尤 樂

行政性收費與事業(yè)性收費的概念始見于國務院制定的《價格管理條例》(1987年9月11日施行)第36條，之后的《價格法》(1998年5月1日起施行)第47條[注]該條規(guī)定“國家行政機關的收費，應當依法進行，嚴格控制收費項目，限定收費范圍、標準。收費的具體管理辦法由國務院另行制定”。只是將二者統(tǒng)稱為“國家行政機關的收費”，直至《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》(財政部、國家發(fā)改委，2005年1月1日起施行)才在中央人民政府層面正式使用行政事業(yè)性收費的名稱[注]2005年以前，將行政性收費和事業(yè)性收費統(tǒng)稱為行政事業(yè)性收費的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)在地方立法中，如《廣東省行政事業(yè)性收費管理條例》(1992年1月1日起施行)，但亦有地方性法規(guī)仍使用分類概念，如《北京市行政性事業(yè)性收費管理條例》(1994年6月1日起施行)。。根據(jù)財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年全國非稅收入達到18 646億元，增長(12.1%)快于財政收入(10.1%)[1]，作為非稅收入的首項[注]非稅收入包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入等十類。參見《非稅收入及管理情況》，http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk2011/czsr2011/201208/t20120831_679825.html，2012-08-31。類別，全國行政事業(yè)收費在2013年達到15 119.83億元[2]；2014年全國非稅收入更達到21 192億元，同比增加2 513億元，增幅13.5%[3]。至于其中行政事業(yè)性收費的規(guī)模，僅從部分減免收費政策的預計就已達到四百億元[4]而可見一斑。行政事業(yè)性收費劇烈膨脹并對非稅收入增長貢獻良多的現(xiàn)象引發(fā)各方面專業(yè)人士的警惕，其中之事業(yè)性收費的項目設定和標準制定限于其本身發(fā)生在“提供特定服務”(如登記類和證照類費用)的過程中，經(jīng)過多年整治各級政府已能夠遵守“成本補償和非盈利性原則”(見《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》第2條)[注]2014年伊始，隨著財政部、國家發(fā)改委發(fā)布《關于取消停征和免征一批行政事業(yè)收費的通知》，企業(yè)注冊登記費、組織機構代碼征收收費等費用停止收取。國家以公共服務為任一公眾提供事業(yè)幫助或生活方便時均會因此而支出相應成本，如果此類費用所依附的行政許可為合法，則收取登記行為或所頒證書的成本費用并不違法，而免收則會造成行政機關以納稅人貢獻為行政相對人的個體性的市場行為或生活便利承擔成本的情況，反而在合法性方面值得商榷，限于篇幅，本文對此不予討論。，如深圳市辦理居住證收取工本費20元；但是由“實施社會管理”(見《行政事業(yè)收費標準管理暫行辦法》第3條)而產(chǎn)生的行政性收費征收過程中，其收費項目設定的合法性和標準制定的合理性均存在諸多問題。雖然2014年10月31日財政部發(fā)布《關于公布行政事業(yè)收費和政府性基金目錄清單的公告》(2014年第80號)[注]包括《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費目錄清單》、《全國性及中央部門和單位涉企行政事業(yè)性收費目錄清單》和《全國政府性基金目錄清單》三份清單。，規(guī)定“目錄清單之外的行政事業(yè)性收費和政府性基金，一律不得執(zhí)行，公民、法人和其他組織有權拒絕繳納”，但是作為法律效力層級最低卻最具有靈活性的其他行政規(guī)范性文件，該公告同樣有可能面臨著2003年《行政許可法》實施后經(jīng)多次清理，大量行政性收費卻改頭換面、死灰復燃的尷尬局面。一方面，“在現(xiàn)代社會，行政活動面廣、量大、涉及因素多，且表現(xiàn)形態(tài)豐富”[5]的行政機關在未來的清單更新中有必要基于政策性、專業(yè)性和科學性的考量而增加收費項目或調整收費標準；另一方面，隨著各地的土地財政受到遏制和資源型城市的轉型，面對現(xiàn)有地方債已達30萬億和“如果按市場化要求，一些地方政府實際上已經(jīng)破產(chǎn)”[6]的情況，各個地方政府極有可能為應對財政枯竭的壓力，將會更多地以交通“治堵”等名義、以地方事權為借口，不惜以地方立法權為依據(jù)，開征大量的行政性收費，加劇目前“濫收費”之法治頑疾。一者，雖然“程序的公正性的實質是排除恣意因素”[7]，行政正當程序的介入即可起到制約權威并使之審慎行事的作用，但制定行政性收費標準中涉及行政裁量權的合理運用部分不在本文的研究范圍之內(nèi)；二者，本文只對行政裁量權存在的前提——行政性收費項目設定和標準制定的合法性展開研究，包括項目設定的法律依據(jù)，標準的擬制權主體和批準權主體等；三者，征收法治的核心在于能否將“無法律依據(jù)行政性收費一律取消”[8]貫徹始終，以“清單”模式治理“三多”(指收費項目多、部門多、數(shù)額多)并不能從根本上改變“非稅收入征收上規(guī)范性明顯不足”[9]的狀況。作為社會的核心價值之一，法治不僅僅是使行政機關為適應國家和社會的需要而擁有相應的具體制定和實施公共政策的活動或者行動的裁量空間；同時，行政機關為追求行政效率而取得和運用公共資源的權力應具有對應的法律依據(jù)，即“應該有明確的規(guī)則去管制權力的行使；法律要有足夠的內(nèi)容，去防止法定權力的濫用”[10]，且合法性原則應在具體的行政性收費項目設定和標準制定的個案中得以充分體現(xiàn)。本文以2014年7月1日深圳市實施的路外臨時停車位使用費(以下簡稱“路邊停車費”)和原擬收取的路外停車場停車調節(jié)費(以下簡稱“調節(jié)費”)[注]路外停車場調節(jié)費系由行政機關(深圳市交委)在駕駛員使用經(jīng)營性停車場時擬收取的停車費以外的費用，2014年8月8日公布征收方案并先后在同年8月21日和10月23日舉行聽證，廣遭社會詬病?！皟少M”[注]《深圳市道路安全管理條例》第18條第3款和第76條第2款分別規(guī)定“兩費”為行政性收費。為實證，結合法律秩序的不同層次和立法權與行政權的分工，以行政征收行為的模式定位研究為起點，為實施《價格法》第47條之“應當依法進行”而勾勒行政性收費項目設定和標準制定的系統(tǒng)化和法治化的實現(xiàn)路徑。

一、行政性收費的收取系由行政許可引起的行政征收行為

行政性收費泛濫的社會現(xiàn)象反映了行政管理行為應受到的規(guī)制與既有制定法或規(guī)范之間存在不對稱性，但也應認識到“法治理論有可能在夸大法律的規(guī)范性和確定性的同時，期望將每一件事務都預先安排在清楚和明確的存在于成文法中的概念化規(guī)范中，并使每一件事務都能吻合并連貫在整個法律體系內(nèi)”[11]，因此，對行政性收費的適法性判斷是將這一事實存在與既有的法律規(guī)范在具體化過程中等置，從而發(fā)現(xiàn)可以適用的并能夠作為依據(jù)的法律。在沒有制定專門性征收法律的情況下，現(xiàn)有法律體系仍然能夠為行政性收費提供淵源、本質和構成。

1.行政性收費具有行政法之淵源

在2014年8月22日由深圳市交通運輸委員會(以下簡稱“深圳市交委”)召開的“調節(jié)費”聽證會中，“聽證代表顏雪明(萬科集團首席律師)認為，我國現(xiàn)行所有法律中無‘行政性收費’這個概念?！盵12]的確，在《行政許可法》及其他涉及行政管理的專門性立法中確無此概念的明確規(guī)定，但是正如歌德之名言“理論是灰色的，而生活之樹長青”，立法者理性有限的同時，作為政治家的立法者的判斷不能取代行政官員在適用法律過程中的決策?；诜ǘú昧繖?，行政機關得以在政策中創(chuàng)造諸如行政事業(yè)性收費之類的下位概念，但是“政府各種違法活動中，最可怕的是抽象行為違法”[13]，故而只要能將行政性收費這一小概念納入現(xiàn)有行政法律體系并置于某一既定的法律大概念之下，那么行政性收費就已被“歸入”法律，進而可以依據(jù)法律對相關政策進行審查。

首先，行政性收費的涵義法定。“法治在民主社會中體現(xiàn)為一項原則，即行政權應該依據(jù)表現(xiàn)出一定特性的法律而行”[14]，如果法律的特性已經(jīng)體現(xiàn)為對某一種行政管理現(xiàn)象加以描述并提出規(guī)制的手段，則不僅行政機關因此而取得某項執(zhí)行性權力及其裁量權，也意味著行政機關可以憑借授權而根據(jù)自身的專業(yè)性判斷和特定行政現(xiàn)象的特質對該行政管理現(xiàn)象加以概念化，故而法律既已明確“國家行政機關的收費”(《價格法》第47條)的存在并應依法進行征收，那么行政事業(yè)收費的涵義即為此。

其次，行政性收費出自行政法淵源?！靶姓ㄊ且粋€概括的名稱，包括各種適用于行政活動的法律和法規(guī)，而不是指一個具體的法律，所以行政法必然以各種不同的形式表現(xiàn)出來”[15]，法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件皆為行政法之淵源。就行政性收費之行政法淵源而言，地方性法規(guī)如《廣東省行政事業(yè)收費管理條例》和《深圳市道路安全管理條例》，部門規(guī)章如《行政事業(yè)收費標準管理暫行辦法》和《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》，其他行政規(guī)范性文件者如“清單”。

再次，行政性收費已經(jīng)成為適用依據(jù)。行政法淵源對于行政性收費的概念、項目等的規(guī)定，不僅表明行政性收費作為規(guī)范對象被行政法律體系接納，而且成為行政機關制定政策或做出決定的理由，也為行政機關帶來兩個層次的選擇：“一是行為選擇，包括作為與不作為；二是在作為的前提下產(chǎn)生有關幅度、時間、程序上的選擇”[16]，其征收是行政行為的外部表現(xiàn)形式。

因此，行政性收費與事業(yè)性收費并為行政法律體系中的概念。既然法律秩序的統(tǒng)一體要求“一個規(guī)范(較低的那個規(guī)范)的創(chuàng)造為另一個規(guī)范(較高的那個規(guī)范)所決定”[17]，那么應該將這一行政管理現(xiàn)象置于某一已被固定化和穩(wěn)定化的行政行為模式中，從而在既有的制定法中尋找足以說明其法律效力的理由，否則地方權力機關有可能超越其由憲法授權創(chuàng)造地方性規(guī)范的機關的地位，“依法行政”亦將演變?yōu)樾姓C關依照自己的“法”行政的局面。

2.行政性收費系行政許可之條件(負擔)

正如《廣東省行政事業(yè)收費管理條例》第3條第1款中對行政性收費的定義[注]該條款中定義為，行政性收費是國家行政機關和依法行使行政管理職權的單位對社會實行特定管理，按照國家法律、法規(guī)或本條例規(guī)定的收費。，行政性收費系由“特定管理”產(chǎn)生，而行政機關實施“特定管理”一般可稱為行政管理，其為維持社會公共安全和秩序并為排除妨礙上述目的實現(xiàn)的行為或狀態(tài)而采取的規(guī)制均為權力性手段，包括行政命令、行政許可、行政強制和行政處罰四種類型。經(jīng)歷“將個案歸屬到一般性規(guī)范之下的過程(涵攝)”[18]，能夠引起行政性收費的行政行為現(xiàn)象應該，同時也能夠因其意思表達的類型化而被歸入上述某種既有的行政行為模式中。行政強制會產(chǎn)生代履行費用[注]《行政訴訟法》第51條第2款規(guī)定，代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔。但是，法律另有規(guī)定的除外。和經(jīng)申請法院強制執(zhí)行費用[注]《行政訴訟法》第60條規(guī)定，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行，不繳納申請費。強制執(zhí)行的費用由被執(zhí)行人承擔。法院強制執(zhí)行具有行政性質而非司法判斷，此處不贅述。的征收，但二者僅為具有行政性質的法定費用，且不具備公共服務的外觀，故非行政性費用。行政命令的表現(xiàn)形式為要求相對人作為或者不作為，如所施加于相對人的義務未得履行(如相對人未繳納行政性費用)，則會引起代履行費用和經(jīng)申請法院強制執(zhí)行費用的征收，但行政命令本身不會引起行政性收費的征收。行政處罰之法律后果如未得實現(xiàn)(如罰款)，則會引起行政強制執(zhí)行費用的征收?？梢娦姓娭?、行政命令和行政處罰均不會產(chǎn)生行政性收費。行政許可是行政管理中被廣泛采用的行政行為，也是引起行政性收費的行政行為，如土地出讓金、采礦權價款(拍賣或招標)等，行政性收費如未繳納則會引起行政強制執(zhí)行(見《行政強制法》第46條第2款)。針對行政性收費的具有附著許可的特質之行政現(xiàn)象，應對現(xiàn)有法律規(guī)范進行澄清并精確化后加以適用，以路邊停車費為例，詳述如下。

首先，引起行政性收費的行政行為，如“停車泊位”[注]《道路交通安全法》第33條第2款規(guī)定，在城市道路范圍內(nèi)，在不影響行人、車輛通行的情況下，政府有關部門可以施劃停車泊位。符合行政許可設定所具有的“特定情況下解除一般性禁止”的特質。一方面，城市道路禁止停車為“一般性禁止”。城市道路在功能方面屬于公眾一般使用的公共設施(公物)，其設置目的在于車輛得自由和順暢地通過。為不妨害他人利用，避免出現(xiàn)公眾使用上的沖突，故由行政機關加以限制，即城市道路路邊一般不得設置“停車泊位”，以防不當利用并造成堵塞。另一方面，城市道路上設立“停車泊位”為有限地解除禁止。為使城市道路增進公物利用之效能，行政機關得在不妨礙他人共同利用，即在“不影響行人、車輛通行的情況下”(《道路交通安全法》第33條第2款)并為調和利用關系，在特殊場合例外性地解除上述一般性的禁止，即出于公物正當利用的考慮施劃“停車泊位”并以之提供公共服務?！敖埂苯獬挠邢扌杂卸浩湟唬⒎撬谐鞘械缆繁M可施劃“停車泊位”，只有行政機關根據(jù)專業(yè)性和技術性因素在滿足“不會導致交通擁堵”的前提下作出規(guī)劃，方可于特定路段實施，為特定社區(qū)的公眾提供工作和生活上的便利；其二，只有規(guī)定車型(如小型乘用車或一定噸位下的貨車)方能使用“停車泊位”。因此，“停車泊位”之公共服務屬于“準予其從事特定活動的行為”(《行政許可法》第2條)，形成對道路的臨時占用權，作為一項個別權利，它“是公產(chǎn)個別使用的基本方式……條件是必須遵守警察規(guī)則，并在需繳費的情況下繳納費用”[19]。

其次，引起行政性收費的行政行為的過程，如“停車泊位”具備行政許可取得的要件。深圳市交委認為“行政許可必須是有行政相對方的申請，且是授權性的，而路邊停車收費不具備這些特征?！盵20]行政許可為依申請行政行為，其要件主要包括申請與決定(授權)[注]根據(jù)《行政許可法》，行政許可的實施包括申請與受理、審查與決定，但在路邊停車收費中，受理與審查具有潛在性和事先性，故要件以申請和決定(授權)為主。。在路邊停車收費中，申請的表現(xiàn)形式有兩種，其一為傳統(tǒng)手段，即申請人(駕駛員)以泊車動作向行政機關表達申請使用空置車位之意思；其二為科技手段，即采取“宜停車”手機客戶端的注冊方式(APP)[21]。根據(jù)《行政許可法》第29條，申請之意思在于申請人的表達的完成或者外化，而非申請人的表達形式、地點和載體。如該條第1款中，申請書或者格式文本(形式)只在需要時采用；第2款中，申請人有可能不需要前往物理上的辦公地點即可通過其他形式完成申請；第3款中，申請人可以電子數(shù)據(jù)交換(載體)的方式提出申請，如上述APP電子手段[22]，故而路邊臨時停車的申請可以事先或臨時意思表達方式進行。對于決定(授權)而言，如果沒有行政機關(深圳市交委)的授權，那么駕駛員將面臨著繳費后仍會被交警以違法停車進行行政處罰的窘境，鑒于“申請人的同意通常在申請中以默許的形式表現(xiàn)出來”[23]，而且根據(jù)《行政許可法》第39條第3款[注]《行政許可法》第39條規(guī)定，行政機關作出準予行政許可的決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，……的旨趣，行政機關做出準予許可的決定只在“需要”時頒發(fā)許可證件，其他情況下以意思是否表達為準。因此，“停車泊位”具備行政許可的申請和授權的要件，無論駕駛員采取事先電子注冊，抑或以擺動車輛表達停車意愿，只要所駕駛的車輛為準停機動車，空置的車位即表示行政機關預先批準使用(決定或授權)的意思。

再次，行政性收費的征收，如路邊停車費系行政許可所附義務(負擔)之實現(xiàn)。其一，“停車泊位”的設置實為進行有限的“公共資源配置”(《行政許可法》第12條第2項)，作為公物之利用許可，其設定的目的雖系為滿足公眾一時所需(公共服務)，但“實際上是‘特殊使用’，并不一定允許，而且因妨礙其他公共使用人，需要特別許可和交費(比較聯(lián)邦遠程道路法第7條、第8條、州道路法，以及道路交通法第29條)”[24]；其二，出于公共服務的成本彌補考慮，路邊停車費系許可使用“停車泊位”的條件，是可能帶來一定法律責任的條件(負擔)；其三，由條件(負擔)形成的金錢給付義務(繳納路邊停車費)未得相對人(使用人)履行時，行政機關因征收未果而可以采取獨立的命令性行為和強制性行為(含執(zhí)行罰)。故而行政性收費就是作為本體的行政許可所附加的使相對方(“停車泊位”的使用人)負擔的特別義務，即該許可為附義務的行政許可，“停車泊位”的使用人負有金錢給付義務并在強制執(zhí)行措施的可實行范圍內(nèi)。

因此，行政性收費發(fā)生于行政管理中，其所附著的行政行為具有“一般設禁、有限解禁”的許可特征，相對人因此就特定權利的設定(使用城市道路上施劃的停車位)和授益(方便經(jīng)營和生活)而具有負擔(金錢給付之義務)，路邊停車費是典型。相比調節(jié)費，它模仿自英國、新加坡等國實施的交通擁堵費，意味著如果相對人(駕駛員)不向深圳市政府繳納該費用，即不被允許使用道路(含配套設施[注]根據(jù)《道路交通安全法》第199條，公共停車場包括在道路以內(nèi)，則道路路面設置的“停車泊位”應被歸于配套設施，“配套設施”見《道路交通安全法》第29條。“停車泊位”)或道路以外的私主體擁有物權的停車場，亦為行政管理(交通流量調控)中的行政許可所引起的行政性收費，但因其所附許可并非法律規(guī)定而屬于非法(見本文的第二部分)；相比事業(yè)性收費[注]《廣東省行政事業(yè)收費管理條例》第3條第2款規(guī)定，事業(yè)性收費是事業(yè)單位為社會提供特定服務，按照國家法律、法規(guī)或本條例規(guī)定的補償性收費。，它的發(fā)生附著于由行政許可實施而引起的補充性行政事實行為和供給行政(給付行政的類型之一)中。前者，如工本費，行政機關依據(jù)《行政許可法》第39條規(guī)定向相對人頒發(fā)許可證件，頒發(fā)之行為系為完成許可實施所必須，系“不以發(fā)生一定法律效果為目的，而直接帶來事實上的結果的行為方式”[25]，但是相對人所獲許可證書將用于個人利益，應由個人承擔工本費之成本[注]收取工本費不違反《行政許可法》第58條和第59條，因許可證書不是申請書格式文本，頒發(fā)證書亦非進行監(jiān)督檢查，故而依照法律和行政法規(guī)可以收取。；后者，當行政機關通過道路、公園、廣場、學校、醫(yī)院、博物館以及水、電、鐵路等公營企業(yè)提供公共服務時亦應進行成本彌補性的收費。事業(yè)性收費雖在附著的行政行為模式方面與行政性收費不同，但二者均引發(fā)行政征收行為，并因金錢給付義務的不得履行而可能引發(fā)進一步的行政強制行為。

3.行政性收費是行政征收的客體

2004年“修憲”后，憲法第10條第3款[注]國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。規(guī)定對土地的征收，憲法第13條第3款[注]國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。規(guī)定對私有財產(chǎn)的征收，如不經(jīng)體系性的解釋或者理解，行政機關較易認為上述憲制性規(guī)定意味著征收的標的僅僅為土地和稅(憲法第56條[注]中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。)，如深圳市交委在2014年10月23日就調節(jié)費進行的聽證會中的表述，“行政征收的概念，其實和行政收費的概念是不同的，也把證照收費和管理收費混在一起了。”[26]所謂征收，是指“對人民財產(chǎn)或具有財產(chǎn)價值之其他權利(如專利權)以征收方式將之剝奪，并轉為公用，傳統(tǒng)稱之為公用征收?！盵27]一方面，行政性收費的權利背景為公民的財產(chǎn)權。“財產(chǎn)”在為各國憲法普遍保護的對象的同時，為實施保護國家應當“形成”財產(chǎn)權的內(nèi)容，即具體權利的內(nèi)涵，并進一步使國家具有針對他人侵犯財產(chǎn)權的國家保護義務。私人之間的欺詐、侵占、偷竊等固然以國家所制定的刑事或民事法律體系制止，國家亦應防范自身因對公共財政的不正當使用造成對公民財產(chǎn)權的侵害。另一方面，具有財產(chǎn)權價值的行政性收費和事業(yè)性收費因共同符合征收的法定性、公益性、補償性和強制性特點而成為行政征收之客體。

第一，行政性收費征收的法定性。引起行政性收費的行政許可系對公民自由的限制，應屬于法律保留；所涉及的征收更屬法律絕對保留，故而應以法律設定含行政性收費的許可(見本文第二部分)，如“停車泊位”系《道路交通安全法》第33條第2款之規(guī)定，調節(jié)費則無類似依據(jù)。相較于事業(yè)性收費，行政性收費由于其因行政事實行為或供給行政引起，對于為私主體行為提供便利或促進公民權利實現(xiàn)的行政行為，只要不涉及重要的原則性問題，雖然只需有預算案方面的依據(jù)或立法機關其他授權之表示，如中國臺灣地區(qū)《醫(yī)療費》第21條規(guī)定“醫(yī)療機構收取醫(yī)療費用之標準，由直轄市、縣(市)主管機關核定之”，行政機關即可擁有相當寬泛的自主性裁量權，但是如果能輔之以成本信息公開等正當程序要素，行政權終究未脫“在法治國家，應防止行政機關之措施出于恣意，并應盡可能使行政機關之決策具有預測性”[28]之主旨。

第二，行政性收費征收的公益性。征收僅能基于公共利益之目的，如面對整個社會征稅的目的是使不特定主體因此獲得公共事業(yè)的利益，畢竟“一個憲法不能組織有效的、公共支持的、能夠征稅和開支的政府，它必然不能在實際中保護權利”[29]，權利保障具有預算成本和社會成本。對其他物體和權利的征收，如土地和專利，在于保障諸如交通、建筑或國防等公共工程的實現(xiàn)。行政性收費則相對于特定的許可事項向特定的獲益者征收，使個人的利益取得不以他人利益和公共利益的損失為代價，路邊停車費即是如此，調節(jié)費亦有公共利益之名義。事業(yè)收費依據(jù)其個人接受公共服務的數(shù)量決定其對公共利益的彌補程度，如證照之工本費、公立醫(yī)院的診療費等。故而行政事業(yè)收費的征收在于維護公共利益。

第三，行政性收費征收的補償性。征收既然以公用目的為開始，那么必然以雙務性地回饋相應的利益為結果。對于征稅，行政機關向公眾提供良好管治、公共服務及權利保障，公眾以“稅收交換保護”為規(guī)制行政和供給行政補償(提供)公共成本支出。對于有利于公共利益的整體提升的對其他物體和權利的征收，為維持平等原則，行政機關必須以公共成本彌補征收相對人做出的特別犧牲(Sonderopfer)——“特定個人或特定人群承受較其他人為多的額外之侵害及損失”[30]，反之，征收相對人應該以財產(chǎn)權利的讓渡補償公共成本支出。對于行政性收費，相對人得到非普遍性的權利即應補償行政機關為保障這一權利而在社會規(guī)制中額外增加的行政成本，因為這一權利有可能造成他人利益的受損，為消弭由此造成的社會矛盾，行政機關亦應以某種利益平衡他人之不滿，如“停車泊位”系許可個體使用公共道路，如不使其以某種方式補償公共交通成本則有害平等。事業(yè)性收費則是在為利用特定公益事業(yè)的行為充當經(jīng)費，如證照因可用于辦理他務而使個人獲益，則證照費用如由公共財政承擔即傷及正義，故而行政事業(yè)收費的征收在于補償公共利益。相較于調節(jié)費，公共財政不承擔私主體所有停車場的建設和經(jīng)營成本，故其不存在對公共財政支出的補償性。

第四，行政性收費征收的強制性。經(jīng)由法律確定的稅和經(jīng)由法律授權并由行政機關對具體實物或其他權利做出的征收決定，均成立國家在公法方面的債權。對于行政性收費，經(jīng)由行政許可取得的權利本身蘊含著限制性條件，即它的權利行使不應為整個公共利益體系帶來損失，至少應由相對人(駕駛員)相應支付“停車泊位”的施劃和使用所帶來公共成本支出。對于事業(yè)性收費，基于對行政事實行為的請求權(取得證照)和基于社會基本權利(社會福利)的請求權的滿足同樣帶來公共財政的損失。既然“國家不只是政府監(jiān)護者(parens patriae)，它還是公共福利的監(jiān)護者和推進者”[31]，那么任何一種涉及公共利益的權力行使均包含著受法律秩序制裁和保護的關系，則行政機關應以作為來防止侵犯、侵占或者濫用屬于社會的自然資源和所有人都有權使用的某些物，故而所有成立的公法上的債權，即為實現(xiàn)國家對私人所擁有的金錢或其他財產(chǎn)的債權，特殊的具有強制性的征收權為法律概括性地授予。如果相對人以不作為——不履行金錢給付的義務，行政機關可以命令消除由此而引發(fā)的違法狀態(tài)，可以采取行政強制執(zhí)行措施確保征收，故而行政事業(yè)性收費的強制性在于法律上的不利后果的付諸實現(xiàn)。相較于調節(jié)費，由于不存在行政強制的內(nèi)容(公法上的債權)，則其征收不應具有強制性。

因此，因行政許可的實施而引起的行政性收費系行政征收的客體。由于行政許可的實施，相對人較之他人擁有更多的使用公共資源的權利并獲取個人利益時，行政機關將為此而付出更多的管理，從而消耗超出個人納稅的公共成本，如年度征收的車船使用稅只是針對城市公共道路建設和維護，不包括“停車泊位”的施劃和保養(yǎng)，路邊停車費作為管理所需的行政性收費在于彌補由于相對人(駕駛員)使用路邊停車位所消耗的公共成本。反觀調節(jié)費的征收，雖其空有公益性，卻因不具備合法性、補償性而無強制性，而不能成為行政征收的客體。相比于事業(yè)性收費，因頒發(fā)證照而收取的工本費(行政事實行為)或者因接受供給行政而征收的事業(yè)收費同樣在于彌補公共支出，后者如向公立圖書館支付紙質信息的復制費用，因為納稅僅僅用于支付公立圖書館的建設和資料購買?？梢?，行政機關征收行政事業(yè)收費以回收公共成本，避免行政管理和供給成本透支國庫財政，從而陷入稅收螺旋式上漲的漩渦，“確保國家稅收的安全、納稅人的權利和利益以及經(jīng)濟和社會的發(fā)展”[32]，即通過對公共財政的維護使個人的財產(chǎn)權利與范圍受到他人的尊重。雖然共同具有征收的法定性、公益性、補償性和強制性特點，行政性收費和事業(yè)性收費仍然可以通過附著的行政行為的不同而加以區(qū)分。

4.行政性收費的構成要件

人類試圖以法律約束行政機關并使之趨于理性時，“在通過精心構建的制度來追求公正的過程中，我們一直面臨著一種危險，即忘記只有公正是不夠的?！盵33]為充分保障和實現(xiàn)國民權利及其利益，同時維系和促進公共利益，法律必須根據(jù)不同的情況授予行政機關以政策性和專業(yè)性的判斷空間及其決定權，從而使行政活動得以順利進行。如果因實施法律設定的行政許可[注]見下文，包含行政性收費項目的行政許可只能由法律規(guī)定。而引起對行政性收費的征收時，行政機關做出是否進行征收的行為裁量(效果裁量)的前提是，某種收費是否是行政性收費并能夠成為行政征收行為的根據(jù)(要件裁量)。故而認定某項收費為行政性收費的依據(jù)是從《行政許可法》和行政法理論中發(fā)現(xiàn)的可供行政機關適用的客觀性判斷基準，即該費用的征收不能僅僅以“在行政管理中發(fā)生”為理由，而應符合行政性收費的構成要件。

首先，行政性收費的構成要件為許可實施和成本補償。目前，財政部、國家發(fā)改委之《行政事業(yè)性收費項目審批管理暫行辦法》(財綜〔2004〕100號)第11條[注]該條規(guī)定，行政事業(yè)性收費(以下簡稱收費)是指國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等有關規(guī)定，依照國務院規(guī)定程序批準，在向公民、法人提供特定服務的過程中，按照成本補償和非盈利原則向特定服務對象收取的費用。和國家發(fā)改委之《行政事業(yè)性收費標準管理暫行辦法》(發(fā)改價格[2006]532號)第3條[注]該條規(guī)定，本辦法所稱行政事業(yè)性收費(以下簡稱收費)，是指國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據(jù)法律法規(guī)等有關規(guī)定，依照國務院規(guī)定程序批準，在實施社會公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服務過程中，向特定對象收取的費用。，只籠統(tǒng)規(guī)定行政事業(yè)收費的構成要件，即“公共管理、特定服務、成本補償和非盈利性”。一方面，行政性收費雖有特定(公共)服務的外觀或者特征，卻系由公共管理中的行政許可行為而產(chǎn)生，即行政性收費附著于為維持社會秩序而進行的對私人自由或利益予以規(guī)制性制約的行政行為，如“停車泊位”。事業(yè)性收費則系由補充性事實性行為(如工本費[注]取得許可并獲頒之證書的物權歸相對人所有，自然不應以公帑承擔證書成本。)或供給行政而產(chǎn)生，不具備高權行政的特征。另一方面，非盈利性不適用于行政事業(yè)收費。一者，對于供給行政，由制定法成立的負責提供服務的非部門性公共機關(國有企業(yè)或國有化企業(yè))中那些“被看作是公用事業(yè)的股東對其投資取得‘公正合理’的收益”[34]具有憲法保障的地位(財產(chǎn)權保護)。為保障國民的平等權，國家則通過補貼來解決盈利[注]供給行政的盈利水平應以該事業(yè)部門的生存與發(fā)展所需收費水平為限，即符合比例原則。與成本之間的差距，如醫(yī)療收費中由醫(yī)療保險承擔的部分。二者由實施許可而產(chǎn)生的證照工本費的征收雖為法律允許[注]根據(jù)《行政許可法》第58條，只有對許可事項進行監(jiān)督檢查的費用和申請書格式文本的費用不得收取。且征收目的在于成本補償，但其本身系補充性行政事實行為。三者，許可條件(負擔)的實現(xiàn)必須以“公平”(《行政許可法》第5條)為依歸，如果帶來公共物品的許可實施不具負擔(免費)或者負擔(收費)不足以避免“搭便車”的現(xiàn)象，則反而造成不公平。例如，假設“停車泊位”免費使用或者以原始成本收費，那么在治理交通擁堵中行政機關對車輛使用人(駕駛員)提供的“額外服務”所造成的成本將對其他不擁有車輛或不使用車輛的人士造成不公平，因此行政性收費應具有的盈利性體現(xiàn)為超越原始成本，如每個“停車泊位”的開發(fā)費用為3 000元[35]，將“價格設定在與長期運營邊際成本(即長期邊際增加的資本成本和運營成本)相等的水平”，且運營成本的核算應該反映相關事業(yè)的整體水平，如車輛通行數(shù)量超過道路基本通行流量設計水平后，交警、交通運輸管理、環(huán)保等部門為治理交通擁堵支付的“額外(服務)成本”。因此，行政性收費中，成本補償和盈利性(符合比例原則)并不矛盾，特定服務只是事業(yè)性收費的構成要件(不附著于高權行政手段)，非盈利性不適用于行政事業(yè)性收費。

其次，許可實施指征收行政性收費的主體必須是有權實施法定許可的行政機關。鑒于“依據(jù)法律，通過對行政活動的限制，確保對行政活動預測的可能性”[36]，許可設定和實施機關必須經(jīng)由法定。以路邊停車費為例，前者，“停車泊位”系法定許可，即以施劃而完成公共資源配置(《行政許可法》第12條第2項)；后者，《道路交通安全法》第29條和第32條規(guī)定道路主管部門負責規(guī)劃、設計、建設、施工和養(yǎng)護，是“停車泊位”許可的實施部門。《道路安全法實施條例》第33條和《深圳道路交通安全條例》第18條將“停車泊位”的許可實施權明確交由作為道路主管部門的深圳市交委，因此，路邊停車費附屬之“停車泊位”許可屬于深圳市交委的管轄范圍內(nèi)。相比調節(jié)費，一方面，地方性法規(guī)無權設定涉及行政性收費征收之許可(見后文)，另一方面，深圳市交委對于物權歸私主體所有的停車場[注]《道路交通安全法》第119條中道路包括之公共停車場應理解為使用公共資金建設、物權歸國家所有的停車場。不具有許可使用之管轄權，因此，停車調節(jié)費不具備許可實施之構成要件。

再次，成本補償?shù)哪康脑谟诰S護公共財政并為征收提供合法性依據(jù)。一方面，現(xiàn)代政府的基本職能之一提供公共服務，事關財政收入和支出的決策。為維護公共財政管理和經(jīng)營的公平性，必然“通過使用者付費的措施來求得人們之間的財政平衡”[37]?！巴＼嚥次弧痹S可實施時產(chǎn)生的公共服務及其產(chǎn)品的原始成本(建設成本)和可變成本(泊位本身的維護[注]深圳市“停車泊位”的單位日常維護費用為300元，見體驗深圳路邊停車新系統(tǒng)：四步輕松搞定路邊停車繳費，深圳市交委網(wǎng)站，2014.6.20，http：//www.sztb.gov.cn/jtzx/tpxw/201406/t20140620_42121.htm。、升級和人工成本以及上述之“額外(服務)成本”)將在泊位使用人(駕駛員)使用服務(被許可使用)的時點上通過路邊停車費的征收而得以回收，盈利性即在于此。對比調節(jié)費，既然深圳市交委不擁有非公共停車場的所有權或用益物權，提供停車和保管等服務的主體即非深圳市交委，則車輛使用人的“成本補償”義務就不存在；另一方面，成本補償是對行政征收的目的性限制。成本回收在于維護公共利益，財產(chǎn)權也系公共利益應予保護的對象或組成內(nèi)容，財產(chǎn)權受到損害也系公共利益被侵害，故而超越公共利益(福祉)所需的征收系“目的不合法”之侵害財產(chǎn)權的行為，該征收行為也應基于“越權原則”(ultra vires doctrine)而應歸于無效。因此，調節(jié)費中使車輛使用人為不存在的公共服務支付金錢，雖然外觀上有利于公共財政的增長，但該征收中“國庫利益或者‘純粹的’公共利益是不充分的”[38]，公共利益仍致受損，故而調節(jié)費不具備成本補償之構成要件。

因此，行政機關應以“許可實施和成本補償”作為構成要件保證行政性收費征收的合法性。一方面，依法實施法定許可使征收機關得有要件裁量之權力；另一方面，許可實施畢竟帶來公共服務或公共物品(如“停車泊位”)，同時公共財政也相應并持續(xù)性地進行財政支出，故而行政性收費項目設定的合法也在于征收目的止于成本補償；同時，多樣性的成本構成不得妨礙公共資源配置效率的實現(xiàn)，如“停車泊位”使用的最大化，畢竟“配置效率能夠得到確保的話，收費將會充分反映服務供給的成本。”[39]

綜上，具有行政法淵源的行政性收費是行政許可所附的條件(負擔)。一者，相比之下，事業(yè)性收費中對許可證照的工本費收取雖然是行政機關實施許可(管理)過程中產(chǎn)生的費用，但證照屬于私人物品而非公共物品。事業(yè)性收費所附的供給行政亦系使用公共財政為個人事業(yè)和生活提供服務或方便。故而事業(yè)性收費與路邊停車費之類的行政性收費的公共服務外觀相同，均引起相對人的成本負擔義務，故國家對行政事業(yè)收費的取得是行政機關為實現(xiàn)公法上的債權而實施的征收行為。二者，除稅的征收以外，“公用收用，是指為了提供給特定公共事業(yè)使用，而強制性地取得私人財產(chǎn)的作用。土地收用是其代表性例子?！盵40]故而，對征收不能作狹義的理解，行政性收費和事業(yè)性收費均是相對人向其所利用的公共事業(yè)主體支付不同項目和標準的對價，亦屬于行政征收。三者，行政性收費與“財產(chǎn)權的價值保障”[41]相聯(lián)系，“財產(chǎn)”是各國憲法普遍保護的對象，它不僅承擔統(tǒng)攝經(jīng)濟秩序的職責，更保有對抗國家權力的功能。正是財產(chǎn)權的存在使國家不能恣意行為，為公民構建有利于人格發(fā)展的經(jīng)濟秩序。因此，鑒于“一般而言，行政機關根據(jù)法律執(zhí)行征收，吾人稱之為‘行政征收’?！盵42]即行政機關若對行政性收費執(zhí)行征收，則該征收之客體應有明確的法律依據(jù)，只有法律才能將某種具體的行政性收費歸于行政機關征收的權限范圍內(nèi)，同時征收也應以帶有一定盈利性的回收成本(原始成本和可變成本)為目的，否則憲法上的財產(chǎn)權就無法為公民提供全方位的財產(chǎn)保障，財產(chǎn)權也就無法具有實現(xiàn)個人自由、發(fā)展個人及維持尊嚴的作用。

二、附行政性收費(條件)的行政許可應由法律規(guī)定

國家行征收之權力的內(nèi)容為國民的財產(chǎn)權。財產(chǎn)權被定位為人權保障的核心，是社會經(jīng)濟生活的基礎，也是自由權得以保障的前提，故而在現(xiàn)代法治國家中，國家對財產(chǎn)權的干涉被列入法律絕對保留的范圍。即使是立法權，亦即所有政治體的最大權力，也不得恣意使國民的財產(chǎn)被置于行政專斷之中，即“一個人在自然狀態(tài)中沒有支配另一個人的生命、自由或財產(chǎn)的專斷權力……立法機關的權力也不能超出這一限度?！盵43]由此在法治國中，行政機關的征收行為必須在既有法律秩序中進行，不能未經(jīng)法律明確授權而進行征收，而這一法律秩序不僅包括憲法對行政征收職能的創(chuàng)造，也包括一般的法律規(guī)范對征收的規(guī)定，還包括行政基于立法機關留交的自由裁量并為執(zhí)行一般法律規(guī)范而制定的附屬法例(subordinate legislation)。

1.行政性收費項目的法律地位

行政性收費項目具有憲制性的法律地位。國家與國民、統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者之間的關系在本質上是一種契約，系“雙務性、互惠的約因”[44]使然。

首先，雖然公共利益是設立統(tǒng)治者的目的，但統(tǒng)治成本仍為國民所必付出者，包括稅收項目和收費項目等。

其次，現(xiàn)代國家統(tǒng)治的正當性在于“國家的任務，不止單以維持法律，保護經(jīng)濟上的弱者；圖謀一般社會的福利，亦為其最重要的任務之一”[45]，故而行政機關的作用已不僅局限于良好地履行秩序維持的職能，借助行政管理提供公共服務更是職能之一，如“停車泊位”。當公共服務的輸出成本的全部或者部分未被國民已繳納的稅收所覆蓋的時候，征收行政性收費勢在必行。

再次，對國家而言，為防止征收權濫用而預先作禁止性規(guī)定固然重要，即只有滿足某種條件征收方得以進行，如“私有財產(chǎn)，非有公平補償，不得充作公用”(美國憲法第五修正案)，但是更為關鍵的是立法機關必須先行制定能夠約束行政征收的規(guī)制專門領域的法律，“應征不立”為立法的裁量怠惰，“有法不征”則為行政機關的裁量怠惰，二者均有害于公共利益。

對此，中國憲法第13條約束立法機關必須制定相應法律以資行政征收所依據(jù)。對于國民而言，既定的特定領域的法律意味著為取得許可之權利并得享公共服務而承擔項目性的金錢給付的義務，換而言之，當國民得益于公共利益的作用時，即成立國家對人民所享有的權利——“公法上的金錢請求權”[46]，則“應繳不繳”亦系對公共利益的侵犯。故而行政性收費項目的憲制性法律地位對國家與國民均具有拘束力。

2.行政性收費項目的設定屬于法律絕對保留

國家作為公共(政治)權力的承載者，憲制體系必須為之建立相應的不同建制的權力組織形式和分配方式，即國家的法律創(chuàng)制活動可以通過不同的形式實現(xiàn)。現(xiàn)代社會中立法機關的絕對特權雖已如明日黃花，議會不得不授權行政機關創(chuàng)制部分規(guī)范性法律文件，如《行政許可法》第14條規(guī)定第1款規(guī)定“尚未制定法律的，行政法規(guī)可以制定行政許可”，此即為法律相對保留原則之體現(xiàn)。就行政性收費項目設定而言，因其為行政許可所附條件(負擔)，似也應恪守上述原則，行政法規(guī)可予規(guī)定之。但是，由于為實現(xiàn)條件(負擔)而引起獨立的行政行為模式——行政征收，鑒于行政法系實現(xiàn)憲法之角色定位以及“法律應是一個內(nèi)在統(tǒng)一的體系，各具體規(guī)范是體系的組成部分，它們具有意義和含義上的相互關聯(lián)性”[47]，為確定設立征收項目的權力主體，應以《憲法》、《立法法》、《行政許可法》等相關法律條款厘清國家機關的權力界限或者內(nèi)容，以視其有無憲法性的授權規(guī)定之方法最為直觀和明確。

一方面，行政法規(guī)確可設定行政許可及其條件(負擔)。行政性收費項目的第一特質是行政許可所附條件(負擔)，為依法行政而尋找適用法律的起點在于使“法律的理論概念成為解釋常識上的法律概念的出發(fā)點?！盵48]，將行政性收費(項目)連接到既有制定法中的許可概念。以路邊停車費為例，它依附的許可存在于統(tǒng)領道路交通領域秩序行政的《道路安全法》第33條第2款[注]根據(jù)《行政許可法》第14條第1款，法律可以設定行政許可。。假如沒有既有的《道路安全法》，根據(jù)《行政許可法》第14條第1款，《道路交通安全法實施條例》第33條仍然可以規(guī)定“停車泊位”以確定路邊停車系由國民使用公共資源而產(chǎn)生的行政許可[注]假如《道路交通安全法》已經(jīng)制定卻未規(guī)定“停車泊位”，則《道路交通安全法實施條例》即不能設定該許可。。相比之下，調節(jié)費則在既存法律和行政法規(guī)中無所適從。法律或行政法規(guī)設定許可時必然由自身或由下位的規(guī)章(如《深圳市機動車道路臨時停放管理辦法》)對實施中的具體操作和條件加以規(guī)定，其中的準予停放的車型、泊位的施劃、管理等規(guī)則制定屬于行政機關專業(yè)性、技術性和科學性的裁量范圍，但路邊停車費標準的制定則因涉及公民財產(chǎn)權并系征收之客體，雖亦系許可實施條件(負擔)，但應另有考慮。

另一方面，涉及對行政性收費進行征收的行政許可必須由法律規(guī)定。雖然《立法法》第9條[注]該條規(guī)定，本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。未將第8條第6項之“對非國有財產(chǎn)的征收”列入絕對保留的事項范圍內(nèi)，但是《立法法》第9條中之“等”字表明法律絕對保留事項擴張的可能性。2004年“修憲”后，“以法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)的征收”的規(guī)定始出現(xiàn)于《憲法》第13條中，根據(jù)《立法法》第78條中“法律不得同憲法相抵觸”的規(guī)定，為保證《立法法》第9條不與《憲法》第13條相沖突，必須迎合2004年“修憲”對《立法法》第9條中的“等”字作擴大解釋并將征收納入法律絕對保留的范圍，否則為行政機關“保留非結構性的自由裁量權領域會產(chǎn)生合憲性問題”[49]，故而只有法律能夠全面地規(guī)定蘊含行政性收費的附條件(負擔)的行政許可，只有其中蘊含行政性收費之許可條件(負擔)，下位的行政法規(guī)和規(guī)章才得以進一步做出具體規(guī)定。行政法規(guī)在法律沒有規(guī)定的情況下設定的許可，其內(nèi)容中不得涉及行政性收費之許可條件[注]即行政機關設定行政許可的權力受到法律的內(nèi)在限制。，即行政機關不得設定使之得以收取行政性收費的行政許可，如假設不存在《道路交通安全法》，國務院制定的《道路交通安全法實施條例》只能設定免費使用之“停車泊位”。

因此，在行政性收費方面，法律絕對保留原則體現(xiàn)的歸結點在于尋找特定領域中存在的行政許可，且只有法律設定的行政許可才能將行政性收費作為蘊含的具體條件，才能引起行政征收行為。作為法律絕對保留范疇，運用排除性的表述或禁止性規(guī)定的立法技術可以表明征收——“在特定范圍內(nèi)對行政自行作用的排除”[50]，即不得任由行政機關設定行政性收費項目以及只有立法機關的意思表達才能處分國民財產(chǎn)權是憲制體系不言而喻的意涵。

3.行政性收費項目非地方性法規(guī)所能創(chuàng)設

在單一制國家中，地方權力機關作為憲法和憲法性法律規(guī)定的授權立法機關，雖然為規(guī)定建制區(qū)域內(nèi)居民的權利和義務而擁有制定地方規(guī)范性法律文件的權力，但是它和最高權力機關具有相同的目的和使命，即“實現(xiàn)各地的國家權力?！盵51]就地方單位的行政性收費項目設定權，根據(jù)《行政許可法》第15條和第16條具有以下三種規(guī)制。第一，在尚未制定法律和行政法規(guī)的情況下，地方性法規(guī)可以設定行政許可，但如果許可條件中涉及行政性收費并引起行政征收，則如前述分析，該附條件(負擔)之許可不得由地方性法規(guī)設定。第二，在已存在統(tǒng)領某一領域規(guī)制的專門性法律時，地方性法規(guī)不得增設許可，如“停車泊位”為《道路交通安全法》第33條第2款設立之許可，地方性法規(guī)自可做出具體規(guī)定；調節(jié)費所附使用私主體擁有物業(yè)之停車場之許可則未規(guī)定于《道路交通安全法》，地方性法規(guī)不可增設。第三，地方性法規(guī)可以對法律已設定的行政許可做出具體規(guī)定，如路邊停車費在《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路安全條例》第18條第2款的規(guī)定[注]《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路安全條例》未將具體收費標準(許可條件)納入規(guī)定情況的法律瑕疵在本文第三部分中分析。；但是，調節(jié)費所附許可雖未見于《道路交通安全法》，但其系由《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路安全條例》第76條第5項規(guī)定。作為經(jīng)濟特區(qū)所在市(深圳市)的地方權力機關，根據(jù)全國人大授權制定的條例亦為地方性法規(guī)，對其規(guī)定調節(jié)費的合法性分析，則應結合《立法法》、《行政許可法》和1992年7月1日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施的決定》(以下簡稱“92決定”)來分析，即所謂由“92決定”并《立法法》(2000年)第65條成立的“特區(qū)立法權”及其“變通”能否在法律沒有規(guī)定的情況下設定行政性收費項目。

首先，“92決定”中“根據(jù)具體情況和實際需要”的授權極為不明晰，這造成特區(qū)立法過程中存在僭越國家立法權的現(xiàn)象。依據(jù)“禁止空白委托”的基本法理，任何形式的授權均應有明確的范圍、內(nèi)容、目的和期限，《立法法》(2000年)第10條即規(guī)定“授權決定應當明確授權的目的和范圍”。一方面，如果只為應對或處理“具體情況和實際需要”而對上位法置之不理，那么在采取的諸種措施中，有可能觸及上位法沒有規(guī)定的權力、只能由中央使用的權力或者只能由中央授權才能使用的權力，在缺乏法律依據(jù)的情況下特區(qū)立法權有可能因地方自行擴大權限而與國家立法權相沖突，路邊停車費即有上位法的依據(jù)，調節(jié)費則無。另一方面，“根據(jù)具體情況和實際需要”顯然缺乏語言內(nèi)涵，當“詞語破碎處，無物可存”[52]，如此表述使法律失去法規(guī)的創(chuàng)造力，應該參考國務院就“特區(qū)立法權”提請審議的內(nèi)容確定“92決定”的應有原義。國務院就關于提請授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和深圳經(jīng)濟特區(qū)規(guī)章的議案(1989.3.17)明確指出，授權的目的和范圍為“對外開放政策和發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟”，社會管理不在其中。因此超越申請者的需求而做出的授權決定改變了國家層面的行政權(國務院)與地方立法權(深圳經(jīng)濟特區(qū))在憲制體系中應有的權力配置結構，造成了立法機關介入行政機關的裁量決定范圍的同時，使得地方性權力具有僭越中央權限的可能性，“當某機關的結構與由它所行使的基本功能之間不適配時，那么這樣的功能行使與分配在原則上是被禁止的。”[53]故而地方性法規(guī)的制定過程中，地方權力機關應將不明晰授權中不應歸屬于其的部分剔除并只能在上位法律的范圍內(nèi)進行地方規(guī)范的制定，而調節(jié)費所涉及的社會管理不在“92決定”對地方性法規(guī)應有的授權范圍之內(nèi)。

其次，“92決定”中“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”仍可彌補前述“授權不明確”的立法瑕疵，約束地方權力機關依法制定地方性法規(guī)。一方面“遵循憲法的規(guī)定”部分，意味著2004年“修憲”后憲法第13條“由法律規(guī)定征收”之規(guī)定應被深圳市人大及其常委會尊重，路邊停車費的征收系《道路交通安全法》第33條第2款的規(guī)定，《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全條例》自可為“執(zhí)行法律”而具體規(guī)定；在《道路交通安全法》沒有規(guī)定“停車泊位”的情況下，特區(qū)立法亦無權規(guī)定征收路邊停車費。另一方面，“遵循法律的基本原則”可見《行政許可法》第4條[注]該條規(guī)定，設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。之合法性原則規(guī)定，沒有《道路交通安全法》第33條第2款對“停車泊位”的許可設定，地方性法規(guī)設定“停車泊位”和征收路邊停車費即為不法，而調節(jié)費的征收和許可設定則無法依據(jù)“92決定”在現(xiàn)有憲法和法律中得到支持。故而“92決定”沒有使深圳市人大及其常委會有脫離憲法和法律規(guī)制的權限或者可能性，即其無權創(chuàng)設涉及行政性收費的行政許可以及相應的征收，調節(jié)費的規(guī)定(《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路安全條例》第76條第5項)“突破界限……是立法機關犯了錯誤?！盵54]

再次，“92決定”不能使經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)以“變通”(見2000年《立法法》第81條第2款[注]該條規(guī)定，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。)形式創(chuàng)設僅在本經(jīng)濟特區(qū)征收的行政性收費項目。其一，“變通”者應存在變通的對象，如存在《道路交通安全法》第33條第2款對“停車泊位”設置規(guī)定的前提，《深圳市道路交通安全條例》為更好地“執(zhí)行法律”——“維護道路交通秩序”(見《道路交通安全法》第1條)并基于“具體情況和實際需要”(“92決定”)——特區(qū)道路交通擁堵的緩解，則《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》有權不予設置“停車泊位”，或者在“在不影響道路交通安全、暢通的前提下”(《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》第18條第1款)設置“停車泊位”而不征收行政性收費(路邊停車費)以提升城市公共服務的質量。相比之下，調節(jié)費并無任何法律、法規(guī)的依據(jù)作為變通的前置條件。其二，即使為處理地方性事務，采取變通手段的空間仍在于“為執(zhí)行既有法律規(guī)定而在本行政區(qū)域作出具體規(guī)定”[注]見《立法法》(2004年)第64條第1項。，而不是超越上位法律的“創(chuàng)新”，畢竟地方性法規(guī)不能有違“社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”(《憲法》第5條第2款)，“特區(qū)立法”亦不外乎如此。如路邊停車收費的標準制定的地區(qū)差異性以及“負責實施的行政部門可以委托依法成立的管理公共事務的組織具體實施”[注]雖用“委托”一詞，實為授權。(《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全條例》第18條第5款)等均可視作變通，而調節(jié)費既無可“執(zhí)行”之法律依據(jù)，又破壞國家法制(增設許可條件)，調節(jié)費在《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通條例》第76條第5項規(guī)定中的“變通”實為特區(qū)立法的越權，應歸于無效。其三，“變”為方式，“通”為目的，治理交通擁堵為立法的社會意義或行政目標，但是僅僅確定實際需求或利益，并不足以進而確定服務于它的手段。即使現(xiàn)實的需求和利益得到社會公眾的廣泛支持，立法也不必然在授權或手段設置方面給予迎合，最終的判斷“不僅要考慮決策背景下可用的經(jīng)驗性事實，還要考慮關于何為善良、公平、正義和合理等這些超越了現(xiàn)實需求和利益的原則和思想?！盵55]《道路交通安全法》授權地方可以施劃“停車泊位”，且僅規(guī)定此一種涉及行政性收費的許可，可見該法反對以侵害物權為表征和以擴大征收為手段的調節(jié)費的立法理性。

因此，即使是經(jīng)由全國性立法機關決定授權的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，它仍然居于地方性法規(guī)的地位，“92決定”也沒有留給經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)以突破憲法規(guī)定、超越法律創(chuàng)設行政性收費(征收)項目的立法空間。雖然限于當時立法技術的落后，“92決定”的授權范圍之規(guī)定不能符合《立法法》(2000年)第10條第1款[注]該條規(guī)定，授權決定應當明確授權的目的、范圍。的標準，但其中“符合憲法規(guī)定和法律原則”的內(nèi)容契合《立法法》(2000年)第78條[注]該條規(guī)定，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。中地方性法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸的規(guī)定。即使“變通”，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)亦不能逾越上述界限設定行政性收費項目，此為“92決定”的“內(nèi)在陳述”(internal statement)[56]。2015年3月《立法法》修改后進一步加大包括經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)在內(nèi)的地方性法規(guī)的合法性要求，同時“92決定”在具體適用過程中，特區(qū)立法將面臨更為嚴苛的“目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等”(2015年修訂后的《立法法》第10條)的審查。

綜上，在憲法第13條的明確規(guī)定下，引起行政性收費的行政許可必須由所屬特定領域的專門法律加以規(guī)定。一方面，鑒于立法機關也是執(zhí)行憲法的執(zhí)法機關，故而國家立法機關只能自行制定法律，對引起行政性收費項目征收的行政許可，以專門性的法律給予肯定，如《道路交通安全法》中的“停車泊位”；另一方面，包括經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)在內(nèi)的地方性法規(guī)制定亦須秉承“在異位階法律適用方面的解釋準則為上位法優(yōu)于下位法，一切法要合乎憲法”的理念，不能僭越法律創(chuàng)設行政性收費項目，造成法制統(tǒng)一的破壞。因此，行政性收費附著的許可項目設定專屬于國家立法權，全國人大及其常委會是征收依據(jù)的唯一制定主體，也使法律成為行政性收費項目設定的唯一載體或形式，在表明只有主體法律(primary legislation)才能成為行政性收費項目征收依據(jù)的同時，堅決排除行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)對行政性收費項目做出創(chuàng)制性規(guī)范的可能性。至于行政性收費標準，雖然行政性收費附著的許可由行政機關實施，且標準亦須由行政機關草擬，但“裁量權的行使不僅要與法的一般原則相一致，而且也必須在成文法設置的限制的范圍內(nèi)進行”[57]，故而行政性收費標準的具體界定或形成，仍然有賴于進一步的議決方顯法治。

三、行政性收費的征收標準應由地方權力機關批準

正如《價格法》第47條“收費的具體管理辦法由國務院另行制定”之規(guī)定，行政機關被排除了征收標準的制定權而只擁有操作性規(guī)定的制定權，但是對于必須制定以供適用的征收標準，行政機關的作用卻不能局限于此。鑒于“公共的概念意味著一種行政管理方式，即它秉持‘公共服務’的規(guī)范或精神，‘為了公眾’而實施行政管理”[58]，行政許可行為作為行政管理的主要手段之一必然帶來公共服務(如“停車泊位”)的伴生現(xiàn)象，同時也必然為彌補公共成本而進行行政性收費的征收，從而引起對公共服務進行適當定價的問題。一者，行政機關對公共成本(財政支出)的計算具有籠統(tǒng)性和擴散性(diffuse)；二者，“服務價格”——收費標準不僅涉及公私領域財產(chǎn)權利的界限，而且產(chǎn)生效率——公共資源的結構配置問題；三者，公共服務的總收入和總成本之間的均衡性關系關乎平等——個人之間的收入分配以及對公共產(chǎn)品的使用狀況。如欲解決公共成本與財產(chǎn)權保護之間和效率與平等之間的潛在沖突，應該以財產(chǎn)權為核心，結合《立法法》、《行政許可法》等相關法律，為行政性收費征收標準尋找具有適合效力位階的規(guī)制形式以及厘清現(xiàn)行法律中的擬制——批準流程。

首先，行政性收費征收標準具有地方性特質。國家系通過法律秩序構建而成的統(tǒng)一體和共同體，雖然“國家之一切行為皆為法律行為，其皆是對法律規(guī)范的創(chuàng)制和適用”[59]，但是法律規(guī)范的創(chuàng)制和適用未必只在國家層面或者某一特定機關進行。法律不僅僅是對事實的描述，如施劃“停車泊位”以滿足“道路交通安全管理工作與經(jīng)濟建設和社會發(fā)展相適應”(《道路交通安全法》第4條第1款)的需求，而且法律者如《道路交通安全法》為“停車泊位”提供定義和效力，定義者為“城市道路范圍”(第33條)內(nèi)的“道路配套設施”(第29條)；效力者為“停車泊位”之使用許可為法律設定。為滿足前述事實中的需求而進一步表述行為進程和法律后果的方案者則應有體現(xiàn)專門性的具有效力層級的特定規(guī)范為之。

其一，官僚科層制以金字塔形式建構，中央決策并不能直接到達既定的目標，即由行政許可引起的行政性收費征收必須通過最貼近公眾的公共組織(地方政府)實施，才能對國民財產(chǎn)權實際產(chǎn)生作用?！跋嚓P的標準就應該是相關實體的總體福祉”[60]，行政性收費的標準應該在特定區(qū)域(地方)內(nèi)受到代表性的支持。其二，通常情況下，中央履行行政管理之責所需要的行政許可均須由地方行政機關具體實施，如《土地管理法》第55條規(guī)定土地出讓金應按照國務院規(guī)定的標準和辦法繳納，但無論是《土地管理法實施條例》，抑或《國有土地使用權出讓收支管理辦法》，其中規(guī)定之中央與地方的財政分成、收支科目等，均不涉及行政性收費(土地出讓金)的具體標準，只能由地方行政機關通過拍賣、招投標形式體現(xiàn)與公眾財產(chǎn)權相關的土地價值，這凸顯出行政性收費的地方性特質。其三，隨著社會職能分工體系的形成和發(fā)展，經(jīng)過授權的特定層級行政機關為適用法律而取得一定的規(guī)范創(chuàng)制權；同時，國家不但承認而且法律亦允許次級共同體通過自身的行為“把公民為自身利益而從事的政治追求同普遍福利的贏取統(tǒng)一起來”[61]?！巴＼嚥次弧本哂械胤叫怨卜盏拿嫦?，即使由中央財政補貼建設，回收之成本亦納入地方行政機關提供的公共服務的范疇，且其實施效果終究由地方公眾體驗。

因此，對于行政性收費而言，鑒于許可實施的地方性、地方性的多樣化、財產(chǎn)權與公權力的交集在于地方，法律與行政法規(guī)對其標準制定亦無能為力，只能交由地方以依據(jù)法律和行政法規(guī)的適合效力位階規(guī)范加以制定。

其次，行政性收費征收標準應由地方行政機關以裁量權加以擬制。地方行政機關的公共行政，無論是為維護社會秩序而實施附有行政性收費的行政許可，抑或提供公共事業(yè)或設施，都會在外觀上引起公共服務，從而造成公共財政的支出現(xiàn)象，故而必須根據(jù)不同情況以“成本回收原則”[62]進行行政事業(yè)收費以補償公共支出，維護國民在政治和社會方面的公平待遇。在引起行政性收費征收的行政許可法定的前提下，“政策的制定僅僅是所要實現(xiàn)的目標與現(xiàn)實世界(the state of the world)共同作用的結果”[63]，行政裁量權不可或缺，以“停車泊位”為例，詳述如下。

其一，行政性收費所附行政許可概由地方政府實施。“由于政府之管理……但從其最普通，或最準確的意義上講，則限于行政細節(jié)，具體歸屬于行政部門的范疇”[64]，而細節(jié)者莫如地方政府之掌握備至，《行政許可法》第16條第3項中規(guī)章制定主體——相應的行政機關有權具體規(guī)定許可實施即是此意?！巴＼嚥次弧睂儆诔鞘械缆飞系呐涮自O施，城市道路由所在城市行政機關管轄，則“停車泊位”的施劃應由縣級以上各級人民政府交通管理部門負責(見《道路交通安全法》第5條第2款)，國務院交通運輸部門作為全國公路的主管部門(《公路法》第8條第1款)即使對城市道路內(nèi)的“停車泊位”的建設規(guī)范亦不署理。其二，實施行政許可時是否收費屬于地方行政機關的政策性判斷結果。施劃“停車泊位”后是否進行收費在于行政機關對所在路段(地區(qū))、車流量與公共服務需求[注]施劃停車泊位時應考慮“不影響行人、車輛通行的情況下”(《道路交通安全法》第33條第2款)，進行收費決策時則與之無關?；蚱渌蛩氐木C合考量，即使為滿足停車需求而額外造成公共成本支出，但如政府擁有對此進行補貼的預算，則行政機關仍可基于對車流管控的目的決定予以全額補貼(不收費)、部分補貼(部分收費)或進行收費(不予補貼)，如存在于城市中心區(qū)域的免費“停車泊位”在中國內(nèi)地各個城市中并不鮮見。其三，實施行政許可時征收行政性收費的標準亦屬于地方行政機關專業(yè)性判斷的結果。行政性收費的內(nèi)容表現(xiàn)為一系列由文字、圖表、公式和數(shù)字等構成的技術標準(事業(yè)性收費亦是如此)，涉及公共成本的會計科目設計和成本估算，需要建立相應的數(shù)理模型和統(tǒng)計流程，只能由地方行政機關使用專業(yè)性和技術性手段加以完成并得出第一手的可直接供政策決斷使用的統(tǒng)計數(shù)字。

因此，鑒于公共問題(如城市停車和交通擁堵)本身具有模糊性、復雜性和地方性，一方面，法律出于公益的確保和促進的目的，必須保證行政活動的順利進行，則對行政機關只能進行概括授權，即須在“公共利益”和“于必要時”的前提下賦予行政機關更多的政策性裁量權以決定是否啟動行政性收費，使之能夠針對不同的社會需求確定目標并制定和實施政策；另一方面，雖然為滿足最大多數(shù)人的最大利益，國家的行政作用體系的發(fā)揮被置于優(yōu)先和鼓勵的地位，但是為使良好的行政作用被國民個體感知，行政權最終仍應達致：“第一，需要體現(xiàn)地方社區(qū)的身份和利益；第二，需要確保地方政府的高效和便利。”[65]故而行政權的自治范圍體現(xiàn)在地方行政機關在處理大量差異性事務時不得不做出的個體性處理，如路邊停車收費的數(shù)字區(qū)間設計。行政性收費應根據(jù)事項成本高低決定征收標準，地方行政機關為求成本效益的匹配而在制定統(tǒng)一的科學性的最佳秩序或指標上具有充分的裁量空間，通過行政性收費標準的計算或區(qū)間設計過程體現(xiàn)政策取向并在既定的裁量范圍內(nèi)有能力改進缺失，提高政策的制定和執(zhí)行能力。

再次，行政性收費征收標準應由地方立法機關批準。雖然行政性收費標準不直接決定征收相對人的權利和義務，卻是行政機關進行事實認定并做出法律結論的重要依據(jù)，它與征收相對人的生活感受之間常常具有比法律、行政法規(guī)、規(guī)章更為緊密的關聯(lián)，而且其產(chǎn)生的費用是征收法律關系的客體并具有財產(chǎn)權價值，鑒于“法律效力應由法律授予”[66]，故而行政性收費標準雖非制定法，但它卻應該成為制定法的組成部分，經(jīng)由合適層級的立法機關制定而具有法律效力，以路邊停車費為例，詳述如下。

其一，地方行政機關應向地方立法機關負責。既然行政性收費應由地方行政機關擬制，其所附行政許可系由地方行政機關具體實施，且“國家之所以立政府之費，亦一在于民之財產(chǎn)矣”[67]，故而涉及征收之許可由一國法律規(guī)定，具體征收標準由地方立法機關議決為民主應有之義，更系當今中國憲制體系之明文規(guī)定，如地方各級人民政府對本級人大及其常委會負責并報告工作(見《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第55條)。

其二，地方性法規(guī)[注]限于篇幅，本文不將自治條例和單行條例納入研究范圍。的制定主體具有行政性收費標準的批準權。一方面，行政性收費雖附著行政許可，但行政許可實施產(chǎn)生公共服務的外觀，如“停車泊位”。既然地方行政機關的行政成本出自地方財政，則地方行政機關供給公共服務的成本勢必由地方財政所掌握之公帑支出，引發(fā)使用者之成本補償也必經(jīng)由行政征收歸于地方財政，故而無標準無收計，更無度支，則行政性收費標準屬地方財政性質之問題，“制憲者為地方計……保留地方性質之立法權于地方也”[68]。另一方面，根據(jù)《立法法》(2015年)第四章的相關條款，一者，行政性收費所附之行政許可廣泛存在于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面事項(第72條)，“停車泊位”即屬于其中之“城鄉(xiāng)建設與管理”，如為地方性事務需要(設置“停車泊位”并收取路邊停車費)并執(zhí)行法律和行政法規(guī)(《道路交通安全法》和《道路交通安全法實施條例》第33條有關“停車泊位”)之規(guī)定，則地方性法規(guī)可以就行政性收費標準作具體規(guī)定；二者，地方性法規(guī)的制定主體包括省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會、設區(qū)的市(含國務院批準的較大的市[注]根據(jù)《憲法》第30條第2款和《立法法》第72條第5款，只有部分經(jīng)國務院批準的設區(qū)的市才是較大的市，但是設區(qū)的市目前均有《立法法》第72條第2款規(guī)定的地方立法權。)的人大及其常委會、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市。由于省級地方以下存在不具備地方立法權的不設區(qū)的市和縣，則不設區(qū)的市和縣人民政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應在該省地方性法規(guī)規(guī)定的標準范圍內(nèi)擬制行政性收費標準并報同級人大(及其常委會)批準(見《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第9條)。

其三，地方立法機關批準行政性收費標準的其他依據(jù)。雖然行政性收費附著于行政許可并引起行政征收，但是各類行政行為的“區(qū)別是相對的，而不是絕對的。而且，有的行為同時具有多種概念特征?！盵69]故確定行政性收費標準的適合規(guī)范形式的法律依據(jù)，應結合行政許可、行政規(guī)劃、財政(預算)等法律概念，在與行政征收相關的專門性法律中尋找一般性法律依據(jù)。一者，行政性收費作為實施行政許可所附條件，根據(jù)《行政許可法》第16條第2款，地方性法規(guī)可以就法律(如《道路交通安全法》)和行政法規(guī)《道路交通安全法實施條例》設定的許可事項(“停車泊位”)范圍內(nèi)做出具體規(guī)定。規(guī)章雖亦可作具體規(guī)定，但由于行政機關只有行政性收費標準的擬制權，所以規(guī)章只能在條件(負擔)以外做出操作性的具體規(guī)定，行政性收費標準只能由地方性法規(guī)作出規(guī)定。二者，行政性收費作為地方預算內(nèi)容應由地方立法機關規(guī)定。根據(jù)《預算法》(2015)第27條[注]一般公共預算收入包括各項稅收收入、行政事業(yè)性收費收入、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入、轉移性收入和其他收入。，行政性收費既然屬于預算收入，則其征收標準應根據(jù)《預算法》(2015)第21條由具有地方性法規(guī)制定主體資格的地方人大及其常委會規(guī)定。三者，行政性收費所附許可關系由行政實施之規(guī)劃。其一，如當?shù)氐膰窠?jīng)濟和發(fā)展計劃(如路邊停車費之財政收入)。根據(jù)《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》第8條第2項和第44條第5項，由于征收標準可作為上述計劃預測(擬制)和后評估之用，故應視為計劃之內(nèi)容而由具有地方性法規(guī)制定主體資格的地方人大及其常委會審議和批準。其二，如建設規(guī)劃(專門規(guī)劃)?！巴＼嚥次弧弊鳛榈缆分涮自O施，亦應受《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之規(guī)制，根據(jù)該法第2條和第35條，道路設計由城鄉(xiāng)規(guī)劃中的城市規(guī)劃確定，因此“停車泊位”的設置應被包含在城市整體規(guī)劃中；同時，“停車泊位”亦系基礎設施和公共服務設施(《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第17條第2款)，是城市總體規(guī)劃的部分，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第16條第1款，“應當先經(jīng)本級人民代表大會常務委員會審議”。故而征收標準應由具有地方性法規(guī)制定主體資格的地方人大及其常委會審議和批準。

因此，既存的制定法已明確行政性收費征收標準的批準主體為具有地方性法規(guī)制定主體資格的地方人大及其常委會，擬制主體為地方各級人民政府，擬制主體與批準主體的確定對于依法行政具有必要性。以路邊停車費為例，《道路交通安全法》第33條第2款只是規(guī)定路邊停車設置的目的命題——“為了維護道路交通秩序……提高通行效率”和手段命題——“可以施劃停車泊位”以及條件命題——“不影響行人、車輛通行”，但是對于由路邊停車引起的行政性收費征收方面缺乏條件命題——征收標準的規(guī)定。正是認識到法律雖然具有不同類型的結構，但均是由各個部分以合理組織的方式和正當標準相互聯(lián)系而成，這一標準在于以民主制度體現(xiàn)對公民財產(chǎn)權的保障。也正是以此貫穿《立法法》、《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》、《預算法》、《行政許可法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，才能使行政性收費標準的擬制——批準流程趨于法治化，而路邊停車費的標準僅由深圳市交委制定和實施(詳見結語部分)。

綜上，承認行政性收費的地方性特質在于實現(xiàn)次級共同體的自我管理，同時也為下級實體的地位提供制度保障，畢竟“只要沒有配置征稅權或其他資源控制權，多級國家中不同實體之間的任何權利分配都毫無意義。”[70]行政性收費的征收標準的擬制權歸于地方行政機關系在于使之能夠以合理的政策安排有效地追求并達致既定的行政目的，如路邊停車費征收的目的是兼顧“停車泊位”的設置對城市道路通行能力的影響和其建設、維護和使用成本，達到“治理交通擁堵，減少用車頻次”的目標。但是“不能否認，根據(jù)各個城市計劃內(nèi)容的不同，確實對國民的權利義務產(chǎn)生具體的、個別的影響，由此可以對相關計劃認定處分性?！盵71]標準實施(征收)效果最終落實在對公民財產(chǎn)權(對車輛的使用和收益以及車輛使用成本支出)保護與公共利益的平衡，因此行政性收費征收雖是一種經(jīng)濟誘因型的管制手段，地方行政機關因此可以得到授權以擬制各種費用標準和收費辦法，但地方立法機關的審批仍是征收標準具有法律效力的唯一途徑，如中國臺灣《停車場法》第31條規(guī)定，授權各級地方行政機關訂定使用路邊停車場及公有路外公共停車場的“費率標準”，但費率標準還須送地方議會審議。反觀深圳市路邊停車收費標準，不應以其他行政規(guī)范性文件的形式規(guī)定，而應以附件形式置放于《深圳市道路交通安全條例》之中(詳見結語部分)。

四、結語

龐雜的收費項目體系、名目繁多的行政性收費，已被當今社會稱之為“第二稅收”，成為地方政府財政收入的重要部分，如早在2008年，廣州市的行政性收費就已達到128億元，占當年廣州市財政總收入的13.03%[72]。時至2013年，行政性收費更加泛濫，有企業(yè)家反映“地方政府在開增值稅發(fā)票時，還要加收2%的防洪捐，這有什么依據(jù)？”[73]為此，有學者認為征稅后應該“取消和免征行政事業(yè)性收費”[74]，從而提供免費的公共服務。問題是納稅人與稅收支持的公共事業(yè)之間不能產(chǎn)生一對一的對應受益關系，稅收也不能完全覆蓋公共服務的全部財政成本支出，故而只要個人從國家公權力處取得特定的收益，為保障納稅人的公平和社會正義，個人就應該向國家支付相應的對價——行政性收費(事業(yè)性收費亦應被視為公共服務的對價)，由此行政性收費成為行政征收的客體，與事業(yè)性收費和稅收、土地、建筑物等其他權利共同凝結于國民的財產(chǎn)權價值，共同服膺于“允許主權者從公民那里征收的只是運營國家所必需的資金”[75]這一基本準則。

首先，行政性收費系作為行政許可的條件(負擔)而被征收。行政性收費與事業(yè)性收費共同所屬之行政事業(yè)性收費廣泛存在于秩序行政(行政管理)和供給行政(公共服務)中，因符合《價格法》第47條中“國家行政機關的收費”的描述并被法規(guī)和規(guī)章反映和規(guī)制而系現(xiàn)有法律體系中的一般性概念并具有行政法之淵源，雖均具有公共服務的外觀并因法定性、公益性、補償性和強制性而為行政征收的客體，但所附著的行政行為不同。一方面，行政管理中，行政命令、行政處罰和行政強制均不能引起行政性收費的征收。由于能夠引起行政性收費的行政行為具有“有限設禁和解禁”的特質和“申請—授權”的構成要件，故而行政性收費附著的行政行為是行政許可(行政法律行為之一)。行政許可在實施中因條件(負擔)的實現(xiàn)而引起行政性收費征收，如“停車泊位”之許可實施產(chǎn)生的路邊停車費。行政性收費應具備“許可實施和成本補償”之要件，該許可條件(負擔)應被相對人作為金錢給付之義務而履行。另一方面，事業(yè)性收費，或產(chǎn)生于為實施許可而進行的補充性行政事實行為，如行政機關向相對人頒發(fā)許可證書后收取的工本費；或產(chǎn)生于道路、學校、醫(yī)院、博物館和水、電、燃氣、公共交通等公共事業(yè)所提供的日常生產(chǎn)和生活中必不可少的公共服務，供給行政屬于給付行政這一行政法律行為。行政事業(yè)性收費的“性質在報償二字”[76]，報償者即個人因接受公共事業(yè)提供之利益而應為此承擔的公共成本。

其次，凡涉及行政性收費征收的行政許可均應以法律規(guī)定。一者，由于行政性收費在許可實施中引起行政征收，鑒于2004年“修憲”后《憲法》第13條第3款的存在，《立法法》第9條中的“等”字應被作相應的擴大解釋，使《立法法》8條第6項之“對非國有資產(chǎn)的征收”被納入法律絕對保留的范疇，故行政性收費具有憲制性法律地位。其二，由于征收系公法上使國家得以收入應用之財產(chǎn)，于行政性收費雖為相對主義之報償，但始終系以國家行政權威干涉國民之財產(chǎn)權利，若對行政征收權力不加限制，則行政恣意必足以妨害國民自由。一方面，行政性收費征收既然屬于法律絕對保留原則的規(guī)制范圍，則“在適用法律保留領域，依據(jù)合法性原則，對于人民的自由及所有權，課以負擔的侵害之行政行為，必須由法律的根據(jù)”[77]，此處所稱“法律”僅指狹義的法律，即但凡以行政性收費作為條件(負擔)之行政許可必由法律規(guī)定；另一方面，將具體行政性收費項目作為條件(負擔)的行政許可由專門領域立法設定，如《道路交通安全法》第33條第2款對“停車泊位”的許可設定使路邊停車收費僅面臨“收多少”的問題，而調節(jié)費則因無任何規(guī)制特定領域的專門立法支持而面臨“能否收”的問題。其三，由于行政性收費附著的許可實施必然引起行政征收，且已存在統(tǒng)領某一領域規(guī)制的專門性法律時，下位的行政法規(guī)或地方性法規(guī)不得增設許可或條件(負擔)，即使在“92決定”下的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)亦是如此。如路邊停車費所附之“停車泊位”以《道路交通安全法》為依據(jù)；調節(jié)費則為經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)僭越《道路交通安全法》之規(guī)定。

再次，行政性收費的征收標準應由地方行政機關擬制并由地方權力機關批準。其一，征收標準具有地方特質，法律與行政法規(guī)都無法顧及許可實施的地方多樣性。其二，征收標準的擬制權歸于地方行政機關系在于使之能夠以合理的政策安排有效地追求并達致既定的行政目的。行政機關是法律的執(zhí)行機關，故有借重其具有專門學識經(jīng)驗以制定適當規(guī)則之必要，如“停車泊位”時段、路段和階梯式費率設計能夠起到調節(jié)交通流量和用車頻次的作用，也只有地方行政機關的高度專業(yè)性和技術性手段才能建立各種復雜的數(shù)理模型，從而在交通流量調控和公共成本估算以及收費程序之間建立有效的平衡關系。因此，“非屬法律保留事項，指若僅屬執(zhí)行法律之細節(jié)性、技術性次要事項，則得由主管機關(基于職權)發(fā)布命令為必要之規(guī)范?！盵78]其三，雖然對實施許可的具體操作性規(guī)定權為地方性法規(guī)和規(guī)章共有，但是由于我國憲制體系中地方行政機關應向地方立法機關負責，且行政性收費涉及地方政府預算、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、城市建設規(guī)劃等，故而征收標準應由具有地方性法規(guī)制定主體資格的地方人大及其常委會審查和批準，經(jīng)批準的征收標準應以附件形式置于地方性法規(guī)的主文之后。一方面，附件形式便于今后的標準調整并維護主文的穩(wěn)定性；另一方面，附件形式類似于修正案的形式，“一經(jīng)通過就自然成為原法的有機組成部分，始終與原法相伴隨，是和原法具有相同效力的、可以直接適用的法律規(guī)范。”[79]以《深圳市道路交通安全管理條例》第18條第3款、第4款和第5款規(guī)定作為行政性收費的路邊停車費為例，鑒于收費標準系行政許可條件(負擔)的本體內(nèi)容，既然第4款中授權深圳市交委負責實施“收費”，那么第5款中“收費”的具體辦法就僅指操作性的規(guī)定而已，否則，違背“任何人不得做自己案件的法官”之程序正義自不待言，也侵犯地方權力機關的權力領域，畢竟經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)并無將征收標準制定權交由行政機關的意思表示，也無權作如此授權。然而僅有操作性規(guī)定制定權的深圳市政府并未將擬制的收費標準呈交深圳市人大審議，而實際運行的收費標準依據(jù)僅為深圳市交委制定的其他行政規(guī)范性文件《關于原特區(qū)內(nèi)增設路邊臨時停車泊位正式實施收費管理的通告》。相比之下，同為《深圳市道路交通安全管理條例》定性為行政性收費的調節(jié)費(第76條第2款)，在兩次聽證會均遭反對的情況下，2014年8月22日深圳市政府向深圳市人大常委提交了《關于提請審議修改深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例有關條款的議案》，其中將收費方案作為該條例增加后的第76條第3款，依據(jù)者為《行政性事業(yè)收費項目審批管理暫行辦法》第11條[注]法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)中規(guī)定設立的收費項目，已明確具體收費對象、收費范圍和收費標準的，依照其規(guī)定執(zhí)行。。該議案雖未獲通過，但可見深圳市政府認同行政性收費征收標準應由地方權力審批的適法性解釋，更可見國務院已經(jīng)意識到地方立法機關的審批是征收標準是否合法的關鍵。

綜上，行政性收費征收呈現(xiàn)集中效果，體現(xiàn)“分節(jié)型行政過程中行政行為的結合”[80]，即行政性收費是行政許可的條件(負擔)，收取行政性收費是為實施行政許可而引起的行政征收行為。如此描繪行政性收費及其征收在于將行政管理手段或現(xiàn)象通過演化為行政許可、行政征收等法律概念，基于“作為整體的法律是闡釋性的”[81]之認識，尋找可適用之既有的制定法并使行政性收費項目的設定和標準的擬制——批準流程趨于法治化。

一方面，借鑒“美濃部三原則”，雖然征收目的均為成本補償，但由補充性行政事實行為帶來的事業(yè)性收費，因其對國民的權利不直接產(chǎn)生影響，則其征收屬于自由裁量行為，由供給行政(公共服務)帶來的事業(yè)性收費，因系為國民的利益設置新的權利或給予利益，其征收亦屬于自由裁量行為。故而事業(yè)性收費征收中，若補充性行政事實行為(如“清單”中的房屋登記費)附著的行政許可合法、行政機關具有供給行政的法定管轄權(如《教育法》第15條)，且二者擁有財政預算案的支持，則事業(yè)性收費的是否征收或征收程度則由行政機關在不違背平等權的前提下自由裁量。反觀因實施行政許可引發(fā)的條件(負擔)的實現(xiàn)，雖有公共服務的外觀，但行政性收費的征收侵犯國民的財產(chǎn)權并帶來金錢給付的新義務，其征收屬于為法律嚴格羈束的行為并較之事業(yè)性收費受到更為嚴厲的法律規(guī)制。另一方面，引起行政性收費征收的行政許可必須由專門性法律規(guī)定(如《道路交通安全法》中的“停車泊位”)，地方性法規(guī)不可僭越國家立法權而設定行政性收費的征收項目(如調節(jié)費)，即使如有最高權力機關授權的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)亦須恪守上述界限。同時，行政性收費征收標準得由地方性法規(guī)制定主體的地方權力機關進行審查和批準，具體實施行政許可并進行行政性收費征收的行政機關只有征收標準的擬制權和具體操作辦法的制定權。從國家現(xiàn)行憲制體系的明文規(guī)定中發(fā)現(xiàn)行政性收費項目設定權和標準制定權的依據(jù)，在于針對中央與地方、立法權與行政權體現(xiàn)“凡政治之進行不能一日離開權力。所有權力之執(zhí)行自然應當根據(jù)一定之法規(guī)，既不可不足，更不得有越軌之行動?！盵82]

總之，行政性收費為《價格法》第47條規(guī)定之“國家行政機關的收費”，其征收亦須如該條規(guī)定之“應當依法進行”。其涵義為，收費項目附著之許可應由全國人大及其常委會專門性法律規(guī)定，收費標準應由地方性法規(guī)體現(xiàn)。如此則一方面滿足現(xiàn)代行政所要求的盡可能多且廣泛的自由裁量權，另一方面達致法治所要求的能夠控制而非消除廣泛存在的自由裁量權行使。行政性收費因其具有的公共服務外觀而往往被認為屬于行政機關政策性決斷的范疇，但其本應處于法治精神的作用范圍內(nèi)的要求則常被忽視，從而造成行政性收費的恣意和泛濫。只有秉持政策執(zhí)行過程必須具備“法律要件(legal prerequisite)：意指政策制定者認為在政治上最優(yōu)先性的政策執(zhí)行理念，通常都會將之予以法律化，以取得合法性的基礎”[83]，才能保證公眾福祉是行政性收費征收的目的所在，才能保證行政征收能依法而行并被約束在法定界限內(nèi)。有鑒于此，《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》規(guī)定路外停車場停車調節(jié)費和路邊臨時停車位使用費的實施是與行政性收費征收法治化截然相反的例證。同時，目前全國各大中城市正計劃征收交通擁堵費，該治理擁堵的措施的唯一合法性前提是修改《道路交通安全法》，將該行政性收費明確作為許可條件加以規(guī)定，也只有如此才能做到：“改革不能以犧牲法制的尊嚴、統(tǒng)一和權威為代價，凡屬重大改革要于法有據(jù)?！盵84]