查清是否通過(guò)職工技協(xié)超發(fā)、濫發(fā)津補(bǔ)貼的方式，從而脫離監(jiān)管。

五是召開(kāi)座談會(huì)，接受來(lái)信來(lái)訪，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并對(duì)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和會(huì)計(jì)人員進(jìn)行分別約談，了解部門(mén)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)情況和內(nèi)部人員、資金、資產(chǎn)管理情況，宣傳黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政準(zhǔn)則、中央八項(xiàng)規(guī)定精神、糾正“四風(fēng)”等黨風(fēng)廉政紀(jì)律和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，自覺(jué)接受監(jiān)督，積極主動(dòng)配合檢查組開(kāi)展工作，如實(shí)提供檢查組需要了解的信息資料。

四、違規(guī)事實(shí)

檢查組最終確認(rèn)，該集團(tuán)公司在國(guó)資委核定的工資總額之外，偽造、虛列、多列費(fèi)用支出，通過(guò)集團(tuán)公司、職工技協(xié)等渠道，大量套取資金，濫發(fā)職工獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼，違規(guī)大量購(gòu)買(mǎi)購(gòu)物卡用于發(fā)放和送禮；集團(tuán)公司對(duì)所屬單位和部門(mén)監(jiān)管失控，對(duì)頻繁、大額支付現(xiàn)金大開(kāi)綠燈；內(nèi)部各部門(mén)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)、福利以及購(gòu)買(mǎi)購(gòu)物卡，存在各自為政、少數(shù)人甚至一人獨(dú)斷問(wèn)題；集團(tuán)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“監(jiān)測(cè)中心”和“營(yíng)業(yè)中心”財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制嚴(yán)重缺失，內(nèi)部管理混亂，截留資金私設(shè)“小金庫(kù)”，發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)、福利以及購(gòu)買(mǎi)的購(gòu)物卡去向，無(wú)相關(guān)登記記錄、收支明細(xì)等，存在較大經(jīng)濟(jì)舞弊風(fēng)險(xiǎn)。具體違規(guī)行為如下：

（一）隱匿、轉(zhuǎn)移收入，濫發(fā)津補(bǔ)貼

經(jīng)檢查核實(shí)，職工技協(xié)業(yè)務(wù)收入基本為集團(tuán)公司正常經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和服務(wù)項(xiàng)目，集團(tuán)通過(guò)職工技協(xié)賬戶隱匿、轉(zhuǎn)移收入，濫發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)、福利，逃避?chē)?guó)資委對(duì)工資總額的控制，2013年和2014年超工資總額達(dá)5%。職工技協(xié)2013年和2014年兩年業(yè)務(wù)收入660萬(wàn)元、713萬(wàn)元，其中用于發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)、福利支出553萬(wàn)元、533萬(wàn)元，分別占了收入總額的84%和75%。

（二）偽造、虛列、多列費(fèi)用，套取資金，發(fā)放津補(bǔ)貼和違規(guī)購(gòu)買(mǎi)購(gòu)物卡

集團(tuán)內(nèi)設(shè)部門(mén) “監(jiān)測(cè)中心”通過(guò)偽造虛假購(gòu)買(mǎi)材料、辦公用品、勞保用品等業(yè)務(wù)，虛開(kāi)購(gòu)物發(fā)票，從集團(tuán)公司報(bào)賬，套取資金和購(gòu)買(mǎi)購(gòu)物卡，用于發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)、福利。2013年和2014年分別發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)59.24萬(wàn)元和36.4萬(wàn)元，購(gòu)買(mǎi)購(gòu)物卡25.84萬(wàn)元和17.7萬(wàn)元。

（三）隱匿、截留資金，私設(shè)“小金庫(kù)”

集團(tuán)內(nèi)設(shè)部門(mén)“營(yíng)業(yè)中心”將從集團(tuán)領(lǐng)取的獎(jiǎng)勵(lì)、福利未全額發(fā)放給職工，隱匿、截留部分資金，由中心會(huì)計(jì)保管，至檢查時(shí)資金余額16萬(wàn)余元存于中心會(huì)計(jì)個(gè)人存折中。資金使用由中心負(fù)責(zé)人和會(huì)計(jì)等少數(shù)人掌握，收支無(wú)原始資料，資金使用方向核查不清。

五、問(wèn)題處理

針對(duì)查實(shí)的問(wèn)題，檢查組要求集團(tuán)公司進(jìn)一步加強(qiáng)管理，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。一是集團(tuán)公司應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行市國(guó)資委工資總額管理規(guī)定，嚴(yán)禁在工資總額以外變相發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)、福利；將全部收入納入集團(tuán)公司統(tǒng)一核算，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移隱匿收入，濫發(fā)津補(bǔ)貼，逃避監(jiān)管；嚴(yán)格現(xiàn)金管理，所有發(fā)放職工的工資、獎(jiǎng)勵(lì)、福利等必須打卡發(fā)放；嚴(yán)格費(fèi)用支出管理，對(duì)購(gòu)買(mǎi)材料、勞保用品、辦公用品等報(bào)銷(xiāo)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，審核業(yè)務(wù)的真實(shí)性和必要性，建立審核、驗(yàn)收、登記、保管和領(lǐng)用制度，控制大額現(xiàn)金支付，防止虛構(gòu)業(yè)務(wù)、虛假發(fā)票報(bào)銷(xiāo)套取資金等違規(guī)行為的發(fā)生。二是集團(tuán)公司財(cái)務(wù)對(duì)內(nèi)設(shè)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，在費(fèi)用支出、現(xiàn)金管理、獎(jiǎng)勵(lì)福利支出等方面嚴(yán)格控制，改變目前公司財(cái)務(wù)對(duì)內(nèi)設(shè)各部門(mén)內(nèi)控機(jī)制嚴(yán)重缺失，各部門(mén)各自為政、少數(shù)人甚至一人獨(dú)斷的現(xiàn)狀。三是集團(tuán)公司對(duì)內(nèi)設(shè)各部門(mén)進(jìn)行全面徹查，對(duì)虛假業(yè)務(wù)購(gòu)買(mǎi)購(gòu)物卡、代金券，套取資金私設(shè)“小金庫(kù)”，收入不入賬、截留、隱匿收入，以及濫發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)福利等行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

此次檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)集團(tuán)公司敲響了警鐘，集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)十分重視，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，有些問(wèn)題都是長(zhǎng)期以來(lái)形成的，或是企業(yè)內(nèi)部通行的做法，內(nèi)部管理松散，監(jiān)督失控，忽視了對(duì)存在問(wèn)題的敏銳洞察力，與當(dāng)前黨和國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不相適應(yīng)，與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政準(zhǔn)則、中央八項(xiàng)規(guī)定、糾正“四風(fēng)”方面嚴(yán)重背離。集團(tuán)公司已組織專項(xiàng)內(nèi)部檢查和整治，積極整改，已查收“小金庫(kù)”資金一百多萬(wàn)元，黨紀(jì)處分6人，目前正在繼續(xù)深入對(duì)相關(guān)事項(xiàng)和人員作進(jìn)一步核查處理，加強(qiáng)內(nèi)部管理、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的各項(xiàng)規(guī)章制度正逐步制定和落實(shí)。

六、啟示

對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行監(jiān)督機(jī)制，是防止腐敗現(xiàn)象和國(guó)有資產(chǎn)流失的關(guān)鍵，目前雖已對(duì)國(guó)有企業(yè)建立了一套較為齊全的監(jiān)督體系，但是并不能完全制約和遏制違紀(jì)違規(guī)行為的發(fā)生。從此次檢查披露的問(wèn)題看來(lái)，內(nèi)控體系不健全，監(jiān)督缺位和不到位，如何建立對(duì)國(guó)有企業(yè)有效的監(jiān)督機(jī)制，防止企業(yè)內(nèi)部貪污腐敗、違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題發(fā)生，保證國(guó)有資產(chǎn)安全完整、保值增值，是進(jìn)一步深化改革、建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度的一個(gè)重要課題。

（一）健全內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡

從目前披露的國(guó)有企業(yè)存在的問(wèn)題中不難發(fā)現(xiàn)，制度缺失和不健全是問(wèn)題存在的根本，內(nèi)控制度的建立和有效執(zhí)行至關(guān)重要，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從而強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力濫用。單位要在全面梳理業(yè)務(wù)流程、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、分析風(fēng)險(xiǎn)隱患的基礎(chǔ)上，建立適合單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，特別是單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體系建設(shè)應(yīng)充分加強(qiáng)，包括財(cái)務(wù)管理模式、現(xiàn)金管理、資金審批管理、費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)規(guī)定等一系列財(cái)務(wù)管理制度，有效運(yùn)用不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制，進(jìn)一步健全制度，提高執(zhí)行力，確保內(nèi)部控制有效實(shí)施。應(yīng)當(dāng)按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)、管理層級(jí)、崗位職責(zé)，加強(qiáng)權(quán)力制衡，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，預(yù)防和避免職責(zé)混淆、權(quán)限交叉、一人或少數(shù)人控制業(yè)務(wù)和資金、易形成管理漏洞的局面；對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位，采取定期專項(xiàng)審計(jì)、人員交流和定期輪崗制度。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作，加大考評(píng)問(wèn)責(zé)力度

完善內(nèi)外監(jiān)督體系，形成監(jiān)督檢查合力。單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員應(yīng)成為內(nèi)部監(jiān)督的主體，監(jiān)督賬簿記錄、實(shí)物、款項(xiàng)、會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、合法，對(duì)于違反相關(guān)法律規(guī)定的行為，會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)或會(huì)計(jì)人員有權(quán)拒絕受理或向上級(jí)報(bào)告。強(qiáng)化政府部門(mén)的會(huì)計(jì)監(jiān)督職能，政府監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督形成一定的互補(bǔ)性，財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)、稅務(wù)、國(guó)資委等各監(jiān)督部門(mén)和主管部門(mén)既要明確各自監(jiān)督職能，又要互通信息，資源共享，保證各監(jiān)督職能之間相互協(xié)調(diào)、有機(jī)結(jié)合，從整體上有效發(fā)揮監(jiān)督作用。同時(shí)，單位要將內(nèi)部監(jiān)督與干部考核、追責(zé)問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，并將監(jiān)督結(jié)果予以公開(kāi)，作為安排財(cái)政預(yù)算、實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、干部考核評(píng)價(jià)的參考依據(jù)。

（三）完善經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核體系，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管

對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核是考察企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的重要方式，需要建立健全相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)制度、企業(yè)負(fù)責(zé)人獎(jiǎng)懲制度、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度等，各項(xiàng)制度相互銜接、相互配套、共同推進(jìn)。對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的考評(píng)，應(yīng)做到及時(shí)有效，避免因時(shí)間緊、任務(wù)重而只做表面核查，而未能深入查實(shí)企業(yè)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)的真實(shí)完成情況。市國(guó)資委每年都委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管的國(guó)企進(jìn)行審計(jì)，根據(jù)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)結(jié)果兌現(xiàn)各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)獎(jiǎng)懲和薪酬，由于時(shí)間緊、內(nèi)容多，中介機(jī)構(gòu)往往疲于奔波，僅從賬面核實(shí)各項(xiàng)指標(biāo)，往往忽視了指標(biāo)背后存在虛假、不真實(shí)的數(shù)據(jù)，無(wú)更多時(shí)間和精力去探究和深挖，況且對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量和執(zhí)業(yè)道德的監(jiān)管有限，在中介機(jī)構(gòu)審計(jì)后發(fā)現(xiàn)國(guó)企仍存在各項(xiàng)虛假完成指標(biāo)或是違反國(guó)資委考核控制的各項(xiàng)規(guī)定的問(wèn)題。必須建立由國(guó)資委牽頭，紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等多部門(mén)協(xié)同合作的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，同時(shí)，建立對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，并將監(jiān)管關(guān)口前移，多管齊下，建立強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制，防止企業(yè)內(nèi)部貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，提升國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的有效性，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的良性發(fā)展。

（作者單位：安徽省合肥市財(cái)政監(jiān)督檢查局）

1.惠銘生.對(duì)“濫發(fā)公務(wù)員津補(bǔ)貼”的未竟之問(wèn)[N].濟(jì)南日?qǐng)?bào)，2011-05-04（02）。

2.劉安天.違規(guī)津補(bǔ)貼將被關(guān)進(jìn)制度的籠子[N].中國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)，2013-08-16（02）。