王國華

農耕社會的中國，靠天吃飯，水旱不均，經常鬧災荒。這種情況下，如何救災考驗著歷朝歷代的統(tǒng)治者。大宋320年，是中國歷史上少有的頗具人文情懷的時段。從宋太祖趙匡胤開始，太宗、真宗、英宗、神宗及以后的皇帝，大多仁慈為本，關心下屬和民眾，體現(xiàn)在救災上，便是實行了一系列操作性強、較為人性化的措施，有些至今仍堪揣摩。

【鼓勵民間資本介入與以工代賑】

解決災荒問題，說到底就是解決吃飯問題。為此，最直接的辦法就是發(fā)放糧食。景德三年（1006年）三月，真宗皇帝下令開封府、京東西、淮南等鬧饑荒的地方開倉賑貸，不分“主客”，流入災民和本地災民同等待遇。此外，還要讓存糧流動起來，鼓勵民間借貸。天禧元年（1017年）五月，殿中侍御史張廓奉詔安撫京東災民，出發(fā)前提了個建議：倡導保有存糧的家庭將之借貸給鄉(xiāng)鄰，秋收后按民間慣例連本帶息收回。如果借貸者出于各種原因還不上，由官方負責賠償，用政府信用解決出借者的后顧之憂。此議獲得批準。

宋朝初年設置了一種名為“力勝錢”的稅種（即對運輸谷、鹽的車船所征的稅），該稅種從一開始就遭到各種各樣的反對。蘇東坡寫過一篇著名的《乞免五谷力勝稅錢札子》，苦口婆心地請求取消這個稅種。他說：“谷太賤則傷農，太貴則傷末”，谷價的平穩(wěn)，就是靠舟車運行，從賤處運到貴處。古人知曉其中利害，所以從不向他們收稅，而我們大宋朝這么干了，將來的史書會重重寫上一筆“收五谷力勝稅錢，自皇宋某年始也”，丟人且掉價。熙寧六年（1073年），朝廷曾免征“力勝錢”，鼓勵南糧北運。但在整個宋朝，“力勝錢”時征時免，并無定制。一般都是在饑荒年免除，給饑餓中的人們一點安慰。

熙寧五年（1072年）遭遇饑荒，皇帝下詔司農寺（掌糧食積儲、倉廩管理及京官祿米供應等事務）出常平倉粟十萬石，撥至南京、宿州、亳州、泗州，讓當地官員招募饑民疏浚河流。饑民有活干，有飯吃，便可以有尊嚴地活下去，順便解決當地的大型工程。次年又下詔，從今開始遇到災年，除正常的救濟外，可以核算一下各地有哪些農田水利方面的活，需要多少勞力，統(tǒng)一規(guī)劃，賜以常平倉里的錢糧，招募饑民，以制度的形式將這個辦法保留了下來。此后屢次重申，也多次照辦。比如元豐元年（1078年）八月，青、齊、淄三州發(fā)水，流民所到之處，各地方官大量招募少壯者參與政府工程，以工代賑，一時民心安定。

景祐元年（1034年），皇帝下詔：去年飛蝗為患，所至遺種，恐春夏之交大量滋生，可令百姓到田地中攫取蝗仔，一升蝗仔給豆米五升?？刀ㄔ辏?040年）又下詔，天下諸縣，凡攫取蝗仔者，可給米豆三升。蝗蟲是除水旱之外的重要災源之一，此舉防患于未然，又能借機向饑民發(fā)放勞務費，可謂以工代賑的代表作。

宋朝的地方官還從災民中招錄士兵。咸平年間，潭州知州李允則招募近萬饑民“隸軍籍”；大中祥符年間，江淮糧食歉收，洪州知州王濟“錄饑民為州兵”。大中祥符末年，方偕為溫州軍事推官。時遭荒歉，饑腸轆轆的民眾請求從軍。地方官不敢做主，方偕就去問自己的上司呂夷簡，說：“民迫流亡，不早募之，將聚而為盜?！眳我暮喺J同他的觀點，錄取了七千饑民。朝廷對呂夷簡的做法持肯定態(tài)度。

還有一種相對極端的做法：出粟賞爵，其實就是赤裸裸地賣官買官。太宗淳化五年（994年），朝廷通令遭遇水災的諸州軍縣，本地有物力的富戶如果愿意將自己多余的糧食拿出來賑貸，可以根據捐助多少賞賜爵位。當時朝廷初立，百廢待興，捐糧得到的回報比較優(yōu)厚。以后出粟賞爵的價碼越來越高，回報越來越小。宋沿唐制，官員每日領“日歷書”，自記政務大事及功過以備考核政績，稱“書歷”。如果勸諭本地富戶捐糧成功，允許寫入“書歷”，作為政績上報。

但“出粟賞爵”破壞公平，雖解一時之需，卻屬飲鴆止渴，并不值得稱道。

【慎重對待流民問題，避免引發(fā)次生災害】

人吃不飽飯就要逃荒，逃荒就會形成巨大的遷徙潮。而大量饑民堵塞在路上，存在各種各樣的風險，處理不當就可能揭竿而起。中國歷史上的起義絕大多數跟饑荒有關。對于這種風險，有些地方官意識不到，萬一生變，往往簡單地把責任往天災或者高層決策者身上一推了之。有些眼光遠大的官員則居安思危，解決問題于萌芽之中。

慶歷八年（1048年），被外派青州的資政殿學士富弼，采取了一系列措施應對洶涌而至的災民潮。他選擇管轄區(qū)域內糧食富余的五個州，勸民出粟，得糧十五萬斛。以前存糧都是轉運、聚集到固定的官廩中，現(xiàn)在則因地制宜，擇公私房舍若干，哪里有空間就放在哪里，使糧倉均衡地遍布轄區(qū)各地。山林河泊，只要能以之為食的，如樹上的果實、水里的魚蝦、路邊的草籽、田地中殘存的塊莖等，任由饑民取之，主人不得制止，其損失最后由官府打包補償。死亡的流民由官府派人統(tǒng)一埋葬到名為“叢?！钡墓材沟刂?，富弼親自撰寫祭文以奠之；流民渡過難關回鄉(xiāng)復業(yè)者，仍一路包吃包住，直至其徹底安定下來。救災期間官吏各司其職，嚴防死守，避免群體性事件，事后集體向朝廷請功。在一系列舉措之下，五十萬災民得以存活，另有一萬多人從軍，成為一支生猛的保衛(wèi)力量。朝廷下令褒獎富弼，并評價他的經驗“簡單易行”，應向天下推廣。

但災荒之年，走投無路的饑民餓紅了眼，什么事都做得出來。如果他們真做了違法之事，又該怎么辦？宋《編年備要》卷五中講，太宗淳化五年（994年）有“寬饑民罪”的提法，明確了這樣一條原則：“因為饑餓而搶劫他人家中的糧食，只誅殺為首的人，其他從犯減輕刑罰，避免死罪?！辈⑴e了一個例子，說當時饑民搶糧盛行，以強盜論罪被誅殺的人很多，發(fā)生在蔡州的搶糧事件轟動一時，饑民張渚等318人按律皆當死。但知州張榮、推官（掌推勾獄訟之事）江嗣宗商議后做出一個大膽的決定——為首的人杖脊若干，其余人全部打板子放回家。事情傳到上面，宋太宗非但沒有責怪，反有所感慨，下詔褒獎張榮，令其開倉濟民。

咸平元年（998年），京兆府上奏說，今年谷貴，藏者惜售，有老百姓聚眾持杖搶糧，依律當死，但察其情只因無糧可吃，請求免其死罪，等麥熟以后，新糧上市再恢復原律。宋真宗準奏。接下來，宋仁宗當政，也多次減免搶糧者死罪。

對此，朝野并非“思想一致”，時有反對聲音。大臣楊安國認為，如果一味縱容，不足以禁奸。仁宗則回答，天下百姓皆吾赤子，一遇饑饉，州縣不能及時救助，饑民走投無路才搶糧，我再捕而殺之，不是雪上加霜嗎？

兩宋期間經常發(fā)生饑饉，每次都出現(xiàn)大批的流民，多時達到數十萬或數百萬，災民起義連綿不斷。如果沒有“寬饑民罪”政策，其破壞力或更強烈，政權因此早早斷送也未可知。

【廣置義倉、常平倉和廣惠倉】

義倉，又名義廩、社倉，是一種由國家組織、以賑災自助為目的的民間儲備，亦即官督民辦。義倉一般設在縣一級政府所在地，社倉一般在村鎮(zhèn)設倉。隋朝開皇年間創(chuàng)立，此后各朝斷斷續(xù)續(xù)地沿用。糧食來源原則上出于百姓。秋收季節(jié)，各家各戶根據自家情況，分別上交一定數額的糧食，儲存起來，兇歉時再發(fā)放給百姓。有的朝代則以賦稅的形式強行征收。建隆四年（963年），宋太祖趙匡胤下詔興復義倉。仁宗慶歷初年，詔天下復立義倉。說明這中間，義倉曾被廢棄過。

另一手段為常平倉。顧名思義，設置該倉以平抑物價為目的。在豐收年買進糧食，荒歉年低價賣出。它與義倉的不同之處在于，前者是民辦，后者為官辦。啟動資金為本該向上供應的錢款，各州按人口多少酌留兩三千貫至一二萬貫為糴本，每年夏秋谷賤時，以高于市價三五文的價格買進糧食。為避免奸商無底線地抬高價格，擾亂社會秩序，谷價高漲時，則減價出糶（所減不得低于本錢）。如果存糧三年未經出糶，即回充糧廩，易以新糧，使常平倉的糧食不至于腐爛壞掉。

有的常平倉具有很強的自我造血能力。淳熙八年（1181年），浙東提舉、著名理學家朱熹上表講述自己的“成功案例”。他說，乾道四年（1168年），本地百姓生活困難，我經過請示，得到常平米六百石，夏天收糧后馬上發(fā)放給缺糧群眾，受益者冬天連本帶息償還。此后隨年斂散。以有利于民眾為原則，歉收時利息減半，如遇大災荒，則連本帶息都不追討。經過十四年的經營，原從常平倉借的六百石谷米全部還回，且用息米造倉三間，儲米三千一百石，作為社倉經營，不復收息，每石米只收三升米的損耗費用。因此，在我管轄的范圍內雖遇兇年，百姓也沒有餓死的。中央政府對朱熹的做法大為贊賞。

廣惠倉是始于宋朝的一種官辦糧倉，初設于嘉佑二年（1057年）。以前，一些地方的絕戶田（即全家人亡后，無人耕種的田地）都被地方官賣掉，賣田的錢去了哪里，不得而知。樞密使韓琦建議，以后這樣的田地都留下來，招募農民耕種，將收獲的糧食存放在固定倉庫里，用來資助城中無以自養(yǎng)的老幼病殘。建議被采納，以后遂成定例。此類糧倉被命名為廣惠倉，由提點刑獄司（俗稱“提刑官”）管理，年底將各類進項與花銷上報三司。廣惠倉將原先屬于灰色地帶的收入納入了“陽光管理”。

開始時，三倉的收糧和放糧各有針對性，后來由于互相調來調去，在一般百姓眼中，已經沒什么差別了。又由于同屬司農寺管理，廣惠倉經常與常平倉相混，共稱為常平廣惠倉。

有了這些糧倉，饑荒年自然就有了物質保障。不過，由于執(zhí)行者本身素質不同，執(zhí)行的標準和力度亦有不同，其效果反差很大。《宋史·食貨志》也認為三倉設立的出發(fā)點雖好，“然事久而弊，或移用而無可給，或拘催無異正賦，良法美意，胥此焉失”。

【設福田院、居養(yǎng)院等安置場所】

所謂救災，實際是救人。安置好災荒中的老弱病殘，處理好因饑荒不幸死去的災民后事，是救災的重要組成部分。為此，有宋一代先后設立了福田院、居養(yǎng)院、安濟坊、漏澤園等安置場所，分別大致相當于今天的福利院、救助站和公共墓地等。

京城開封舊設福田院，專門收容老幼殘疾而無依靠之人?！案Ｌ铩笔欠鸾逃谜Z。佛教徒相信“輪回報應”，認為救濟窮人、積德行善會使自己得到好報，所謂“行者得?！?，就如種田會有收獲一樣。北宋嘉祐（1056～1063年）之前，京師就已設立東、西福田院，但救濟的人很少，能夠從這里領取錢粟的才24人。后英宗增置南、北福田院，每天可救濟300人。每年費用五百萬錢先從皇室費用中撥出，后來用泗州的施利錢供給，并增為八百萬。

崇寧元年（1102年）八月，開封府知府吳居厚上書，建議在各路設置將理院，收養(yǎng)無人管的病人，根據病人病情，分別安排到不同的屋子里，以防傳染；同時設立廚房，為病人做飯和湯藥。徽宗同意，并賜名“安濟坊”，俗稱“病院”或“病患院”。同年九月，又設立居養(yǎng)院，命鰥寡孤獨無人撫養(yǎng)的人到居養(yǎng)院領取米豆，不限時月，隨到隨領。啟動資金為官方接收的絕戶財產，如果不足，支取常平倉的利息錢。居養(yǎng)院本來只養(yǎng)不能自存的人，但有時也根據實際情況擴大收養(yǎng)面。大觀元年（1107年），京城冬寒，要飯的人常常露宿街頭，乃至倒斃野外?；兆诰o急命令將乞丐一概收入居養(yǎng)院，后又宣布遇到特殊天氣，過往軍民看到凍僵之人，均應就近送到附近的居養(yǎng)院，給以錢米。不愿入院者，發(fā)給路費讓其回家。在居養(yǎng)院生活的貧寒少兒，要讓他們有學上，有錢花；被遺棄的嬰兒則雇人乳養(yǎng)。長成以后，可以送到道觀和寺廟里出家，讓他們有個長期吃飯的地方。

宋真宗天禧年間，政府在京城近郊買地掩埋瘐死街頭的人。每具尸體要花費棺槨費六百錢，幼兒減半。該政策后半途而廢，道路上?，F(xiàn)尸骨。中國人講究入土為安，此為對死者的基本尊重。從科學角度講，曝尸于野也不衛(wèi)生，容易傳播疾病。徐度在《卻掃編》中講，元豐年間，自己的外祖父陳向以朝官的身份巡視開封府界，留宿在野外的廟中，半夜忽被外面洶洶的人聲驚醒。點燭探視，卻見外面累累骨骸，幻化成各種形狀，如泣如訴。陳向心中酸楚，上書皇帝請求收葬這些尸骨。神宗命其親自辦理。陳向共收葬尸骨八萬多具，令人挖溝壘坎，編制圖表，在墓地旁規(guī)劃佛寺，聘請僧人為之超度，成為一樁美談。崇寧三年（1104年），宋徽宗選擇高曠的不毛之地設置漏澤園，即公共墓地，專門掩埋野外尸骨。彼時流人甚多，莫名其妙死亡的人也多，做這種事很得民心。

但宋徽宗時社會貧富不均現(xiàn)象已很嚴重，蔡京主持設置的救濟機構，各地效果不一，百姓甚至感受不到。據《宋大詔令集》記，崇寧四年（1105年）五月詔：“朕之志于民深矣，吏不奉法，但為具文，以應詔令，并緣為奸，欺隱騷擾。元元之民，未被惠澤?！贝文炅掠衷t：“訪聞小人乘間觀望，全不遵奉，已行之令，公然弛廢，懷奸害政。如居養(yǎng)鰥寡孤獨，漏澤園、安濟坊之類，成憲具在，輒廢不行，監(jiān)司坐視，不復安舉”，至政和二年間更發(fā)生拆賣房屋設備、轟趕孤老事件。好好的政策，做著做著就走了板兒，豈是古時獨有？今人更應引以為戒。