●陳淵鑫

《中華人民共和國行政處罰法》部分法條的理解與適用（一）

●陳淵鑫

所謂的行政處罰，是指行政主體對違反行政法律規(guī)范、依法應(yīng)當(dāng)處罰的行政相對人給予的法律制裁措施。為規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，第八屆全國人民代表大會第四次會議于1996年3月17日通過了《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》），并自1996年10月1日起施行。同時，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和《中華人民共和國治安管理處罰法》的適用，2009年8月27日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過《關(guān)于修改部分法律的決定》，對《行政處罰法》的部分條文進(jìn)行了局部修訂。新《行政處罰法》主要包括總則、行政處罰的種類和設(shè)定、行政處罰的實施機(jī)關(guān)、行政處罰的管轄和適用、行政處罰的決定、行政處罰的執(zhí)行、法律責(zé)任、附則等八章，共計64條。財政行政處罰作為行政處罰的一種具體類型，是指財政部門為了糾正財政違法行為，維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，有效實施財政行政監(jiān)督，依法對違法主體違反財政法律規(guī)范的行為，給予的法律制裁措施。其必須遵循《行政處罰法》有關(guān)行政處罰的一般性規(guī)定。為此，本文以財政監(jiān)督檢查實踐為基礎(chǔ)，結(jié)合行政法的基本原理，對《行政處罰法》的部分重要條文予以解讀。

一、行政處罰法定原則

法律條文：

第三條公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?/p>

沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政處罰法定原則的規(guī)定。

行政處罰法定原則，是行政處罰最重要的原則，也是依法對行政處罰提出的根本要求。行政處罰法定原則主要包括四個方面的內(nèi)容：

（一）行政處罰的依據(jù)合法

行政處罰必須有具體明確的法律依據(jù)。即一行為是否應(yīng)當(dāng)受到處罰、由誰處罰、怎樣處罰等都必須有具體明確的法律依據(jù)，即“法無明文規(guī)定不處罰”。這是法治原則的首要要求。由于行政處罰是侵害性最強(qiáng)的行政執(zhí)法行為之一，所以，法治原則對行政處罰須有具體明確的法律依據(jù)這一點要求是非常嚴(yán)格的。在現(xiàn)代國家，為保障行政的活力和對復(fù)雜形勢的適應(yīng)性，當(dāng)代法治原則通過“法律保留理論”已經(jīng)放寬了對行政行為法律依據(jù)的要求，如對一些授益性的行政行為，只要不與現(xiàn)有的法律規(guī)定相抵觸，不要求有具體明確的法律依據(jù)；但是，對于侵害性的行政行為，現(xiàn)代法治原則與傳統(tǒng)法治原則一樣，沒有絲毫的改變，必須有具體、明確的法律依據(jù)。《行政處罰法》遵循了現(xiàn)代行政法治的一般原則，但在法律依據(jù)的范圍上，《行政處罰法》規(guī)定得較為寬松，不像許多西方發(fā)達(dá)國家那樣，要求對行政違法行為的處罰，必須在國會通過的法律中直接或最終找到依據(jù)，而是規(guī)定法律、法規(guī)、規(guī)章有關(guān)行政處罰的規(guī)定皆可作為行政處罰的法律依據(jù)。對于財政行政處罰而言，財政部門在對財政違法行為人實施行政處罰時，必須以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，不能以規(guī)章以下的規(guī)范性文件或者領(lǐng)導(dǎo)批示為依據(jù)。

（二）行政處罰的設(shè)定合法

根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章均可以設(shè)定處罰，但能作為行政處罰依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章還應(yīng)當(dāng)在設(shè)定處罰上符合《行政處罰法》關(guān)于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定的處罰權(quán)限?！缎姓幜P法》第九條至第十四條分別對法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)限進(jìn)行了明確。我國《預(yù)算法》、《會計法》、《政府采購法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監(jiān)督辦法》等法律法規(guī)對財政、財務(wù)、會計等違法行為處罰的種類進(jìn)行了明確。通常，對于同一類財政違法行為，在上位法對行政處罰的種類、幅度有明確規(guī)定的情況下，下位法不得創(chuàng)設(shè)新的處罰種類、幅度。即只有在上位法對財政違法行為的處罰沒有規(guī)定的情況下，下位法才可以根據(jù)《行政處罰法》第九條至第十四條的規(guī)定，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)設(shè)定具體行政處罰的種類和幅度。

（三）行政處罰的主體合法

行政執(zhí)法行為作為行政管理中的具體行政行為，一般是由具有行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法主體實施。所謂的執(zhí)法主體，是指享受行政執(zhí)法權(quán)，能夠?qū)嵤┬姓?zhí)法行為的組織。根據(jù)我國《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，行政執(zhí)法主體主要包括三種：（1）行政機(jī)關(guān)；（2）法律、法規(guī)授權(quán)的組織；（3）受行政機(jī)關(guān)委托的組織。與法律、法規(guī)授權(quán)的組織不同，受行政機(jī)關(guān)委托的組織，不具有行政執(zhí)法主體的地位，其在委托范圍內(nèi)，不能以自己的名義，而僅以委托行政機(jī)關(guān)的名義實施行政執(zhí)法，且不得再委托其他任何組織或者個人實施行政執(zhí)法；其實施行政執(zhí)法的行為受委托機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并由委托機(jī)關(guān)對其行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。對于財政執(zhí)法主體而言，我國財政違法行為的執(zhí)法主體一般是縣級以上財政部門，財政部門內(nèi)設(shè)的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)沒有行政執(zhí)法主體資格。由于我國尚未制定行政組織法，由此，財政部門的具體職權(quán)一般由“三定方案”予以確定，包括對財政部及財政部派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定；各省財政部門的“三定方案”分別對省級財政部門及其派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行明確。財政部門在行使行政執(zhí)法權(quán)時，必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，不得越權(quán)和濫用權(quán)力。值得注意的是，目前《財政違法行為處罰處分條例》已經(jīng)明確了省級以上財政部門派出機(jī)構(gòu)對財政違法行為的處罰權(quán)，但對于會計違法行為的執(zhí)法資格并未賦予派出機(jī)構(gòu)。另外，注冊會計師違法行為的查處只能由省級以上財政部門實施，縣級、市級財政部門無執(zhí)法權(quán)。

（四）行政處罰的程序合法

所謂的行政處罰的程序，是指法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰的形式、方法和步驟。行政處罰不僅要求實體內(nèi)容合法，還要求行政處罰的程序合法。因為“任何行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)，都是實體法與程序法的統(tǒng)一；任何行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的過程，也都是實體與程序統(tǒng)一的過程。行使行政職權(quán)，不可能只有實體而無程序”；“程序公正是實體公正的保障，程序權(quán)利是實體權(quán)利的保障”。為此，《行政處罰法》明確規(guī)定，不遵守法定的處罰程序，行政處罰無效?！安蛔袷胤ǘǔ绦颉敝饕ㄒ韵聨追N情形：（1）沒有依照行政處罰法規(guī)定的程序或其他法定程序?qū)嵤?；?）行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織沒有依法告知當(dāng)事人的程序權(quán)利和訴訟權(quán)利；（3）委托規(guī)則沒有得到遵守，或受托的行政機(jī)關(guān)或組織不符合行政處罰規(guī)定的條件，等等。行政處罰“無效”，是指行政處罰決定自始至終無法律效力，無拘束力，應(yīng)該撤銷。“無效”溯及作出行政處罰時，就無效。但是，在有權(quán)機(jī)關(guān)依法作出“無效”的決定以前，行政處罰的實施機(jī)關(guān)及公民、法人或其他組織應(yīng)當(dāng)履行行政處罰。對于財政行政執(zhí)法而言，財政監(jiān)督檢查中任何程序瑕疵都有可能導(dǎo)致財政部門所作出的行政處罰決定無效。為規(guī)范行政執(zhí)法程序，財政部門根據(jù)《行政處罰法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)，制定了《財政檢查工作辦法》、《財政部門監(jiān)督辦法》，對財政檢查執(zhí)法程序進(jìn)行了明確。財政部門在實施財政監(jiān)督檢查時，必須嚴(yán)格按照法定的時限下發(fā)檢查通知、在實施監(jiān)督檢查時亮證執(zhí)法、以合法的方式搜集證據(jù)資料、在規(guī)定的期限內(nèi)作出行政處罰、告知當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利、舉行聽證等。

二、公正處罰原則、公開原則、過罰相當(dāng)原則

法律條文：

第四條行政處罰遵循公正、公開的原則。

設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。

對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政處罰公正原則、公開原則、過罰相當(dāng)原則的規(guī)定。

（一）公正原則

公正，即“公平對待”、“相應(yīng)平等”，又稱公平、正義。其不僅是行政執(zhí)法的一項基本原則，也是公民享有的一項基本權(quán)利。一般而言，公正意味著平等地對待當(dāng)事人各方，不偏袒任何人，平等和公正地適用法律。具體而言，行政處罰公正原則主要包括：（1）同等情況，同等對待；（2）不同情況不同對待；（3）嚴(yán)格遵守程序公正。即行政主體對同樣違法行為和違法情節(jié)的違法者，應(yīng)當(dāng)受到相同的處罰；不同的違法行為和違法情節(jié)的違法者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不同等的行政處罰；行政處罰公正不僅要求實體上的公正，還必須通過適用公正程序達(dá)到公正的處理。在財政行政處罰實踐中，違背公正原則主要表現(xiàn)為三種形式：一是對相同的財政違法行為，實施不同的行政處罰結(jié)果。其既可以發(fā)生在財政部門對不同案件的處理上，也可以發(fā)生在財政部門對同一案件具有相同違法情節(jié)的違法者的處理上；二是對不同的財政違法行為，實施相同的處罰。即財政部門對不同的違法者在違法行為和違法情節(jié)等方面有較大差異，甚至情況完全不同，卻作出相同的處罰；三是違背公正的程序。財政部門在實施財政監(jiān)督檢查過程中，違背程序的行為主要包括：沒有給予被檢查人申辯的機(jī)會、沒有告知處罰的事實、理由、未告知被檢查人救濟(jì)權(quán)利等。

（二）公開原則

處罰公開原則，是指行政處罰的各個環(huán)節(jié)應(yīng)讓行政相對人和社會公眾知曉，接受其對行政處罰的監(jiān)督。一般而言，行政處罰公開原則主要包括三方面內(nèi)容：

1、處罰依據(jù)公開。處罰依據(jù)公開，即西方國家所稱的檔案公開。國家只有將法律、法規(guī)向社會公開，社會公眾才知道什么是法律所禁止的行為、什么是法律所提倡的行為。未經(jīng)公開的內(nèi)部文件不能作為處罰依據(jù)，行政機(jī)關(guān)據(jù)此作出的行政處罰決定將導(dǎo)致無效。在實踐中，財政部門為規(guī)范財政管理，出臺了大量的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件一般只能作為財政管理的制度規(guī)范，不能作為行政處罰的法律依據(jù)。

2、處罰過程公開。行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。根據(jù)法律規(guī)定，符合聽證要求而當(dāng)事人要求聽證的，除涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證應(yīng)公開舉行。這不僅有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利，也有利于行政機(jī)關(guān)作出正確的行政處罰。在財政監(jiān)督檢查實踐中，《財政違法行為處罰處分條例》、《財政檢查工作辦法》等法律法規(guī)明確要求財政部門在實施監(jiān)督檢查過程中必須首先要表明身份，向被監(jiān)督檢查人出示行政執(zhí)法證件，并不得少于兩人；同時，財政部門要實施履行告知制度，及時向被監(jiān)督檢查人告知違法事實、救濟(jì)途徑，并說明作出行政處罰的依據(jù)、理由。

3、處罰結(jié)果公開。將行政處罰結(jié)果公開，讓公眾知道結(jié)果的內(nèi)容，不僅有利于社會公眾對行政處罰活動的監(jiān)督，還能教育社會公眾，警戒效仿者，讓其自覺抑制違法意念，以避免發(fā)生類似違法行為。在財政監(jiān)督檢查實踐中，大多數(shù)財政部門都將財政行政處罰決定作為申請信息公開的內(nèi)容，而非直接信息公開的內(nèi)容。為此，為發(fā)揮警示作用，財政部門應(yīng)當(dāng)主動、及時將行政處罰的結(jié)果向社會公開，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密的除外。

（三）過罰相當(dāng)原則

“過罰相當(dāng)”原則是刑法理論在行政處罰中的應(yīng)用。所謂的過罰相當(dāng)原則，是指行政處罰作為國家的一種行政制裁手段，應(yīng)當(dāng)與違反行政法義務(wù)、破壞行政管理秩序的程度、再犯的可能性以及行政處罰所要達(dá)到的目的之間成正比。即行政處罰也是一樣應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)，避免出現(xiàn)畸輕畸重的現(xiàn)象。一般而言，行政主體不能對輕微的違法行為給予很重的行政處罰，也不能對社會危害相當(dāng)大的違法行為只給予警告或者只罰款了事。對于財政行政處罰而言，為規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的行使，財政部于2013年1月專門制定了《財政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》，對財政行政處罰裁量權(quán)行使的原則、考量因素等作出了比較詳細(xì)的規(guī)定。具體而言，財政部門在實施財政行政處罰時要綜合衡定以下因素：（1）違法行為的事實是否該罰；（2）其性質(zhì)如何，是否屬于行政處罰的范疇；（3）情節(jié)怎樣，區(qū)別出是否有情節(jié)嚴(yán)重應(yīng)該給予刑事處罰的行為、或情節(jié)輕微不夠行政處罰的；（4）社會危害程度怎樣，是嚴(yán)重危害社會還是對社會無大危害。

三、處罰與教育相結(jié)合原則

法律條文：

第五條實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。

重點內(nèi)容解讀：

本條是對行政處罰與教育相結(jié)合原則的規(guī)定。處罰與教育是實施行政法律規(guī)范的兩種必不可少的手段。實施行政處罰，不僅是懲罰違法者，并通過懲罰防止其再次違法，而且是寓教育于懲罰之中，使違法者通過處罰受到教育，自覺遵守法律秩序；同時也教育他人維護(hù)法律，提高法制觀念。

對于財政行政處罰而言，財政部門在實施行政處罰時，不能單純以處罰為目的，為了處罰而處罰，一罰了之，而應(yīng)在實施行政處罰的同時加強(qiáng)對受罰人的法制教育，使其知道自己行為的違法性，及時糾正自己的違法行為，并保證今后自覺守法。同時，教育與處罰相結(jié)合也并不是讓財政部門以教代罰。在財政監(jiān)督檢查實踐中，部分財政部門基于害怕行政復(fù)議、行政訴訟等思想，對一些本應(yīng)給予行政處罰的行政相對人下發(fā)所謂的“整改通知”、“整改意見書”。這種對財政違法行為僅教育不處罰的行為，不僅使處罰應(yīng)有的懲戒功能完全喪失，而且也是一種嚴(yán)重的行政不作為行為。因此，財政部門在實施行政處罰時，應(yīng)將處罰與教育結(jié)合起來，在對財政違法行為當(dāng)事人糾正違法行為的同時，必須根據(jù)財政違法行為的輕重、情節(jié)等給予相應(yīng)的行政處罰，既不能以教代罰，也不以罰代教。

四、保障相對人權(quán)利原則

法律條文：

第六條公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于保障相對人權(quán)利原則的規(guī)定。

保障相對人權(quán)利原則是為了保障當(dāng)事人的合法權(quán)益而設(shè)立的。其實質(zhì)上是由保障相對人陳述權(quán)、申辯權(quán)的原則和無救濟(jì)便無處罰的原則構(gòu)成的。相對人對行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政處罰受到損害的，有權(quán)提出賠償要求。

（一）陳述權(quán)和申辯權(quán)

陳述權(quán)，是指行為人為自己的行為進(jìn)行客觀說明和介紹的一種權(quán)利；申辯權(quán)，是指當(dāng)事人為自己的行為申述理由和辯解的一種權(quán)利。當(dāng)事人陳述和申辯可采用口頭形式和書面形式。如當(dāng)事人采用口頭形式陳述和申辯的，行政處罰主體應(yīng)當(dāng)制作筆錄。一般而言，陳述權(quán)、申辯權(quán)主要包括三方面的內(nèi)容：一是對違法事實認(rèn)定和適用法律意見的表述權(quán)。在行政處罰實施過程中，財政部門應(yīng)當(dāng)給當(dāng)事人發(fā)表意見的機(jī)會，保障其發(fā)表意見權(quán)利的行使。《財政檢查工作辦法》第二十三條明確規(guī)定，財政監(jiān)督檢查工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)書面征求被檢查人意見。這從立法上為財政監(jiān)督檢查相對人確立了陳述、申辯的程序；二是當(dāng)事人意見受到應(yīng)有重視。發(fā)表意見是當(dāng)事人的權(quán)利，不僅如此，對當(dāng)事人的意見，財政部門還應(yīng)在充分聽取之后認(rèn)真調(diào)查核實，如當(dāng)事人的意見正確或部分正確，就應(yīng)當(dāng)采納。這有利于避免財政部門因事實認(rèn)定不清，做出對己不利的行政處罰決定；三是當(dāng)事人申辯不加重處罰。當(dāng)事人申辯一方面有利于保護(hù)自己的合法權(quán)益，另一方面也有利于財政部門查清違法事實、正確適用法律。因此，不論當(dāng)事人的申辯有無道理，財政部門都不能因申辯而加重處罰。

（二）申請行政復(fù)議或提起行政訴訟權(quán)

這是當(dāng)事人在受到行政處罰之后所依法享有的一項救濟(jì)性的權(quán)利。所謂的行政復(fù)議，是指行政機(jī)關(guān)經(jīng)當(dāng)事人或有關(guān)單位提出申請或請求后，對已做出的行政處罰決定進(jìn)行重新審查的一種行為。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下的一種法制監(jiān)督，具有強(qiáng)制性和權(quán)威性。對于提出復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)要對其具體行政行為是否合法和適當(dāng)進(jìn)行審查，對于具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)模梢宰兏?/p>

所謂的行政訴訟，是指當(dāng)事人受到國家行政機(jī)關(guān)的處罰之后不服，直接向人民法院提起訴訟，或經(jīng)向原處分機(jī)關(guān)的直接上級機(jī)關(guān)提出復(fù)議后，對其作出的決定仍有不服的，向人民法院提出訴訟，請求撤銷或者變更原處分或決定的行為。其是通過司法程序進(jìn)行救濟(jì)的一種法律救濟(jì)制度。一般而言，司法機(jī)關(guān)主要針對具體行政行為實施合法性審查，只有在處罰明顯適當(dāng)?shù)那樾蜗拢艜M(jìn)行合理性審查?！稌嫹ā?、《政府采購法》、《財政違法行為處罰處分條例》都給予當(dāng)事人救濟(jì)的選擇權(quán)，可以選擇司法監(jiān)督程序，即不服行政機(jī)關(guān)的處罰，可以直接向人民法院提起行政訴訟，或者經(jīng)行政復(fù)議后，對復(fù)議決定不服的，也可向人民法院提起訴訟。

（三）請求行政賠償權(quán)

所謂的行政賠償，是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行行政職務(wù)、進(jìn)行行政處罰時，違法侵害了公民的合法權(quán)利，國家對于受害人所給予一定賠償?shù)男袨?。這是行政處罰之后已認(rèn)定行政處罰是錯誤，而對當(dāng)事人進(jìn)行行政救濟(jì)的一項措施。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)或者與職權(quán)相關(guān)的行為，致使其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到侵害的，可以依法向人民法院對該國家機(jī)關(guān)或者工作人員所屬國家機(jī)關(guān)提起國家賠償。為此，被處罰人認(rèn)為財政部門及其工作人員違法行使財政處罰權(quán)，侵害了其人身權(quán)或者財產(chǎn)權(quán)的，可以依法在提起行政復(fù)議或者行政訴訟時，一并提起國家賠償?shù)恼埱?，也可以單獨直接提起國家賠償。但能否給予被處罰人賠償，要通過法定程序，由上級行政機(jī)關(guān)或人民法院在查明事實的基礎(chǔ)上作出裁定。

五、處罰不相替代原則

法律條文：

第七條公民、法人或者其他組織因違法受到行政處罰，其違法行為對他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。

違法行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于處罰不相替代原則的規(guī)定。

所謂的處罰不相替代原則，是指行政處罰不能與民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任相互替代。行政處罰、民事責(zé)任和刑事責(zé)任雖然都屬于法律責(zé)任，但它們有不同的性質(zhì)和范圍，三者不能相互替代。

（一）行政處罰與民事責(zé)任

所謂的民事責(zé)任，是指行為人違反了民事法律規(guī)范，侵害了他人的民事權(quán)利造成了損害而應(yīng)承擔(dān)的一種不利法律后果；行政處罰，是指行為人違反行政法律規(guī)范，侵害了行政管理秩序而應(yīng)承擔(dān)的一種行政法律責(zé)任。當(dāng)同一違法行為既違反了民事法律義務(wù)，同時又對公共利益造成侵害，而被行政法律規(guī)范也規(guī)定為行政違法行為時，對當(dāng)事人實施行政處罰，并不能免除其民事責(zé)任。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定，行政主體對同一違法行為處以行政處罰與民事制裁雙重處罰適用上，分為兩種情況：一是由行政主體合并適用。即行政主體同時追究違法者的行政違法責(zé)任和民事責(zé)任，實行行政處罰與民事制裁雙重處罰；二是由行政機(jī)關(guān)與法院（仲裁機(jī)構(gòu)）分別適用。即由行政機(jī)關(guān)適用行政處罰，由法院（仲裁機(jī)構(gòu)）適用民事制裁，在這種情況下也不排斥當(dāng)事人之間就民事責(zé)任達(dá)成私下協(xié)議。對于財政部門而言，其主要采取分別適用的模式。如會計師事務(wù)所在驗資方面存在造假行為，財政部門對其實施行政處罰后，并不妨礙因此造假行為所應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任的免除；受害人仍可以通過法院或仲裁機(jī)構(gòu)向該會計師事務(wù)所提起民事賠償?shù)恼埱髾?quán)。

（二）行政處罰與刑事責(zé)任

所謂的刑事責(zé)任，是指行為人觸犯了國家刑律，構(gòu)成了犯罪而應(yīng)承擔(dān)的一種法律責(zé)任。其主要表現(xiàn)為刑罰。行政處罰與刑罰都屬于制裁手段，并受法治原則的規(guī)制，但刑罰只能由法院對觸犯刑法的人予以適用。但由于行政違法行為與刑事犯罪在構(gòu)成要件上具有相似之處，甚至有的只是違法嚴(yán)重程度的不同而已。對于同一個違法行為同時觸犯行政法律法規(guī)和刑法時，行政主體在適用時主要采取兩種方式：一是單處刑罰。即對一違法行為構(gòu)成的犯罪只由司法機(jī)關(guān)給予刑事處罰，行政機(jī)關(guān)不得就同一事實重復(fù)處罰。這實際上也是“一事不再罰”原則的具體體現(xiàn)。如我國《刑法》、《治安管理處罰法》都對尋釁滋事行為予以規(guī)制，但由于《刑法》所規(guī)定的制裁程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于《治安管理處罰法》，因此，已經(jīng)對行為人實施刑事制裁就無需再實施行政處罰；二是刑罰與行政處罰雙重適用。即對行為人除由司法機(jī)關(guān)予以刑罰處罰外，有關(guān)行政機(jī)關(guān)還應(yīng)予以行政處罰。因為刑罰與行政處罰的種類及功能的差異決定了在適用刑罰的同時，還必須適用行政處罰以彌補刑罰的不足。一般而言，一違法行為觸犯了刑法，如果刑法已對違法者作出了限制人身自由的處罰，關(guān)于限制人身自由的行政處罰就應(yīng)當(dāng)免除；如果刑罰已對違法者作出了財產(chǎn)方面的處罰，如罰金，關(guān)于財產(chǎn)方面的行政處罰，如罰款，就應(yīng)當(dāng)免除。

總之，民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任是因三種性質(zhì)不同的違法行為所引起的三種性質(zhì)不同的法律責(zé)任，不能相互替代。行為人的行為違反了哪一種法律規(guī)范，侵害了哪一種客體就應(yīng)承擔(dān)哪一種相應(yīng)的法律責(zé)任；當(dāng)行為人的行為同時違反了幾種法律規(guī)范，侵害了幾種客體時，就應(yīng)同時承擔(dān)幾種相應(yīng)的責(zé)任，而不能以罰代賠，以罰代刑。

六、行政處罰的種類

法律條文：

第八條行政處罰的種類：

（一）警告；

（二）罰款；

（三）沒收違法所得、沒收非法財物；

（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；

（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；

（六）行政拘留；

（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政處罰的種類的規(guī)定。

行政處罰的種類，是指行政處罰的外在的表現(xiàn)形式，是行政機(jī)關(guān)實施的直接影響相對人實際利益的具體行為方式。

（一）從學(xué)理上，可以將行政處罰分為申誡罰、財產(chǎn)罰、能力罰和人身罰四大類

1、申誡罰。申誡罰是指行政處罰主體向違反行政法律規(guī)范的管理相對人提出警戒或者譴責(zé)，申明其行為違法性，教育行為人避免以后再犯的一種形式。其特點在于對違法行為人實施的在精神上或名譽、信譽等方面的懲戒。申誡罰的主要形式是警告、通報批評。

2、財產(chǎn)罰。財產(chǎn)罰是指強(qiáng)迫違法行為人交納一定數(shù)額的金錢或者剝奪其原有財產(chǎn)的行政處罰。其特點是對違法行為在經(jīng)濟(jì)上給予制裁，迫使管理相對人履行金錢給付義務(wù)。財產(chǎn)罰的主要表現(xiàn)形式是罰款、沒收違法所得、沒收非法財物。

3、能力罰。能力罰又叫行為罰，是指行政處罰機(jī)關(guān)對行政相對人的行為能力進(jìn)行限制或者予以剝奪的一種制裁形式。能力罰包括責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證、暫扣或吊銷執(zhí)照。

4、人身罰。人身罰也稱自由罰，是指限制或剝奪行政相對人人身自由的處罰。人身罰是使管理相對人的人身自由受到限制，違法行為人在短期內(nèi)失去人身自由。其表現(xiàn)形式主要是行政拘留。

（二）從立法上，行政處罰主要包括警告、罰款等七類

1、警告。所謂的警告，是指行政機(jī)關(guān)對有違法行為的公民、法人或者其他組織提出告誡，使其認(rèn)識所應(yīng)負(fù)責(zé)任的一種處罰。警告在對財政違法行為的行政處罰中屬于最輕微的一種處罰形式，主要適用于輕微的財政違法行為，既可適用于個人，也可適用于法人或者其他組織；既可單獨使用，也可與其他對財政違法行為的行政處罰措施同時使用。它的優(yōu)點是處罰力度輕，不易激化矛盾和對抗情緒，但其缺點也正是因為其處罰力度較輕，懲戒和教育作用有限，容易縱容違法行為的繼續(xù)發(fā)生。

2、罰款。所謂的罰款，是指行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制違反行政管理法規(guī)的行為人在一定期限內(nèi)繳納一定數(shù)量貨幣的處罰行為。為了避免罰款的隨意性，行政處罰法對罰款進(jìn)行了一些限定性的規(guī)定。對已經(jīng)制定的法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰的種類中沒有罰款的，地方性法規(guī)和規(guī)章不能增加規(guī)定罰款的處罰。罰款作為一種財政處罰措施在制裁財政違法行為和維護(hù)財政秩序等方面發(fā)揮了非常重要的作用，是目前財政行政管理最常用的手段和方法。它簡單易行、實效性強(qiáng)，但由于財政管理體制和執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法環(huán)境等因素影響，罰款存在被濫用的現(xiàn)象，常常對財政違法行為的行政處罰主體作為“創(chuàng)收”的途徑，濫罰、多罰情形比較普遍，只罰不管問題也比較突出，嚴(yán)重扭曲了罰款作為一項對財政違法行為的行政處罰措施所承載的預(yù)期制度功能。

3、沒收違法所得，沒收非法財產(chǎn)。所謂的沒收違法所得，沒收非法財產(chǎn)，指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理法規(guī)，將行為人違法所獲得的財物或非法財物強(qiáng)制無償收歸國有的一項行政處罰措施。沒收違法所得、沒收非法財產(chǎn)這種處罰形式的法理基礎(chǔ)是“不因違法行為而獲利”原則，由于財政違法行為人獲取收入的手段違法性導(dǎo)致了其對該收入所擁有的所有權(quán)的無因性，法律非但不保護(hù)，而且還要剝奪財政違法行為人的所有權(quán)，對其實施其他行政處罰制裁。在實施沒收違法所得、沒收非法財產(chǎn)時，首先必須注意辨別財政違法行為人所擁有的與非法活動無關(guān)的合法財物、合法所得，不能因財政違法行為人的違法行為，而剝奪其對合法財物和合法所得的所有權(quán)，這是由對財政違法行為行政處罰的有限度性和法定性等所決定，也是現(xiàn)代法治國家保護(hù)公民合法權(quán)益的內(nèi)在要求。

4、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。所謂的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，是指國家行政機(jī)關(guān)對違反行政管理法規(guī)的工商企業(yè)或個體經(jīng)營戶，依法在一定期限內(nèi)剝奪其從事某項生產(chǎn)或經(jīng)營活動權(quán)利的行政處罰，屬于行為罰的一種。由于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的處罰將直接影響企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營利益，因此對比較嚴(yán)重的行政違法行為才適用。目前，財政相關(guān)的法規(guī)尚未設(shè)定此類行政處罰。

5、暫扣或者吊銷許可證，暫扣或者吊銷執(zhí)照。所謂的暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照，是指國家行政機(jī)關(guān)對違反行政管理法規(guī)的公民、法人或者其他組織依法實行暫時扣留其許可證或執(zhí)照，剝奪其從事某項生產(chǎn)或經(jīng)營活動權(quán)利的行政處罰。這是一種比責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)更為嚴(yán)厲的一種行為能力罰。因此，只有法律和行政法規(guī)能夠設(shè)定這一處罰。在財政執(zhí)法實踐中，主要體現(xiàn)為吊銷會計證、吊銷會計師資格證等行政處罰。

6、行政拘留。所謂的行政拘留，是指公安機(jī)關(guān)對于違反治安管理處罰條例的公民，在短期內(nèi)限制其人身自由的一種處罰措施，也是治安管理處罰措施中最嚴(yán)厲的一種。行政拘留是限制公民人身自由的一種人身自由罰，也是行政處罰中最嚴(yán)厲的處罰之一。由于其嚴(yán)厲性，因此行政處罰法對于此種處罰的限制規(guī)定也是最嚴(yán)格的，只有法律能夠規(guī)定涉及公民人身自由的行政拘留罰，其他如行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等都不能設(shè)定此種處罰。目前，對于財政違法行為的懲處尚未設(shè)定此類行政處罰。

7、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。除上述六種行政處罰外，為防止現(xiàn)有法律和行政法規(guī)規(guī)定的處罰的遺漏和今后立法中可能出現(xiàn)的新的處罰措施而設(shè)定此項。但值得注意的是，設(shè)定新的行政處罰種類只能由法律、行政法規(guī)予以規(guī)定，規(guī)章和地方性法規(guī)無此權(quán)限。目前，《財政違法行為處罰處分條例》創(chuàng)設(shè)了一種新型的行政處罰——通報批評。所謂的通報批評，是指財政部門對有財政違法行為的行為人予以譴責(zé)和告誡，并將這種譴責(zé)和告誡以及財政違法行為人的違法事實等以書面形式公布于眾，通過對其聲譽等加以影響，以達(dá)到防止其繼續(xù)或者重新違法的處罰目的。通報批評，與警告類似，屬于聲譽罰，都是對違法行為人的聲譽加以影響，但它比警告要嚴(yán)厲，通報批評要對行為人的制裁結(jié)果公布于眾，因此，一般適用于具有較大危害后果的財政違法行為。通報批評既可以適用于個人，也可以適用于法人或者其他組織；既可以單處，也可與其他財政行政處罰措施同時適用。在實際工作中，通報批評對財政違法行為人的懲戒、教育作用和社會預(yù)防作用不容忽視。在有多種財政行政處罰形式可供選擇的前提下，更多的財政違法行為人會傾向于選擇接受其他財政行政處罰，而非通報批評，因為通報批評需要公布于眾，對其聲譽的影響很大。

七、法律對行政處罰的設(shè)定

法律條文：

第九條法律可以設(shè)定各種行政處罰。

限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于法律對行政處罰的設(shè)定權(quán)的規(guī)定。

所謂行政處罰的設(shè)定權(quán)，就是依我國的立法體系所決定的、由特定的法律所規(guī)定的、為特定的國家立法機(jī)關(guān)或國家行政機(jī)關(guān)所享有的、并為一定級別的規(guī)范性文件所反映的對給予行政處罰的行為、種類和幅度進(jìn)行規(guī)定的權(quán)力。行政處罰的設(shè)定權(quán)是國家的一項重要的立法決定權(quán)和行政管理權(quán)。由于行政處罰的設(shè)定權(quán)首先涉及的是立法權(quán)的劃分問題，因此各國在行政處罰權(quán)的設(shè)定上，一般遵循這樣幾條準(zhǔn)則：一是行政處罰的設(shè)定權(quán)集中在代議機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)）；二是行政機(jī)關(guān)設(shè)定行政處罰必須有法律明確具體的授權(quán)；三是行政機(jī)關(guān)設(shè)定的處罰一般都是程度較輕、影響較小的。

法律是由擁有國家立法權(quán)的機(jī)關(guān)依照法定程序制定的規(guī)范性文件。其在國家法律體系中是效力僅次于根本法——憲法的規(guī)范性文件，而高于其他任何中央國家機(jī)關(guān)或地方國家機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件。在我國，全國人大及其常委會作為我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其權(quán)限只受憲法限制，不受其他約束。因此，法律只要不同憲法相抵觸，可以規(guī)定任何事項。為此，本條規(guī)定：“法律可以設(shè)定各種行政處罰?！?/p>

由于人身自由權(quán)是公民權(quán)利中最基本的一項權(quán)利，限制人身自由是一種相當(dāng)嚴(yán)厲的處罰，絕大多數(shù)國家的法律都不給予行政部門設(shè)定限制人身自由的權(quán)力，其目的在于更好地保護(hù)公民的人身自由不受非法侵害。因此，本條第二款強(qiáng)調(diào)“限制人身自由的行政處罰，只能由法律規(guī)定”，這一項特別規(guī)定，具有排他性，即除法律以外，其他任何形式的規(guī)范性文件都不得規(guī)定涉及公民人身自由的行政處罰。只有法律才可以規(guī)定此類處罰，即使是法律規(guī)定，也要采取慎重的態(tài)度。

八、行政法規(guī)對行政處罰的設(shè)定

法條內(nèi)容：

第十條行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。

法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政法規(guī)對行政處罰的設(shè)定權(quán)限的規(guī)定。

行政法規(guī)是由國務(wù)院制定的規(guī)范性法律文件。其效力低于憲法和法律，但高于地方性法規(guī)和規(guī)章。一般而言，行政法規(guī)可以就全國范圍內(nèi)的行政管理事項作出統(tǒng)一的規(guī)定，并在全國范圍內(nèi)具有約束力，但不能在法律的規(guī)定之外，對公民、法人或其他組織所享有的基于憲法的基本權(quán)利或由法律規(guī)定的其他合法權(quán)利加以限制，也不得規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項或者規(guī)定普通司法方面的事項，如犯罪、審判等?！敦斦`法行為處罰處分條例》、《政府采購法實施條例》、《預(yù)算法實施條例》等都屬于行政法規(guī)。

對于行政法規(guī)設(shè)定和規(guī)定行政處罰權(quán)需要注意以下幾點：一是法律已經(jīng)對某種行為制定了法律進(jìn)行規(guī)范，但沒有規(guī)定哪些違法行為應(yīng)當(dāng)受行政處罰的，行政法規(guī)不能規(guī)定行政處罰；二是法律已經(jīng)對某種行為制定了法律進(jìn)行規(guī)范，并規(guī)定了哪幾種行為屬于違法行為應(yīng)受行政處罰和應(yīng)受何種行政處罰的，國務(wù)院在制定有關(guān)實施該法律的行政法規(guī)時，只能在法律規(guī)定的幾種應(yīng)受行政處罰的行為、行政處罰的種類和幅度內(nèi)作進(jìn)一步的具體規(guī)定，不能增加應(yīng)受行政處罰的行為、行政處罰的種類，也不能擴(kuò)大行政處罰的幅度；三是尚未對某種行為制定法律，而該種行為屬于國務(wù)院可以制定行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范的，國務(wù)院制定的行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的各種行政處罰。

九、部門規(guī)章對行政處罰的設(shè)定

法律條文：

第十二條國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定。

國務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。

重點內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于部門規(guī)章對行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定。

所謂的部門規(guī)章，是指國務(wù)院各部、委和直屬機(jī)構(gòu)在法定職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布的具有普遍約束力的行政規(guī)范性文件。由于部門規(guī)章是由國務(wù)院各部、委員會、直屬機(jī)構(gòu)所制定的，因此，其也被稱為“中央部門規(guī)章”或“部委規(guī)章”。部門規(guī)章通常使用“辦法”、“規(guī)定”、“細(xì)則”等名稱，其在全國范圍內(nèi)適用。部門規(guī)章量大面廣，據(jù)統(tǒng)計，從1979年以來，各部委已經(jīng)制定了一萬多部規(guī)章?！敦斦块T監(jiān)督辦法》、《財政檢查工作辦法》、《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》等都屬于部門規(guī)章的范疇。

一般而言，部門規(guī)章可以設(shè)定的行政處罰有兩大類：一是在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)，根據(jù)本部門行政管理的實際需要，作出具體的規(guī)定。部門規(guī)章在設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款以外的行政處罰時，一般應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)中類似的規(guī)定為前提，并嚴(yán)格遵守法律、行政法規(guī)規(guī)定的受處罰行為、處罰種類及幅度的限制；二是法律、行政法規(guī)尚未對某些違反行政管理秩序的行為作出相應(yīng)的行政處罰規(guī)定的，部門規(guī)章可以對違法行為設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰，但罰款的限額不能超過國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》的規(guī)定，國務(wù)院各部門制定的規(guī)章對非經(jīng)營活動中的違法行為設(shè)定罰款不得超過1000元；對經(jīng)營活動中的違法行為，有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過違法所得的3倍，但是最高不得超過3萬元；沒有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過1萬元；超過上述限額的，應(yīng)報國務(wù)院批準(zhǔn)。

此外，依國務(wù)院授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)，也同樣有權(quán)制定部門規(guī)章，其所制定的部門規(guī)章中所能設(shè)定的行政處罰的范圍與國務(wù)院部、委員會所制定的部門規(guī)章的范圍相同?！?/p>

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財政局監(jiān)督科、財政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）