●李虹含

新《預(yù)算法》下中國地方政府債務(wù)的監(jiān)管探討

●李虹含

2014年8月，歷經(jīng)四次修改的《預(yù)算法》經(jīng)全國人大常委會表決通過，放開了地方政府的舉債權(quán)，為地方政府融資開辟了合法渠道。本文對新《預(yù)算法》中有關(guān)地方政府舉債的條文進行了分析，同時探討了新《預(yù)算法》對地方政府舉債管理的不足之處，最后提出了完善新《預(yù)算法》以及加強地方政府債務(wù)監(jiān)督管理的優(yōu)化路徑。

地方政府債務(wù) 財政分權(quán) 財政監(jiān)督 新《預(yù)算法》

2014年8月31日，有“經(jīng)濟憲法”之稱的《預(yù)算法》經(jīng)十二屆全國人大常委會表決通過。新《預(yù)算法》中最為引人關(guān)注的部分就是放開了地方政府舉債的權(quán)力。歐債危機的爆發(fā)，使學(xué)界與業(yè)界對我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀與問題提出了質(zhì)疑，2014年底，全國各級地方政府的投融資平臺公司3000多家，其中70%以上為縣區(qū)級平臺公司。而其于2013年專門出具的全國政府性債務(wù)審計結(jié)果公告亦顯示，截至2013年6月底，我國地方政府所負擔(dān)的各類債務(wù)總額已近18萬億元。①新《預(yù)算法》于2015年1月1日起施行，其中的放開地方政府舉債權(quán)，這一規(guī)定順應(yīng)了時代潮流的發(fā)展，為目前債務(wù)纏身的地方政府提供了一條有效化解債務(wù)危機的路徑。本文通過對我國地方政府債務(wù)存在的原因進行剖析，并結(jié)合新《預(yù)算法》中放開地方政府舉債權(quán)的內(nèi)容對地方政府債務(wù)的有效治理進行探究，對于規(guī)范地方政府的舉債權(quán)、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險而言具有必要的研究意義和現(xiàn)實意義。

一、新《預(yù)算法》完善地方政府債務(wù)監(jiān)督的條款分析

中央政府對地方債務(wù)風(fēng)險控制保持高度重視，在《預(yù)算法》的審議稿中曾經(jīng)數(shù)次賦予發(fā)債權(quán)又禁止發(fā)債權(quán)，顯示了其對地方政府舉債行為的慎重與控制。從一審稿的允許，到二審稿的禁止，再到三審稿、四審稿的恢復(fù)允許，在最終通過的《預(yù)算法》中，立法機構(gòu)放開了地方政府舉債權(quán)利，但同時也對舉債權(quán)行使作出了若干限制性規(guī)定。新《預(yù)算法》中對地方政府債務(wù)的監(jiān)督與治理條文與框架主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）地方政府債務(wù)治理的具體條文

對于我國地方政府具體應(yīng)當(dāng)如何發(fā)債這一問題主要規(guī)定在新修訂通過的《預(yù)算法》第三十五條和第九十四條中。②第三十五條和第九十四條主要在以下幾個方面對地方政府舉債權(quán)進行了規(guī)定和限制：一是明確舉債主體，二是限定資金用途，三是限定舉債方式，四是明確債務(wù)規(guī)模，五是明確監(jiān)督機制，六是確定償債資金，七是明確法律責(zé)任。

（二）地方政府債務(wù)治理監(jiān)督框架構(gòu)建

新修訂的《預(yù)算法》盡管只有幾條涉及到地方政府債務(wù)的管理規(guī)定，但卻完成了對我國地方政府債務(wù)治理框架的頂層與目標(biāo)設(shè)計。新《預(yù)算法》從以下三個角度對防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險作出了貢獻，主要在三個層面上體現(xiàn)了制度設(shè)計的先進性：

1、地方政府舉債權(quán)利的有限制放開。新修訂的《預(yù)算法》賦予了地方政府舉債的權(quán)力，順應(yīng)國際潮流與國情，新《預(yù)算法》在放開地方政府舉債權(quán)的同時對舉債主體加以限制，將舉債主體限于省級政府，體現(xiàn)了立法機關(guān)對我國國情的全面考慮和對地方政府債務(wù)風(fēng)險的審慎對待。究竟應(yīng)當(dāng)將舉債權(quán)賦予哪一級政府，除了要考慮不同層級政府的現(xiàn)實負債情況之外，最重要的是要考慮各級政府在支出上的可控性或者地方公共決策機制的健全性。盡管在我國市、縣級政府是財政缺口最大、最需要被賦予舉債權(quán)的主體，但其存在著政府負債狀況混亂、相應(yīng)的法律和民主監(jiān)督機制不健全等問題，若對其賦予舉債權(quán)，難以有效控制該級政府大量舉債的沖動。所以暫時將舉債權(quán)下放至省一級政府是較為合理的。

2、“堵疏結(jié)合”控制地方政府融資渠道。新《預(yù)算法》中對地方政府舉債的放開，可以防范地方政府債務(wù)風(fēng)險并有效截堵地方政府的非法融資渠道，同時對地方政府合法舉債的途徑進行了規(guī)定，而且對籌措資金規(guī)模、用途、監(jiān)督等嚴格限制。這種“疏堵結(jié)合”的做法，可以有效控制發(fā)行地方政府債務(wù)所可能帶來的風(fēng)險和危機。新《預(yù)算法》在允許地方政府舉債的同時，也對地方政府舉債的方式進行了嚴格的限制，除發(fā)行地方政府債券之外的其他任何舉債方式、任何擔(dān)保行為都被嚴格禁止。從法律條文上明確了立法機關(guān)對地方政府融資平臺舉債、擔(dān)保的態(tài)度，同時對地方政府融資平臺的獨立財產(chǎn)、自主經(jīng)營等性質(zhì)進行了限定。嚴禁地方政府使用財政資金償還融資平臺債務(wù)，或者為融資平臺提供直接與間接形式的擔(dān)保。

3、構(gòu)筑防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的防線。新修訂的《預(yù)算法》有條件地放開了地方政府舉債權(quán)利，地方政府需要在舉債主體、資金用途、舉債規(guī)模、舉債方式等方面滿足新《預(yù)算法》的限制性規(guī)定，才能夠順利發(fā)行地方政府債券。這些限制性規(guī)定都是為了對地方政府債務(wù)可能存在的風(fēng)險進行總體防控。對于舉債主體、規(guī)模的管控主要是為了遏制地方政府無限制舉債的“兜底”。新《預(yù)算法》還要求地方政府將其所舉借債務(wù)的數(shù)額列入本級地方政府的預(yù)算調(diào)整方案，同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。另外，地方政府的債務(wù)，應(yīng)當(dāng)擁有相應(yīng)的償還計劃和償還資金。同時，還要求國務(wù)院相關(guān)部門按照規(guī)定建立起地方政府債務(wù)風(fēng)險的評估、預(yù)警、應(yīng)急處置和責(zé)任追究機制。這些控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的防線將地方政府債務(wù)風(fēng)險牢牢隔絕在外。盡管只是從頂層設(shè)計層面提出了大綱性的要求，但卻是中國立法機關(guān)對構(gòu)建地方政府債務(wù)監(jiān)督治理機制理念的一次完善。

二、新《預(yù)算法》對地方政府債務(wù)監(jiān)督管理的不足

新《預(yù)算法》盡管在放開地方政府舉債方面實現(xiàn)了眾多創(chuàng)新，但仍存在著一些不足。

（一）新《預(yù)算法》暫時無法徹底解決地方政府債務(wù)問題

造成我國目前地方政府債務(wù)風(fēng)險聚集的原因是多方面的，既有融資渠道不通順等表面原因，也有中央政府與地方政府之間財政收支權(quán)限劃分不合理、政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，造成地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不相符、財力與事權(quán)不相符等根本性原因。新《預(yù)算法》對地方政府舉債權(quán)的放開只能解決地方政府融資渠道不通順這一表面性問題，對于中央和地方政府間財權(quán)與事權(quán)不匹配、政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、政府職能未徹底轉(zhuǎn)變等問題，就顯得無能為力。具體地說：從主觀層面來看，地方政府希望通過促進社會事業(yè)和地方經(jīng)濟發(fā)展而主動借債可歸為主觀類債務(wù)，因配合執(zhí)行國家積極和穩(wěn)健的財政政策而實施借債的可歸為客觀類債務(wù)；從制度設(shè)計上看，有財政稅制等制度根源方面的硬因素影響，也有地方領(lǐng)導(dǎo)政績競標(biāo)賽等心理因素的影響。

（二）新《預(yù)算法》尚未全面構(gòu)建地方政府債務(wù)治理機制

財政監(jiān)督治理制度體系是一個由各個部分有機密切聯(lián)系從而組成的整體，作為財政制度體系子系統(tǒng)的地方政府債務(wù)治理機制也不例外。新《預(yù)算法》作為一部“經(jīng)濟憲法”，其法律屬性決定其只能從地方政府債務(wù)治理頂層設(shè)計層面作出大綱性、框架性的規(guī)定，具體制度的建設(shè)要依賴其他細則法律法規(guī)的制定。如果需要全面建立起地方政府債務(wù)監(jiān)督管理體系需要出臺更多的諸如《地方公債法》、《財政收支監(jiān)督管理法》、《財政轉(zhuǎn)移支付管理辦法》等多部法律法規(guī)，共同配合，相互制約，才能將地方政府債務(wù)籠罩其中，避免債務(wù)風(fēng)險的出現(xiàn)。

（三）新《預(yù)算法》對地方政府債務(wù)的民主監(jiān)督機制仍待完善

由于地方政府舉債可能帶來消極風(fēng)險和危機，因此需要強調(diào)民主監(jiān)督機制在地方政府舉債過程中的重要性，確保地方政府債務(wù)積極作用的有效發(fā)揮。如果缺少了地方民主機制和地方民眾的監(jiān)督，會無法抑制地方政府債務(wù)的膨脹傾向，從而帶來債務(wù)風(fēng)險和危機的聚集。新《預(yù)算法》在其若干個條文中均對地方政府債務(wù)的民主監(jiān)督機制進行了重新規(guī)定。但是，新修訂的《預(yù)算法》雖然比起原《預(yù)算法》加重了對地方政府預(yù)算方面的監(jiān)督，但與現(xiàn)實訴求仍存差距。第一，新《預(yù)算法》對于所有省級地方政府舉借的債務(wù)不區(qū)分常態(tài)、非常態(tài)，一律列入本級預(yù)算調(diào)整方案，由地方人大常委會批準(zhǔn)，這就使得地方人民代表大會，即地方人大代表失去了對地方舉債的合法性、合理性、正當(dāng)性和可行性等發(fā)表看法并施加控制的權(quán)利，極有可能使地方權(quán)力機關(guān)對地方政府發(fā)債的監(jiān)督流于形式，而導(dǎo)致地方政府發(fā)債形成個人恣意、首長恣意。第二，新《預(yù)算法》對地方政府債務(wù)的民主監(jiān)督在文字規(guī)定上出現(xiàn)了前后矛盾，③這會使地方權(quán)力機關(guān)在對地方政府債務(wù)行使監(jiān)督職能時無所適從。第三，隨著“參與式民主”的發(fā)展，地方群眾依靠民間自發(fā)監(jiān)督的力量對地方政府債務(wù)進行監(jiān)督的意愿也更加強烈。在此背景下，新《預(yù)算法》只在其第九十一條第一款中寬泛地規(guī)定了地方民眾的監(jiān)督權(quán)，④使民主監(jiān)督制度在操作上沒有太大可行性，對民眾監(jiān)督權(quán)的司法救濟只字未提，將會損害民眾監(jiān)督財政事權(quán)的積極性與有效性。

三、新《預(yù)算法》對地方政府債務(wù)治理監(jiān)督的優(yōu)化路徑

從十五大確立“依法治國”基本方略，到2012年十八大報告提出“法治是治國理政的基本方式”，再到2015年十八屆五中全會報告以“全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局”全面論述了法治對于國家治理與現(xiàn)代化建設(shè)的重要作用。根據(jù)新《預(yù)算法》，從債務(wù)治理的角度，將中國地方政府債務(wù)納入到法治化的模式有其必然性。未來一段時期，仍可以通過以下幾種路徑完善新《預(yù)算法》背景下地方政府債務(wù)治理監(jiān)督的內(nèi)容。

（一）完善地方政府債務(wù)治理監(jiān)督的立法條款

地方政府舉債中涉及到的各類問題首先需要通過立法來予以規(guī)范和保障，完善立法便是解決這一問題的根本途徑，新修訂的《預(yù)算法》中關(guān)于放開地方政府舉債權(quán)的條文無法負擔(dān)起規(guī)范地方政府債務(wù)的重任，地方政府舉債行為的規(guī)制一方面需要制定《地方公債法》，將因放開地方政府舉債權(quán)所可能涉及到的問題進行明確、詳細地規(guī)定，另一方面則要從深化財稅體制改革的角度出發(fā)，制定《財政收支劃分法》和《財政轉(zhuǎn)移支付法》，從根源上理順中央政府和地方政府在財政收支權(quán)限上的關(guān)系，為規(guī)范地方政府舉債權(quán)打下堅實的基礎(chǔ)。

（二）保障程序性權(quán)利，加大財政監(jiān)督力度

地方政府債務(wù)治理的法治化除了要求完善相關(guān)的立法之外，還要重視對程序性權(quán)利的保障，只有這樣，才能真正將地方政府債務(wù)治理的條文落實到位。與地方政府舉債有關(guān)的程序性權(quán)利包括事前的審查權(quán)、事中的知情權(quán)以及事后的救濟權(quán)。事前，發(fā)行地方債之前人大預(yù)算審查并采取參與式的民主投票模式；事中，地方舉債過程中要加大信息公開與財政監(jiān)督；事后，地方舉債之后要加大權(quán)利救濟制度的執(zhí)行力度。從事前、事中、事后三個層面設(shè)計財政監(jiān)督模式，加大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督與檢查。

（三）引入第三方管理機構(gòu)加強財政監(jiān)督

我國的地方政府在舉債的過程中，除了接受地方權(quán)力機關(guān)與地方公民的審查與監(jiān)督之外，還可以適當(dāng)引入債券信用評級制度、獨立審計監(jiān)督制度以及償債準(zhǔn)備金和債券保險制度，以更有效地控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，保護債券投資人的合法權(quán)益，同時也有利于促進金融市場的發(fā)展和市場約束機制的發(fā)揮。第一，要主動開展債券信用評級。我國的地方政府在發(fā)行地方政府債券時，可以借鑒美國的做法，在債券發(fā)行和交易環(huán)節(jié)全面嵌入信用評級制度，對債券的投資風(fēng)險和信用水平進行評估。第二，要保障審計的獨立性。巴西解決地方政府債務(wù)危機的成功經(jīng)驗說明，一個獨立的審計機關(guān)能夠有效控制地方政府債務(wù)風(fēng)險，保證規(guī)制地方政府舉債行為法律的嚴格實施。因此，在地方政府舉債相關(guān)信息不對稱的情況下，通過推行審計機關(guān)的監(jiān)督，可以有效彌補地方權(quán)力機關(guān)和地方民眾對地方政府債務(wù)監(jiān)督的不足。第三，要推廣償債準(zhǔn)備金和債券保險。償債準(zhǔn)備金和債券保險制度設(shè)計的初衷都是為了保證地方政府債務(wù)及時地還本付息，維護債券投資者的合法權(quán)益?！?/p>

（作者單位：華夏銀行博士后科研工作站/中國社會科學(xué)院金融研究所博士后流動站）

注釋：

①審計署的審計報告顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。其中，省市縣三級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過20%。參見審計署網(wǎng)站：《2013年第32號公告：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，載http:// www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/ n3432077.files/n3432112.pdf，最后訪問于2014年10月1日。

②新修訂的《預(yù)算法》第三十五條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。”“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”“除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)?！薄俺闪碛幸?guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。”“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度。國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。”第九十四條規(guī)定：“各級政府、各部門、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保，或者挪用重點支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分?！?/p>

③新《預(yù)算法》在其第三十五條第二款中規(guī)定“……省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)……”，而在其第四十八條中，卻規(guī)定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告重點審查下列內(nèi)容：……（七）預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源；……”。一個規(guī)定地方政府債務(wù)列入本級預(yù)算調(diào)整方案，一個又要求在預(yù)算草案中重點審查，明顯前后矛盾。

④新《預(yù)算法》第九十一條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機關(guān)進行檢舉、控告?！?/p>

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（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>