馬培祥　翟功智

天津市財(cái)政能力評(píng)估分析

馬培祥翟功智

內(nèi)容提要：近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和財(cái)政改革的不斷深入，天津市財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，收支總量已經(jīng)日益接近新加坡和中國(guó)香港等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的水平。在這種情況下，如何正確認(rèn)識(shí)和評(píng)估財(cái)政發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展能力，科學(xué)判斷財(cái)政發(fā)展階段和水平，搞好階段性評(píng)估與對(duì)策研究，提高決策的前瞻性和科學(xué)性，是擺在我們面前的亟需深入研究的課題。本文選取天津、北京、上海、中國(guó)香港和新加坡為研究樣本，針對(duì)五個(gè)樣本的財(cái)政狀況，通過(guò)設(shè)立多維指標(biāo)體系，從六個(gè)角度對(duì)天津市財(cái)政發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了一次客觀評(píng)估，并有針對(duì)性地提出了若干建議。

天津市財(cái)政能力評(píng)估

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和財(cái)政改革的不斷深入，天津市財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，收支總量已經(jīng)日益接近中國(guó)香港和新加坡的水平。在這種情況下，如何正確認(rèn)識(shí)和評(píng)估天津市財(cái)政發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展能力，是擺在我們面前的一個(gè)亟需深入研究的課題。

當(dāng)前，對(duì)城市財(cái)政發(fā)展現(xiàn)狀和能力評(píng)估的比較研究逐漸受到理論界和實(shí)際工作者的重視。在目前眾多研究成果中，我們發(fā)現(xiàn)普遍存在的一些問(wèn)題。比如，不同研究成果所使用的指標(biāo)體系差異很大，大多數(shù)研究成果缺乏共同認(rèn)可的指標(biāo)體系。有的研究成果對(duì)不同的指標(biāo)賦予不同的權(quán)重，從實(shí)際應(yīng)用結(jié)果來(lái)看，存在與實(shí)際情況嚴(yán)重不符的問(wèn)題。這種情況一方面反映了現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，另一方面也說(shuō)明這種賦予權(quán)重的做法存在一些問(wèn)題——賦值等于加入了主觀因素，權(quán)重的細(xì)微變化都會(huì)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生重大影響。因此我們認(rèn)為，對(duì)一個(gè)城市財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r的評(píng)估只有結(jié)合實(shí)際情況、具體問(wèn)題具體分析，才能得出全面客觀的結(jié)論。比如財(cái)政負(fù)債率指標(biāo)，是不是越低越好，如果一個(gè)城市能夠有效利用政府債務(wù)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并且不發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這項(xiàng)指標(biāo)對(duì)于這個(gè)城市就具有積極的意義。因此，本文選取了較為常用的基礎(chǔ)性指標(biāo)，并且在不賦予權(quán)重的情況下進(jìn)行比較分析。我們認(rèn)為，這種方式有利于實(shí)事求是地揭示存在的問(wèn)題，得出更加客觀公正的結(jié)論。本文全部采取常規(guī)指標(biāo)進(jìn)行比較，所采用的指標(biāo)體系如表1所示。

一、財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和結(jié)構(gòu)決定了財(cái)政收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。因此，考察財(cái)政發(fā)展水平首先要從考察與財(cái)政緊密相關(guān)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)開(kāi)始。其中，主要指標(biāo)包括國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

表1　財(cái)政能力狀況評(píng)價(jià)指標(biāo)

（一）國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）

從圖1可以看出，北京、天津、上海自2009年以來(lái)GDP呈平行上升態(tài)勢(shì)，而中國(guó)香港和新加坡增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)逐漸放緩的趨勢(shì)，天津與中國(guó)香港、新加坡的差距在逐漸縮小。按照這個(gè)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，預(yù)計(jì)天津市GDP總量將在2～3年內(nèi)超過(guò)中國(guó)香港和新加坡。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

不同產(chǎn)業(yè)對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)率不同，高附加值產(chǎn)業(yè)對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)率也高。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是決定一個(gè)城市財(cái)政收入規(guī)模和質(zhì)量的重要因素。

表2　五個(gè)樣本的年度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值單位：億元

圖1　五個(gè)樣本的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值變化圖（單位：萬(wàn)元）

表3　五個(gè)樣本的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表

從圖2可以看出，天津市第三產(chǎn)業(yè)在其中比重是最低的（49%），特別是高端服務(wù)業(yè)，如金融商貿(mào)、信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)與其它四個(gè)樣本相比也存在比較大的差距。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)財(cái)政收入的增長(zhǎng)是不利的。從天津市經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)看，服務(wù)業(yè)的稅收彈性為1.22，即服務(wù)業(yè)產(chǎn)值每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)，稅收收入增長(zhǎng)1.22個(gè)百分點(diǎn)，而第二產(chǎn)業(yè)稅收彈性為0.91。與此同時(shí)，天津市第二產(chǎn)業(yè)的比重其中是最高的（49%），制造業(yè)發(fā)達(dá)又是天津產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一個(gè)特征，在當(dāng)前美國(guó)等一些國(guó)家制造業(yè)回歸的背景下，先進(jìn)制造業(yè)在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中越來(lái)越受到重視，如何處理好增加財(cái)政收入和發(fā)揮制造業(yè)優(yōu)勢(shì)的關(guān)系，需要進(jìn)行更深入的研究。

圖2　五個(gè)樣本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（%）

二、財(cái)政汲取能力指標(biāo)

財(cái)政汲取能力是指在既有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件下，政府財(cái)政取得收入的能力，包括財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重、稅收收入占財(cái)政收入比重指標(biāo)。

（一）財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重

財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重可以反映政府在國(guó)民收入分配中所占的份額，是政府直接控制的經(jīng)濟(jì)資源。

表4　財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重（2014年）

從表4可以看出，天津市財(cái)政收入占GDP比重為22.4%，低于北京和上海，高于中國(guó)香港和新加坡。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)香港政府一直奉行小政府政策，財(cái)政收入占GDP比重一直保持在20%左右的水平。與中國(guó)香港的情況相類似，新加坡為了在全球化的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下吸引資金和人才，維持新加坡的競(jìng)爭(zhēng)力，財(cái)政收入占GDP的比重長(zhǎng)期保持在15%左右的水平。但是，新加坡政府收入除了經(jīng)常性財(cái)政收入以外，還有投資收益和資本性收入兩部分收入，并沒(méi)有全部納入年度預(yù)算。

（二）稅收收入占財(cái)政收入比重

稅收收入是財(cái)政收入的主要來(lái)源，稅收收入占財(cái)政收入的比重這一指標(biāo)，在一定程度上反映了財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化程度。

從表5可以看出，除天津占62%以外，北京、上海、中國(guó)香港和新加坡稅收收入的比重都在90%左右，這是世界大多數(shù)國(guó)家的平均水平，反映出天津市收入結(jié)構(gòu)中非稅收入比重過(guò)高。非稅收入具有一次性收入的特征，如果非稅收入比重過(guò)高，不利于保持財(cái)政收入的穩(wěn)定。

圖3　五個(gè)樣本的財(cái)政收入占GDP比重

表5　五個(gè)樣本的稅收收入占財(cái)政收入的比重（2014年）

表6　五個(gè)樣本的人均財(cái)政收入和人均GDP情況（2014年）單位：萬(wàn)元人民幣

三、財(cái)政人均狀況指標(biāo)

考察一個(gè)地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況必須與當(dāng)?shù)氐娜司鶢顩r相聯(lián)系，人口既是GDP和財(cái)政收入的創(chuàng)造者，又是構(gòu)成財(cái)政負(fù)擔(dān)的一個(gè)主要因素。財(cái)政人均狀況指標(biāo)包括人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入和財(cái)政支出。

（一）人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入和財(cái)政支出

如前面分析，從GDP總量上看，天津市與北京、上海存在一定的差距，但是與中國(guó)香港和新加坡的差距越來(lái)越小，未來(lái)2～3年就可能超過(guò)中國(guó)香港和新加坡。但是從人均水平看，情況正好相反（表6），天津市人均GDP、財(cái)政收入和財(cái)政支出總體上與北京、上海處于同一水平線上，但是與中國(guó)香港、新加坡差距懸殊。中國(guó)香港人均GDP、財(cái)政收入和財(cái)政支出分別相當(dāng)于天津的2.4倍、2.7倍和1.8倍；新加坡分別相當(dāng)于天津的3.3倍、3.4倍和3.3倍。總之，天津與北京、上海的差距主要表現(xiàn)在GDP和財(cái)政收支總量上的差距，與中國(guó)香港、新加坡的差距主要表現(xiàn)在人均GDP和人均財(cái)政收支的差距。

（二）財(cái)政供養(yǎng)率

財(cái)政供養(yǎng)率是指財(cái)政供養(yǎng)人員與常住人口之比，供養(yǎng)比高表明財(cái)政的負(fù)擔(dān)沉重。

從五個(gè)樣本的財(cái)政供養(yǎng)人員與總?cè)丝诒戎悼?，天津?yàn)?∶25，比值最高，北京、上海、新加坡基本上處于同一個(gè)水平上。中國(guó)香港比值為1∶45，主要是因?yàn)槭芙y(tǒng)計(jì)資料的限制，統(tǒng)計(jì)口徑?jīng)]有包括廉政公署和司法人員，如果包括這部分人員，比重應(yīng)有所上升。

圖4　人均GDP、財(cái)政收入、財(cái)政支出

四、財(cái)政調(diào)控能力指標(biāo)

財(cái)政調(diào)控能力指標(biāo)包括財(cái)政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出彈性指標(biāo)。

（一）財(cái)政支出規(guī)模

財(cái)政支出規(guī)?？梢詮目偭亢捅戎貎蓚€(gè)方面衡量，反映了政府參與社會(huì)分配的份額和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)控能力。

從總量上看，2014年天津市財(cái)政支出2885億元，在五個(gè)樣本中僅高于中國(guó)香港；從增速看，2010年～2014年天津財(cái)政支出年均增長(zhǎng)20.7%，在五個(gè)樣本中是最快的；從財(cái)政支出占GDP的比重看，2014年天津達(dá)到18.3%，高于中國(guó)香港和新加坡，低于上海和北京。

（二）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)表明財(cái)政資金在不同領(lǐng)域的配置情況，不同的支出結(jié)構(gòu)反映了政府職能和政策取向的不同。在既定的財(cái)政支出總量下，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)可以提高支出效率，改善政府宏觀調(diào)控能力。

表7　五個(gè)樣本財(cái)政供養(yǎng)率（2014年）

可以看出，津滬兩地的支出結(jié)構(gòu)比較相似，經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出在財(cái)政支出中的比重最大，反映了天津和上海作為我國(guó)北、南兩個(gè)經(jīng)濟(jì)中心，城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是現(xiàn)階段主要任務(wù)；北京社會(huì)發(fā)展支出比重明顯高于津滬兩地，符合其全國(guó)文化中心和科技創(chuàng)新中心的功能定位；中國(guó)香港和新加坡的社會(huì)發(fā)展類支出在五個(gè)樣本中占比最高，達(dá)到40%或以上，并且社會(huì)保障和福利支出的比重也較高，反映出中國(guó)香港和新加坡在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段上還要領(lǐng)先于京津滬。由此可見(jiàn)，不同的發(fā)展階段和定位，決定了不同的財(cái)政支出重點(diǎn)。此外，中國(guó)香港和新加坡用于政府運(yùn)行的財(cái)政支出比重高于京津滬，主要是由于中國(guó)香港和新加坡分別作為特別行政區(qū)和城市國(guó)家，其公務(wù)員工資水平比較高，使行政費(fèi)用保持較高水平。

表8　五個(gè)樣本的財(cái)政支出總量及增長(zhǎng)率情況單位：億元人民幣

圖5　2010年～2014年財(cái)政支出占GDP比重的變化

（三）財(cái)政支出彈性

財(cái)政支出彈性是財(cái)政支出增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率的比值。彈性大于1時(shí)表明財(cái)政支出增速快于GDP增速，在GDP增加的那部分中，有更多的份額被政府集中起來(lái)通過(guò)財(cái)政進(jìn)行安排。

圖7是五個(gè)樣本的GDP和財(cái)政支出增長(zhǎng)率曲線，兩條曲線之比即為財(cái)政支出彈性?？梢钥闯觯┙驕?cái)政支出增長(zhǎng)率曲線與GDP增長(zhǎng)率曲線走勢(shì)趨同，財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的調(diào)節(jié)作用不明顯；而中國(guó)香港和新加坡財(cái)政支出增長(zhǎng)率曲線與GDP增長(zhǎng)率曲線無(wú)趨同關(guān)系，體現(xiàn)出一定的逆向調(diào)節(jié)特征，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時(shí)通過(guò)增加財(cái)政支出刺激增長(zhǎng)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)通過(guò)減少支出抑制過(guò)快增長(zhǎng)，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。例如，中國(guó)香港財(cái)政支出彈性由2012年的0.4跳至2013年的2.3，背景是在經(jīng)濟(jì)不景氣情況下，特別行政區(qū)政府提出“推經(jīng)濟(jì)增就業(yè)”的財(cái)政政策；經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定以后，又確定了“控制開(kāi)支”財(cái)政方案，縮減一次性紓緩措施，降低向特定基金注資，導(dǎo)致財(cái)政支出比上年減少，2014年支出彈性降至-1.16。

表9　按功能劃分的五個(gè)樣本的2013年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)①單位：%

圖6　五個(gè)樣本2013年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)分類排序

五、財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力

財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力指標(biāo)主要包括債務(wù)率和財(cái)政儲(chǔ)備兩項(xiàng)指標(biāo)。

圖7　五個(gè)樣本的2010-2014年財(cái)政支出彈性

（一）債務(wù)率

債務(wù)率是年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的主要指標(biāo)。國(guó)際貨幣基金組織確定債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為90%-150%。如果債務(wù)率在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，不能認(rèn)為越低越好，當(dāng)某一地區(qū)的負(fù)債能夠促進(jìn)未來(lái)長(zhǎng)久繁榮，這種負(fù)債政策仍然是可取的。2013年審計(jì)署組織全國(guó)審計(jì)部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)情況進(jìn)行審計(jì)，表10是2014年初審計(jì)部門(mén)發(fā)布截止時(shí)間為2013年6月的審計(jì)結(jié)果。

表10　政府負(fù)債情況單位：億元

從表10可以看出，天津市總債務(wù)率處于可控水平，低于北京和上海。京津滬的情況與中國(guó)香港、新加坡形成鮮明對(duì)比。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)香港和新加坡的財(cái)政政策都奉行審慎理財(cái)?shù)脑瓌t，不實(shí)行積極的公債政策，政府嚴(yán)格控制預(yù)算赤字，反映了預(yù)算管理追求穩(wěn)定的價(jià)值取向。而我國(guó)內(nèi)陸三個(gè)城市的負(fù)債均達(dá)到了較高的水平（雖然在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍之內(nèi)），反映了預(yù)算管理追求發(fā)展的價(jià)值取向。通過(guò)政府債務(wù)促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是同時(shí)債務(wù)率提高增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，壓縮了財(cái)政進(jìn)一步舉債的潛力。

（二）財(cái)政儲(chǔ)備

財(cái)政儲(chǔ)備是政府為了應(yīng)付預(yù)算中出現(xiàn)赤字或應(yīng)付臨時(shí)出現(xiàn)的不可預(yù)測(cè)的困難等而在預(yù)算中設(shè)置的一種貨幣基金。

表11　五個(gè)樣本的財(cái)政結(jié)余①和財(cái)政儲(chǔ)備情況

從表11可以看到，北京、天津、上海財(cái)政儲(chǔ)備水平是比較低的，不到一般公共預(yù)算收入的5%。與此形成鮮明對(duì)照，基于由來(lái)已久的危機(jī)意識(shí)，中國(guó)香港和新加坡政府對(duì)財(cái)政儲(chǔ)備非常重視，中國(guó)香港經(jīng)過(guò)長(zhǎng)年的積累形成了龐大的財(cái)政儲(chǔ)備，而新加坡政府把財(cái)政儲(chǔ)備投資于金融市場(chǎng)和國(guó)有控股企業(yè)，獲得了可觀的投資回報(bào)，再用一部分投資回報(bào)補(bǔ)充預(yù)算支出。

中國(guó)香港實(shí)行的是聯(lián)系匯率制度，未設(shè)立中央銀行，亦不采取積極的公債政策，財(cái)政儲(chǔ)備在公共財(cái)政系統(tǒng)中極為重要。中國(guó)香港從1952～1953年度起建立財(cái)政儲(chǔ)備基金，逐年由一般收入賬目的盈余中撥款歸入儲(chǔ)備基金，不斷積累增加。1985～1986年度以后財(cái)政儲(chǔ)備基金還包括一般收入賬目之外的各項(xiàng)基金的儲(chǔ)備。2014財(cái)年，中國(guó)香港財(cái)政累計(jì)結(jié)余達(dá)到8196億港元，其中，一般收入賬目累計(jì)結(jié)余4738億港元，8個(gè)基金賬目累計(jì)結(jié)余3458億港元。在8個(gè)基金中，土地基金規(guī)模最大，達(dá)到2197億港元。中國(guó)香港法律規(guī)定，土地基金并入政府管理的外匯基金進(jìn)行投資，且只可用作投資，不能用作提供政府服務(wù)。除土地基金外，其它基金也均有指定用途，只有政府一般收入賬目?jī)?nèi)的部分（2014財(cái)年為4738億港元），可以用來(lái)支付政府日常所需開(kāi)支。

新加坡的財(cái)政儲(chǔ)備情況相對(duì)復(fù)雜，在新加坡財(cái)政收支決算中，沒(méi)有顯示財(cái)政儲(chǔ)備情況，僅顯示2014財(cái)年財(cái)政盈余為1.3億新元。這是因?yàn)?，為了保證財(cái)政儲(chǔ)備的不斷增值，新加坡政府將財(cái)政儲(chǔ)備全部用于投資。新加坡政府于1974年成立了管理政府財(cái)政儲(chǔ)備的投資公司——淡馬錫控股公司，該公司逐漸掌控了包括新加坡電信、航空、銀行等幾乎所有新加坡最重要的企業(yè)，主宰了新加坡的經(jīng)濟(jì)命脈。新加坡政府還于1981年成立了新加坡政府投資公司，主要任務(wù)是管理新加坡的外匯儲(chǔ)備，目前公司管理的資產(chǎn)超過(guò)千億美元，是新加坡最大的國(guó)際投資機(jī)構(gòu)，已躋身于全球最大的100家基金管理公司的行列。兩家公司對(duì)外從不公布財(cái)務(wù)報(bào)表等基本情況，使得外界難以掌握新加坡的政府儲(chǔ)備等情況。新加坡2014財(cái)年報(bào)表顯示，政府從投資凈收益中獲得85.5億新元（合397億元人民幣）用于預(yù)算支出。為了確保財(cái)政儲(chǔ)備穩(wěn)定增長(zhǎng)，新加坡法律規(guī)定，政府最多只能把當(dāng)年取得的投資凈收益的一半用于財(cái)政支出。從上述情況可以看出，新加坡政府將財(cái)政儲(chǔ)備轉(zhuǎn)化為政府的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，不僅實(shí)現(xiàn)了財(cái)政儲(chǔ)備的保值增值，而且牢牢掌控國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈。

六、財(cái)政透明度

財(cái)政透明度是衡量財(cái)政發(fā)展水平和能力的重要指標(biāo)，雖然這一指標(biāo)難以量化，但是它是現(xiàn)代公共財(cái)政管理的一個(gè)重要標(biāo)志，發(fā)揮著其它指標(biāo)不可替代的作用。按照財(cái)政部的統(tǒng)一部署，目前我國(guó)各省級(jí)財(cái)政公開(kāi)的范圍包括財(cái)政總預(yù)算公開(kāi)、部門(mén)預(yù)算公開(kāi)、三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算公開(kāi)。各省市預(yù)算公開(kāi)的范圍和進(jìn)程基本上一致，京津滬基本上處于同一個(gè)水平線上。清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心2015年發(fā)布的《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》，對(duì)全國(guó)294個(gè)城市的財(cái)政透明度情況進(jìn)行大數(shù)據(jù)的分析和研究，排名在前的分別是北京、廣州、上海、天津、珠海和武漢?？梢哉f(shuō)，黨的十八大以來(lái)，京津滬財(cái)政透明度有了明顯的進(jìn)步。但是與中國(guó)香港、新加坡相比，還有很大差距。

以中國(guó)香港為例，2015-2016年財(cái)政預(yù)算說(shuō)明共93頁(yè)，主要包括經(jīng)濟(jì)回顧與展望、面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)、上財(cái)年預(yù)算修訂、本財(cái)年預(yù)算概況、開(kāi)支與收入分析，以及五年中期財(cái)政預(yù)測(cè)等內(nèi)容?？傮w看，預(yù)算案說(shuō)明涵蓋了普通民眾關(guān)心和關(guān)注的問(wèn)題，內(nèi)容豐富，并輔以大量圖表，通俗易懂。另外，在政府網(wǎng)站公開(kāi)的年度財(cái)政預(yù)算，以表格和文字說(shuō)明的形式詳細(xì)說(shuō)明了預(yù)算收支情況，長(zhǎng)度超過(guò)1000頁(yè)，包括政府一般收入賬目與基金賬目所有的預(yù)算信息。政府總目開(kāi)支預(yù)算由各部門(mén)支出預(yù)算組成。部門(mén)支出預(yù)算對(duì)每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目都設(shè)定了年度目標(biāo)，并附有詳細(xì)的量化指標(biāo)，使讀者能夠清晰地了解該項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容、績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)香港財(cái)政預(yù)算案在編制過(guò)程中主動(dòng)征詢公眾意見(jiàn)，財(cái)政司長(zhǎng)發(fā)表預(yù)算案說(shuō)明要通過(guò)電視直播，通過(guò)公共平臺(tái)回應(yīng)各方質(zhì)詢，預(yù)算案要在互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)，市民也可免費(fèi)領(lǐng)取印刷本。

圖8　中國(guó)香港財(cái)政預(yù)算案結(jié)構(gòu)

七、提升天津市財(cái)政能力政策建議

通過(guò)上述全面比較分析，我們可以看到天津市財(cái)政雖然近年來(lái)發(fā)展較快，但是面臨的問(wèn)題仍然很多。今后天津財(cái)政改革和發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下三方面的問(wèn)題。

（一）進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

天津市委十屆八次全會(huì)把市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主要問(wèn)題歸結(jié)為“綜合實(shí)力還不夠強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)總量不大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化”等問(wèn)題，這一判斷是客觀實(shí)際的。2013年全國(guó)第三次經(jīng)濟(jì)普查結(jié)果顯示，天津市企業(yè)法人總數(shù)22.3萬(wàn)個(gè)，北京和上海分別為59.2萬(wàn)個(gè)和38.6萬(wàn)個(gè)，大約相當(dāng)于天津市的3倍和2倍。這說(shuō)明天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)模與其他樣本相比還存在不小的差距，導(dǎo)致其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值在五個(gè)樣本當(dāng)中都是最低的。只有把經(jīng)濟(jì)總量和質(zhì)量搞上去，才能為壯大財(cái)政實(shí)力打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，天津要充分利用五大戰(zhàn)略機(jī)遇期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的全面發(fā)展。同時(shí)，還要充分利用土地資源相對(duì)豐富的優(yōu)勢(shì)。目前中國(guó)香港、深圳、新加坡等都面臨著城市土地資源匱乏等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而天津市的土地資源相對(duì)豐富，要充分利用好這一優(yōu)勢(shì)，把土地資源作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，合理規(guī)劃，控制好開(kāi)發(fā)的節(jié)奏，提高土地資源利用的效益，發(fā)揮好土地開(kāi)發(fā)利用對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)帶動(dòng)作用。

（二）優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮財(cái)政的宏觀調(diào)控作用

一是提高稅收收入占財(cái)政收入的比重。2013年天津市非稅收入在政府性收入中的比重達(dá)37%，為全國(guó)最高，是一個(gè)非常突出的問(wèn)題。其中既有非稅收入增長(zhǎng)過(guò)快問(wèn)題，也有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基數(shù)過(guò)低的問(wèn)題，調(diào)整收入結(jié)構(gòu)首要任務(wù)依然是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。二是降低房地產(chǎn)稅在稅收收入中的比重。房地產(chǎn)稅收在稅收收入中的比重過(guò)高，造成稅收收入過(guò)度依賴房地產(chǎn)業(yè)，同時(shí)房?jī)r(jià)高企成為普通百姓另一種隱性稅負(fù)，造成財(cái)政收入中取自普通勞動(dòng)者的稅收比重過(guò)高，這與社會(huì)主義的本質(zhì)屬性是相背離的。三是嚴(yán)格控制財(cái)政支出在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投入。從財(cái)政支出的角度看，要進(jìn)一步明確財(cái)政職能定位，按照黨的十八大提出的“發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置決定性作用”的要求，嚴(yán)格控制財(cái)政資金在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投入，把更多的財(cái)政資金投入到公益項(xiàng)目和民生項(xiàng)目。四是實(shí)行“陽(yáng)光財(cái)政”?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，提高財(cái)政透明度對(duì)財(cái)政部門(mén)既是挑戰(zhàn)更是機(jī)遇，財(cái)政部門(mén)要充分利用這一有利條件，增強(qiáng)財(cái)政資金公開(kāi)度，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)財(cái)政資金更加合理有效使用。

（三）盤(pán)活政府存量資產(chǎn)，努力化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

雖然目前天津市政府債務(wù)各項(xiàng)指標(biāo)都在合理的范圍之內(nèi)，但是在政府負(fù)有償還義務(wù)的債務(wù)中，土地收儲(chǔ)、市政建設(shè)和交通運(yùn)輸?shù)耐顿Y合計(jì)占負(fù)債總額的比例超過(guò)80%，這些項(xiàng)目都是缺乏現(xiàn)金流的公益性項(xiàng)目，存在一定的償債風(fēng)險(xiǎn)，目前有些項(xiàng)目已經(jīng)出現(xiàn)償債資金難以落實(shí)的問(wèn)題，必須給予高度的警惕。財(cái)政是政府化解各種風(fēng)險(xiǎn)的最后一道屏障，對(duì)政府債務(wù)問(wèn)題，必須未雨綢繆，給予高度重視。我們建議把償還政府債務(wù)與盤(pán)活政府存量資產(chǎn)結(jié)合起來(lái)。目前天津有大量政府存量資產(chǎn)，通過(guò)盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)、適當(dāng)減持國(guó)有資產(chǎn)，削減存量負(fù)債，可有效減輕政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)積極吸收中國(guó)香港等地經(jīng)驗(yàn)，探索建立財(cái)政預(yù)算與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算相互聯(lián)系的機(jī)制，融通財(cái)政與國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)的渠道，打破現(xiàn)行“兩軌相互隔離”的狀態(tài)，為盤(pán)活政府存量資產(chǎn)開(kāi)拓新的途徑。

［1］劉尚希.一個(gè)地方財(cái)政能力的分析評(píng)估框架［J］.國(guó)家治理，2015（12）.

［2］財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京大學(xué)林肯中心“中國(guó)土地財(cái)政研究”課題組，蘇明等.土地財(cái)政問(wèn)題國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：香港土地基金制度［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2014（34）.

［3］賈蘭霞，劉冬.挑戰(zhàn)與抉擇——從香港2014-2015年度財(cái)政預(yù)算案看香港財(cái)政可持續(xù)性［J］.國(guó)際稅收，2015（1）.

［4］王劍.關(guān)于天津市服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)稅收情況的比較分析［J］.天津經(jīng)濟(jì)，2015（4）.

［5］鐘堅(jiān).香港與新加坡財(cái)政預(yù)算制度之借鑒［J］.特區(qū)實(shí)踐與理論，2013（3）.

［6］韓君.地方政府公共預(yù)算研究——深圳與香港的比較（2008）［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（4）.

［7］羅艷，蔣團(tuán)標(biāo)，陳平.中國(guó)15個(gè)副省級(jí)城市的政府財(cái)政能力比較研究［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2012（26）.

［8］財(cái)政部預(yù)算司.地方財(cái)政運(yùn)行分析［M］.2015.

［9］中國(guó)香港政府統(tǒng)計(jì)處.中國(guó)香港統(tǒng)計(jì)年刊［M］.2015.

［10］中國(guó)香港財(cái)政司.2015-2016財(cái)政年度政府財(cái)政預(yù)算案［M］.2015.

［11］Departmentof Statistics Singapore.Yearbook of Statistics Singapore 2015［M］.2015.

［12］Ministry of Finance Singapore.Analysis of Revenue and Expenditure 2015［M］.2015.

作者單位：天津市財(cái)政科學(xué)研究所

（責(zé)任編輯：邢荷生）

The evaluation of the fiscal development For Tianjin

Ma Peixiang ZhaiGongzhi

In recent years，with the rapid developmentof economy and the continuous deepening of the fiscal reform，the scale of fiscal revenues and expenditures expands unceasingly in Tianjin，the balance of total amount is increasingly close to the levelofdeveloped countriesand regions，such as Singapore and Hong Kong. In this case，how to correctly understand and evaluate the currentsituation and capacity of fiscal development，scientifically judge the development stage and level，do well the periodic evaluation and countermeasure research，andmake the decisionmore forward-looking and scientific，urges us to further study.By establishing multidimensional index system，we analyze the fiscal situation of five cities，including Tianjin，Beijing，Shanghai，Hong Kong and Singapore，provide an objective evaluation for Tianjin fiscal development from the six angles，and put forward some suggestions.

Tianjin；FiscalCapability；Evaluation