李瑩瑩，李德剛（.西北大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，陜西 西安 707；.哈爾濱學(xué)院 政法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 50086）

公共危機(jī)治理中的公民參與問題研究

李瑩瑩1，李德剛2
（1.西北大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，陜西 西安 710127；2.哈爾濱學(xué)院 政法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150086）

公共危機(jī)威脅著社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定，而公民參與可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)，整合社會(huì)力量，并對(duì)危機(jī)治理有著重要的推動(dòng)作用。但是，當(dāng)前我國(guó)危機(jī)治理過程中的公民參與存在較多問題，原因也是多方面的，如政府的支持力度不足、參與機(jī)制不完善、相關(guān)的危機(jī)信息不透明、社會(huì)組織和企業(yè)等社會(huì)主體的參與不規(guī)范，等等。面對(duì)日益頻發(fā)的公共危機(jī)事件，必須從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，正視當(dāng)前公民參與存在的問題，采取必要的措施：完善信息公開制度，強(qiáng)化政府問責(zé)，提高公民的參與意識(shí)與能力，規(guī)范社會(huì)組織和企業(yè)的參與行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)及時(shí)、有效的治理，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

公共危機(jī)；公共危機(jī)治理；公民參與

隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型步伐的加快，社會(huì)矛盾沖突日益加劇，致使公共危機(jī)事件頻發(fā)；而且我國(guó)還是

一、公共危機(jī)治理及公民參與的必要性

在當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，國(guó)家越來越重視“治理”。治理是一種政府的行政管理過程，主要通過政府和社會(huì)的互動(dòng)與合作來完成，旨在維護(hù)社會(huì)一個(gè)自然災(zāi)害發(fā)生頻率較高的國(guó)家。近年來，非典、汶川地震、舟山泥石流、昆明火車站砍人事件等公共危機(jī)事件的發(fā)生既嚴(yán)重危害了公民的人身與財(cái)產(chǎn)安全，也威脅到社會(huì)的繁榮與穩(wěn)定。公共危機(jī)的治理意義重大，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定、公民的切身利益，所以需要全社會(huì)的廣泛參與。在公共危機(jī)事件的解決中，政府是當(dāng)然的主角，但我們也不能忽視公眾的力量。社會(huì)具有大量的資源，公民的參與能夠提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的效率，具有及時(shí)性、低成本等優(yōu)勢(shì)。近年來，我國(guó)公民的參與意識(shí)和能力在一定程度上有所提高，但仍存在一些問題，并制約著公民作用的發(fā)揮，這就需要我們要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)公民如何參與公共危機(jī)治理進(jìn)行深入研究。的公共利益。當(dāng)前，我國(guó)公共危機(jī)事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響著社會(huì)的公共利益，需要傾注必要的公共資源，進(jìn)行公共治理。公共治理的主角雖然是政府，但公民的參與也是不可或缺的，并在公共危機(jī)治理中發(fā)揮著重要的作用。所謂公民參與，是指公民依法行使自身的政治權(quán)利，有序參與到國(guó)家政治事務(wù)中去，積極地建言獻(xiàn)策，為國(guó)家政治秩序的正常運(yùn)行貢獻(xiàn)力量的過程。“個(gè)人視自己與團(tuán)體為一體的意識(shí)越強(qiáng)烈，他或她越可能卷入組織和參與政治?！保?］公民參與在提高公共危機(jī)治理效率和質(zhì)量的同時(shí)，也增強(qiáng)了政府和公民應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力以及雙方的合作。公民參與是衡量現(xiàn)代社會(huì)政府治理民主化程度的重要指標(biāo)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的有效治理具有重要意義。

（一）有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并遏止危機(jī)

人民是國(guó)家的主人，他們有權(quán)利參與到公共危機(jī)事件的治理中。通常，危機(jī)的發(fā)生存在一定的規(guī)律和前兆，公民能夠捕捉到這些異常情況，然后去及時(shí)預(yù)防危機(jī)，將危機(jī)消滅在萌芽中。而且，公民往往是公共危機(jī)的受害者，他們能夠第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)危機(jī)并對(duì)危機(jī)做出反應(yīng)。公民參與到危機(jī)事件中，可以將危機(jī)的相關(guān)信息及時(shí)報(bào)告給政府相關(guān)部門，政府因而可以迅速啟動(dòng)危機(jī)預(yù)警和防止機(jī)制，遏制危機(jī)的發(fā)展蔓延，從而維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

（二）有利于整合社會(huì)力量，提高治理效率

近年來，我國(guó)公共危機(jī)事件頻發(fā)，損失慘重，政府單一治理模式在公共危機(jī)治理中顯得困難重重，而公民參與公共危機(jī)治理可以有效彌補(bǔ)政府的不足。政府受多種條件的限制，很難在危機(jī)發(fā)生的短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)大量的資源，及時(shí)補(bǔ)給災(zāi)民；而且單一的政府治理成本高，效果卻不甚明顯。公民的參與可以彌補(bǔ)政府單一治理模式的不足，增加公共危機(jī)治理的方法，充分利用社會(huì)閑置資源，從而更加有效地化解危機(jī)。

（三）有利于提升公民自救能力

公民應(yīng)對(duì)危機(jī)的意識(shí)和能力能夠在參與危機(jī)的治理中不斷提高。當(dāng)公民具備一定的能力時(shí)，他們就可以實(shí)現(xiàn)自救，即由被動(dòng)的受害者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的施救者。許多研究證明，公民如果擁有應(yīng)對(duì)危機(jī)的意識(shí)和能力，危機(jī)事件對(duì)他的影響就會(huì)減小甚至消失。日常生活中，公民應(yīng)該學(xué)會(huì)合理應(yīng)對(duì)危機(jī)；政府應(yīng)該為公民參與危機(jī)治理提供一個(gè)良好的平臺(tái)，讓他們了解危機(jī)治理機(jī)制，學(xué)習(xí)處理危機(jī)的方法。唯有如此，公民才能理性地應(yīng)對(duì)危機(jī)，降低危機(jī)帶來的損失。

二、當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理中公民參與存在的問題

新中國(guó)成立以來，我國(guó)的民主化進(jìn)程不斷推進(jìn)，公民參與國(guó)家事務(wù)治理的意識(shí)和能力顯著提高，但受中國(guó)傳統(tǒng)政治模式的影響，公民參與國(guó)家事務(wù)治理明顯不足，這樣既不利于降低治理成本，也不利于提高公共危機(jī)治理的效率。

（一）政府層面存在的問題

政府雖然是公共危機(jī)治理的主導(dǎo)力量，但政府治理存在一定的缺陷，需要公民的有序參與。然而，當(dāng)前政府在民眾參與公共危機(jī)治理中做得還不夠，一方面，政府對(duì)公民參與的支持力度不足。新中國(guó)成立以后，我國(guó)建立的政府屬于全能型政府，實(shí)行政府包管一切的危機(jī)治理模式，承擔(dān)著社會(huì)管理的所有責(zé)任，公民的社會(huì)參與被嚴(yán)重忽視。改革開放以后，政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，但受傳統(tǒng)危機(jī)治理模式的影響，政府并沒有完全轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)為公民不具有參與社會(huì)治理的能力，政府的責(zé)任就是管理公民。事實(shí)證明，社會(huì)危機(jī)的解決不僅需要政府的主導(dǎo)，更需要集中社會(huì)民眾的力量和智慧。公民的參與不僅可以起到監(jiān)督政府官員以權(quán)謀私的作用，而且還可以有效促進(jìn)危機(jī)的化解，使傳統(tǒng)公共危機(jī)的治理理念得到轉(zhuǎn)變。政府的這種下意識(shí)的認(rèn)識(shí)或行為事實(shí)上制約了公民參與能力的提升。另一方面，公民參與的體制機(jī)制不完善?！昂戏ā⒊浞?、有序的民主政治參與必須要有充分、合理的政治參與渠道作為支撐，否則，言路不通，訴求得不到實(shí)現(xiàn)，就會(huì)出現(xiàn)問題。”［2］十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模的改革，經(jīng)濟(jì)體制改革取得了巨大成就，但政治體制改革的進(jìn)展不如經(jīng)濟(jì)體制改革那么明顯。當(dāng)前，公民參與社會(huì)危機(jī)治理缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，致使規(guī)范化和法制化參與程度低，公民參與的隨意性強(qiáng)，參與效果不明顯。我國(guó)是個(gè)人情社會(huì)，講求合情合理，依法治國(guó)仍在推進(jìn)中，公民參與公共危機(jī)的法律規(guī)范尚不完善，這種無保障的參與不僅挫傷了公民參與的積極性，而且也制約了公民參與意識(shí)和能力的增強(qiáng)。另外，政府的政務(wù)信息透明度低。近年來，我國(guó)政府提倡政府工作公開、公正、公平，但在危機(jī)管理中進(jìn)展緩慢，政府在信息公開方面存在滯后、透明度低等問題，民眾難以及時(shí)了解政府的工作進(jìn)展。在這種情況下，各種小道消息盛傳，由此可能誤導(dǎo)公民并引發(fā)公民對(duì)政府的猜疑、不信任。因此，政府應(yīng)該做到政務(wù)公開，及時(shí)公布危機(jī)管理的進(jìn)程，讓公民及時(shí)了解政府的工作，減少誤會(huì)。而且，透明的政務(wù)信息又可以方便社會(huì)監(jiān)督，提高政府工作效率。

（二）社會(huì)層面存在的問題

第一，社會(huì)組織參與不規(guī)范。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)組織迅速崛起，在公共危機(jī)治理中扮演著越來越重要的角色。迄今為止，我國(guó)的社會(huì)組織雖然已形成了門類較為齊全的體系，并日益顯示其強(qiáng)大的社會(huì)治理功能，但總體上來說，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的新要求還存在一些差距。目前，社會(huì)組織內(nèi)部管理不完善，社會(huì)捐助的物資在利用上隨意性大，危機(jī)參與不規(guī)范。社會(huì)組織自身的不足影響其參與的效果，甚至?xí)_亂危機(jī)的正常治理工作。雖然社會(huì)組織在危機(jī)應(yīng)對(duì)中具有靈活性，但由于各方缺乏協(xié)調(diào)，常常會(huì)導(dǎo)致服務(wù)資源的重復(fù)和浪費(fèi)。社會(huì)組織工作人員雖有強(qiáng)烈的愛心，但由于缺乏專業(yè)化的訓(xùn)練，參與效果不好。第二，企業(yè)參與功利性強(qiáng)。企業(yè)擁有雄厚的資金，能夠給災(zāi)區(qū)捐助大量的生活必需品及資金，這確實(shí)給災(zāi)民帶來了巨大的福利。企業(yè)雖然是無償捐助，但通過捐助活動(dòng)可以幫助其樹立良好的社會(huì)形象，從而帶來長(zhǎng)期的社會(huì)效益。但有些企業(yè)為了宣傳其正面形象，現(xiàn)場(chǎng)直播災(zāi)民接受捐贈(zèng)的全過程，這樣會(huì)造成受災(zāi)民眾與企業(yè)地位的不平等，使他們的自尊心受到傷害。第三，媒體發(fā)布信息有時(shí)存在片面性。媒體是政府和社會(huì)的傳話器，連接著雙方?！靶屡d媒體的便捷性、適時(shí)性應(yīng)為政府所充分運(yùn)用，及時(shí)解答民情，了解民意，在媒體上與公眾積極溝通，為公眾排憂解難?！保?］但媒體報(bào)道有時(shí)也存在消極的一面，會(huì)在一定程度上給人民的生活帶來不利的影響。媒體真實(shí)的報(bào)道能夠反映民情，有利于政府和公民的良好溝通，否則會(huì)有害于危機(jī)的治理以及政府與公民的關(guān)系，因此媒體應(yīng)秉持客觀公正的態(tài)度去報(bào)道新聞。然而，有些媒體容易為了經(jīng)濟(jì)效益而歪曲或夸大事實(shí)，導(dǎo)致公民參與受限。媒體這種片面報(bào)道如果得不到制止，容易誤導(dǎo)大眾，阻礙危機(jī)的解決。

（三）公民自身存在的問題

我國(guó)民眾危機(jī)參與中常常為被迫參與，公民的參與意識(shí)和能力較低。遭受危機(jī)的民眾在面對(duì)突發(fā)性危機(jī)時(shí)，自救能力低，缺少對(duì)危機(jī)的了解，容易驚慌失措、失去理性，從而做出一些非理性的行為，不利于化解危機(jī)。而在被動(dòng)等待救援時(shí)，往往錯(cuò)過最佳救援時(shí)機(jī)，易造成二次傷害。由于公民對(duì)危機(jī)缺乏認(rèn)識(shí)，因而往往輕信謠言，易造成社會(huì)恐慌。而未遭受危機(jī)者經(jīng)常抱著僥幸心理，“事不關(guān)己，高高掛起”，缺乏社會(huì)責(zé)任感和歸屬感。這些民眾對(duì)待危機(jī)冷漠，不愿意花費(fèi)自身精力去幫助他人，或者認(rèn)為自己不幫，會(huì)有別人去幫。公民參與能力和意識(shí)的缺失，嚴(yán)重影響危機(jī)的治理。

三、完善公民參與公共危機(jī)治理的對(duì)策建議

當(dāng)前，公民參與公共危機(jī)治理存在的問題嚴(yán)重阻礙了我國(guó)公民有序參與公共危機(jī)的治理。為了更好地促進(jìn)公共危機(jī)的治理，我們需要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)國(guó)情，探索一些可行性的對(duì)策建議。

（一）完善信息公開機(jī)制，保護(hù)公民的知情權(quán)

“公民參與社會(huì)政治民主生活的基礎(chǔ)之一是獲取各種于自身利益相關(guān)的信息自由和權(quán)利。一切真正的政治民主決定必須建立在參與者獲取充分而真實(shí)的信息基礎(chǔ)上。沒有知情權(quán)這一基礎(chǔ)性權(quán)利，就沒有實(shí)質(zhì)意義的政治民主權(quán)利?！保?］危機(jī)發(fā)生時(shí)，公眾往往由于缺乏信息而盲目行動(dòng)，因此政府要完善信息披露機(jī)制，這不僅實(shí)現(xiàn)了公民的知情權(quán)，事實(shí)上也在敦促政府做出正確的行為。公民有權(quán)利了解危機(jī)的進(jìn)展，而政府有責(zé)任幫助公民實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。在信息技術(shù)如此發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，政府可以通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播以及雜志等媒介向公眾公開危機(jī)的有關(guān)信息，還可以舉辦聽證會(huì)聽取公民的意見和建議，從而有效實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的互動(dòng)。政府還要發(fā)揮信訪制度、意見箱等原有制度的作用，認(rèn)真聽取民眾的意見和建議。通過這些制度，政府及時(shí)公布危機(jī)的信息，公民能夠?qū)崟r(shí)了解到危機(jī)的最新進(jìn)展，政府與社會(huì)就能夠?qū)崿F(xiàn)良好的溝通。

（二）完善相關(guān)立法，強(qiáng)化政府問責(zé)

目前，我國(guó)實(shí)施的危機(jī)管理法是 《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，這是我國(guó)應(yīng)急管理法制建設(shè)的重大成果，但是該法有關(guān)權(quán)利與義務(wù)的條例規(guī)定不太明確，還有待完善，如應(yīng)通過法律確定公民參與公共危機(jī)的權(quán)利以及參與的各種途徑；政府危機(jī)處理要有法可依，并且受法律的制約，防止濫用職權(quán)；確立社會(huì)組織參與危機(jī)治理的合法地位，等等。應(yīng)對(duì)危機(jī)的法律應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，不斷更新與完善，只有這樣才能更好地化解危機(jī)，從而更好地保護(hù)公民的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全。權(quán)利需要謹(jǐn)慎使用，用得好就會(huì)有利于民，否則將有害于民，所以有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。行政問責(zé)制度可以提升政府的工作效率，但同時(shí)也容易導(dǎo)致政府不及時(shí)地向外界公布危機(jī)治理的實(shí)時(shí)進(jìn)展，從而造成公民無法參與危機(jī)事件中。所以，應(yīng)不斷完善行政問責(zé)機(jī)制，讓政府提供更加透明的信息，使民眾能夠積極地參與到危機(jī)治理中去。法律制度的完善，不僅可以使民眾有效監(jiān)督政府工作，而且還可以調(diào)動(dòng)民眾參與的積極性。

（三）完善社會(huì)組織建設(shè)，發(fā)揮企業(yè)的正向作用

個(gè)人直接參與危機(jī)治理可能會(huì)導(dǎo)致無序參與，而社會(huì)組織則可以整合社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)個(gè)人有意義的參與。我國(guó)社會(huì)組織的起步相對(duì)較晚，需要改善的空間較大。目前，我國(guó)各類組織在公共危機(jī)治理中主要面臨著兩個(gè)問題：專業(yè)性缺乏；各組織間缺少合作。對(duì)此，應(yīng)該采取以下措施：一方面，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織工作人員的專業(yè)訓(xùn)練，提高其工作技巧；根據(jù)每個(gè)人的特長(zhǎng)進(jìn)行工作任務(wù)分配；招募各種專業(yè)的志愿者，從而提高組織的專業(yè)化操作水平。另一方面，加強(qiáng)社會(huì)組織間的溝通與合作，分享信息資源，根據(jù)各自的能力進(jìn)行救援，避免資源的浪費(fèi)以及惡性競(jìng)爭(zhēng)。另外，因?yàn)槠髽I(yè)擁有大量治理危機(jī)所需的物資，所以它的參與可以為危機(jī)的治理做出巨大的貢獻(xiàn)。作為公共危機(jī)治理的主體之一，企業(yè)應(yīng)履行其社會(huì)義務(wù)，為危機(jī)治理貢獻(xiàn)自己的力量，為危機(jī)受害者提供物質(zhì)援助和心理治療，幫助他們重建家園。面對(duì)社會(huì)危機(jī)，“企業(yè)固然會(huì)有一定的投入，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來講，更有利于企業(yè)樹立良好的社會(huì)形象，獲得消費(fèi)者的認(rèn)可，在追求利潤(rùn)的同時(shí)追求雙贏”［5］。

（四）提高公民危機(jī)參與意識(shí)和參與能力

人的意識(shí)對(duì)實(shí)踐具有反作用。擁有危機(jī)意識(shí)的人能夠防患于未然，保護(hù)好自己以及身邊的人。公共危機(jī)意識(shí)的增強(qiáng)需要借助普及性的危機(jī)教育，因而應(yīng)把危機(jī)教育納入到學(xué)校教育中去，從小學(xué)開始培養(yǎng)公民的危機(jī)觀念。社會(huì)上，應(yīng)該開展各種培訓(xùn)活動(dòng)，使成人也能夠得到再學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。通過這些教育，不斷提高公民的危機(jī)參與意識(shí)，并使政府官員認(rèn)識(shí)到公民參與的重要性，從而為公民參與提供有效途徑。提高民眾參與意識(shí)，能夠使人們更加積極參與危機(jī)的化解，理性思考破解危機(jī)的辦法。當(dāng)然，公民參與公共危機(jī)治理光有意識(shí)還是不夠的，還需要具有參與危機(jī)治理的實(shí)際行動(dòng)能力，只有這樣，才能在公共危機(jī)治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。危機(jī)教育傳授給公民很多有關(guān)危機(jī)的知識(shí)，公民需要在參與危機(jī)治理時(shí)將這些知識(shí)運(yùn)用于實(shí)踐，變成自己的能力。而且，要讓民眾真正掌握參與危機(jī)治理的能力，必須進(jìn)行危機(jī)訓(xùn)練，在仿真的情境下鍛煉公民的反應(yīng)能力、處理危機(jī)的技巧、自救能力等。

總之，轉(zhuǎn)型期的中國(guó)正在進(jìn)行著前所未有的社會(huì)變革，社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)在得到快速發(fā)展的同時(shí)，也激發(fā)了一些社會(huì)矛盾。社會(huì)矛盾引發(fā)的社會(huì)危機(jī)，將威脅著社會(huì)的穩(wěn)定與繁榮。在公共危機(jī)治理中，傳統(tǒng)的政府單一治理模式暴露出很多局限性，公民參與勢(shì)在必行，政府與公民的合作互動(dòng)將會(huì)極大推進(jìn)公共危機(jī)的治理。當(dāng)前，在我國(guó)的公共危機(jī)治理中，公民參與存在著很多問題，這其中既有政府層面的問題，也有社會(huì)和個(gè)人層面的問題。然而，不論原因出自哪里，強(qiáng)化公民參與在公共危機(jī)治理中的作用是確定無疑的。為此，我們應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真探索，尋求公民有序參與公共危機(jī)治理的措施。

［1］［美］塞繆爾·亨廷頓.變革社會(huì)中的政治秩序［M］.北京：華夏出版社，1988：89.

［2］李德剛，李梅娟.民主政治視野下的農(nóng)民工政治參與失范問題論析 ［J］.臨沂師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（1）：117-120.

［3］劉娟.政府在環(huán)境群體事件中的危機(jī)處理［J］.法制與社會(huì)，2012（3）：160-161.

［4］汪習(xí)根，陳焱光.論知情權(quán) ［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2003（2）：62-74.

［5］石正義，鄧樸.試論我國(guó)邊疆少數(shù)民族地區(qū)公共危機(jī)管理的多元主體體系 ［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2010（3）：65-68.

［責(zé)任編輯：于洋］

D63

A

1671-6183（2016）08-0046-05

2016-06-28

黑龍江省教育廳科研課題 （課題編號(hào)：12544057）“公民參與與當(dāng)前自然環(huán)境問題的治理”的階段性成果。

李瑩瑩 （1991-），女，西北大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院2015級(jí)碩士研究生；研究方向：社會(huì)工作。

李德剛 （1974-），男，哈爾濱學(xué)院政法學(xué)院副教授，博士；研究方向：政治社會(huì)學(xué)。