陳奕君

（蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院金融系，江蘇蘇州215021）

農(nóng)民資金互助社風(fēng)險(xiǎn)管控路徑探析——以江蘇省射陽(yáng)縣為例

陳奕君

（蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院金融系，江蘇蘇州215021）

農(nóng)民資金互助社作為一種新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，一定程度上緩解了農(nóng)民生產(chǎn)生活中的融資困難。但風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制缺失、力量有限、內(nèi)部監(jiān)督不嚴(yán)、有效約束不夠等問題直接制約這一新生事物的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)民資金互助社的風(fēng)險(xiǎn)管控應(yīng)分別從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)維度著力，嚴(yán)格界定服務(wù)對(duì)象，加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，也要明確農(nóng)民資金互助社的法律地位、完善政策機(jī)制、優(yōu)化金融生態(tài)，推動(dòng)其健康、可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)民資金互助社；風(fēng)險(xiǎn)管控；路徑

2006年中共中央1號(hào)文件提出“加快推進(jìn)農(nóng)村金融改革，引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織”后，很多地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)紛紛成立農(nóng)民資金互助社（或稱農(nóng)民資金互助合作社），以緩解農(nóng)民融資難問題。但由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，發(fā)展無序、經(jīng)營(yíng)混亂、監(jiān)管缺失等問題迅速暴露，產(chǎn)生一系列內(nèi)部及外部的風(fēng)險(xiǎn)。江蘇射陽(yáng)縣是全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)民資金互助社起步較早、發(fā)展較快的縣份，同時(shí)也是出險(xiǎn)較多、應(yīng)對(duì)較好的地區(qū)。本文意在通過對(duì)這一農(nóng)民資金互助社風(fēng)險(xiǎn)管控樣本的調(diào)查和研究，從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)維度探討風(fēng)險(xiǎn)管控的有效路徑，為理論界、實(shí)際工作者提供新的理論視角和實(shí)踐啟示。

一、射陽(yáng)縣農(nóng)民資金互助社風(fēng)險(xiǎn)管控現(xiàn)狀

射陽(yáng)縣地處江蘇省沿海中部，全縣縣域總面積7 730平方公里，其中海域面積5 130平方公里，是江蘇海域面積最大的縣份。全縣轄13個(gè)鎮(zhèn)、2個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，總?cè)丝?6.32萬人。2015年全縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值407.61億元，公共財(cái)政預(yù)算收入20.56億元。連續(xù)七年躋身全國(guó)最具投資潛力中小城市前十強(qiáng)，也是典型的農(nóng)業(yè)大縣。［1］從2007年6月審批第一家農(nóng)民資金互助社，截至2011年底，射陽(yáng)共批準(zhǔn)設(shè)立互助社28家。但是，發(fā)展粗放、管理失范引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)也同步出現(xiàn)，2012年——2014年，先后有5家互助社發(fā)生擠兌、3家互助社負(fù)責(zé)人“跑路”、12家出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難，引發(fā)部分群眾上訪。射陽(yáng)縣積極應(yīng)對(duì)、早抓苗頭，因勢(shì)利導(dǎo)、果斷處置，分類監(jiān)管、完善機(jī)制，截至2015年底，全縣原有28家農(nóng)民資金互助社中，正常營(yíng)業(yè)的14家，進(jìn)入司法處置程序的3家，轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)、停業(yè)的11家，有效地控制了風(fēng)險(xiǎn)蔓延，穩(wěn)定了金融和社會(huì)秩序。①資料來源:射陽(yáng)縣農(nóng)民資金互助合作社情況匯報(bào)但是，由于法規(guī)政策不配套、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不到位、監(jiān)管措施不完善等等原因，射陽(yáng)縣的農(nóng)民資金互助社還沒有完全進(jìn)入規(guī)范運(yùn)行的軌道，已經(jīng)暴露的道德風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)尚未化解，部分潛在風(fēng)險(xiǎn)仍有可能爆發(fā)。

（一）逐步健全管理機(jī)構(gòu)，但力量配備不足，專業(yè)人才匱乏

從管理層面看，射陽(yáng)縣政府于2012年5月成立了金融與企業(yè)上市工作辦公室（簡(jiǎn)稱金融辦），配備1名主任、1名副主任和5名工作人員，作為縣政府主管金融工作的專門機(jī)構(gòu)，承擔(dān)研究建立全縣金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制、組織協(xié)調(diào)防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)職能?？h委農(nóng)村工作辦公室（簡(jiǎn)稱縣農(nóng)辦）作為農(nóng)民資金互助社的主管部門，專門成立農(nóng)民資金互助合作管理辦公室，配備2名工作人員，負(fù)責(zé)農(nóng)民資金互助社的規(guī)范化管理、監(jiān)督及協(xié)調(diào)服務(wù)工作。但是，縣金融辦專業(yè)化程度不夠，主要做些行政協(xié)調(diào)、指導(dǎo)工作，無法具體深入推動(dòng)規(guī)范管理?？h農(nóng)辦主管農(nóng)民資金互助社雖有利于資金互助合作與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，但僅有2名工作人員，且缺乏監(jiān)管專門人才和專門技術(shù)手段，力量十分單薄。

從互助社層面看，射陽(yáng)縣推動(dòng)農(nóng)民資金互助社按規(guī)定建立社員大會(huì)和社員代表大會(huì)制度，按章程選舉理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。目前，農(nóng)民資金互助社一般有1位經(jīng)理負(fù)責(zé)日常事務(wù)，1名會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)互助社財(cái)務(wù)，1—2名柜面工作人員負(fù)責(zé)社員存取款、紅利發(fā)放、退社社員的本金支出等。但是，絕大多數(shù)農(nóng)民資金互助社的組織、管理人員為專業(yè)大戶，缺乏專業(yè)的金融知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)營(yíng)理念相對(duì)保守，缺乏互助社長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃；聘請(qǐng)人員的流程及資質(zhì)難以完全達(dá)到規(guī)定的要求，甚至對(duì)互助社的規(guī)定等都不能全面理解，在借款發(fā)放、資金分紅、賬務(wù)操作等方面存在很多漏洞和不足。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，高達(dá)70%以上的資金互助社初期通過給予較高回扣等辦法吸引村干部或其他在當(dāng)?shù)赜新曂娜藶榛ブ绨l(fā)展社員，后來實(shí)際上主要為互助社組織存款，使相關(guān)利益方愈加復(fù)雜化。

（二）初步建立風(fēng)控制度，但風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，內(nèi)控機(jī)制缺失

射陽(yáng)縣吸取最初幾年混亂無序的教訓(xùn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防做出明確而嚴(yán)格的規(guī)定，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防處置機(jī)制：一是嚴(yán)格控制規(guī)模和大額投放。農(nóng)民資金互助社吸納一般社員股金和互助金的規(guī)模一般不超過2 000萬元，經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱地區(qū)不超過1 000萬元。單筆或單戶累積投放一般控制在5萬元以內(nèi)，最高不超過15萬元，投放期不超過1年。根據(jù)限時(shí)、限額、限規(guī)模的要求，射陽(yáng)縣規(guī)定，農(nóng)民資金互助社一般只向社員提供5萬元以下的小額借款，期限一般不超過1年，且要經(jīng)過規(guī)定程序的審批：5 000元以下經(jīng)理事長(zhǎng)批準(zhǔn)，5 000——10 000元經(jīng)理事會(huì)批準(zhǔn)，10 000元以上經(jīng)理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)聯(lián)合審批。杜絕借款審批過程中的隨意性。二是確?！叭稹保ㄙY本金、備付金、準(zhǔn)備金）充足。農(nóng)民資金互助社資本金充足率應(yīng)達(dá)到11%以上，備付金比例應(yīng)達(dá)到15%以上，呆賬準(zhǔn)備金逐年提取達(dá)到年末投放余額的3%，資產(chǎn)損失準(zhǔn)備金比例應(yīng)達(dá)到100%。三是加強(qiáng)存款現(xiàn)金管理。要求開設(shè)基本賬戶，嚴(yán)禁以任何名目將互助社資金存入個(gè)人存款賬戶、存折或銀行卡；對(duì)備付金實(shí)行“雙印鑒”管理；投放互助金原則上實(shí)行銀行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。雖然在緊急情況之下略有麻煩，但是如果得到有效執(zhí)行，能夠防止暗箱操作、私自挪用互助金等違規(guī)行為。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)互助社的內(nèi)部人員仍然缺乏系統(tǒng)防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)；一些互助社沒有制定比較完備而具體的風(fēng)控流程；有的雖有規(guī)定，實(shí)際并未得到有效執(zhí)行。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，往往初期狀況良好，大量吸收社員和入社金，并未意識(shí)到發(fā)展過程中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)隱患，到風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、大規(guī)模社員擠兌情況發(fā)生時(shí)，才開始采取措施進(jìn)行事后調(diào)節(jié)以防止風(fēng)險(xiǎn)范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大。現(xiàn)今各互助社發(fā)展再次趨于平穩(wěn)，風(fēng)險(xiǎn)管控之弦便再度放松。

盡管政府對(duì)內(nèi)部的財(cái)務(wù)審核等進(jìn)行了明確、細(xì)致的規(guī)定，但在實(shí)際操作中，賬戶設(shè)置不全、核算不規(guī)范、數(shù)據(jù)弄虛作假、報(bào)表上報(bào)不及時(shí)、違規(guī)設(shè)置賬外賬的情況還是時(shí)有發(fā)生?！皟?nèi)部人控制”、理事長(zhǎng)或?qū)嶋H控制人大權(quán)獨(dú)攬現(xiàn)象相當(dāng)普遍，社員代表大會(huì)等民主性質(zhì)的會(huì)議大多“走過場(chǎng)”、形式化，并沒有真正起到監(jiān)督的作用。合德農(nóng)民資金互助社的實(shí)際控制人個(gè)人決定資金使用，將數(shù)百萬元資金借給房地產(chǎn)開發(fā)商，以及用于歸還個(gè)人欠款，造成資金無法及時(shí)回籠，導(dǎo)致互助社停業(yè)，其個(gè)人被追究刑事責(zé)任。調(diào)查中還了解到，有的資金互助社的業(yè)務(wù)人員身兼多職，在為農(nóng)民資金互助社進(jìn)行推廣宣傳、籌集資金的過程中，同時(shí)替其他項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)跑業(yè)務(wù)；甚至有個(gè)別業(yè)務(wù)人員一手收錢組織農(nóng)民入社，在資金沒有入賬的情況下，又一手發(fā)放借款，造成了資金管理的混亂。

（三）逐步推廣擔(dān)保制度，但具體規(guī)定不硬，有效約束乏力

抵押和擔(dān)保是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中防范信用風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，是促使資金互助社成員按期還款的有效約束。在信用擔(dān)保制度方面，政府做出了相關(guān)要求，但沒有硬性的具體規(guī)定。大多數(shù)資金互助社依據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)生活擔(dān)保慣例來制定信用擔(dān)保程序。長(zhǎng)蕩鎮(zhèn)農(nóng)民資金互助合作社采取農(nóng)民房產(chǎn)、土地抵押與社員互為擔(dān)保人相結(jié)合的方式，在一定程度上減少了農(nóng)戶不能按時(shí)還款的風(fēng)險(xiǎn)問題，該社自2008年成立到2015年底，共向社員發(fā)放借款400多筆，僅發(fā)生2筆壞賬。但是，農(nóng)業(yè)本身作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，大部分農(nóng)民擁有的剩余資產(chǎn)并不多，而大部分農(nóng)村地區(qū)在抵押、擔(dān)保機(jī)制上存在巨大漏洞，甚至處于空白狀態(tài)，抵押擔(dān)保手續(xù)不規(guī)范不完善，抵押物的評(píng)估、管理、保存等工作程序均無專業(yè)人員進(jìn)行操作，農(nóng)民抵押物實(shí)際價(jià)值量不足。即使有人幫社員做了資金擔(dān)保，有的擔(dān)保人也可能以各種名義推脫擔(dān)保責(zé)任。在這種近似毫無約束力的情況下，一些社員缺乏按時(shí)還款的責(zé)任意識(shí)，也沒有后顧之憂，隨意性極大。

（四）全面強(qiáng)化外部監(jiān)管，但系統(tǒng)推動(dòng)不夠，規(guī)范尚需時(shí)日

出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉金類非金融組織監(jiān)督管理工作的通知》，著力建立長(zhǎng)效管控機(jī)制。一是常態(tài)化宣傳。始終做到宣傳工作“長(zhǎng)流水不斷線”，堅(jiān)持正面引導(dǎo)和反面曝光相結(jié)合，不間斷采取公益廣告、公開信、干群訪談、標(biāo)語、案例通報(bào)、現(xiàn)身說法等群眾喜聞樂見的形式，提醒告誡群眾正確識(shí)別和遠(yuǎn)離非法集資。二是長(zhǎng)效化監(jiān)管。人民銀行射陽(yáng)縣支行制訂出臺(tái)《射陽(yáng)縣規(guī)范金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為工作方案》，將農(nóng)民資金互助社納入管理，縣金融辦、人民銀行射陽(yáng)縣支行等部門按照職責(zé)分工，定期、不定期開展現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和明查暗訪?？h農(nóng)辦抓好經(jīng)常性監(jiān)督檢查，重點(diǎn)做好月報(bào)、季審等工作，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)。三是差別化處置。跟蹤落實(shí)分類處置措施，對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的予以依法取締或立案查處。在射陽(yáng)縣“銀企互動(dòng)平臺(tái)”網(wǎng)站，增設(shè)“金融客戶信用信息系統(tǒng)”窗口，按月采集、錄入農(nóng)民資金互助社客戶不良信用信息，并在一定范圍內(nèi)共享。對(duì)不同程度的失信行為，采取相應(yīng)的督促整改、提醒約談、重點(diǎn)監(jiān)管、取消政府補(bǔ)貼和資金扶持、依法制裁等懲戒措施。四是網(wǎng)格化穩(wěn)控。落實(shí)橫向到底、縱向到邊的網(wǎng)格化包保體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，果斷應(yīng)對(duì)處置，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，解決在基層和最小范圍，切實(shí)維護(hù)群眾利益和社會(huì)大局穩(wěn)定。①資料來源:射陽(yáng)縣涉金類非金融組織清查整治情況匯報(bào)

客觀分析，農(nóng)民資金互助社存在的問題，是探索中的問題、發(fā)展中的問題，主要是由其粗放式增長(zhǎng)引起，但政府的外部監(jiān)督不及時(shí)、不完備、不到位，客觀上放任了風(fēng)險(xiǎn)的滋生和蔓延。由于法律、政策的不配套，加之各地對(duì)農(nóng)民資金互助社風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問題認(rèn)識(shí)不一、舉措不一，導(dǎo)致其系統(tǒng)性不夠、實(shí)效性不一。就射陽(yáng)縣而言，雖然采取了一系列整治措施，還沒有真正形成一套完善、科學(xué)、持久的監(jiān)管體系和機(jī)制，部門之間的協(xié)調(diào)還有待加強(qiáng)。縣農(nóng)辦的外部監(jiān)督管理只能通過有限的工作檢查或者委托審計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行有限的審計(jì)檢查等措施實(shí)施，根本無法對(duì)互助社的出資情況、資金使用情況等及時(shí)監(jiān)控；對(duì)季度、年度檢查中發(fā)現(xiàn)的問題雖然強(qiáng)抓督促整改，但受農(nóng)辦職能手段的限制，往往落實(shí)遲緩、難以徹底，事實(shí)上更多的是流于形式。

二、完善農(nóng)民資金互助社風(fēng)險(xiǎn)管控的路徑分析

農(nóng)民資金互助社作為一個(gè)新生事物，其實(shí)質(zhì)是“普惠金融”“草根金融”，其與生俱來的不規(guī)范性，孕育和放大了它的風(fēng)險(xiǎn)性。對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的管控必須針對(duì)成因，系統(tǒng)謀劃，從內(nèi)部管控和外部管控兩個(gè)維度雙管齊下，才能收到事半功倍之效。

（一）完善農(nóng)民資金互助社內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控

實(shí)踐表明，農(nóng)民資金互助社的風(fēng)險(xiǎn)主要源于內(nèi)部，道德風(fēng)險(xiǎn)是其他風(fēng)險(xiǎn)的源頭，資金風(fēng)險(xiǎn)是主要形式，必須把內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控作為重中之重。

1.堅(jiān)持互助合作原則，嚴(yán)格界定服務(wù)對(duì)象和范圍

（1）嚴(yán)格服務(wù)對(duì)象

互助社必須堅(jiān)持先入社成為社員、后進(jìn)行互助合作的原則，把互助社的資金嚴(yán)格控制在社員之間流動(dòng)；對(duì)于社員入社資格要嚴(yán)格審核，并定期送主管部門備案?；ブ鐟?yīng)嚴(yán)格控制在服務(wù)的區(qū)域內(nèi)吸收社員，不得隨意吸收區(qū)域外或城市居民等不符合條件的人員直接或變相入社。堅(jiān)決防止“互助合作”在源頭變味。［2］

（2）嚴(yán)格借款條件

在借款發(fā)放金額上，以短期、小額為主，將社員的最高借款限額控制在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍之內(nèi)。對(duì)于不同社員的資金償還能力、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況、擔(dān)保人員能力可進(jìn)行借款數(shù)目的階梯式分類，以保證借款金額的合理分配和有效收回。

（3）嚴(yán)格投放領(lǐng)域

互助社要堅(jiān)持為農(nóng)資金互助投向的原則，將其用于支持農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民生活急需上?；ブ绮坏脼楂@取高額利息而直接或變相將互助金投放到商業(yè)、工業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域以及炒股等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。對(duì)于違反規(guī)定出借互助金的，要及時(shí)追回，并對(duì)相關(guān)人員和互助社進(jìn)行處罰。［3］

2.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提升操作人員素質(zhì)和技能

（1）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)

互助社要在大力度引進(jìn)專業(yè)人才的同時(shí)，定期對(duì)財(cái)會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理人員進(jìn)行包括資金管理、票據(jù)使用、賬目審計(jì)、財(cái)務(wù)收支管理、盈余分配等方面的培訓(xùn)和指導(dǎo)，保證牢牢掌握相關(guān)的規(guī)定并切實(shí)付諸實(shí)施，確保在資金使用的各個(gè)流程、環(huán)節(jié)上做到規(guī)范化、精確化，做到財(cái)務(wù)操作上有賬可尋、有責(zé)任人可保，為互助社社員提供更專業(yè)的服務(wù)和借款指導(dǎo)。［4］

（2）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)教育

互助社應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部人員的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管控能力教育，讓互助社內(nèi)部人員全面深入地了解互助社可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)類型、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原因、各地風(fēng)險(xiǎn)管控的經(jīng)驗(yàn)，從而讓內(nèi)部人員在第一時(shí)間洞察風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性，將風(fēng)險(xiǎn)遏制在萌芽之中。［5］

“中國(guó)特色社會(huì)主義”是何時(shí)提出的？目前，絕大多數(shù)學(xué)者一致認(rèn)為這一命題是在黨的第十六次代表大會(huì)被正式提出和使用的，而鄧小平在黨的第十二次代表大會(huì)開幕詞中的講話則被普遍認(rèn)為是中國(guó)特色社會(huì)主義內(nèi)涵的首次鋪墊。此后，黨的歷次代表大會(huì)均圍繞“中國(guó)特色社會(huì)主義”的主題開展，并對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行不斷的豐富與發(fā)展。

3.提高資本充足率，保證風(fēng)險(xiǎn)之下籌備資金的能力

在互助社登記成立之初，互助社發(fā)起股東要盡量保證足夠的備付金，這部分股本資金不能隨意投放，而應(yīng)作為活期或部分定期的形式存放在指定銀行中，以備不時(shí)之需。在吸納社員過程中，不能為了盡可能多地吸收社員而降低社員最低入社資本金額，而應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定保證資金到位。在互助社發(fā)生資金回流率不足、資金周轉(zhuǎn)不靈、社員出現(xiàn)大規(guī)模退社等風(fēng)險(xiǎn)的情況下，除了備付金，各股東還應(yīng)有足夠的經(jīng)濟(jì)和人脈募集到更多的流動(dòng)資金以解決當(dāng)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)，防范風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步蔓延和擴(kuò)大。在日常的賬目管理中，要按規(guī)定留足風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和壞賬準(zhǔn)備金，提早做好風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備。［6］

4.健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)民主原則的貫徹實(shí)施

（1）進(jìn)一步健全經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制

經(jīng)營(yíng)管理人員的任職資格要符合相關(guān)規(guī)定并具有相關(guān)的資格證書。嚴(yán)格執(zhí)行崗位責(zé)任制，明確各個(gè)崗位的工作責(zé)任和連帶責(zé)任，提高內(nèi)部人員的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。嚴(yán)格實(shí)行內(nèi)部回避制度，內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理人員的親屬不得擔(dān)任互助社出納、會(huì)計(jì)人員，財(cái)務(wù)管理人員的親屬不得從事直接接觸資金流動(dòng)的工作，防止內(nèi)部舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。［7］探索推動(dòng)行業(yè)自律組織建設(shè)，逐步建立完善自律機(jī)制。［8］

（2）堅(jiān)持加強(qiáng)與社員互動(dòng)

定期召開社員大會(huì)，讓互助社社員及時(shí)了解互助社的發(fā)展情況、資金使用狀況?；ブ绮荒芤?yàn)樗^的“怕麻煩”而私自減少或不召開民主會(huì)議，可以根據(jù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)間彈性調(diào)整社員大會(huì)召開的時(shí)間，保證社員大會(huì)的出席人數(shù)。對(duì)那些不了解互助社經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，互助社還應(yīng)對(duì)他們加強(qiáng)宣傳教育，讓他們了解互助社的工作流程及情況，培養(yǎng)他們的主人翁意識(shí)。［9］

各級(jí)政府及主管部門應(yīng)從推動(dòng)金融創(chuàng)新、保障農(nóng)村發(fā)展、維護(hù)大局穩(wěn)定的高度，重視農(nóng)民資金互助社的規(guī)范化建設(shè)，重視農(nóng)民資金互助社的風(fēng)險(xiǎn)防控，為其健康發(fā)展創(chuàng)造條件、鋪平道路、提供支持。

1.加快立法進(jìn)程，明確農(nóng)民資金互助社的法律地位

從2006年中央1號(hào)文件鼓勵(lì)農(nóng)戶發(fā)展資金互助社以來，全國(guó)各地包括江蘇省以及射陽(yáng)縣分別下發(fā)了相關(guān)文件，規(guī)定了農(nóng)民資金互助社及其他機(jī)構(gòu)的資格申報(bào)、經(jīng)營(yíng)范圍、資金管理、人員審計(jì)等各個(gè)方面的制度要求?？梢哉f，政府的制度規(guī)定是比較全面的，也充分考慮到了互助社可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。但是在實(shí)際操作中，由于缺乏對(duì)新興事物的正確認(rèn)識(shí)，相關(guān)的立法工作遲遲未能展開，農(nóng)民資金互助社始終沒有一個(gè)明確的法律地位和定義，農(nóng)民對(duì)其不了解、不信任在很大程度上是由其模糊的法律地位導(dǎo)致的。因此，國(guó)家層面應(yīng)該加快農(nóng)民資金互助社的立法工作，將其納入正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的行列；由民政局注冊(cè)登記改為工商局注冊(cè)登記。加大普法宣傳力度，讓農(nóng)民深入了解其性質(zhì)及與其他非金融組織的不同，從而有效區(qū)分資金互助社和其他民間金融機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)互助社的信任度，提高他們參股的熱情。［10］

2.完善政策機(jī)制，加大農(nóng)民資金互助社的扶持力度

（1）完善農(nóng)村抵押擔(dān)保機(jī)制

針對(duì)目前農(nóng)村抵押擔(dān)保機(jī)制缺失的現(xiàn)狀，政府要積極創(chuàng)新適合農(nóng)村地區(qū)的抵押擔(dān)保機(jī)制，使社員獲得外在的約束力從而確保借款的及時(shí)歸還?？梢栽圏c(diǎn)推廣集體房屋抵押貸款、土地使用權(quán)抵押貸款、社員間以入股資金互為擔(dān)保等形式，同時(shí)規(guī)范并完善相關(guān)的抵押、擔(dān)保手續(xù)，引進(jìn)專業(yè)人員進(jìn)行抵押物的當(dāng)期價(jià)值及后期減損評(píng)估工作，確保抵押程序合理合法。

（2）創(chuàng)造性地引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

當(dāng)貸款人的抵押物因自然的不可抗拒因素發(fā)生大幅度的價(jià)值耗損時(shí)，保險(xiǎn)公司根據(jù)測(cè)評(píng)結(jié)果予以相應(yīng)的賠償和補(bǔ)助。保險(xiǎn)儲(chǔ)備金以社會(huì)扶農(nóng)的形式，政府出大部分，獲得抵押物的互助社出小部分資金，剩下的更少部分由農(nóng)戶自己出資。完備的抵押擔(dān)保機(jī)制可以部分解決農(nóng)民借款時(shí)缺乏有效抵押品的窘境，保險(xiǎn)政策部分保護(hù)了農(nóng)民和互助社的利益，對(duì)控制農(nóng)戶的違約行為將起到積極的作用。［11］建議在條件成熟時(shí)，將農(nóng)民資金互助社列入存款保險(xiǎn)范圍，進(jìn)一步增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（3）政府部門在資金上予以支持

對(duì)資本不足的小互助社可以以參股的形式提供一定數(shù)目的資本支持，改善其風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后資本不足的窘境，對(duì)資本充足、運(yùn)營(yíng)狀況良好的大互助社可以根據(jù)其當(dāng)年的營(yíng)利額進(jìn)行資金上的獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)其發(fā)展積極性。加強(qiáng)政府平臺(tái)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)的合作，必要時(shí)由政府平臺(tái)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，依法依規(guī)收購(gòu)、受讓、打包處置金融機(jī)構(gòu)的貸款抵質(zhì)押資產(chǎn)或其他債權(quán)，金融機(jī)構(gòu)給予收購(gòu)、受讓、打包處置企業(yè)以利率優(yōu)惠的融資支持，通過合作實(shí)現(xiàn)多方共贏。［12］

3.優(yōu)化金融生態(tài)，加快信用環(huán)境體系建設(shè)

（1）持續(xù)加強(qiáng)外部監(jiān)控

創(chuàng)新建設(shè)外部監(jiān)控的技術(shù)平臺(tái)，使互助社的資金狀況處于監(jiān)管部門的實(shí)時(shí)、持續(xù)掌握之中。也可在農(nóng)民資金互助社中試行會(huì)計(jì)政府委派制度，將事后控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中控制，顯著降低互助社經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。［13］同時(shí)，政府應(yīng)常態(tài)化開展打擊非法集資宣傳活動(dòng)，重點(diǎn)關(guān)注和防控P2P網(wǎng)貸、財(cái)富公司等新型互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)非法集資，強(qiáng)化長(zhǎng)效化監(jiān)管和網(wǎng)格化穩(wěn)控，妥善處置民間融資矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。

（2）建設(shè)信用信息系統(tǒng)

推動(dòng)中小微企業(yè)信用信息交換共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，完善信用信息錄入、查詢和應(yīng)用制度，推動(dòng)企業(yè)和個(gè)人信用報(bào)告在金融服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等領(lǐng)域綜合運(yùn)用，加大金融誠(chéng)信體系建設(shè)，定期公布貸款逾期信息和失信被執(zhí)行人信息，引導(dǎo)社會(huì)法人和自然人守法誠(chéng)信，加大失信行為警示懲戒力度，預(yù)防并嚴(yán)厲打擊騙取貸款、惡意逃廢債等行為。

（3）妥善處置不良資產(chǎn)

關(guān)注并及時(shí)化解行業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)，有效控制新增不良借款發(fā)生。通過招商重組、合作轉(zhuǎn)化、引進(jìn)資產(chǎn)管理公司打包處置、訴訟執(zhí)結(jié)、申請(qǐng)核銷等途徑，多渠道化解不良借款，使不良借款率逐年下降。同時(shí)，司法部門定期開展金融案件專項(xiàng)行動(dòng)，做到快查快審快結(jié)，提高金融案件執(zhí)結(jié)率和標(biāo)的兌現(xiàn)率。［14］

4.改善外部環(huán)境，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其發(fā)展?fàn)顩r受到宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響。農(nóng)民資金互助社的發(fā)展趨勢(shì)同樣符合全國(guó)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)情況，宏觀經(jīng)濟(jì)對(duì)互助社發(fā)展的影響絕對(duì)不容小覷。因此，政府在采取具體風(fēng)險(xiǎn)管控措施的同時(shí)，要加快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，保證經(jīng)濟(jì)的快速、穩(wěn)步增長(zhǎng)。著重提高農(nóng)民的收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，確保農(nóng)民在維持家庭正常生活的情況下還有資金富余，讓農(nóng)民有能力、有熱情將資金投入到資金互助社中。把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展起來，部分農(nóng)民有信心擴(kuò)大、發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)，其他社員也能投入更多的資金股，這將促進(jìn)農(nóng)民資金互助社的資金良性循環(huán)流動(dòng)，真正保證其長(zhǎng)久良好地發(fā)展。

［1］中國(guó)射陽(yáng)政府門戶網(wǎng)站.走進(jìn)射陽(yáng)［EB/OL］.http://www.sheyang.gov.cn/zgsy/zjsy/

［2］譚智心，賀瀟.安慶經(jīng)驗(yàn):農(nóng)民合作社開展信用合作的制度建設(shè)與風(fēng)險(xiǎn)防范［J］.中國(guó)農(nóng)民合作社，2016，（1）:41-44.

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［4］何頻.安徽農(nóng)民資金互助合作組織的發(fā)展模式及風(fēng)險(xiǎn)分析［J］.華東經(jīng)濟(jì)管理，2015，（6）:22-26.

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［7］謝詩(shī)琦.農(nóng)民專業(yè)合作社資金互助風(fēng)險(xiǎn)研究——以XP專業(yè)合作社資金互助為例［D］.福州:福建農(nóng)林大學(xué)，2014.

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Analysis on the Paths of Risk Management of Rural Mutual Cooperatives——Take Sheyang County of Jiangsu Province as an Example

CHEN Yi-jun
（Department of Finance，Dongwu Business School of Soochow University，Suzhou 215021，China）

As a new type of rural economic cooperative organization，rural mutual cooperatives help to alleviate the financing difficulties of farmers in production and life to a certain extent.However，there are many problems in terms of its risk control，such as lack of strength means，lack of control mechanism，lax internal supervision and insufficient effective restraint，which directly restrict the sustainable development of this new thing.The risk control of rural mutual cooperatives should focus both on the internal and external dimensions，strictly define the clients，strengthen the management team，and perfect the internal management structure.Meanwhile，it should make clear the law position of rural mutual cooperatives，improve the policy mechanism，and optimize the financial ecology，promoting peasant capital mutual aid health and sustainable development.

rural mutual cooperatives；risk management；paths

F832.35

A

2016-10-15

1671-6671（2016）06-0028-07

蘇州大學(xué)2016年大學(xué)生課外學(xué)術(shù)科研立項(xiàng)項(xiàng)目

陳奕君（1997-），女，江蘇射陽(yáng)人，蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院金融系2014級(jí)國(guó)際金融班學(xué)生。

［責(zé)任編輯：楊曉丹］