祝小茗　王犁潮

(1.武警長(zhǎng)白山公安邊防支隊(duì)， 吉林 長(zhǎng)白山　134511； 2.長(zhǎng)春市高新區(qū)人民檢察院， 吉林 長(zhǎng)春　130103)

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國(guó)外食品安全的刑法保護(hù)及對(duì)我國(guó)的啟示*

祝小茗1王犁潮2

(1.武警長(zhǎng)白山公安邊防支隊(duì)， 吉林 長(zhǎng)白山134511； 2.長(zhǎng)春市高新區(qū)人民檢察院， 吉林 長(zhǎng)春130103)

食品安全與人類生命健康息息相關(guān)，更是一個(gè)全球性課題，世界各國(guó)針對(duì)食品安全犯罪問題進(jìn)行了有益的嘗試與創(chuàng)新。即使在食品安全制度相對(duì)健全的發(fā)達(dá)國(guó)家，食品安全問題也是層出不窮，世界各國(guó)都加大了打擊力度。通過比較與研究他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，啟示我國(guó)應(yīng)樹立食品消費(fèi)者至上的食品安全法律控制理念，借鑒執(zhí)行與國(guó)際接軌的食品安全規(guī)章制度，優(yōu)化行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，最終建立起完善的食品安全防控體系。

食品安全；刑事立法；行政監(jiān)管；國(guó)外經(jīng)驗(yàn)；現(xiàn)實(shí)啟示

人類文明的進(jìn)程并沒有阻擋食品安全問題的頻發(fā)，食品安全成為中國(guó)乃至全世界高度關(guān)注的焦點(diǎn)性話題。眾所周知，全球因食源性疾病所導(dǎo)致的問題層出不窮，給人們的身心健康帶來很大的消極影響。多年來，世界各國(guó)在打擊食品安全犯罪中摸索前行，通過調(diào)整監(jiān)督手段和管理方式，一些國(guó)家和地區(qū)在刑事立法與行政執(zhí)法方面取得了不小的成績(jī)，值得我們認(rèn)真研究和借鑒。

一、國(guó)外食品安全犯罪刑事立法舉要

與國(guó)外刑法典中涉及食品安全犯罪的條款相比，我國(guó)刑法中有關(guān)食品安全犯罪的條款是寥寥數(shù)筆。通過橫向比較，筆者發(fā)現(xiàn)不同法系國(guó)家對(duì)食品安全犯罪的歸屬與懲治食品安全犯罪的立法存在一定差異，但總的看來在刑事立法方式上有三種主流范式。

(一)將食品安全犯罪規(guī)定在危害公共衛(wèi)生犯罪中

將食品安全犯罪規(guī)定在危害公共衛(wèi)生犯罪中，這是較為常見的食品安全犯罪立法模式，有西班牙、美利堅(jiān)合眾國(guó)等國(guó)家?！段靼嘌佬谭ǖ洹穼⑹称钒踩缸锓旁凇拔：舶踩铩敝械摹斑`反公共衛(wèi)生之罪”中。《西班牙刑法典》第363條規(guī)定：“實(shí)施以下制造、銷售行為，對(duì)消費(fèi)者生命構(gòu)成危險(xiǎn)的，處1年以上4年以下徒刑，并處6-12個(gè)月罰金，同時(shí)剝奪其從事與工商業(yè)相關(guān)的職業(yè)及任務(wù)3-6年的權(quán)利。第一項(xiàng)：提供不足量、違反法規(guī)更換組成成分或者過期的食品。第二項(xiàng)：生產(chǎn)或者公開銷售含有對(duì)健康有害物質(zhì)的食品、飲料。第三項(xiàng)：銷售腐爛食品。第四項(xiàng)：未經(jīng)批準(zhǔn)，生產(chǎn)、銷售和使用會(huì)對(duì)健康造成損害的產(chǎn)品?！盵1]223第364條規(guī)定：“在食品飲料中摻雜對(duì)健康有害的物質(zhì)，以供銷售，按第363條的規(guī)定處罰；罪犯是犯罪工廠擁有人的或者負(fù)責(zé)人的，另將同時(shí)剝奪其從事與工商業(yè)相關(guān)的職業(yè)及任務(wù)6-10年的權(quán)利?！盵1]225

美國(guó)是食品安全立法比較發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。美國(guó)非常重視利用刑事手段保證食品安全。在犯罪的分類上，美國(guó)將食品安全犯罪稱之為食品安保事件，將食品安全犯罪案定義為恐怖襲擊式的刑事案件的一種。比如《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》第1條明確規(guī)定，“任何人在任何州或哥倫比亞特區(qū)生產(chǎn)任何一種本法規(guī)定的摻假或錯(cuò)誤標(biāo)識(shí)的食品或藥品，都屬于違法行為，任何人違反本條規(guī)定即構(gòu)成輕罪，一經(jīng)定罪，法院將對(duì)行為人處以500美元以下的罰款，或監(jiān)禁1年，或兩者并處；數(shù)次犯本罪的，法院將處以1 000美元以下的罰款，或監(jiān)禁1年，或兩者并處。”針對(duì)食品安全的違法犯罪行為，《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》第303條規(guī)定，“任何人在依本條最后定罪之后實(shí)施了這類違法行為，或以欺騙或誤導(dǎo)為目的實(shí)施了這類違法行為，應(yīng)被處以3年以下監(jiān)禁或1萬美元以下罰款，或者兩者并處?！蓖瑫r(shí)還規(guī)定，“任何人將第402條規(guī)定的摻假食品引入州際貿(mào)易或者通過運(yùn)送引入州際貿(mào)易的，處以5萬美元以下罰款，對(duì)同一訴訟程序中判決的所有違法行為，處以總計(jì)50萬美元以下的罰款?！盵2]

(二)認(rèn)為食品安全犯罪屬于損害公共安全或造成公共危險(xiǎn)的犯罪

丹麥、意大利、英國(guó)、希臘、泰國(guó)、越南等國(guó)家將食品安全犯罪劃定為“危害公共安全”或“造成公共危險(xiǎn)”的犯罪，譬如最新的《丹麥刑法典》(2012年修訂)，將危害食品安全犯罪列入引致公共危險(xiǎn)犯罪中。在行為方式上，不僅包括銷售行為，還包括“試圖擴(kuò)散”對(duì)人類有害的食品?！兜溞谭ǖ洹穼⑽：κ称钒踩缸锇才旁谝鹿参ｋU(xiǎn)犯罪中，意在強(qiáng)調(diào)此類犯罪對(duì)公共安全的破壞比對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序的破壞更為嚴(yán)重。丹麥同時(shí)將無償提供危害人體健康的食品的行為也納入危害食品安全犯罪的領(lǐng)域。以上這些都是我國(guó)在完善食品安全刑事立法時(shí)可以借鑒的。

《泰國(guó)刑法典》第六章關(guān)于公共安全的犯罪第236條規(guī)定：“對(duì)食品、藥品或其他人類消費(fèi)或者使用的物品摻假，足以損害健康，或者出售或?yàn)槌鍪鄱惲羞@樣的摻假物品的，處3年以下有期徒刑，并處或單處6 000泰銖以下罰金。”可見《泰國(guó)刑法典》在體系上與《丹麥刑法典》相似，也將危害食品安全犯罪規(guī)定在公共安全的犯罪中，在行為方式上，明文規(guī)定陳列有損健康的食品的行為也是犯罪。

英國(guó)普通法將食品安全方面的犯罪看作是“公共妨害罪”的一種表現(xiàn)形式，認(rèn)為公共妨害是：“一種不為法律認(rèn)可的行為，這種行為或未履行某一法律責(zé)任，或未履行對(duì)公眾行使陛下的所有臣民共同擁有的權(quán)利造成了妨礙、不便或損害?！盵3]331例如，“將食品投入市場(chǎng)，知道這種食品將被人消費(fèi)和知道這種食品不適合人消費(fèi)”，這種情況就構(gòu)成了公共妨害罪。英國(guó)1986年的《公共秩序法》里亦提到存放、使用、出賣已經(jīng)污染或有損害性的貨物(包括食品)，意圖造成公眾恐慌、焦慮或他人損害的行為，構(gòu)成犯罪。對(duì)于情節(jié)輕微的犯罪行為，根據(jù)英國(guó)《1990年食品安全法》之規(guī)定，“可處以最高5 000英鎊的罰款或3個(gè)月以內(nèi)的監(jiān)禁；銷售不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個(gè)月監(jiān)禁。對(duì)犯罪情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的，罰款的金額無上限，或處以兩年以上監(jiān)禁?！盵3]335

(三)將食品安全犯罪規(guī)定為損害公民健康的犯罪

俄羅斯、芬蘭、保加利亞、馬其頓共和國(guó)等國(guó)家將食品安全犯罪規(guī)定為“損害公民健康”的犯罪。很明顯，采取這種立法模式的目的在于強(qiáng)化對(duì)公民健康權(quán)的法益保護(hù)。

《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》第238條規(guī)定了生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的商品罪，并且于1999年6月9日通過了《1999年俄羅斯聯(lián)邦第一百五十七號(hào)法律》，該法律對(duì)《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》第238條進(jìn)行了大幅度修改和補(bǔ)充。主要內(nèi)容如下：生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪的行為方式不再局限于生產(chǎn)、銷售，還明確補(bǔ)充上“儲(chǔ)存”和“運(yùn)輸”兩種行為方式；在犯罪對(duì)象上，原來的表述只是籠統(tǒng)地說是“不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的商品”，現(xiàn)在修改為“不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品和商品”[4]，這說明立法者已經(jīng)將食品看作一種特殊的商品，對(duì)食品安全犯罪已經(jīng)給予了特殊的重視?？梢哉f俄羅斯聯(lián)邦刑法對(duì)食品安全犯罪規(guī)定得比較詳細(xì)，對(duì)“運(yùn)輸”、“貯藏”不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的行為也規(guī)定為犯罪，而我國(guó)卻沒有相關(guān)“違法”行為的法律規(guī)定。

《芬蘭刑法典》同樣將食品安全犯罪置于刑法分則“危及健康和安全的犯罪”中?！斗姨m刑法典》第44章第1條(健康犯罪)規(guī)定：“故意或重大過失違反食品法(361/1995)，或者來源于動(dòng)物的食品衛(wèi)生法(1195/1996)，或者在此基礎(chǔ)上頒布的規(guī)章或者命令，或者基于個(gè)案而發(fā)布的命令，生產(chǎn)、處理、進(jìn)口或者故意試圖進(jìn)口、自己保存、存儲(chǔ)、運(yùn)輸、為出售而保存、轉(zhuǎn)讓或者提供貨物或者物品，以致該行為將會(huì)危及他人的生命或者健康的，構(gòu)成健康犯罪，判處罰金或者最高6個(gè)月的監(jiān)禁?！盵5]173

在日本刑法理論中，也有觀點(diǎn)認(rèn)為食品安全犯罪是侵害公民健康犯罪的一種。根據(jù)日本《食品安全基本法》的規(guī)定，“一旦出現(xiàn)違反《食品安全基本法》的犯罪行為，違法人會(huì)面臨最高3年的有期徒刑與300萬日元的罰款，對(duì)企業(yè)法人最高可處以1億日元的罰款?！盵5]207縱覽日本國(guó)的立法思想不難發(fā)現(xiàn)，立法者不僅關(guān)注食品本身的安全，還將食品安全犯罪立法調(diào)整的范圍擴(kuò)展至使用不符合標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格的添加劑、生產(chǎn)有毒器具等與保障食品安全密切相關(guān)的環(huán)節(jié)中。

二、國(guó)外食品安全犯罪刑事立法特點(diǎn)

(一)區(qū)分責(zé)任形式

相較于我國(guó)食品安全犯罪刑事立法，國(guó)外食品安全犯罪刑事立法的一個(gè)突出特點(diǎn)就是承認(rèn)違反食品安全“過失犯罪”的存在。例如，德國(guó)《食品和日用品法》第51條規(guī)定，無需既遂，只要有“足以危害健康的方式生產(chǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)存在，“足以能夠讓危害健康的物質(zhì)流入到流通環(huán)節(jié)的”可能，就應(yīng)當(dāng)處以1年以下監(jiān)禁或者罰金?！兑獯罄谭ǖ洹返?52條規(guī)定對(duì)過失生產(chǎn)、銷售摻假腐敗、有毒或不符合食品協(xié)會(huì)頒布的健康標(biāo)準(zhǔn)的食品的行為給予處罰。美國(guó)在涉及食品、乳制品、藥品、酒類等經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理方面則顯得更為精細(xì)與嚴(yán)苛，在量刑時(shí)不考慮行為人主觀上是否存在“故意、明知、輕率或過失”等心理狀態(tài)，其目的就是要通過嚴(yán)厲的刑法來保障公眾利益與社會(huì)福祉。

(二)嚴(yán)格責(zé)任制度

嚴(yán)格責(zé)任制度在食品安全犯罪中被引入也是國(guó)外食品安全犯罪立法的一個(gè)特點(diǎn)。嚴(yán)格責(zé)任制度原本就是英美刑法的一個(gè)特色。美國(guó)對(duì)違反食品安全法規(guī)的案件的處罰思想，不考慮行為人“輕率或過失”等心理狀態(tài)，只要有出售有毒或危害健康的食品都應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任，不管客觀與否直接按行為犯定罪處罰。英國(guó)在《1990年食品安全法》的前20條中規(guī)定了嚴(yán)格責(zé)任犯罪的條文。英國(guó)著名刑法學(xué)教授米切爾·杰菲遜在其所著刑法學(xué)教科書中舉過這樣一個(gè)例子：“只要法律有規(guī)定某肉類不適于食用，只要有出售該肉的行為，即使存在客觀犯罪和阻卻事由的情形，法院仍然可以對(duì)他定罪?！盵6]然而，“法律不強(qiáng)人所難”，如果他能夠證明自己窮盡了最大誠(chéng)意的努力和作了所有正義的行為以避免其他人實(shí)施有關(guān)犯罪，則可以作為辯護(hù)理由。日本《公害法》將食品安全犯罪作為公害犯罪的一種，規(guī)定當(dāng)控方根據(jù)一定的推定性證據(jù)認(rèn)定就是由于某家企業(yè)的活動(dòng)引起了某種災(zāi)害時(shí)，如果壟斷了科學(xué)知識(shí)的企業(yè)一方提不出適當(dāng)?shù)姆瘩g意見和舉不出適當(dāng)?shù)姆醋C來，就要承擔(dān)刑事責(zé)任。日本《公害法》的這個(gè)規(guī)定是大陸法系國(guó)家刑法在食品安全犯罪中引入嚴(yán)格責(zé)任制度的一個(gè)范例。

(三)寬泛行為模式

在國(guó)外刑法典規(guī)定的食品安全犯罪中，大多將食品安全犯罪行為模式規(guī)定得比較寬泛。通過比較其他國(guó)家的刑法典，他們將犯罪行為模式普遍用“出售”、“銷售”，“投放市場(chǎng)”、“進(jìn)行流通”、“為消費(fèi)而分發(fā)”等詞語進(jìn)行表述。但是為了避免刑法罪名的“口袋化”傾向與預(yù)防打擊輻射面過寬等違背法理的行為，一些國(guó)家采取“結(jié)構(gòu)主義”精細(xì)化的刑事立法方式：比如芬蘭、瑞典、奧地利等國(guó)，將有害食品的生產(chǎn)、進(jìn)口、儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)都納入刑法的調(diào)整范圍之內(nèi)，其中，將“進(jìn)口”危害健康食品的行為與“在國(guó)內(nèi)”生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存行為同等對(duì)待，都作為危害公共健康犯罪來看待，并不因?yàn)榉缸镄螒B(tài)與地域不同而差別對(duì)待，這種刑事立法方式無疑拓展了食品安全犯罪行為方式的外延。而尼日利亞、意大利等國(guó)將“持有”或“占有”有害食品的行為同樣規(guī)定為犯罪，但此時(shí)的“持有”或“占有”必須以營(yíng)利為目的[7]。此外，資格刑的廣泛適用是國(guó)外刑法典中食品安全犯罪立法的又一個(gè)特點(diǎn)。比如美國(guó)、英國(guó)等國(guó)刑法就明確規(guī)定：因食品安全犯罪而受到處罰的個(gè)人，在一定時(shí)限內(nèi)不準(zhǔn)從事經(jīng)貿(mào)行業(yè)，不得擔(dān)任企業(yè)法人或社會(huì)公共團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人。如意大利、西班牙的《刑法》采取剝奪相應(yīng)從業(yè)資格的立法態(tài)度，他們規(guī)定：如果犯罪主體是法人，則會(huì)受到無限期的停業(yè)整頓甚至永久關(guān)閉的處罰。而新加坡、越南等國(guó)將主體資格交給法官裁量，由他們根據(jù)具體情況決定是否懲處。

三、國(guó)外食品安全犯罪對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)《食品安全法》實(shí)施的六年多，打造了“從農(nóng)田到餐桌”全過程的食品安全法律控制框架，但是，僅依靠一部法律出臺(tái)無法實(shí)現(xiàn)食品安全控制的全程監(jiān)管?！疤K丹紅”、“三鹿奶粉”等重大食品安全事件倒逼我們必須構(gòu)建以《食品安全法》為核心的食品安全法律控制體系，使食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)真正成為食品安全的責(zé)任保障主體。

(一)樹立食品消費(fèi)者至上的法治理念

近年來，發(fā)生在我國(guó)的“毒大米”、“地溝油”、“僵尸肉”等食品安全事件，審視其原因，除有關(guān)政府機(jī)關(guān)監(jiān)管不力的因素之外，主要還是因?yàn)檫`法犯罪成本低廉與違法所得利潤(rùn)豐厚之間存在著巨大的反差，少數(shù)企業(yè)甚至多次被罰仍表示寧愿被罰也不愿減產(chǎn)。在歐盟、美國(guó)、日本、比利時(shí)等發(fā)達(dá)國(guó)家，食品安全法律的立法核心與食品安全行政、刑事司法理念是高度一致的。即使是我國(guó)新修改后的《食品安全法》仍未將“食品消費(fèi)者權(quán)益至上”寫進(jìn)法律條文，“顧客是上帝”往往淪為華而不實(shí)的“口號(hào)”。執(zhí)法落地生根，需要在立法思想上把“食品消費(fèi)者權(quán)益至上”的理念體現(xiàn)在法律規(guī)定當(dāng)中，甚至可以考慮食品消費(fèi)者參與食品安全法律控制的某些環(huán)節(jié)。這種立法理念的轉(zhuǎn)變不僅是對(duì)食品企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理理念的一次變革，更減少了食品企業(yè)因采取安全規(guī)制措施而額外增加的成本，進(jìn)而達(dá)到食品消費(fèi)者和食品企業(yè)雙贏的目的。因?yàn)?，一個(gè)領(lǐng)域的生產(chǎn)者同時(shí)也是另一個(gè)領(lǐng)域的消費(fèi)者。只有明確將“食品消費(fèi)者權(quán)益至上”作為我國(guó)食品安全法律控制的頂端設(shè)計(jì)和法律實(shí)踐的立足點(diǎn)，才能真正構(gòu)建起一個(gè)完整有效的食品安全法律控制體系。

(二)借鑒執(zhí)行與國(guó)際接軌的食品安全規(guī)章制度

我國(guó)在申請(qǐng)加入國(guó)際世貿(mào)組織的進(jìn)程中，大量不合時(shí)宜的法律法規(guī)被整飭與刪減。但是，我們的立法技術(shù)和制定規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大的差距。我國(guó)目前食品安全國(guó)際采標(biāo)較低，當(dāng)前我國(guó)執(zhí)行的食品安全的標(biāo)準(zhǔn)中，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相匹配相適應(yīng)的還不足三成。早在20世紀(jì)80年代，美、英、法、德等國(guó)家所采用的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)就已經(jīng)達(dá)到80%。與我國(guó)毗鄰的日本，早在20世紀(jì)90年代末，其國(guó)內(nèi)90%以上的食品技術(shù)就直接采用了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)[8]?？梢姡覈?guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)還有很長(zhǎng)一段路要走。由于我國(guó)食品安全的國(guó)際采標(biāo)率較低，最直觀的影響就是出口產(chǎn)品無人問津或被當(dāng)作問題商品退回，而由此引發(fā)的商務(wù)危機(jī)和國(guó)際信譽(yù)危機(jī)則會(huì)直接削弱其大國(guó)形象。有學(xué)者指出，近年來發(fā)生的“轉(zhuǎn)基因食品”和“毒餃子”等事件，都是由于國(guó)內(nèi)食品安全標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際通行食品安全標(biāo)準(zhǔn)不一致而造成的。所以，最簡(jiǎn)單便捷的方法就是出臺(tái)有關(guān)規(guī)定，及時(shí)清理現(xiàn)行法律中的不協(xié)調(diào)之處，直接采用世界發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全指標(biāo)。WTO實(shí)踐表明，通過制定和完善食品生產(chǎn)和流通過程的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將管理納入法制化軌道，會(huì)加快我國(guó)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐契合，使我國(guó)食品出口在國(guó)際市場(chǎng)份額中占據(jù)一席之地。

(三)整合行政資源，優(yōu)化現(xiàn)有法律體系

從20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)政府就已經(jīng)制定了一系列與食品安全有關(guān)的法律法規(guī)和管理?xiàng)l例(辦法)。這些法律法規(guī)中，以法律形式出現(xiàn)的有30多部，以行政法規(guī)或部門規(guī)章形式出現(xiàn)的有100多部。但在實(shí)際運(yùn)行中，出現(xiàn)了不同監(jiān)管部門各自為政的情況，要么蜂擁而至要么推諉扯皮。例如，《動(dòng)植物檢疫法》和《農(nóng)業(yè)法》是農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)法依據(jù)，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》是工商部門的執(zhí)法依據(jù)。這些法律法規(guī)因?yàn)轭C布時(shí)間較早，在立法技術(shù)與法律保障上已經(jīng)無法滿足不斷豐富的社會(huì)實(shí)踐，必然會(huì)影響食品安全控制的整體效果。雖然新修訂后的《食品安全法》已于2015年10月1日開始施行，但這種法律體系間的沖突與沖突所造成的混亂的局面并沒有得到有效改善。因此，在食品安全立法方面，當(dāng)下的主要任務(wù)就是對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)認(rèn)真進(jìn)行清理、補(bǔ)充和完善，對(duì)與新《食品安全法》相悖的舊法進(jìn)行廢止，盡可能減少或避免立法和執(zhí)法上的相互沖突，解決因法律交叉與重疊所引發(fā)的“政出多門、監(jiān)管不力”的局面，保持依法治國(guó)與依法行政的統(tǒng)一性和完整性。

而對(duì)于分散在各職能部門的法律適用應(yīng)及時(shí)進(jìn)行重新界定與優(yōu)化整合，減少執(zhí)法的空白區(qū)域和重疊區(qū)域，壓縮執(zhí)法隱患與權(quán)力尋租的空間。

(四)加大懲罰力度，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制

回顧近年來出現(xiàn)的一些重大食品安全事件和屢禁不止的常見的食品安全事件，雖然有其產(chǎn)生的自身原因，但不可否認(rèn)的是，食品安全法律規(guī)定中對(duì)食品安全違法行為處罰力度較弱、食品企業(yè)違法成本過低與食品安全事件的大量出現(xiàn)有一定的關(guān)系。而國(guó)外治理普遍采用對(duì)食品生產(chǎn)的源頭(企業(yè)或個(gè)人)采取強(qiáng)制性準(zhǔn)入措施和常態(tài)監(jiān)管機(jī)制，將食品安全管理作為社會(huì)治理的“保底性”工程。相比較，我國(guó)在食品安全監(jiān)管方面普遍存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究或處罰較輕等問題，在問題食品召回、責(zé)任追究與消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)方面還相當(dāng)薄弱。譬如，對(duì)于被通報(bào)的不合格食品，有的清理封存，有的設(shè)立安全警示，看似有章可循，實(shí)際更多的還是生產(chǎn)者內(nèi)部的“自我約束”。而在美國(guó)，一旦出現(xiàn)制假、售假行為，責(zé)任主體不僅要對(duì)消費(fèi)者給予巨額賠償，“還要被處以25萬美元以上100萬美元以下的罰款，兼并5年以上的監(jiān)禁，如有假冒前科，罰款數(shù)額可高達(dá)500萬美元。”[9]而在日本，如果食品生產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)了安全問題，絕大多數(shù)會(huì)面臨破產(chǎn)的境遇。

而中國(guó)在食品、藥品監(jiān)管領(lǐng)域，“有案不移”、“有案難移”、“以罰代刑”的問題依然嚴(yán)峻。雖然刑法修正案(八)增設(shè)了“生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品罪”、“生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪”、“食品監(jiān)管瀆職罪”等罪名，2015年10月1日起施行的新《食品安全法》也增設(shè)了“懲罰性賠償與刑事責(zé)任優(yōu)先”等懲罰機(jī)制，但實(shí)際執(zhí)法中對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如何向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件缺乏剛性約束，行政機(jī)關(guān)先行介入所搜集的證據(jù)能否直接應(yīng)用于公訴案件還難以保證，行政執(zhí)法與刑事司法的證據(jù)轉(zhuǎn)化具有一定難度[10]。因此，以法律的形式，統(tǒng)一、剛性規(guī)定我國(guó)各領(lǐng)域“兩法銜接”的程序，早日出臺(tái)國(guó)家層面的“行政執(zhí)法與刑事司法銜接”制度迫在眉睫。

(五)建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，完善食品安全防控體系

風(fēng)險(xiǎn)控制理論認(rèn)為，“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度是一種預(yù)防性的防控體系，是現(xiàn)階段遏制危害食品安全犯罪比較行之有效的措施?！盵11]在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，通過構(gòu)建整體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系來實(shí)現(xiàn)預(yù)防食品安全問題的經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)提供了現(xiàn)行的實(shí)踐教材。我國(guó)最早的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)立法是2006年頒布的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，該法首次提出要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，規(guī)定“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立由有關(guān)方面專家組成的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，對(duì)可能影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的潛在危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估”。在《食品安全法》第13條亦有規(guī)定：“國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！盵12]表明我國(guó)已經(jīng)開始啟動(dòng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。但是在發(fā)達(dá)國(guó)家早已運(yùn)行多年的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，目前在我國(guó)仍屬空白。

與國(guó)外的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)相比，我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)還存在一些系統(tǒng)性缺陷。這種缺陷體現(xiàn)在：現(xiàn)階段主管食品安全的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)在職能定位上只是個(gè)議事協(xié)調(diào)部門，既管食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也管食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。在歐盟和日本，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能和食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理職能是分別由兩個(gè)獨(dú)立的部門行使的，這樣可以保證食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性和中立性。筆者認(rèn)為，目前比較可行的辦法是建立起由專家、學(xué)者和公務(wù)人員組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，其評(píng)估報(bào)告作為衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等具體的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理部門制定食品安全管理措施的重要依據(jù)。

[1]陳家林.外國(guó)刑法:基礎(chǔ)理論與研究動(dòng)向[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社，2013.

[2]賈濟(jì)東.外國(guó)刑法學(xué)原理[M].北京：科學(xué)出版社，2013.

[3]張士寶.法學(xué)家茶座(第25-28輯)[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2014.

[4]Food Security in Russia:Economic Growth and Rising Incomes are Reducing Insecurity[EB/OL].http://www.ers.usda.gov/media/880591/gfa15i-002.pdf.

[5]國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心.國(guó)內(nèi)外食品安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比分析[M].北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2014.

[6]黃昆侖.食品安全案例解析[M].北京：科學(xué)出版社，2013.

[7]徐岱.刑法解釋學(xué)基礎(chǔ)理論建構(gòu)[M].北京：法律出版社，2010.

[8]岳振峰.國(guó)外食品安全化學(xué)分析方法驗(yàn)證指南[M].北京：中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2015.

[9]燕凌.國(guó)外在食品安全監(jiān)管方面有什么經(jīng)驗(yàn)[J].紅旗文稿，2011(10):19-20.

[10]祝小茗.“兩法銜接”中的公安機(jī)關(guān)職能作用探析[J].公安研究，2014(11):51-57.

[11]丁曉霽.食品安全學(xué)[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2011.

[12]中國(guó)人民共和國(guó)食品安全法解讀[M].北京：中國(guó)法治出版社，2015.

(實(shí)習(xí)編輯：鄭舒)

2015-11-22

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“公共安全管理系統(tǒng)脆弱性與重大事故治理研究”(13BGL102)階段成果。

祝小茗(1987-)，男，武警長(zhǎng)白山公安邊防支隊(duì)訓(xùn)練基地講師，博士；王犁潮(1975-)，男，長(zhǎng)春市高新區(qū)人民檢察院公訴科檢察官。

D914.32；D924.13

A

1004-342(2016)01-14-06