安徽省財(cái)政科學(xué)研究所課題組

建立中期財(cái)政規(guī)劃和滾動(dòng)預(yù)算制度難點(diǎn)問(wèn)題研究

安徽省財(cái)政科學(xué)研究所課題組

內(nèi)容提要：建立中期財(cái)政規(guī)劃和滾動(dòng)預(yù)算制度是國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的重要部署，啟動(dòng)編制中期財(cái)政規(guī)劃，標(biāo)志著中期預(yù)算已從研究和準(zhǔn)備階段進(jìn)入全面實(shí)施階段。作為一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性的財(cái)政管理工作，要順利推進(jìn)并取得預(yù)期效果，需要在實(shí)踐層面上對(duì)很多問(wèn)題進(jìn)行深入研究。本課題選擇進(jìn)行專(zhuān)題研究，目的是通過(guò)深入調(diào)研，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上分析中期財(cái)政規(guī)劃管理實(shí)行初期遇到的困惑和問(wèn)題，以專(zhuān)題研究報(bào)告的形式提出解決這些難點(diǎn)問(wèn)題的基本思路和對(duì)策建議，為深化預(yù)算管理制度改革提供決策參考。

中期財(cái)政規(guī)劃滾動(dòng)預(yù)算制度體制機(jī)制

十八屆三中全會(huì)明確要“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，隨后國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。

一、建立中期財(cái)政規(guī)劃和滾動(dòng)預(yù)算制度的意義

（一）有利于財(cái)政經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展

實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性，有利于解決影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)財(cái)政收支管理的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型，有助于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和財(cái)政收入增幅回落帶來(lái)的許多新問(wèn)題，是解決現(xiàn)行財(cái)政支出政策“碎片化”、不可持續(xù)等問(wèn)題的良藥，能彌補(bǔ)年度財(cái)政預(yù)算的缺陷，財(cái)政資金的安排更有針對(duì)性，使用效益會(huì)更高。

（二）有利于提高政府和部門(mén)工作的前瞻性

中期財(cái)政規(guī)劃是在編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮三年本級(jí)政府可用財(cái)力和支出需求，按照“近詳遠(yuǎn)略”原則同步編制后兩年政府及部門(mén)收支計(jì)劃，提前確定三年分年度的收入安排和支出重點(diǎn)；以后年度在中期財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)上延續(xù)編制，第二年預(yù)算和后兩年收支計(jì)劃，依次類(lèi)推，滾動(dòng)編制。編制中期財(cái)政規(guī)劃，把預(yù)算安排的期限從一年擴(kuò)展到三年，有利于提高政府及部門(mén)工作的前瞻性，保障政府重大決策部署落實(shí)，實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。

（三）有利于增強(qiáng)政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力

中期財(cái)政規(guī)劃管理通過(guò)建立政策、預(yù)算、規(guī)劃之間的緊密聯(lián)結(jié)機(jī)制，從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)統(tǒng)籌考慮規(guī)劃、預(yù)算的關(guān)系，加強(qiáng)各年度財(cái)政收支的可持續(xù)性，從而能夠保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的一致性和連貫性。同時(shí)，在編制滾動(dòng)規(guī)劃過(guò)程中，政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面情況的變化，及時(shí)對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和財(cái)政收支指標(biāo)進(jìn)行必要的調(diào)整，從而保證國(guó)家宏觀決策和財(cái)政政策執(zhí)行的連續(xù)性，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

（四）有利于建立跨年度平衡機(jī)制

在推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理過(guò)程中，統(tǒng)籌三年滾動(dòng)的財(cái)政收支情況，可以不追求當(dāng)年實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡。經(jīng)濟(jì)上行時(shí)，超收收入可沖減赤字或者補(bǔ)充穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，則可通過(guò)穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)財(cái)力不足。同時(shí)，未來(lái)地方政府債務(wù)的預(yù)決算、發(fā)行約束和監(jiān)管，均可以在中期財(cái)政規(guī)劃內(nèi)進(jìn)行。

二、建立中期財(cái)政規(guī)劃和滾動(dòng)預(yù)算制度面臨的難題

（一）中期財(cái)政政策目標(biāo)的確定

1.各級(jí)政府中期目標(biāo)的確定問(wèn)題。我國(guó)有國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃，這是確定中期財(cái)政政策目標(biāo)的基礎(chǔ)。但是，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的目標(biāo)不一定能和中期財(cái)政規(guī)劃確定的目標(biāo)達(dá)成一致，也就無(wú)法讓兩者的實(shí)現(xiàn)路徑和方法一致。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的目標(biāo)從國(guó)家大的戰(zhàn)略方針出發(fā)，規(guī)定了一些比較宏觀的內(nèi)容，而中期財(cái)政規(guī)劃所涉及的內(nèi)容比較精細(xì)具體，兩者存在一些差距。所以要實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府中期目標(biāo)，迫切需要將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃更有針對(duì)性地與中期財(cái)政規(guī)劃結(jié)合起來(lái)。

2.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與社會(huì)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)系問(wèn)題。衡量經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)有充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)際收支平衡，但這些目標(biāo)在一個(gè)時(shí)期很難同時(shí)達(dá)到，為了實(shí)現(xiàn)上述這些目標(biāo)，在積極推進(jìn)財(cái)政政策過(guò)程中，還需要重視社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，在采取各種措施實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，還要實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，即大力發(fā)展民生，不斷提升社會(huì)福利水平，加快社會(huì)發(fā)展。

3.中央與地方中期目標(biāo)的銜接問(wèn)題。從財(cái)政政策目標(biāo)來(lái)看，中央出臺(tái)的財(cái)政政策應(yīng)該具體明確，盡量避免模糊難以執(zhí)行的情況。但在部分情況下，為了使出臺(tái)的財(cái)政政策更加符合客觀實(shí)際，中央也可能會(huì)選擇一些相對(duì)模糊的政策目標(biāo)，以期緩和中央和地方之間的矛盾。

（二）中期財(cái)政收入的評(píng)估

1.財(cái)政收入預(yù)測(cè)模型多樣化問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政收入預(yù)測(cè)模型主要有三類(lèi)：一是根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)預(yù)測(cè)財(cái)政收入的回歸模型；二是采用灰色關(guān)聯(lián)模型；三是采用財(cái)政收入自身數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測(cè)的時(shí)間序列模型。相對(duì)而言，第三類(lèi)預(yù)測(cè)方法在應(yīng)用中受到青睞，尤其是以平滑轉(zhuǎn)移模型為代表的非線性時(shí)間序列模型，可以很好地解釋經(jīng)濟(jì)變量的結(jié)構(gòu)性特征，合理反映經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的變化。

2.財(cái)政收入預(yù)測(cè)的工作機(jī)制建設(shè)問(wèn)題。財(cái)政收入的預(yù)測(cè)涉及面非常廣泛，在科學(xué)判斷宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的背景下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段和水平，需要結(jié)合當(dāng)前消費(fèi)水平和企業(yè)發(fā)展水平的變化而變化，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)造各種稅收收入預(yù)測(cè)模型。要提高財(cái)政收入預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，首先需要建立一支能夠勝任收入預(yù)測(cè)工作的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，其次是建立收入預(yù)測(cè)的信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，最后可以成立專(zhuān)門(mén)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行收入預(yù)測(cè)。

3.中央的轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方收入預(yù)計(jì)的影響問(wèn)題。對(duì)于欠發(fā)達(dá)省份來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出較大程度上依賴(lài)于中央的轉(zhuǎn)移支付，且轉(zhuǎn)移支付占財(cái)力比重較高。大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付是欠發(fā)達(dá)省份編制中期財(cái)政規(guī)劃的一大難題。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目數(shù)量已減少，但今年有的明年不一定再有，難以預(yù)測(cè)；而一部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付壓縮調(diào)整轉(zhuǎn)入一般性轉(zhuǎn)移支付后，一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目數(shù)量大幅增加且雜亂，金額小且相對(duì)固定，地方財(cái)政既無(wú)法統(tǒng)籌安排使用，也給收入預(yù)計(jì)帶來(lái)很大不確定性。

（三）中期財(cái)政支出的預(yù)測(cè)

1.政策的不確定性和模糊性問(wèn)題。由于中期財(cái)政規(guī)劃的時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，因而可能會(huì)存在重大政策的調(diào)整，由此給財(cái)政支出的預(yù)測(cè)帶來(lái)困難。另外，由于中央確定的一些具有較大模糊性的政策，給地方政府預(yù)測(cè)財(cái)政支出帶來(lái)了困難。

2.財(cái)政支出預(yù)測(cè)模型缺乏問(wèn)題。由于影響財(cái)政支出的因素眾多，目前還沒(méi)有成型的財(cái)政支出預(yù)測(cè)模型可供直接運(yùn)用。在沒(méi)有重大政策變化的情況下，由于國(guó)家或區(qū)域內(nèi)財(cái)政支出的規(guī)模有較強(qiáng)的延續(xù)性，可以通過(guò)財(cái)政支出的數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行模型化預(yù)測(cè)。

（四）年度預(yù)算與跨年度平衡銜接機(jī)制的建立

1.建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金問(wèn)題。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金主要來(lái)源于超收具有儲(chǔ)備性質(zhì)的基金，還包括一般公共預(yù)算結(jié)余資金、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過(guò)該項(xiàng)基金當(dāng)年收入30%的部分等，有利于財(cái)政政策根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)，在一定程度上解決財(cái)政超收問(wèn)題，發(fā)揮“以豐補(bǔ)歉，以盈填虧”的蓄水池功能。因此，建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)范管理和使用約束機(jī)制，成為中期財(cái)政規(guī)劃管理的關(guān)鍵問(wèn)題。

2.預(yù)算調(diào)節(jié)基金的依法管理問(wèn)題。無(wú)論中央還是地方，各級(jí)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的運(yùn)作均應(yīng)建立在法制基礎(chǔ)之上，要專(zhuān)門(mén)制定相關(guān)管理辦法，不斷提升預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的法制化水平。各級(jí)財(cái)政部門(mén)可采取行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等形式，對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的籌集、提用、監(jiān)督等進(jìn)行細(xì)化規(guī)范，不斷增強(qiáng)預(yù)算穩(wěn)定基金運(yùn)行的透明度，使其發(fā)揮更大作用。

（五）中期財(cái)政規(guī)劃與政府公共政策銜接機(jī)制的建立

1.公共政策內(nèi)容的篩選問(wèn)題。公共政策規(guī)劃因其涵蓋了大量的政府施政方案，涉及到包括政府部門(mén)在內(nèi)的眾多公共部門(mén)，且公共政策自身存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短不一，因此必須要篩選和甄別公共政策規(guī)劃的內(nèi)容，以使之與中期財(cái)政規(guī)劃在時(shí)間上保持一致，這是測(cè)算資金供求的前提。

2.厘清公共政策內(nèi)容中屬于政府職能的部分問(wèn)題。公共政策內(nèi)容中，可能很多需要國(guó)家制定相應(yīng)的政策來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)去實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，其他的政策內(nèi)容可能需要政府通過(guò)安排財(cái)政支出來(lái)達(dá)到公共政策目標(biāo)。因此，首先要分清政府與市場(chǎng)各自承擔(dān)的責(zé)任，然后通過(guò)中期財(cái)政規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

3.界定不同政府層級(jí)的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題。界定公共政策規(guī)劃中屬于不同政府層次、不同屬性的公共產(chǎn)品和服務(wù)的情形，然后通過(guò)不同層級(jí)的中期財(cái)政規(guī)劃安排，以實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

（六）中期財(cái)政規(guī)劃的運(yùn)行機(jī)制與評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

1.采取何種難易程度的中期規(guī)劃問(wèn)題。根據(jù)對(duì)年度預(yù)算約束的描述程度，國(guó)際上，中期財(cái)政規(guī)劃通常有以下幾種形式：中期財(cái)政框架、中期預(yù)算框架、中期績(jī)效框架。中期財(cái)政框架側(cè)重預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)收支，中期預(yù)算框架側(cè)重規(guī)劃期內(nèi)預(yù)算收支（尤其是支出）限額，中期績(jī)效框架側(cè)重從績(jī)效角度設(shè)定考核與評(píng)價(jià)規(guī)劃期內(nèi)財(cái)政收支。

2.中期支出項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)問(wèn)題。從整個(gè)中期財(cái)政規(guī)劃制度的內(nèi)容看，科學(xué)合理的支出限額的測(cè)定具有核心意義，項(xiàng)目支出安排則構(gòu)成規(guī)劃合理性基礎(chǔ)，它對(duì)規(guī)劃的滾動(dòng)實(shí)施起制約作用。因此，項(xiàng)目庫(kù)管理將成為中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的難點(diǎn)之一，項(xiàng)目庫(kù)的決策安排機(jī)制是否符合科學(xué)民主、公平公正、講求績(jī)效的要求成為關(guān)鍵。

3.中期財(cái)政規(guī)劃制定程序問(wèn)題。世行專(zhuān)家羅伯特·塔利希奧和趙敏建議中國(guó)采取“自上而下”的方式確定支出上限，“自下而上”進(jìn)行預(yù)算分配協(xié)商，通過(guò)財(cái)政績(jī)效評(píng)估開(kāi)展監(jiān)督。在上述過(guò)程中，人大要加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督，使預(yù)算制定流程公開(kāi)透明。

（七）中期財(cái)政規(guī)劃的法律地位

從中期財(cái)政規(guī)劃的法律地位定義來(lái)看，新《預(yù)算法》第12條第2款要求建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，這是中期財(cái)政規(guī)劃管理的法律依據(jù)。但在現(xiàn)有的法律框架下進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，仍存在法律地位不夠的問(wèn)題。要充分發(fā)揮中期財(cái)政規(guī)劃的功能作用，必須要提升其法律地位，使中期財(cái)政規(guī)劃管理的決策程序、控制方式等做到有法可依。

（八）中期財(cái)政規(guī)劃的決策機(jī)制

國(guó)際上實(shí)行中期預(yù)算的國(guó)家雖然具體做法不同，但通常包括以下環(huán)節(jié)：（1）政府提出宏觀經(jīng)濟(jì)與政策框架；（2）內(nèi)閣會(huì)議審議；（3）支出部門(mén)提出預(yù)算申請(qǐng)；（4）部門(mén)間協(xié)調(diào)；（5）核心部門(mén)審查后形成預(yù)算草案；（6）提交立法機(jī)關(guān)審批。這一決策機(jī)制依賴(lài)于規(guī)劃期各年度預(yù)算收入和支出的精確評(píng)估，然而經(jīng)濟(jì)性預(yù)測(cè)消耗的資源相當(dāng)高，經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)在不確定性和預(yù)測(cè)的復(fù)雜性使得技術(shù)失誤在所難免，這些因素是實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的一個(gè)難題。

三、建立中期財(cái)政規(guī)劃和滾動(dòng)預(yù)算制度的對(duì)策建議

（一）建立中期財(cái)政規(guī)劃和滾動(dòng)預(yù)算制度的運(yùn)行機(jī)制

1.科學(xué)預(yù)測(cè)當(dāng)前財(cái)政政策下的財(cái)政收支。根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，社會(huì)情況以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的五年計(jì)劃的綱要，結(jié)合國(guó)內(nèi)外的環(huán)境預(yù)測(cè)分析規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，科學(xué)預(yù)測(cè)當(dāng)前財(cái)政政策下的財(cái)政收支情況，積極研究調(diào)整相關(guān)財(cái)政收支政策。

2.調(diào)整完善各項(xiàng)財(cái)政收支政策。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向研究調(diào)整具體的改革政策措施，一是財(cái)政收入政策，在中期財(cái)政規(guī)劃的規(guī)劃期內(nèi)，按照建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，對(duì)各項(xiàng)稅收政策、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、社會(huì)保險(xiǎn)基金等政策進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，跟蹤分析對(duì)收入的影響，積極予以調(diào)整完善。二是財(cái)政支出政策，在綜合考慮當(dāng)前財(cái)政可承受范圍內(nèi)，有針對(duì)性地解決當(dāng)前財(cái)政支出政策存在的問(wèn)題，在制定實(shí)施財(cái)政擴(kuò)張支出政策時(shí)，更多地采取定向精準(zhǔn)發(fā)力的方式，同時(shí)通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政赤字的形式予以配合。

3.測(cè)算改革后財(cái)政收支情況。在財(cái)政收支政策改革方案框架下，綜合測(cè)算中期財(cái)政規(guī)劃在規(guī)劃期內(nèi)總量平衡情況、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金變動(dòng)情況和地方政府債務(wù)變動(dòng)情況，確保實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算在規(guī)劃期內(nèi)總量平衡、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算當(dāng)年平衡、社會(huì)保險(xiǎn)基金分險(xiǎn)種收支平衡等要求。

（二）完善中期財(cái)政收支預(yù)測(cè)的評(píng)估方法

1.選擇中期財(cái)政收入的預(yù)測(cè)方法。一般情況下，財(cái)政收入與一國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在緊密的聯(lián)系。但我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，對(duì)經(jīng)濟(jì)增速的預(yù)測(cè)本身就具有不確定性，所以財(cái)政收入的預(yù)測(cè)也具有很大的不確定性。為了提高預(yù)測(cè)的可靠性，可以用模型方法對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行預(yù)測(cè)。

2.選擇中期財(cái)政支出的預(yù)測(cè)方法。中期財(cái)政支出的預(yù)測(cè)，要充分考慮公共政策的變化、收入水平的變化、物價(jià)水平的變化、項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)額度的變化等眾多因素，雖然也可以選擇數(shù)量模型進(jìn)行預(yù)測(cè)，但要進(jìn)行更大幅度的科學(xué)合理的偏差糾正，以盡量反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化對(duì)財(cái)政支出需求的影響。

3.建立科學(xué)的財(cái)政收支預(yù)測(cè)機(jī)制。建立專(zhuān)門(mén)的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和規(guī)劃部門(mén)來(lái)指導(dǎo)財(cái)政預(yù)算工作。在很多國(guó)家都有獨(dú)立的部門(mén)來(lái)從事財(cái)政預(yù)算編制工作，比如，日本專(zhuān)門(mén)設(shè)置財(cái)政制度委員會(huì)，來(lái)編制年度預(yù)算，以此確定各項(xiàng)宏觀政策方針和具體的調(diào)控措施；法國(guó)專(zhuān)門(mén)設(shè)置計(jì)劃局來(lái)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的編制工作。我國(guó)也可以根據(jù)自身的實(shí)際情況，建立具有我國(guó)特色的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。

（三）做好中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的銜接

1.加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和年度預(yù)算的分析預(yù)測(cè)。做到中期財(cái)政規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期相適應(yīng)，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要及國(guó)家宏觀調(diào)控政策相銜接。重視科學(xué)的預(yù)算收支預(yù)測(cè)技術(shù)，建立專(zhuān)門(mén)的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和規(guī)劃部門(mén)來(lái)指導(dǎo)財(cái)政預(yù)算工作。很多國(guó)家都有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來(lái)編制財(cái)政預(yù)算的總方針。

2.確保政府宏觀決策和財(cái)政政策執(zhí)行的一貫性、連續(xù)性。在編制中期財(cái)政滾動(dòng)規(guī)劃過(guò)程中，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面情況的變化，及時(shí)對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和財(cái)政收支指標(biāo)進(jìn)行必要的調(diào)整，保證政府宏觀決策和財(cái)政政策執(zhí)行的一貫性、連續(xù)性，從而確保宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。科學(xué)的中期財(cái)政規(guī)劃必然是與經(jīng)濟(jì)周期相適應(yīng)的，我國(guó)正處于財(cái)政狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)的階段，同時(shí)也面臨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展的多種約束。尤其在面對(duì)人口老齡化、勞動(dòng)力供給下降、資源日趨枯竭等問(wèn)題影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)更需要財(cái)政發(fā)揮調(diào)控和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的作用。

（四）中期財(cái)政規(guī)劃部門(mén)管理責(zé)權(quán)的科學(xué)配置

1.重新劃分政府之間的事權(quán)范圍。我國(guó)財(cái)稅體制運(yùn)行目前存在的問(wèn)題不少，其最突出的問(wèn)題就是政府職能界定不夠明確、政府間責(zé)權(quán)劃分不夠清晰，今后理順政府間財(cái)政體制是做好財(cái)政中期規(guī)劃的基礎(chǔ)工作，也是關(guān)鍵所在。

2.科學(xué)配置部門(mén)的管理責(zé)權(quán)。合理詳細(xì)地界定各個(gè)公共權(quán)力機(jī)關(guān)、政府與財(cái)政部門(mén)、財(cái)政部門(mén)與其他公共部門(mén)之間的財(cái)政管理責(zé)任，有利于提高財(cái)政資金配置、使用效益和財(cái)政管理活動(dòng)效率，最終提升中期財(cái)政規(guī)劃管理的執(zhí)行效率。

（五）注重中期財(cái)政規(guī)劃地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)

1.合理控制地方財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)。目前在地方稅體系中，營(yíng)業(yè)稅已被增值稅替代，企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅也將加快改革步伐，地方稅面臨主體稅缺失等問(wèn)題，會(huì)進(jìn)一步削弱地方財(cái)力。同時(shí)，地方財(cái)政支出也存在剛性支出的風(fēng)險(xiǎn)，建立與地方事權(quán)相適應(yīng)的地方稅體系已相當(dāng)迫切，要在理順各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，按照科學(xué)方法進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。

2.注意防范地方財(cái)政赤字和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在利用好擴(kuò)大財(cái)政赤字規(guī)模激發(fā)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力的同時(shí)，要積極控制好財(cái)政赤字的使用方式，使財(cái)政赤字更多地轉(zhuǎn)化為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金。要積極有效控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立地方政府債務(wù)管理責(zé)任制，嚴(yán)格執(zhí)行“誰(shuí)負(fù)債，誰(shuí)償債”的償債主體模式，完善地方政府性債務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，讓政府性債務(wù)能在陽(yáng)光下運(yùn)行，使地方性債務(wù)公開(kāi)化和透明化。

（六）強(qiáng)化財(cái)政科學(xué)管理，提升中期財(cái)政規(guī)劃的有效性

1.完善預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)估機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)亟需建立完善分行業(yè)的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。今后，要加快研究建立預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系，使其覆蓋所有預(yù)算部門(mén)和單位、所有財(cái)政性資金。

2.推進(jìn)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度已迫在眉睫，要積極建立科學(xué)規(guī)范的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，為政府信用評(píng)級(jí)、改進(jìn)政府績(jī)效監(jiān)督考核、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理等提供幫助，促進(jìn)政府財(cái)務(wù)管理水平的提高和可持續(xù)發(fā)展。

3.建設(shè)中期預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)制度。建設(shè)中期預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)制度是推進(jìn)部門(mén)預(yù)算改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，要建立預(yù)算支出中期規(guī)劃和財(cái)政資金項(xiàng)目庫(kù)的銜接機(jī)制，通過(guò)甄選、評(píng)估、審核支出項(xiàng)目，積極做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和項(xiàng)目庫(kù)滾動(dòng)工作，為實(shí)現(xiàn)資金項(xiàng)目滾動(dòng)管理和預(yù)算收支平衡提供基礎(chǔ)，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用的透明度，優(yōu)化財(cái)政資金的使用效率。

課題組組長(zhǎng)：葉翠青

課題組成員：錢(qián)海燕單學(xué)勇汪文志

課題執(zhí)筆：汪文志

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Establishment ofmedium-term financial p lanning and rolling budget system Study Difficulties

Research Group of AnhuiResearch Institute for Fiscal Science

Establishment of medium-term financial planning and rolling budget system is an important deployment of the State Council and the Ministry of Finance，Start the preparation of interim financial planning，Marking themid-term budget from research and preparation stage to the implementation stage.As a pioneering financialmanagement，To successfully promote and achieve the desired results，On a practical level needed on many issues in-depth study.The topic selected for special study，Object is achieved by in-depth research，F(xiàn)rom the combination of theory and practice analysis of medium-term fiscal planning and managementof the implementation of the initial confusion and problems encountered，The basic ideas and put forward suggestions to solve these difficult problems in the form of research reports，To deepen the reform of the budgetmanagementsystem to provide decision-making.

Medium-term financialplanning；Rolling budgetsystem；Institution Mechanism