一、問(wèn)題的提出：“風(fēng)險(xiǎn)”之所在

“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”是什么關(guān)系？?jī)烧邔?shí)為一體，還是各自分立？誰(shuí)是集體所有權(quán)——尤其是集體土地所有權(quán)的主體？以上極具中國(guó)特色的本土問(wèn)題，兼具法律性、政策性與政治性，中國(guó)法學(xué)者為之傾注了洪流一般的墨水。[注]近期一些比較典型的研究，參見(jiàn)參考文獻(xiàn)[1]-[9]。

本文無(wú)意對(duì)前述問(wèn)題進(jìn)行全景式、體系化的整理和研討，而是試圖以一個(gè)并未為多數(shù)學(xué)者所關(guān)注的“風(fēng)險(xiǎn)界定”問(wèn)題為切入點(diǎn)，另辟蹊徑，對(duì)老問(wèn)題進(jìn)行新角度的言說(shuō)，從而試圖實(shí)現(xiàn)知識(shí)的增量，并為老問(wèn)題的最終澄清增添新的砝碼。

1.既有規(guī)范的考察

根據(jù)國(guó)土資源部所屬中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院的數(shù)據(jù)，至2013年，全國(guó)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率已達(dá)到97%。[10]即，全國(guó)集體土地所有權(quán)證書(shū)已經(jīng)基本頒發(fā)完畢了。于是，一個(gè)令人感興趣的問(wèn)題是，集體土地所有權(quán)證書(shū)上寫(xiě)的所有權(quán)人是誰(shuí)？

這個(gè)問(wèn)題本應(yīng)是清楚的，2007年頒布的《物權(quán)法》第60條，就已經(jīng)采用了“屬于村農(nóng)民集體所有的”、“分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的”以及“屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的”的表述。據(jù)此，各種“農(nóng)民集體”就是集體土地所有權(quán)人。

但在我國(guó)一個(gè)不容否認(rèn)的現(xiàn)狀是，實(shí)踐中的具體工作往往是靠中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)職能部委的文件去推動(dòng)的，這些文件同時(shí)也是實(shí)踐操作的依據(jù)。我們不妨考察一下，為推進(jìn)集體土地所有權(quán)登記的幾個(gè)重要文件對(duì)“所有權(quán)人為誰(shuí)”這個(gè)問(wèn)題是如何回答的。

中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的“2010年中央一號(hào)文件”(全稱《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》)明確提出：“把全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織”。

為落實(shí)“2010年中央一號(hào)文件”，2011年5月6日國(guó)土資源部等三部委發(fā)布的《國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國(guó)土資發(fā)【2011】60號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“60號(hào)文”)明確規(guī)定：“力爭(zhēng)到2012年底把全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋?！?/p>

同樣為落實(shí)“2010中央一號(hào)文件”，2011年11月9日國(guó)土資源部等四機(jī)關(guān)發(fā)布的《國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國(guó)土資發(fā)【2011】178號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“178號(hào)文”)則明確規(guī)定：“把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體”，并要求“集體土地所有權(quán)主體按‘××村(組、鄉(xiāng))農(nóng)民集體’填寫(xiě)?！?/p>

以上文件之間的參差表述堪稱令人費(fèi)解?！?010年中央一號(hào)文件”認(rèn)為所有權(quán)人為“集體經(jīng)濟(jì)組織”，這已經(jīng)與當(dāng)時(shí)有效的法律——《物權(quán)法》第60條相沖突了。而同為貫徹該“中央一號(hào)文件”，在同一年(2011年)且同由國(guó)土資源部牽頭出臺(tái)的“60號(hào)文”和“178號(hào)文”，彼此之間又在打架?！?0號(hào)文”與“中央一號(hào)文件”保持一致，采用“集體經(jīng)濟(jì)組織”的表述，而“178號(hào)文”則與《物權(quán)法》保持一致，采用“農(nóng)民集體”的表述。

實(shí)踐中，土地登記是由各地方國(guó)土部門完成的，具體執(zhí)行的是國(guó)土資源部頒布的“60號(hào)文”與“178號(hào)文”，而這兩個(gè)文件卻各有依據(jù)、直接矛盾。可以想見(jiàn)，已經(jīng)基本完成的全國(guó)集體土地所有權(quán)登記，其頒布的所有權(quán)證書(shū)上所寫(xiě)的所有權(quán)人怎么可能統(tǒng)一呢？[注]經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)往往成立了新型合作社或類似的經(jīng)濟(jì)組織，如北京于20世紀(jì)90年代就以行政村為單位成立了經(jīng)濟(jì)合作社，以鄉(xiāng)為單位成立了鄉(xiāng)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社，經(jīng)登記取得法人資格，全市鄉(xiāng)、村農(nóng)村集體土地所有權(quán)證分別發(fā)放給相應(yīng)的鄉(xiāng)聯(lián)社和村合作社。參見(jiàn)中共北京市委農(nóng)村工作委員會(huì)，北京市農(nóng)村工作委員會(huì)《北京市推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度改革的主要做法》，載國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心編《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究座談會(huì)會(huì)議材料》，2014年12月。北京市的做法，可算是以“集體經(jīng)濟(jì)組織”為所有權(quán)人的實(shí)踐操作在新形勢(shì)下的一個(gè)典型表現(xiàn)。但這種做法一則與《物權(quán)法》規(guī)定不符，二則會(huì)面臨下文提到的風(fēng)險(xiǎn)。

集體土地所有權(quán)證雖然已經(jīng)基本頒發(fā)完畢，但并不代表“集體土地所有權(quán)人為誰(shuí)”這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)解決；反而是把該問(wèn)題更加突顯地?cái)[在明面(權(quán)利證書(shū))上暴露了出來(lái)。

2.既有學(xué)說(shuō)的考察

從邏輯上說(shuō)，“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”之間的關(guān)系無(wú)非兩種可能：其一，兩者實(shí)為一體；其二，兩者各自獨(dú)立。而在這兩個(gè)基本方向上，各有少數(shù)具代表性的學(xué)者意識(shí)到了其中的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

高飛博士持農(nóng)民集體法人化改造的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，我國(guó)集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體，而農(nóng)民集體既不屬于自然人和國(guó)家，也與非法人團(tuán)體的制度屬性相悖，故對(duì)農(nóng)民集體予以法人制改造是唯一出路，具體應(yīng)改造為“股份合作社法人”。[2]也即，農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟(jì)組織、集體土地所有權(quán)人三者是一體的，歸結(jié)于“股份合作社法人”。高飛博士明確意識(shí)到這里蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，他引用了反對(duì)派學(xué)者的觀點(diǎn)：“如果集體土地所有權(quán)采取法人制，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，集體法人如果對(duì)外發(fā)生債務(wù)，按照法人制度的原理，就應(yīng)當(dāng)以該法人的財(cái)產(chǎn)包括土地對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，直至破產(chǎn)清償債務(wù)。此時(shí)，作為集體成員的農(nóng)民就失去了生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且危及子孫后代，并會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的動(dòng)蕩?！盵11]高飛博士給出的解決之道為，《憲法》第10條第4款明文規(guī)定禁止集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，同時(shí)因農(nóng)村土地事關(guān)農(nóng)民的生存利益，“故基于立法政策的考量，在農(nóng)民集體被改造為法人后，作為法人財(cái)產(chǎn)的土地也不一定必須用于清償債務(wù)?！盵2]

韓松先生主張集體所有權(quán)主體為“成員集體”，同時(shí)該主體與“集體經(jīng)濟(jì)組織”相區(qū)別。他認(rèn)為，依《物權(quán)法》第59條集體所有權(quán)主體是“本集體的成員集體”，性質(zhì)上是非法人團(tuán)體。對(duì)將集體法人化并由其作為集體土地所有權(quán)人的觀點(diǎn)，韓松先生指出：“如果將集體土地所有權(quán)規(guī)定為法人所有權(quán)，法人在經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)中，就要以其所有的土地承擔(dān)責(zé)任，這與集體土地公有制及其擔(dān)負(fù)的社會(huì)保障功能是相違背的，也與集體土地所有權(quán)不得買賣的憲法原則是相違背的?！表n松先生的主張是，集體動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)屬于本集體成員集體所有，而作為集體所有權(quán)主體的成員集體，可以以集體財(cái)產(chǎn)投資設(shè)立法人。這樣法人制度的機(jī)能在集體財(cái)產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)中得以發(fā)揮，但這與將集體所有權(quán)直接規(guī)定為法人所有權(quán)是不同的。然而在這里顯然還存在一個(gè)問(wèn)題，若集體將其所有的土地所有權(quán)投入新設(shè)的法人經(jīng)濟(jì)組織中，該法人經(jīng)營(yíng)破產(chǎn)后，是否要以土地所有權(quán)來(lái)償債？韓松先生認(rèn)為，“集體土地所有權(quán)不得作為責(zé)任財(cái)產(chǎn)，法人運(yùn)營(yíng)中的責(zé)任以土地以外的其他財(cái)產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任”，韓松先生也承認(rèn)，“這與法人以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的原理就有矛盾?！盵5]

以上可以看出本文所謂“風(fēng)險(xiǎn)”之所在。若將集體土地所有權(quán)人定位于“農(nóng)民集體”并使之法人化，則法人經(jīng)營(yíng)失敗須以其全部財(cái)產(chǎn)償債，會(huì)造成集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，從而導(dǎo)致集體土地公有制的瓦解和土地私有化。這也是反對(duì)直接將農(nóng)民集體法人化的重要理由之一。但若采相反的觀點(diǎn)，認(rèn)為“農(nóng)民集體”本身不是法人，但可以以其財(cái)產(chǎn)投資設(shè)立法人(集體經(jīng)濟(jì)組織)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)；然而此時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織法人仍然可能經(jīng)營(yíng)失敗，并導(dǎo)致集體投資的財(cái)產(chǎn)——包括土地所有權(quán)在內(nèi)——的流轉(zhuǎn)?？梢?jiàn)，無(wú)論農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織合一還是兩分，集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)始終存在，而且兩種觀點(diǎn)都未能提出很好的解決辦法。

新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革正在進(jìn)行，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村及農(nóng)村土地權(quán)利的財(cái)產(chǎn)化、經(jīng)營(yíng)化及流轉(zhuǎn)化是大勢(shì)所趨。然而，正如十八屆三中全會(huì)決定所強(qiáng)調(diào)的，必須“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)”。那么，如果集體土地所有權(quán)是當(dāng)下不可逾越的政策，乃至政治紅線，為了使我們的研究不流于清談，就必須在不與紅線抵觸的前提下進(jìn)行建言，才可能發(fā)生實(shí)際意義。我們真正應(yīng)當(dāng)做的，是在紅線之內(nèi)進(jìn)行合乎法理、政策且兼具實(shí)效性的建構(gòu)，而這一點(diǎn)正是當(dāng)下所缺乏的。

本文欲針對(duì)前述風(fēng)險(xiǎn)，提出農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)系架構(gòu)的新思路，并就教于大方之家。

二、既有方案化解風(fēng)險(xiǎn)的路徑及其局限

高飛博士提出的化解風(fēng)險(xiǎn)的路徑是，以《憲法》第10條第4款的禁止性規(guī)定及農(nóng)民生存利益維護(hù)為理由，禁止以作為法人財(cái)產(chǎn)的土地清償法人債務(wù)。韓松先生則以“土地所有權(quán)是保障集體成員生存的條件”為由，提出“集體土地所有權(quán)不得作為責(zé)任財(cái)產(chǎn)，法人運(yùn)營(yíng)中的責(zé)任以土地以外的其他財(cái)產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任”?？梢?jiàn)，兩種觀點(diǎn)化解風(fēng)險(xiǎn)的路徑其實(shí)是一致的，都是直接禁止，理由主要有二：其一為法律的禁止性規(guī)定；其二為法政策理由，即農(nóng)民的生存利益應(yīng)受維護(hù)。

筆者認(rèn)為，該方法就法理而言是成立的。此舉相當(dāng)于通過(guò)強(qiáng)行性規(guī)定將“集體土地所有權(quán)”界定為一種“限制流通物”[12]，該物只能以法律允許的唯一的流轉(zhuǎn)方式——征收——進(jìn)行流轉(zhuǎn)，除此之外的其他任何方式——包括破產(chǎn)清償在內(nèi)，都不能造成權(quán)利變動(dòng)。此舉甚至不會(huì)產(chǎn)生韓松先生所說(shuō)“與法人以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的原理就有矛盾”的弊端，因?yàn)榉ㄈ擞糜诔袚?dān)責(zé)任的“財(cái)產(chǎn)”實(shí)際上也是指可流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)，不可流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)并不在責(zé)任財(cái)產(chǎn)的范圍當(dāng)中。

但是，這種方法也有弊端。理論上可完善之處至少有以下兩點(diǎn)：其一，以《憲法》第10條第4款為禁止性規(guī)定可能欠妥，實(shí)際上，除非《憲法》規(guī)范直接規(guī)定了私法效果(如《德國(guó)基本法》第9條第3款[注]《德國(guó)基本法》第9條第3款內(nèi)容如下：“保護(hù)并促進(jìn)勞動(dòng)與經(jīng)濟(jì)條件之結(jié)社權(quán)利，應(yīng)保障任何人及任何職業(yè)均得享有。凡限制或妨礙此項(xiàng)權(quán)利為目的之約定均屬無(wú)效”。)，否則憲法規(guī)范能否在私人之間發(fā)生效力是有疑問(wèn)的。這里所涉及的“憲法第三人效力”問(wèn)題艱深復(fù)雜，需要小心謹(jǐn)慎地求證。為求簡(jiǎn)明，這里的禁止性規(guī)范或許以《土地管理法》第2條第3款更佳，需要發(fā)生私法效果時(shí)，可以通過(guò)私法上的轉(zhuǎn)介條款[注]私法上的轉(zhuǎn)介條款可以使公法規(guī)定產(chǎn)生私法效果，典型如《合同法》第52條第5項(xiàng)：“有下列情形之一的，合同無(wú)效：……(五)違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定?！眮?lái)實(shí)現(xiàn)。其二，不宜將強(qiáng)行性規(guī)定與法政策考量并列為理由。從法學(xué)方法論上說(shuō)，有強(qiáng)行性規(guī)定時(shí)，法政策及基于法政策的利益衡量就成了冗余。強(qiáng)行性規(guī)定之下不得再進(jìn)行利益衡量，否則構(gòu)成對(duì)立法權(quán)的侵犯。

較之實(shí)踐上的弊端，前述理論問(wèn)題其實(shí)仍屬細(xì)節(jié)問(wèn)題。實(shí)踐上的弊端可歸納為以下三點(diǎn)：

第一，不以主要資產(chǎn)償債者不會(huì)具有真正市場(chǎng)主體應(yīng)有的責(zé)任心。無(wú)論是將集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行何種改造——公司制、合作制或混合制，其目的都是為了將其建構(gòu)為具有獨(dú)立利益、獨(dú)立意志、獨(dú)立責(zé)任能力的真正市場(chǎng)主體。集體的主要財(cái)產(chǎn)是土地，一旦一個(gè)主體經(jīng)營(yíng)失敗并破產(chǎn)之后其主要資產(chǎn)不需償債，可以肯定地說(shuō)，該企業(yè)經(jīng)營(yíng)就不會(huì)有真正市場(chǎng)主體所要求的責(zé)任心。典型例子就是改革之前的老國(guó)營(yíng)企業(yè)，由于沒(méi)有經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的拘束，此類企業(yè)就不會(huì)為了增加盈利能力和生存機(jī)會(huì)，而在經(jīng)營(yíng)中殫精竭慮地盡其最大謹(jǐn)慎和努力，市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的激勵(lì)和懲罰機(jī)制就對(duì)此類主體失靈了。

第二，債權(quán)人的保護(hù)問(wèn)題。一個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗了卻不必拿其主要資產(chǎn)償債，這是對(duì)債權(quán)人合法利益的侵犯。這些債務(wù)最終由誰(shuí)來(lái)清償呢？債權(quán)人因國(guó)家法律的制度設(shè)計(jì)而無(wú)法被充分保護(hù)，若債權(quán)人以此為由要求國(guó)家兜底——如現(xiàn)實(shí)中屢屢發(fā)生的那樣，國(guó)家或政府又該如何面對(duì)呢？

第三，無(wú)信用的主體缺乏市場(chǎng)中的交往和生存能力。由于此類主體的主要資產(chǎn)無(wú)法對(duì)其債務(wù)發(fā)生信用擔(dān)保作用，同時(shí)此類主體又受有限責(zé)任保護(hù)[注]公司類集體經(jīng)濟(jì)組織固不待論，合作社也為有限責(zé)任制，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第4條第2款規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)由成員出資、公積金、國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)助、他人捐贈(zèng)以及合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財(cái)產(chǎn)，享有占有、使用和處分的權(quán)利，并以上述財(cái)產(chǎn)對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任?！?，可以想見(jiàn)其他市場(chǎng)主體面對(duì)此類無(wú)信用者時(shí)，會(huì)盡量避免與之交易。因?yàn)樵摻灰讓?duì)象名義上有獨(dú)立的責(zé)任能力，但實(shí)際上缺乏責(zé)任財(cái)產(chǎn)，也沒(méi)有能為之承擔(dān)責(zé)任的主體。此類主體就會(huì)因缺乏信用而難以在市場(chǎng)中生存和發(fā)展。

主要資產(chǎn)不須用于償債的主體本就是市場(chǎng)中的怪胎，是不受游戲規(guī)則拘束的游戲參加者，實(shí)為游戲的破壞者。其他主體要么不愿與之交易，從而使此類主體的設(shè)置無(wú)法實(shí)現(xiàn)其目的，要么冒巨大風(fēng)險(xiǎn)與之交易，導(dǎo)致債權(quán)實(shí)現(xiàn)困難。而若不以土地為集體組織的資產(chǎn)，反觀現(xiàn)實(shí)，集體組織還有什么有典型意義的資產(chǎn)呢？我們似乎陷入了兩難。

三、以投資關(guān)系來(lái)界定農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系

若認(rèn)為農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織是一體的，又要將其改造成真正的市場(chǎng)主體，前述風(fēng)險(xiǎn)就不可避免——要么因土地所有權(quán)用于償債而導(dǎo)致紅線被突破，要么該主體成為不合市場(chǎng)規(guī)律的畸形主體。因此，農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)區(qū)分。然而，區(qū)分之后，若依前述韓松先生的主張，由農(nóng)民集體以土地所有權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織投資，則集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)后依然會(huì)造成前述風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)人，其向集體經(jīng)濟(jì)組織投資的財(cái)產(chǎn)中當(dāng)然要包括土地，除此之外農(nóng)民集體也缺乏其他有典型意義的資產(chǎn)。但以“土地”投資并不意味著以“土地所有權(quán)”投資，投資的權(quán)利類型完全可以是各類用益物權(quán)，這就是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。以下分三點(diǎn)述之。

1.農(nóng)民集體的核心資產(chǎn)是土地所有權(quán)，但為避免政治風(fēng)險(xiǎn)不能以土地所有權(quán)出資，事實(shí)上也沒(méi)有必要以土地所有權(quán)出資。因?yàn)榻邮芡恋赝顿Y者的目的是依其經(jīng)營(yíng)需要使用土地，如加工企業(yè)性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織接受土地投資的目的是建造廠房，此時(shí)農(nóng)民集體以集體建設(shè)用地使用權(quán)出資即可；再如農(nóng)業(yè)公司性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織接受土地投資的目的是種植，此時(shí)農(nóng)民集體以其集中經(jīng)營(yíng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)投資即可。以上用益物權(quán)的出資完全可以滿足需求，以土地所有權(quán)出資是不必要的，反而會(huì)帶來(lái)多余的風(fēng)險(xiǎn)。

以上集體經(jīng)濟(jì)組織主體一旦經(jīng)營(yíng)破產(chǎn)，用于償債的土地權(quán)利就是各種用益物權(quán)，這樣一方面不會(huì)動(dòng)搖集體土地所有權(quán)的根基，另一方面同樣滿足了破產(chǎn)企業(yè)以其所有財(cái)產(chǎn)償債的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和法律要求。

以用益物權(quán)出資還有一個(gè)優(yōu)勢(shì)，就是便于融資。依《物權(quán)法》第184條之規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：(一)土地所有權(quán)；……”，故若以集體土地所有權(quán)出資，接受投資者反而融資不便。而以建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等用益物權(quán)出資，依《物權(quán)法》第180條之規(guī)定：“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：……(二)建設(shè)用地使用權(quán)；(三)以招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；……”。非以招標(biāo)等方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其抵押固然為《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)所禁止，然而該項(xiàng)亦留下了“但法律規(guī)定可以抵押的除外”的但書(shū)，以后可以通過(guò)新的法律規(guī)定，來(lái)為更多土地權(quán)利的融資功能開(kāi)辟通道。從制度保障上看，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第5條已將各類用益物權(quán)——包括各類建設(shè)用地使用權(quán)及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)——納入了統(tǒng)一登記，此舉為以上用益物權(quán)抵押提供了良好的制度基礎(chǔ)。

2.這里可能存在一個(gè)隱憂：用益物權(quán)流轉(zhuǎn)出去之后會(huì)不會(huì)造成集體所有權(quán)的虛化？也即，若集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)造成各類用益物權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民集體手中只?！八袡?quán)”的空頭名義而無(wú)法實(shí)際支配土地，最終會(huì)導(dǎo)致集體組織成員喪失生存保障。其實(shí)，對(duì)此大可不必?fù)?dān)心。用益物權(quán)作為定限物權(quán)，既然有限制所有權(quán)之作用，原則上即須有期限。王利明先生明確指出，“用益物權(quán)是有期限的物權(quán)……我國(guó)的物權(quán)制度建立在土地公有制的基礎(chǔ)上，因此，用益物權(quán)的期限性在我國(guó)物權(quán)制度上更為突出?！盵13]謝在全先生亦指出，若允許存在永久存續(xù)的用益物權(quán)，“使土地所有人喪失回復(fù)能力，有害所有權(quán)之完整性與彈力性，或有礙土地之改良，與用益物權(quán)(定限物權(quán))應(yīng)有期限性之本質(zhì)有違?！盵14]

具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村能用于投資的集體土地上的用益物權(quán)，主要是集體建設(shè)用地使用權(quán)和未包產(chǎn)到戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[注]中共中央《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置”，該分置出來(lái)的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”既然以“有序流轉(zhuǎn)”并達(dá)到“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”為目的，當(dāng)然也在可投資的土地權(quán)利范圍之內(nèi)；而且這種權(quán)利在設(shè)計(jì)之初，就注意到了流轉(zhuǎn)時(shí)不牽動(dòng)所有權(quán)的問(wèn)題。但由于“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利性質(zhì)及法律制度架構(gòu)尚且不明，難以結(jié)合討論，故本文對(duì)此僅予提及，不做深入探究。。我國(guó)《物權(quán)法》第126條規(guī)定：“耕地承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)?！惫释恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)均有期限。對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)，《物權(quán)法》第151條規(guī)定“依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”；而《土地管理法》并未明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的期限。但是，集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)有期限，原因有三：

第一，法理方面，用益物權(quán)既以限制所有權(quán)為功能，即應(yīng)有期限限制，否則所有權(quán)會(huì)因受永久限制而空虛化。

第二，比較法方面，建設(shè)用地使用權(quán)類似于傳統(tǒng)民法中的地上權(quán)，地上權(quán)亦有期限性。謝在全先生認(rèn)為，當(dāng)事人對(duì)地上權(quán)定有存續(xù)期間的，從其所定；未定期間的，在當(dāng)?shù)赜辛?xí)慣之情形，依其習(xí)慣；亦無(wú)習(xí)慣的，屬未定存續(xù)期限之地上權(quán)，原則上當(dāng)事人得隨時(shí)終止之，但所有權(quán)人之終止權(quán)應(yīng)受地上權(quán)使用目的之限制。[14](P362-365)總之，地上權(quán)不可能永續(xù)存在。

第三，實(shí)踐方面，集體建設(shè)用地使用權(quán)在立法上有經(jīng)營(yíng)目的(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))和公益目的(公共設(shè)施、公益使用)兩種情況。公益目的類似于國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)中的劃撥設(shè)立，可以不明確期限；而經(jīng)營(yíng)目的類似于出讓設(shè)立，既非公益目的，就不應(yīng)無(wú)償取得，也不應(yīng)無(wú)限期使用，而是應(yīng)對(duì)一定期限的使用支付對(duì)價(jià)。因此，農(nóng)民集體向集體經(jīng)濟(jì)組織出資用于經(jīng)營(yíng)的集體建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)有期限限制。

在法定期限尚不明確的情況下，筆者認(rèn)為可以暫時(shí)參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)確定其最高年限(《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條)，然后由當(dāng)事人在投資協(xié)議中就具體期限進(jìn)行約定。

我國(guó)《物權(quán)法》上認(rèn)可的用益物權(quán)還有地役權(quán)和宅基地使用權(quán)。地役權(quán)理論上也得用于出資，其期限依《物權(quán)法》第157條第2款由地役權(quán)合同確定。宅基地使用權(quán)因用途管制原因，無(wú)法用于經(jīng)營(yíng)投資，對(duì)此本文不予討論。

集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)失敗破產(chǎn)后，作為其破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的各類用益物權(quán)即用于償債，從而造成用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)。而這些用益物權(quán)終有期限屆滿之日，屆時(shí)用益物權(quán)即歸消滅，集體土地所有權(quán)基于其彈力性而恢復(fù)完滿狀態(tài)。此后，農(nóng)民集體又可以再次設(shè)立各種用益物權(quán)，并再次以用益物權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織投資。

3.以上思路可能受到的一個(gè)指摘，即“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”縱然在法律上進(jìn)行了區(qū)分，但在事實(shí)上可能會(huì)是一套人馬、兩塊牌子，最終成了組織機(jī)構(gòu)的疊床架屋。對(duì)此本文有兩點(diǎn)回應(yīng)：

第一，“集體經(jīng)濟(jì)組織”可能只包括集體的部分成員和財(cái)產(chǎn)，與“農(nóng)民集體”的人員和財(cái)產(chǎn)構(gòu)成并不一定相同。例如，農(nóng)民專業(yè)合作社是新型集體經(jīng)濟(jì)組織之一，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第10條規(guī)定，只需5名設(shè)立人即可成立專業(yè)合作社。此時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員與農(nóng)民集體的成員完全不同，事實(shí)上可能只是農(nóng)民集體成員的一小部分?！?013年中央一號(hào)文件”提出：“大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織”，“鼓勵(lì)農(nóng)民舉辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社”，這意味著，合作組織及合作社的多元化是大趨勢(shì)，在人員與財(cái)產(chǎn)上與“農(nóng)民集體”完全一致的“集體經(jīng)濟(jì)組織”不可能是唯一的形式。這種情況下，“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”的區(qū)分不僅是可能的，而且是必須的。

第二，即使“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”的人員構(gòu)成相同，也不會(huì)降低這種區(qū)分的必要性和價(jià)值。打個(gè)比方，一個(gè)家庭的所有成員出資成立了一個(gè)公司，家庭與公司的成員相同，但它們并不是一個(gè)主體，公司經(jīng)營(yíng)失敗則以公司財(cái)產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任，不會(huì)危及家庭中未投資的財(cái)產(chǎn)。此時(shí)也是“一套人馬、兩塊牌子”，我們會(huì)批評(píng)這種做法是組織機(jī)構(gòu)上的疊床架屋嗎？不會(huì)，這是在合理地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)市場(chǎng)規(guī)則和法律規(guī)則的適當(dāng)利用。實(shí)踐中我們常會(huì)發(fā)現(xiàn)一些公司結(jié)構(gòu)很復(fù)雜的企業(yè)，其內(nèi)部有層層疊疊的母子公司設(shè)計(jì)，其重要目的就是為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。比如公司一部分業(yè)務(wù)很能盈利，但風(fēng)險(xiǎn)也很大，為不讓這部分業(yè)務(wù)連累其他業(yè)務(wù)，經(jīng)營(yíng)者就將該部分業(yè)務(wù)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的公司，該業(yè)務(wù)一旦經(jīng)營(yíng)失敗，公司其他資產(chǎn)可保安全，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的常見(jiàn)現(xiàn)象?！稗r(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”的區(qū)分，道理也是如此。

結(jié)語(yǔ)

我們對(duì)農(nóng)村集體組織進(jìn)行改革，目的就是要把集體改造成真正的市場(chǎng)主體，讓其參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，釋放集體資產(chǎn)的活力和財(cái)產(chǎn)價(jià)值。問(wèn)題在于怎么改造。如果是直接把農(nóng)民集體改造成市場(chǎng)主體，那市場(chǎng)主體失敗就應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，用自己所有的財(cái)產(chǎn)償債，包括土地所有權(quán)，這是目前無(wú)法承擔(dān)的政治風(fēng)險(xiǎn)；而如果勒令土地所有權(quán)不能用于償債，那這樣的主體就不是為自己行為負(fù)責(zé)的真正市場(chǎng)主體，改革目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

法律上的投資關(guān)系就是一種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避手段，投資財(cái)產(chǎn)用于償債，未投資的財(cái)產(chǎn)不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。我們把兩個(gè)主體區(qū)分開(kāi)來(lái)，讓“農(nóng)民集體”對(duì)“集體經(jīng)濟(jì)組織”進(jìn)行投資；而土地所有權(quán)并不用于投資、也沒(méi)有必要用于投資。這樣，就可以把土地所有權(quán)固定在“農(nóng)民集體”身上，隔絕風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，所有投入“集體經(jīng)濟(jì)組織”的財(cái)產(chǎn)都是法人財(cái)產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)失敗后全部用于清償，這樣的主體才是真正的市場(chǎng)主體。加上用益物權(quán)的期限設(shè)計(jì)，這種制度安排并不會(huì)虛化集體土地所有權(quán)，也不會(huì)使農(nóng)民的生存保障受到根本破壞。

“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”的區(qū)分，既不是概念游戲，也不是制度上的疊床架屋，而是一種法律上的技術(shù)設(shè)計(jì)。其目的是建構(gòu)以風(fēng)險(xiǎn)控制為基礎(chǔ)的真正市場(chǎng)主體，以幫助此次集體產(chǎn)權(quán)改革更好地把握“放活”與“安全”之間的平衡。