推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)所提出的。[1]這是國家現(xiàn)代化的全新政治理念，需要通過建設“法治中國”，將國家治理納入法治軌道，并成為實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。國家治理體系的重要內容之一，就是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調控體系，促進建設創(chuàng)新型國家，推動法治國家、法治政府和發(fā)展社會一體化建設，實現(xiàn)社會公平正義。簡政放權，明晰權力，轉變職能，已是我國行政體制改革的核心內容和主導方向。李克強總理在2015年政府工作報告中指出，制定市場準入負面清單，公布省級政府權力清單、責任清單，切實做到法無授權不可為、法定職責必須為，并指明政府“大道至簡，有權不可任性”，要用政府權力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。[2]我國反壟斷執(zhí)法機構，肩負著反壟斷法實施與適用的執(zhí)法責任，推行反壟斷執(zhí)法機構的責任清單制度，強化反壟斷執(zhí)法機構的責任制度，將會有力且全面地促進我國反壟斷法的實施，提升反壟斷法在市場經濟中的重要地位并弘揚市場經濟運行機制的公正性。我國反壟斷法實施以來，國務院反壟斷委員會和國家發(fā)改委、商務部、工商總局，作為反壟斷法執(zhí)法機構，已先后出臺了一系列的配套法規(guī)、規(guī)章和指南，有助于明確各自的執(zhí)法責任，但如何建立和具體明確責任清單內容，仍亟需予以規(guī)范，本文試從清單責任的視角，探討反壟斷法執(zhí)法機構的執(zhí)法責任等問題。

一、反壟斷執(zhí)法機構職責的反思

我國設置反壟斷執(zhí)法機構，目的是更好地實施反壟斷法。反壟斷執(zhí)法機構的性質和職責定位，將直接影響到我國反壟斷法的實施效率和權威性?！吨腥A人民共和國反壟斷法》(以下簡稱“《反壟斷法》”)在2007年8月30日通過，自2008年8月1日正式實施。該法第9條規(guī)定“國務院設立反壟斷委員會，負責組織、協(xié)調、指導反壟斷工作，履行下列職責：一是研究擬訂有關競爭政策；二是組織調查、評估市場總體競爭狀況，發(fā)布評估報告；三是制定、發(fā)布反壟斷指南；四是協(xié)調反壟斷行政執(zhí)法工作；五是國務院規(guī)定的其他職責”，而且還規(guī)定“國務院反壟斷委員會的組成和工作規(guī)則由國務院規(guī)定”。第10條規(guī)定“國務院規(guī)定的承擔反壟斷執(zhí)法職責的機構(以下統(tǒng)稱國務院反壟斷執(zhí)法機構)依照本法規(guī)定，負責反壟斷執(zhí)法工作?！倍疫€規(guī)定“國務院反壟斷執(zhí)法機構根據工作需要，可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應的機構，依照本法規(guī)定負責有關反壟斷執(zhí)法工作”。依據這第9條，國務院辦公廳于2008年7月28日下發(fā)《關于國務院反壟斷委員會主要職責和組成人員的通知》(國辦發(fā)〔2008〕104號)，并依法組建國務院反壟斷委員會[注]該反壟斷委員會于2008年8月1日起執(zhí)行職責，委員會主任是國務院副總理，副主任為國家發(fā)改委主任、商務部部長、國家工商總局局長、國務院副秘書長，委員有發(fā)改委、工信部、監(jiān)察部、商務部、國資委、法制辦、工商總局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、電監(jiān)會等部委辦的副職領導。相關法律法規(guī)明確國務院反壟斷委員會的具體工作由商務部承擔，商務部的副部長兼任秘書長，委員會成員因工作變動需要調整的，由所在單位提出意見報委員會主任審批，委員會職責即為反壟斷法第九條規(guī)定的五項職責。，履行《反壟斷法》所規(guī)定的五項職責。我國反壟斷法的執(zhí)法體制很有特色，即“雙層次多機構”的執(zhí)法體制，其表現(xiàn)如下：國務院設立反壟斷委員會，負責組織、協(xié)調、指導反壟斷工作，并履行相應的職責，具體執(zhí)法職能由國家發(fā)改委、商務部、國家工商總局等相關機構承擔，根據工作需要，也可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府的相應機構，依照相關規(guī)定負責有關反壟斷執(zhí)法工作。在《反壟斷法》的具體執(zhí)法機制以及機構方面，根據國務院的“三定”方案，明確商務部反壟斷執(zhí)法的職責是對當事人依照法定標準主動申報的經營者集中案件進行反壟斷審查，其在實施反壟斷法中的作用主要體現(xiàn)在防止出現(xiàn)具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，具體的執(zhí)法職能機構是其下設的反壟斷局。國家工商行政管理總局反壟斷執(zhí)法的職責是進行除價格壟斷行為以外的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除、限制競爭的反壟斷執(zhí)法，并且對省級機構的反壟斷執(zhí)法采取個案授權的方式進行，具體的執(zhí)法職能機構是下設的反壟斷與反不正當競爭局。國家發(fā)改委反壟斷執(zhí)法的主要職責是查處價格壟斷行為，其職能機構是原來的價格監(jiān)督檢查司，自2011年7月起設立的價格監(jiān)督檢查與反壟斷局，其對省級相應的機構的授權采取概括或者整體授權的方式進行。我國反壟斷法出臺之始，國人給予厚望，期待以之為“尚方寶劍”，更待以之消除經濟領域的諸種壟斷現(xiàn)象，但事實上反壟斷執(zhí)法極其困難，難以真正“劍指是非”，反壟斷法似乎成了“軟法”。2013年2月貴州省物價局和四川省發(fā)改委對茅臺和五糧液兩個白酒企業(yè)罰款4.49億元，這是反壟斷執(zhí)法5年以來開出的最大一筆反壟斷執(zhí)法罰單[3]，反壟斷法初露鋒芒，反壟斷執(zhí)法機構終于“亮劍”。同時，有專家建議國家發(fā)改委將反壟斷執(zhí)法焦點，轉向國人更關注的反壟斷更迫切的民生必需品領域，如中石油、中石化、自來水、中國移動、中國聯(lián)通、中國電信、國家電網、中國鐵路、銀行業(yè)等令民眾“刻骨銘心”的壟斷行業(yè)[4]。事實上，民眾質疑反壟斷執(zhí)法存在“選擇性執(zhí)法”、“執(zhí)法不透明”、“專業(yè)性不夠”等問題，強烈要求反壟斷執(zhí)法機構強化反壟斷執(zhí)法力度，這使2014年我國反壟斷執(zhí)法出現(xiàn)了“小高潮”，高通、利樂、微軟、奔馳等知名外企紛紛遭遇中國的反壟斷執(zhí)法調查，日資汽車部件企業(yè)領受反壟斷法誕生以來的最大罰單，鮮見的反行政壟斷調查案例也已出現(xiàn)，因涉嫌歧視性收取過路費，國家發(fā)改委也首次針對省級行政機關發(fā)起反壟斷調查等。[5]人們期待反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法常態(tài)化，強化輿論監(jiān)督以及政府信息公開制度，能夠更加審慎和嚴謹?shù)剡M行強勢反壟斷執(zhí)法，重點彰顯反壟斷法的立法本意，即維護健康良性的市場競爭秩序。

目前，在國務院反壟斷委員會協(xié)調之下，三大反壟斷執(zhí)法機構的反壟斷執(zhí)法職責基本清晰，各司所責，各盡所職。在反壟斷行政執(zhí)法所涉及的領域行業(yè)中，這三大機構的反壟斷行政執(zhí)法，基本能滿足要求。然而，明確反壟斷執(zhí)法機構權限，推行實施以其職責為核心內容的責任清單，這將成為反壟斷行政執(zhí)法的關注焦點。近年來為加大反壟斷法行政執(zhí)法力度，越來越需要推行責任清單，以限制行政機關庸政懶政等“不作為”行為。如果說實行權力清單制度，是為了防治“法無授權不可為”，那么責任清單制度，則是敦促“法定職責必須為”。2014年11月浙江省發(fā)布我國首張地方政府責任清單，明確了省級各部門的4項內容：部門職責、與相關部門的職責邊界、事中事后監(jiān)督管理制度、公共服務事項。浙江省通過推行政務服務網，打造政府政務服務“四張清單一張網”，即權力清單、責任清單、企業(yè)投資負面清單、財政專項資金管理清單和政務服務網，彰顯了責任清單制度建設的重要意義和法律價值[6]。我國反壟斷行政執(zhí)法機構實行反壟斷行政執(zhí)法責任清單制度，不僅能夠強化我國反壟斷法的強制力，凈化市場經濟運行的公平正義環(huán)境，而且其最大的法律價值，在于將反壟斷行政執(zhí)法機構的執(zhí)法責任情形及其內容等向全社會曝光，便于民眾監(jiān)管，防止反壟斷執(zhí)法機構不作為或實施變相的選擇性執(zhí)法。這就要求重新審視我國目前三大反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法職責，以適應我國反壟斷行政執(zhí)法的新要求。若僅僅依據反壟斷法第9條有關反壟斷委員會職責和國務院的“三定”方案，確認和厘清三大反壟斷行政執(zhí)法機構的責任，則無法滿足當前反壟斷執(zhí)法體制和依法行政的新要求。我國反壟斷法第七章所列法律責任中的執(zhí)法責任主體是泛指反壟斷執(zhí)法機構，這使三大機構等部門責任清單仍處于待定狀態(tài)，這是與推行責任清單制度不相容的。

二、反壟斷執(zhí)法機構的責任清單新挑戰(zhàn)

政府責任清單制度，與權力清單制度相輔相成，是共同促進政府簡政放權和依法行政的重要制度保障。制定和明確權力清單，目的在于給市場主體松綁放權，同時再捆住政府亂作為的手，防止政府“有形之手”亂作為，從而理順政府與市場的新關系、新秩序。同時，又需規(guī)制或防治政府“有形之手”不作為或消極怠工，亟需明確和制定政府執(zhí)法機構的責任清單。另外，推出產業(yè)“負面清單”，從產業(yè)政策準入視角切入，規(guī)制政府與市場關系，放寬許可制領域，進一步擴大了企業(yè)的創(chuàng)新空間。這三張清單，構成制約政府權力及其執(zhí)法責任等的“緊箍咒”。制定反壟斷執(zhí)法機構的責任清單，關鍵是圍繞這三家執(zhí)法機構的設置、職責劃定及其執(zhí)法依據、程序和措施等方面內容來進行。

目前，就這三家反壟斷執(zhí)法機構的職責內容而言，制定相應的反壟斷執(zhí)法責任清單，仍面臨許多新的挑戰(zhàn)，集中表現(xiàn)在如下幾點：

一是反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法新形勢帶來的職責理念新挑戰(zhàn)。我國反壟斷法立法的根本目的，即是該法第1條所規(guī)定的“預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發(fā)展”。反壟斷執(zhí)法理念，則是通過對反壟斷重大案件的查處，維護公平競爭的市場秩序，保護消費者合法權益和社會公平正義。十八屆三中全會的《決定》，指出經濟體制改革的核心問題，是“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！笔袌雠渲觅Y源急需規(guī)制競爭，有必要建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法已是大勢所趨?！耙婪訌姾透纳坪暧^調控、市場監(jiān)管，反對壟斷，促進合理競爭，維護公平競爭的市場秩序”，這已是十八屆四中全會有關依法治國的基本要求。在這種情況下，反壟斷法和反不正當競爭執(zhí)法，已經成為國家政府確保社會主義市場經濟運行而承擔的重要職責，這是我國反壟斷執(zhí)法機構所面臨的反壟斷執(zhí)法形勢新的理念要求。強化反壟斷和反不正當競爭，成為國家政府執(zhí)法理念新常態(tài)，這要求反壟斷執(zhí)法機構既不能搞反壟斷選擇性執(zhí)法或象征性執(zhí)法，也不能搞反壟斷運動式執(zhí)法或宣傳式執(zhí)法，必須實實在在地常態(tài)化執(zhí)法，持續(xù)凈化市場經濟運行機制，實行社會公平競爭。這對政府機構傳統(tǒng)的執(zhí)法理念和做法，形成了新的挑戰(zhàn)和要求。

二是反壟斷執(zhí)法機構面臨執(zhí)法領域大擴容帶來的內容新挑戰(zhàn)。反壟斷執(zhí)法涉及面越來越寬泛，原先三大執(zhí)法機構擔當反壟斷執(zhí)法職責的規(guī)定，已難以適應新形勢要求。三大執(zhí)法機構依其職權所涉及的領域僅僅限于經營者集中、價格壟斷行為、壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除、限制競爭等情形的反壟斷執(zhí)法。事實上，這三大反壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法職責是極其有限的，未能滿足針對其他涉嫌違反反壟斷法和反不正當競爭法的執(zhí)法所需。如反壟斷法第五章，盡管已經較詳細地列舉了濫用行政權力排除、限制競爭的表現(xiàn)，包括強制交易、妨礙商品在地區(qū)間自由流通、排斥或限制外地企業(yè)參與本地招投標活動、排斥或限制外地資金流入本地市場、強制經營者從事壟斷行為、制定排除或限制競爭的行政法規(guī)等等情形，但卻沒有把這些違反行政壟斷的管轄權交給反壟斷執(zhí)法機構，而是由上級機關責令改正。[7]將行政壟斷納入了反壟斷法的規(guī)制范圍，其出發(fā)點旨在規(guī)制政府行政行為的不當性和違法性。這本屬于反壟斷法的適用范圍，但是由于在法律責任的設置和調查處理機關的選擇上，未能真正賦予反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法權限，使行政壟斷缺少實質性處罰，這使反壟斷執(zhí)法效力受到很大影響。此外，反壟斷執(zhí)法領域還將不斷擴容，如現(xiàn)今網絡社會不斷發(fā)展，有關網絡壟斷和反壟斷執(zhí)法、知識產權保護及其濫用、眾籌社會生產營銷模式等導致的排除限制競爭的行為等方面，對三大反壟斷執(zhí)法機構的反壟斷執(zhí)法職權，形成了嚴重的挑戰(zhàn)。

三是反壟斷執(zhí)法機構相互交叉執(zhí)法帶來的責任混同新挑戰(zhàn)。涉嫌違反反壟斷法行為的復雜化，執(zhí)法機構交叉執(zhí)法和協(xié)調性執(zhí)法，將對反壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法活動提出更明確的新要求。盡管反壟斷執(zhí)法機構職責基本清晰，似乎井水不犯河水，但仍有許多情形難以分清執(zhí)法適用范圍，厘清執(zhí)法機構職權分工，明確其職責。我國反壟斷執(zhí)法機構雖主要有三大機構，但事實上還包括許多相關政府行業(yè)部門。國務院反壟斷委員會的組成成員，幾乎涵蓋了政府主要的部門，正因如此，反壟斷委員會才具有“組織、協(xié)調”反壟斷工作職責。反壟斷執(zhí)法權在反壟斷執(zhí)法機構和有關部門、監(jiān)管機構之間的分配，這本身就涉及執(zhí)法權設置和劃分的依據、標準、考量因素等內容，尤其是結合當今實施的權力清單制度，應從政府部門簡政放權和新版權力清單，重新評估政府各相關職能部門權限，從相關法律法規(guī)及其修訂要求，重新分析政府各相關職能部門的責任狀況。目前，許多政府相關職能部門，依據相關法律法規(guī)，對涉嫌反壟斷經營的情形都有反壟斷執(zhí)法管轄權，如中國證監(jiān)會依據《證券法》第7條、第77條規(guī)定，銀監(jiān)會依據《銀行業(yè)監(jiān)管管理法》第3條、第27條和《外資銀行管理條例》第4條、第5條規(guī)定，信息產業(yè)部依據《電信條例》第4條規(guī)定，國家郵政局依據《郵政法》第2條、第8條規(guī)定，民航總局依據《民用航空法》第3條規(guī)定，交通部依據《港口法》第6條、第29條規(guī)定等等。反壟斷執(zhí)法權歸于各相關部門，很容易導致各部門都棄而不管，出現(xiàn)“人人都應管”而卻是“人人都不管”的狀態(tài)，這對界定反壟斷執(zhí)法責任清單，也構成新的挑戰(zhàn)。

四是反壟斷執(zhí)法機構具體化帶來的責任清單內容新挑戰(zhàn)。厘清反壟斷執(zhí)法權，并非簡單劃清反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法管轄權的問題，其焦點在于界定反壟斷執(zhí)法機構及其相關部門的反壟斷執(zhí)法責任清單問題。執(zhí)法權與責任清單的對應性要求，則是修訂我國反壟斷法的主要內容之一。然而，我國反壟斷法的第七章“法律責任”，雖然涉及許多法律責任內容情形，但更多涉及經營者違反反壟斷法而承擔的法律責任。有關反壟斷執(zhí)法機構不作為或不完全執(zhí)法而承擔的責任幾乎沒有相應規(guī)定，僅在《反壟斷法》第54條規(guī)定反壟斷執(zhí)法機構工作人員，涉嫌濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者泄露執(zhí)法過程中知悉的商業(yè)秘密，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分。如此規(guī)定使反壟斷執(zhí)法機構的責任清單，幾乎無處可尋，經營者及相關主體很難指控或投訴反壟斷執(zhí)法機構“不作為式”的執(zhí)法責任，其他相關法律法規(guī)也幾乎未能列出或規(guī)定反壟斷執(zhí)法的其他相關機構的責任。實行反壟斷執(zhí)法責任清單制度，不僅要先規(guī)定和明確執(zhí)法機構反壟斷執(zhí)法權，明晰其與相關部門的權力清單，而且要具體列明其對應所承擔的責任清單。因此，有必要專門就反壟斷法第七章有關法律責任的內容進行修訂，進一步規(guī)范和明確反壟斷執(zhí)法責任，這也是反壟斷執(zhí)法責任清單制度的基本內容要求，是對修訂我國反壟斷法提出的新要求。

五是反壟斷執(zhí)法機構專業(yè)執(zhí)法責任與行業(yè)執(zhí)法責任界定的標準新挑戰(zhàn)。如前文所述，反壟斷執(zhí)法機構與相關行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法機構相互交叉執(zhí)法，產生如何協(xié)調其反壟斷執(zhí)法責任的問題。各反壟斷執(zhí)法機構之間，由于所處行業(yè)管理視角及其利益判斷標準的不同，在都有反壟斷執(zhí)法權的前提下，協(xié)調明確和劃定各機構執(zhí)法責任，將存有很大的難度。相關執(zhí)法機構商談、上級協(xié)商確定適用反壟斷執(zhí)法權，最終在商議執(zhí)法責任問題上，也會產生責任相互扯皮推諉，導致責任清單效力歸零。事實上，我國行業(yè)執(zhí)法者與行業(yè)經營者之間都存在角色相互交換的狀態(tài)，兩者之間的監(jiān)管與被監(jiān)管，都是相對的，如證監(jiān)會主席，此前是上市公司中國銀行董事長，其執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間關系輪換，足見反壟斷執(zhí)法機構的專業(yè)執(zhí)法責任與行業(yè)執(zhí)法責任也將出現(xiàn)交叉，其利益衡平帶來了責任混同新挑戰(zhàn)。反壟斷執(zhí)法機構與相關行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法機構責任界定原則的新標準，成為反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法責任清單制度內容的新挑戰(zhàn)。

反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法的責任清單并不是孤立存在的，它建立于反壟斷執(zhí)法機構享有執(zhí)法權的基礎之上。執(zhí)法權的確認及行使，需要制定或修訂相關法律法規(guī)，并由此進一步規(guī)范享有反壟斷執(zhí)法權的機構執(zhí)法責任，做到權責相應，實現(xiàn)政府“權力清單”和執(zhí)法“責任清單”雙管齊下，打造企業(yè)投資“負面清單”，營造社會主義市場經濟公平競爭的環(huán)境氛圍。

三、反壟斷執(zhí)法機構的責任清單新要求

創(chuàng)制我國反壟斷執(zhí)法機構的責任清單，關鍵在于先明晰我國反壟斷執(zhí)法機構及其執(zhí)法權，劃清反壟斷專門執(zhí)法機構與相關機構之間的反壟斷執(zhí)法權限，厘清國家反壟斷執(zhí)法的中央機構與地方機構的執(zhí)法權限。反壟斷執(zhí)法機構的責任清單，要針對反壟斷執(zhí)法機構職能設置及其相關機構職能協(xié)調配置狀況。根據反壟斷執(zhí)法常態(tài)化要求，推出和實施反壟斷執(zhí)法機構的責任清單，拓寬其責任清單的具體內容。結合反壟斷執(zhí)法機構的責任清單所面臨的新挑戰(zhàn)，筆者提出反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法責任清單的如下新要求：

一是反壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法亟需樹立和確認反壟斷執(zhí)法常態(tài)化和透明化的執(zhí)法責任新理念。反壟斷執(zhí)法最為核心的要求是公平的透明的常態(tài)化執(zhí)法，其目的是構建公正、客觀、非歧視的市場運行秩序。我國反壟斷執(zhí)法的透明性是公平執(zhí)法的前提，民眾也非常關心反壟斷執(zhí)法能否真正公平透明。諸如2011年11月9日中央電視臺披露，國家發(fā)改委就中國電信和中國聯(lián)通涉嫌在寬帶接入領域實行價格歧視的行為展開調查。同年12月2日這兩公司同時聲明稱，根據相關法律規(guī)定，已向發(fā)改委提交了整改方案和中止調查的申請，并將認真對有關問題進行整改。根據《反壟斷法》第45 條規(guī)定，從該案處理程序看，執(zhí)法機關似乎并不認可承諾制度的適用還有先決條件限制，因為不論是發(fā)改委的自我披露，還是各種媒體報道，均表明案件調查活動已基本完結，發(fā)改委已掌握這兩家公司從事壟斷違法行為的充分證據，但是該案的主體、影響范圍、所涉及的當事人等具有極其復雜的特殊性，因此至今尚未披露最終結果，公眾對此案期望值較高，若讓民眾以為案件“不了了之”，的確有損反壟斷法的威嚴。因此，從法律風險控制角度來看，該案實際上不宜適用承諾制度。但由于立法并未限制承諾制度的適用階段，故發(fā)改委接受兩家公司承諾盡管不合理，卻無法律限制。[8]如此進行反壟斷執(zhí)法，較容易讓民眾對其公平性、透明性產生懷疑。此前民眾對一般公眾熟知的壟斷行業(yè)國企，比如石油、電力、鐵路、航空、煙草等至今未展開真正意義的反壟斷執(zhí)法調查就心存不滿，如今立案調查卻又是如此結果，更顯示出反壟斷執(zhí)法責任不明。反壟斷執(zhí)法責任不僅要制度化，更重要的是常態(tài)化，涉嫌反壟斷違法的行為、活動和現(xiàn)象，無論是怎樣的情形，不論涉嫌的企業(yè)是內資還是外資，都該一視同仁進行反壟斷執(zhí)法，忌諱歧視性、象征性或選擇性執(zhí)法，因此，要盡快促成我國反壟斷執(zhí)法責任的常態(tài)長效機制。

二是反壟斷執(zhí)法機構所承擔的執(zhí)法責任，將因執(zhí)法領域大擴容亟需對擔責情形進行新界定。我國反壟斷的七年執(zhí)法實踐，越來越表明“三架馬車”式的執(zhí)法機制已呈現(xiàn)明顯弊端?！叭荞R車”的執(zhí)法協(xié)調性、權威性、統(tǒng)一性和專業(yè)性等都存在嚴重局限性。盡管都受制反壟斷委員會的組織和協(xié)調，但“三架馬車”分別隸屬于國家發(fā)改委、商務部和國家工商總局，前兩者是國務院組成部門，后者是國務院直屬機構，級別不可謂不高，執(zhí)法角度卻不一。反壟斷執(zhí)法實踐表明，反壟斷執(zhí)法案件不同于一般行政執(zhí)法案件，它的解決需要涉及法律、產業(yè)、經濟等方面人才，不僅需要掌握《反壟斷法》的理念、原則和規(guī)則，還要熟悉了解相關市場的競爭狀況，并能精確進行經濟分析與預測。因此，建議建立反壟斷執(zhí)法專家?guī)?，吸納法律、經濟以及各行業(yè)專家，這將對現(xiàn)行的執(zhí)法機制構成極大挑戰(zhàn)。不僅如此，還有專家提出我國在三家反壟斷執(zhí)法機構的基礎上，要克服“各行其是”且“一案一議”的狀態(tài)，盡快建立一套完整統(tǒng)一的相關操作規(guī)程。[9]事實上如今我國壟斷執(zhí)法涉及面越來越寬泛，三大執(zhí)法機構原先擔當反壟斷執(zhí)法職責的規(guī)定，已難以適應新形勢的要求，有必要修改我國反壟斷法，具體明確查處行政壟斷、知識產權保護與反壟斷、網絡壟斷與反壟斷、眾籌營銷模式等反壟斷調查機構的執(zhí)法責任等等。同時，應當適當擴大我國三大反壟斷執(zhí)法機構之外的相關行業(yè)部門機構的執(zhí)法職權和責任，明確其依法承擔反壟斷執(zhí)法的責任清單內容。

三是反壟斷執(zhí)法機構相互交叉執(zhí)法，亟需重新評估和規(guī)制反壟斷執(zhí)法責任清單的新內容。反壟斷三大執(zhí)法機構和有關行業(yè)部門、監(jiān)管機構之間在反壟斷執(zhí)法職能和責任上有所差異，各執(zhí)法機構和行業(yè)部門、監(jiān)管機構的職權和責任分別由我國反壟斷法和各行業(yè)相關法律法規(guī)予以規(guī)定。國務院于2014年3月推出政府各組成部門機構的權力清單，經過近兩年連續(xù)實施簡政放權和修訂相應的法律法規(guī)，政府各相關職能部門的權限和與其對應的執(zhí)法責任，都需要重新評估界定，以適應反壟斷執(zhí)法的新要求。這不僅需要修訂我國反壟斷法有關條款，進一步明確三大執(zhí)法機構執(zhí)法責任，還需要修訂《反不正當競爭法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)管管理法》、《郵政法》、《電力法》、《港口法》、《民用航空法》等行業(yè)法律法規(guī)的相關條款，規(guī)范這些行業(yè)執(zhí)法機構的執(zhí)法責任，防止反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法責任與行業(yè)執(zhí)法機構執(zhí)法責任混同或責任清單內容不明。從各國反壟斷執(zhí)法權限和責任來看，不斷強化和統(tǒng)一反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法權及其責任，弱化行業(yè)執(zhí)法機構執(zhí)法權限及責任，將是未來發(fā)展的趨勢。因為行業(yè)執(zhí)法機構因其囿于行業(yè)狹隘利益和局限，不易領悟和掌握國家競爭和反壟斷的產業(yè)政策，導致其反壟斷執(zhí)法力度和誠意都會受到質疑。因此，修訂我國反壟斷法和相關行業(yè)法律法規(guī)的相關條款時，可以考慮借鑒歐盟、澳大利亞、新西蘭等國反壟斷執(zhí)法作法，將有關電信、能源、大力、銀行、保險、傳媒等行業(yè)反壟斷執(zhí)法權限與責任，劃定由專門的反壟斷執(zhí)法機構承擔。[10]建議強化我國反壟斷三大執(zhí)法機構的執(zhí)法權及其執(zhí)法責任，弱化行業(yè)執(zhí)法機構反壟斷執(zhí)法責任。

四是反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法責任清單內容的具體化，亟需重新修訂我國反壟斷法第七章有關法律責任的相關內容。目前，我國有關反壟斷執(zhí)法責任的規(guī)定，主要集中于反壟斷法第七章法律責任的條款，然而，這些條款卻多數(shù)僅涉及經營者違反反壟斷法所應承擔的法律責任，幾乎沒有規(guī)定反壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法責任。即使反壟斷法第54條規(guī)定了追究反壟斷執(zhí)法機構工作人員的法律責任，但該條內容幾乎是行政執(zhí)法所有工作人員違法都該承擔的一般法律責任，與反壟斷執(zhí)法責任清單內容要求無關。制定和明確執(zhí)法責任清單，核心內容在于防止反壟斷執(zhí)法機構出現(xiàn)消極執(zhí)法、不作為執(zhí)法或違法執(zhí)法等情形。事實上，已有人認為反壟斷法實施近七年來，執(zhí)法效果極其不佳，反壟斷立案件數(shù)甚少，未見大規(guī)模地展開反壟斷調查和處罰，反壟斷法影響力不大，權威性也有限。近兩年反壟斷執(zhí)法有一定起色，反壟斷調查和處罰涉及行業(yè)增多，如液晶面板、高端酒類、奶粉、黃金首飾、汽車等諸多涉及民生的壟斷行為都受到反壟斷執(zhí)法機構的查處，尤其是2015年辦理高通公司案件，使社會公眾和輿論對反壟斷法效力產生強烈關注，也使涉嫌壟斷經營的行業(yè)有所忌諱。這表明強化反壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法責任清單，將極大促進反壟斷執(zhí)法。建議全面修訂反壟斷法第七章內容，專設條款規(guī)定反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法責任清單內容，明確承擔執(zhí)法責任清單具體情形及其擔責標準、評估要求等內容，尤其明確列舉反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法不作為、消極怠工、違法執(zhí)法等情形。

五是反壟斷執(zhí)法機構專業(yè)執(zhí)法責任與行業(yè)執(zhí)法責任劃定，亟需重新界定反壟斷執(zhí)法機構執(zhí)法地位和性質，并賦予其更多的反壟斷執(zhí)法職權和責任等。我國反壟斷法實施現(xiàn)狀，已表明國務院反壟斷委員會是我國反壟斷工作組織、協(xié)調、指導的負責機構，國家發(fā)改委、商務部和國家工商總局，則是我國反壟斷專門執(zhí)法機構，其他相關行業(yè)部門是反壟斷行業(yè)配合執(zhí)法機構。事實上，隨著我國涉及反壟斷執(zhí)法行業(yè)領域越來越廣泛，行業(yè)配合執(zhí)法機構也將越來越多，反壟斷專門執(zhí)法機構的執(zhí)法事務也將劇增，加強反壟斷專門執(zhí)法機構地位及其職權，強化其反壟斷執(zhí)法責任，也將是未來修訂反壟斷法的重要議題內容。由于諸多原因，經營者與行政主體融合形成的行政壟斷，導致反壟斷行業(yè)配合執(zhí)法機構難以“潔身自好”執(zhí)法，建議適時擴大反壟斷專門執(zhí)法機構執(zhí)法權限及領域，賦予國家工商總局執(zhí)法職權，查處《反壟斷法》有關反行政壟斷方面的違法行為活動，強調其對行政壟斷有調查立案和查處的管轄權。為了更好地制定、掌握和協(xié)調我國競爭和反壟斷產業(yè)政策，建議擴大國家發(fā)改委有關反壟斷執(zhí)法職權和責任范圍，擴容至有關經營者橫向合并、縱向合并、知識產權、產業(yè)政策、國際救援、行業(yè)協(xié)會壟斷等方面的反壟斷執(zhí)法職責。在涉及有關反壟斷行為判定標準的概念，如“相關市場”、“市場份額”、“市場支配地位”等的認定時，賦予商務部享有調查和認可上述相關市場集中度的職權，許可商務部制定更詳盡的認定標準依據、規(guī)則和認定程序等等。

總而言之，我國力主推行實施權力清單、責任清單和負面清單制度，將極大地促進行政機關依法行政和簡政放權，同時，明確執(zhí)法主體責任清單內容，將有助于提升行政辦事效率。我國反壟斷法對執(zhí)法機構雖有相應規(guī)定，國務院也對反壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法職權做出了相應劃分，三大機構執(zhí)法職權基本清晰，但反壟斷法卻未能具體明確執(zhí)法責任，這已不適應責任清單制度的新要求。制定我國反壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法責任清單，不僅要進一步明確和強化反壟斷執(zhí)法機構的地位和職權定位，而且還要修訂我國反壟斷法及其相關法律法規(guī)，拓寬我國反壟斷專門執(zhí)法機構的執(zhí)法職權，明確其執(zhí)法責任清單。構建我國反壟斷執(zhí)法的常態(tài)機制，努力塑造我國反壟斷法的權威性，增強我國反壟斷法的經濟憲章功能，使之成為我國社會主義市場經濟的法治核心內容。