郭麗萍（廣西警察學(xué)院，廣西　南寧　530028）

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國家治理視域下的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制研究

郭麗萍（廣西警察學(xué)院，廣西南寧530028）

摘要：國家治理的內(nèi)在要求在于國家治理主體的多元化、參與協(xié)商性和法治化。依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，而法治社會(huì)建設(shè)中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是社會(huì)矛盾糾紛化解機(jī)制的完善。我國傳統(tǒng)的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制主要包括行政復(fù)議、行政訴訟、信訪等。從這些行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的現(xiàn)狀來看，行政復(fù)議的公正性受到質(zhì)疑，行政訴訟的效率有待提高，紊亂的行政信訪影響了法律的權(quán)威。國家治理現(xiàn)代化為行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的完善提供了新的思路，即加強(qiáng)行政復(fù)議過程的協(xié)商參與、充分發(fā)揮行政訴訟的職能、弱化行政信訪在解決行政爭(zhēng)議中的作用。

關(guān)鍵詞：行政爭(zhēng)議； 行政復(fù)議；信訪；行政訴訟

當(dāng)前，中國的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，現(xiàn)代化的進(jìn)程進(jìn)入了真正的“爬坡”階段；而這一階段社會(huì)的重要特點(diǎn)是矛盾凸顯﹑沖突頻發(fā)﹑社會(huì)安全穩(wěn)定面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。[1]黨的十八屆三中全會(huì)提出完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度﹑推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理現(xiàn)代化的提出是針對(duì)目前我國治理狀況中存在的一些問題，比如治理體制不完善﹑治理效率偏低﹑公眾參與不足﹑法治程度不高等。[2]依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，依法治國建設(shè)的要求之一是要推進(jìn)法治社會(huì)的建設(shè)；法治社會(huì)建設(shè)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是社會(huì)矛盾糾紛的化解。作為社會(huì)糾紛主要解決渠道之一的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的健全和完善是依法治國的重要組成部分，也是國家治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之意。

一、國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

（一）國家治理主體的多元化

在傳統(tǒng)的行政管理領(lǐng)域，國家治理體系現(xiàn)代化意味著“行政主體社會(huì)化和行為方式社會(huì)化”。[3]國家治理主體的多元化，使“從以政府為唯一治理主體的治理模式，轉(zhuǎn)向以政府﹑市場(chǎng)﹑企業(yè)﹑社會(huì)組織﹑公民為多元主體的共同參與治理模式”。[4]一方面，國家治理主體的多元化促使承擔(dān)公共事務(wù)職能的主體范圍擴(kuò)大，傳統(tǒng)行政主體的權(quán)力需要讓渡給社會(huì)，行使這部分權(quán)力的主體，無論是法律﹑法規(guī)授權(quán)的組織，還是社會(huì)團(tuán)體﹑基層自治組織﹑行業(yè)協(xié)會(huì)﹑企事業(yè)單位﹑個(gè)人等，與相對(duì)人產(chǎn)生的爭(zhēng)議仍然屬于行政爭(zhēng)議的范疇，如何解決這部分糾紛是傳統(tǒng)行政爭(zhēng)議解決機(jī)制所面臨的問題。另一方面，公權(quán)力行為類型呈現(xiàn)多樣化﹑社會(huì)化，行政爭(zhēng)議類型也隨之復(fù)雜化。國家公權(quán)力在執(zhí)行法定職責(zé)時(shí)借助社會(huì)資源的力量或者說公共服務(wù)私營化，如特許經(jīng)營﹑行政外包﹑政府采購等，這些新的行為方式是否是傳統(tǒng)意義上的行政行為，其所引起的行政爭(zhēng)議能否通過傳統(tǒng)的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制解決，以及如何解決。在國家治理理念下，行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的受案范圍也需要隨之調(diào)整，才能有效解決紛爭(zhēng)，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會(huì)生活。

（二）國家治理的參與協(xié)商性

國家治理理論核心和本質(zhì)是多元主體，也正因?yàn)槿绱?，現(xiàn)代行政治理應(yīng)更加注重主體間﹑特別是行政主體與公民間的互動(dòng)﹑參與﹑共治，并且在新公共服務(wù)理論的催化下，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到行政主體只是公共治理的“掌舵”人，而不是“劃槳”者，現(xiàn)代行政治理應(yīng)當(dāng)將“公民置于中心位置”。[5]而傳統(tǒng)行政管理模式卻難以承載多元主體共治的期待及公民作為治理中心的要求。因?yàn)槲覈鴤鹘y(tǒng)的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制對(duì)“協(xié)商﹑參與”是比較排斥的，我國在宏觀層面沒有建立起真正意義上的“根據(jù)合意的爭(zhēng)議解決方式”，在法律規(guī)定的微觀層面也沒有具體規(guī)定調(diào)解方式。就實(shí)踐而言，伴隨著我國政治﹑經(jīng)濟(jì)﹑文化和社會(huì)的發(fā)展，以及公民主體意識(shí)的日益提升，公共管理領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)行政管理模式不僅難以適應(yīng)日益繁雜的公共管理事務(wù)，而且還在很大程度上造成了行政主體與公民間的緊張關(guān)系，阻滯了現(xiàn)代行政治理的有效推進(jìn)。國家治理的參與協(xié)商性不僅是行政治理模式自我發(fā)展的需要，也是促進(jìn)我國行政法治之現(xiàn)代發(fā)展的需求，因?yàn)楝F(xiàn)代行政法治的要求已經(jīng)遠(yuǎn)非簡(jiǎn)單的規(guī)則控制之治所能滿足，而應(yīng)逐步朝著有利于促進(jìn)行政主體與公民間良性互動(dòng)和善治的方向發(fā)展，這顯然需要通過開放﹑合作﹑人性化﹑協(xié)商的行政治理模式加以體現(xiàn)。

（三）國家治理體系的法治化

國家治理現(xiàn)代化離不開法治，因?yàn)閲抑卫眢w系現(xiàn)代化引入了多元化的主體共同參與治理，這種多元主體的有序參與有賴于制度化的治理機(jī)制，而治理機(jī)制的制度化集中表現(xiàn)為法治化。國家治理能力指各主體對(duì)國家治理體系的執(zhí)行力，又指國家治理體系的運(yùn)行力，還包括國家治理的方式方法。治理能力具體包括執(zhí)政黨科學(xué)執(zhí)政﹑民主執(zhí)政﹑依法執(zhí)政的能力，人大及其常委會(huì)科學(xué)立法﹑民主立法的能力以及依法決定重大事項(xiàng)﹑保證憲法法律實(shí)施﹑對(duì)“一府兩院”實(shí)行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的能力，人民政府科學(xué)行政﹑民主行政﹑依法行政﹑嚴(yán)格執(zhí)法的能力，司法機(jī)關(guān)公正司法﹑定紛止?fàn)帺p救濟(jì)權(quán)利﹑制約公權(quán)﹑維護(hù)法制的能力，廣大人民群眾﹑人民團(tuán)體和社會(huì)組織依法管理國家事務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)﹑依法自治的能力，黨和國家各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部深化改革﹑推動(dòng)發(fā)展﹑化解矛盾﹑維護(hù)穩(wěn)定的能力。[6]提高這些能力，關(guān)鍵在于提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，解決法治缺位情況下治理動(dòng)力不足和能力不夠的問題。因此，行政爭(zhēng)議的化解需要強(qiáng)化法律的權(quán)威地位，行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的建立和完善也需要引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求﹑依法維護(hù)權(quán)益。

二、對(duì)我國目前主要的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的梳理和分析

行政爭(zhēng)議作為廣義的社會(huì)學(xué)的概念，泛指一切與政府工作有關(guān)的爭(zhēng)議包括一切政府從中解決的民事糾紛﹑政府指導(dǎo)或委托其他機(jī)構(gòu)解決的其他糾紛和政府作為爭(zhēng)議一方的行政糾紛。[7]行政法學(xué)上的概念界定是政府作為爭(zhēng)議一方的屬于行政糾紛，從廣義上來說，包括行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間﹑行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員之間以及行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的各種爭(zhēng)執(zhí)。限于篇幅，本文的行政爭(zhēng)議主要指行政主體在行政管理活動(dòng)中與行政相對(duì)人之間發(fā)生的糾紛。我國行政爭(zhēng)議的傳統(tǒng)解決途徑在性質(zhì)上都屬于事后解決機(jī)制，主要有三種：行政復(fù)議﹑行政訴訟以及信訪。以下分別對(duì)這三種解決機(jī)制進(jìn)行分析：

（一）行政復(fù)議的公正性受到質(zhì)疑

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政爭(zhēng)議解決途徑，相對(duì)于行政訴訟而言，具有便捷﹑靈活﹑成本低的特點(diǎn)。行政復(fù)議是糾紛解決的“第一道防線”，也應(yīng)該是最理想的行政糾紛解決渠道。[8]在行政復(fù)議條例施行之初，行政復(fù)議案件是多于行政訴訟案件的，但是近年來行政復(fù)議受理的案件數(shù)量逐年下滑，行政相對(duì)人只有在法律規(guī)定必須復(fù)議前置的案件才會(huì)啟動(dòng)行政復(fù)議。

究其原因，第一，被申請(qǐng)復(fù)議的主體往往與行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有行政上的隸屬關(guān)系，依據(jù)我國行政復(fù)議法的規(guī)定，由各級(jí)政府或職能部門設(shè)立法制工作機(jī)構(gòu)來對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行裁決，復(fù)議機(jī)構(gòu)行政上隸屬于行政機(jī)關(guān)，也與各行政職能部門之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，其獨(dú)立性地位缺失，從而導(dǎo)致公正性受到質(zhì)疑。復(fù)議機(jī)關(guān)出于對(duì)整體行政機(jī)關(guān)依法行政形象的考慮或是上級(jí)對(duì)下級(jí)的支持，也很難保持客觀中立的態(tài)度，難脫“官官相護(hù)”之嫌。第二，我國行政復(fù)議法規(guī)定，如復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政機(jī)關(guān)的行政行為作出維持的決定，行政相對(duì)人在提起訴訟時(shí)，應(yīng)以做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告，這就導(dǎo)致了復(fù)議機(jī)關(guān)為了避免成為被告更傾向于作出維持的復(fù)議決定，而不愿意變更﹑撤銷或確認(rèn)原具體行政行為違法。這一制度的設(shè)計(jì)，實(shí)質(zhì)上影響了復(fù)議機(jī)關(guān)的公正客觀判斷，使得行政復(fù)議往往流于形式，既不利于保護(hù)相對(duì)人權(quán)益，又浪費(fèi)國家行政資源。第三，行政復(fù)議受案范圍相對(duì)狹窄。我國行政復(fù)議法將部分抽象行政行為也納入了行政復(fù)議的受理范圍，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們對(duì)化解各種行政爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)需求。而且內(nèi)部行政行為沒有被納入行政復(fù)議的調(diào)整范疇，行政人員自身的合法權(quán)益若受到行政行為的侵害，則不能通過行政復(fù)議予以救濟(jì)，不符合國家法治發(fā)展方向。

（二）行政訴訟效率低下

近年來，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和社會(huì)管理創(chuàng)新面臨諸多問題以及人們對(duì)司法公正的期待，行政訴訟也比往年有大幅增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國各級(jí)人民法院受理的行政案件包括一審﹑二審和再審的案件，共193240件，同比分別上升20.98%。[9]然而，行政爭(zhēng)議數(shù)量和種類的急劇增多與司法程序的復(fù)雜性及司法資源的有限性形成的矛盾日益突出。

行政訴訟的效率低，最直觀的表現(xiàn)就是超審限的概率相比刑事訴訟和民事訴訟要高。法官人均審理行政案件的數(shù)量比民事刑事法官整體要低 10 倍左右。[10]行政訴訟效率低下，一方面是由于行政訴訟案件本身相對(duì)復(fù)雜﹑牽涉層面廣﹑協(xié)調(diào)難度較大；另一方面是法院司法職權(quán)的配置﹑判決效力的影響力和判決的執(zhí)行，使得法官審理行政案件要耗費(fèi)大量的時(shí)間，導(dǎo)致了審判效率的低下。此外，行政訴訟時(shí)效超出審判期限的問題還在于行政案件面臨著大量的庭外協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)的進(jìn)展也影響了案件的判決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年我國各級(jí)法院審結(jié)的一審行政案件中，有39592件是以撤訴結(jié)案的，撤訴率高達(dá)30.23%。[9]對(duì)于行政相對(duì)人，如果案件訴訟的時(shí)間和金錢成本過高, 行政相對(duì)人很可能在權(quán)衡投入與產(chǎn)出后最終選擇放棄訴訟。公民的合法權(quán)益不能通過行政訴訟得到及時(shí)的救濟(jì),這必將影響公民對(duì)法律的信仰和拉大公民與司法公正之間的距離。

（三）行政信訪過熱影響法律權(quán)威

當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟(jì)的高速增長和城鎮(zhèn)化的社會(huì)轉(zhuǎn)型期和變革期，各種新的社會(huì)問題層出不窮，而當(dāng)正常的法律渠道解決機(jī)制不通暢或無法適應(yīng)社會(huì)需求與社會(huì)觀念的轉(zhuǎn)變時(shí)，必然會(huì)引發(fā)信訪的盛行。我國行政訴訟案件一直在十萬件左右徘徊，但同期信訪涉訴案件保守估計(jì)都有兩三百萬件。這兩三百萬案件未能進(jìn)入行政訴訟渠道進(jìn)行處理，可見，行政訴訟制度在化解糾紛﹑解決矛盾方面，已經(jīng)基本失靈了。[11]

相比較而言，信訪在解決行政爭(zhēng)議方面具有如下兩個(gè)特點(diǎn)：第一，行政爭(zhēng)議案件受理范圍繁雜。信訪條例規(guī)定，涉法涉訴的訴求應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)定的途徑解決。但是實(shí)際信訪部門的工作卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不限于此，其不僅要受理民眾對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員失職行為的揭發(fā)和檢舉，還要受理很多應(yīng)該訴諸司法程序的案件，比如征地﹑拆遷案件，土地和房產(chǎn)案件，國家賠償案件，企業(yè)改制﹑政策性破產(chǎn)﹑資產(chǎn)重組等案件，生產(chǎn)安全﹑食品衛(wèi)生安全的案件，違法占地和拆除違章建筑等案件。[12]第二，糾紛解決過程缺乏規(guī)范的程序。信訪條例雖然規(guī)定了回避制度﹑聽證制度，但是信訪案件的立案﹑辦案﹑結(jié)案等程序規(guī)定都很模糊。相當(dāng)一部分當(dāng)事人抱著“大鬧大解決，不鬧不解決”的錯(cuò)誤想法，為引起政府關(guān)注而采取越級(jí)上訪﹑集體上訪形式，動(dòng)輒采取圍堵單位大門﹑聚眾堵塞交通等方式制造影響，甚至利用敏感期來省進(jìn)京上訪，抓住基層為息事寧人往往會(huì)給予一定實(shí)惠的心理，故意反復(fù)上訪要挾當(dāng)?shù)毓珯?quán)力部門滿足其訴求。

綜上，信訪因其受理爭(zhēng)議范圍廣泛﹑程序相對(duì)單一而成為很多民眾解決行政糾紛的路徑選擇。信訪本應(yīng)是作為其他糾紛解決途徑的一種補(bǔ)充，然而，在現(xiàn)實(shí)中卻成為權(quán)利救濟(jì)方面和解決行政爭(zhēng)議的優(yōu)先選擇的途徑，導(dǎo)致當(dāng)前形成了“大信訪﹑中訴訟﹑小復(fù)議”的行政爭(zhēng)議解決格局。

三、國家治理現(xiàn)代化視域下的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制建構(gòu)

社會(huì)不斷進(jìn)步和發(fā)展，社會(huì)管理也應(yīng)該不斷創(chuàng)新；我們應(yīng)從國家治理現(xiàn)代化的視角下研究與新的行政糾紛銜接的糾紛解決途徑，探索行政爭(zhēng)議解決的新思路，構(gòu)建多元化的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制。具體應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

（一）加強(qiáng)行政復(fù)議過程的協(xié)商參與

國家治理的參與協(xié)商性將改變司法審查的固有傳統(tǒng)，行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的固有傳統(tǒng)在國家治理的參與協(xié)商性理念下也將逐漸改變。在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的政治語境中，具有對(duì)抗性質(zhì)的行政訴訟制度難以有效回應(yīng)社會(huì)糾紛激增的現(xiàn)實(shí)。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善行政復(fù)議過程中的公正﹑公開的程序，增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力。

國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中明確提出：“充分發(fā)揮行政復(fù)議在解決矛盾糾紛中的作用，努力將行政爭(zhēng)議化解在初發(fā)階段和行政程序中?！毙姓?fù)議案件的審理過程原則上采用書面審查的方式，實(shí)行書面審理也就意味著申請(qǐng)人無法參與復(fù)議過程，更不能在審理過程中與被申請(qǐng)人有效地展開辯論，而是將各自的意見單方面向復(fù)議機(jī)關(guān)提出，不符合解決爭(zhēng)議行為所應(yīng)當(dāng)具有的兩造對(duì)抗﹑居中裁決的基本程序構(gòu)造，從而導(dǎo)致申請(qǐng)人對(duì)行政復(fù)議的不信任，甚至選擇放棄行政復(fù)議。

國家治理現(xiàn)代化要求的參與協(xié)商性為行政爭(zhēng)議解決機(jī)制完善其程序的參與原則提供了更加堅(jiān)實(shí)的理論支撐。我國行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議必須體現(xiàn)公開和公正原則，在司法實(shí)踐中當(dāng)事人可以通過在行政復(fù)議程序中加強(qiáng)參與協(xié)商原則來實(shí)現(xiàn)，具體來說在復(fù)議程序中引入直接言詞原則與和解制度。[13]直接言詞原則有利于案件事實(shí)的查明，也能夠更好地保障爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人有效地參加案件的審理，有利于行政爭(zhēng)議的解決。2007年施行的《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定了在一定條件和范圍內(nèi)行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以調(diào)解主持，申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人在行政復(fù)議決定作出前可以自愿達(dá)成和解。雙方通過和解協(xié)議終結(jié)案件在一定程度上有利于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)解決。

（二）充分發(fā)揮行政訴訟的法定職能

我國行政訴訟法總則第1條明確規(guī)定，法院審理行政案件的三個(gè)主要功能是解決行政爭(zhēng)議﹑保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。行政訴訟是通過司法途徑解決行政糾紛，具有國家強(qiáng)制力和權(quán)威性。公民尋求行政糾紛的解決時(shí)也通常將其作為解決行政爭(zhēng)議的最常規(guī)的方式。我國行政法第2條規(guī)定，“公民﹑法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！边@從法律上賦予了行政相對(duì)人運(yùn)用行政訴訟這一公力救濟(jì)手段維護(hù)其合法權(quán)益的權(quán)利，并通過相關(guān)程序﹑制度的設(shè)置來保障相對(duì)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。法院的監(jiān)督職能表現(xiàn)在通過審理行政訴訟案件讓行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到行政管理中的問題，糾正存在的錯(cuò)誤和提高行政管理水平。但行政訴訟作為一種訴訟制度，其本質(zhì)屬性應(yīng)該是定紛止?fàn)幒途葷?jì)公民權(quán)益，在此基礎(chǔ)上才能衍生出其監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的功能。

2014年11月我國行政訴訟法經(jīng)歷了首次修改，2015年5月正式施行的行政訴訟法修正案，體現(xiàn)了提高行政訴訟效率的考慮。首先法院行政訴訟的受案范圍有所拓寬，在第12條中進(jìn)一步明確列舉了可訴的具體行政行為，條款數(shù)量從原來的8款增加到12款，將與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)的事項(xiàng)如對(duì)行政機(jī)關(guān)做出的征收﹑征用及其補(bǔ)償決定或關(guān)于確認(rèn)土地﹑礦藏﹑森林等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的等都囊括在內(nèi)。其次，以保障公民權(quán)益為中心，明確規(guī)定可以口頭起訴。新增第50條規(guī)定，當(dāng)事人如書寫起訴狀的確有困難的，“可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對(duì)方當(dāng)事人?！边@一規(guī)定使得行政訴訟更加接地氣，讓文化水平不高的民眾也能有機(jī)會(huì)得到有效的權(quán)益救濟(jì)。

法院運(yùn)用國家公權(quán)力對(duì)行政主體和行政相對(duì)人之間的爭(zhēng)議進(jìn)行審判，無疑應(yīng)該是法治國家最具權(quán)威性﹑公正性的途徑。只有行政訴訟充分發(fā)揮法定職能，切實(shí)讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，才能真正形成保障公民依法維權(quán)長效機(jī)制。

（三）弱化并規(guī)范行政信訪

行政信訪作為一種具有中國特色的權(quán)利救濟(jì)手段和途徑，有其獨(dú)特的地位﹑功能和作用，我國的信訪制度作為政府聯(lián)系人民群眾的一個(gè)渠道，在了解民情﹑化解利益糾紛以及對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督方面發(fā)揮著重要作用。在法治還沒有建立權(quán)威的時(shí)期，社會(huì)主體對(duì)法律不信任，廣大民眾“信訪不信法”。信訪在其職能演變過程中往往以領(lǐng)導(dǎo)批示代替法律規(guī)范，淡化了法治理念，就這樣 “信訪機(jī)構(gòu)由一個(gè)傳達(dá)社會(huì)信息的渠道逐步變成了解決糾紛的正式機(jī)構(gòu)?！盵14]

目前我國大量涉法涉訴案件沒有通過調(diào)解﹑復(fù)議或訴訟渠道解決，而是通過信訪渠道直接由信訪機(jī)構(gòu)出面解決，這很可能造成對(duì)法治的踐踏，不但無助于依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制的建設(shè)，反而可能助長無理信訪。信訪在解決個(gè)案糾紛中使一部分人快速﹑合法地維護(hù)了自己的權(quán)利，但上訪者把救濟(jì)的希望寄托在諸多偶然因素尤其是首長的指示上，強(qiáng)化了長官意志，揚(yáng)人治抑法治，甚至可能造成干預(yù)司法的惡果。

國家治理現(xiàn)代化的精髓是治理過程中的制度化﹑規(guī)范化和程序化。[15]行政復(fù)議和行政訴訟都是屬于“根據(jù)決定的爭(zhēng)議解決方式”，而信訪制度立法者的初衷是將其作為政府聯(lián)系群眾的工作機(jī)制而不是糾紛解決機(jī)制來構(gòu)建的。信訪的主要功能應(yīng)當(dāng)主要是政府與群眾之間傳遞民意﹑了解社情的渠道。但由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的矛盾的復(fù)雜性以及現(xiàn)存制度設(shè)計(jì)和司法環(huán)境的種種缺陷和不足，信訪制度在未來一段時(shí)期內(nèi)還會(huì)一直存在下去，因此，當(dāng)務(wù)之急是通過立法進(jìn)一步規(guī)范信訪制度，將其改造成為與司法相銜接的行政糾紛解決機(jī)制，十八屆三中全會(huì)也明確提出要依法治理改革信訪制度，建立多元化糾紛解決機(jī)制。

因此，在不斷完善行政復(fù)議﹑行政訴訟﹑行政調(diào)解等行政救濟(jì)制度的同時(shí)，應(yīng)逐漸規(guī)范和弱化信訪解決行政糾紛的功能，充分發(fā)揮司法裁判“定紛止?fàn)帯钡淖饔?，把過去未能通過行政訴訟渠道解決的信訪案件逐漸納入司法途徑解決，讓法律成為保護(hù)公民合法權(quán)益的最后一道屏障，最終使行政復(fù)議﹑行政訴訟制度與信訪制度各歸各位﹑各司其責(zé)﹑各盡其責(zé)。

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責(zé)任編輯：王燕

On Mechanism for Resolving Administrative Dispute from the Perspective of State Governance

GUO Li-ping
(Guangxi Police College, Nanning 530028, China)

Abstract:The connotation of state governance includes the diversity of national governance body, consultative participation, and the rule of law.The rule of law is the fundamental to achieving the modernization of the national management system and management ability, while the most important procedure in the rule of law is the improvement of the mechanisms for resolving social disputes.The traditional mechanisms for resolving administrative disputes in our country mainly include the administrative review, administrative litigation, administrative petition, etc.Observed from the current situation of these mechanisms, the impartiality of the administrative review has been questioned, the efficiency of administrative litigation has faced challenge, and the disorder of administrative petition has impaired the authority of the law.Governance modernization has provided some new thoughts in resolving the disputes, that is, to strengthen the negotiation participation in administrative review, to give full play to the function of administrative litigation, to weaken the significance of administrative petition in solving administrative disputes.

Key words:administrative dispute; administrative review; petition; administrative litigation

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.02.009

[中圖分類號(hào)：D912

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-5195（2016）02-0056-06]

作者簡(jiǎn)介：郭麗萍（1985- ），女，湖南婁底人，廣西警察學(xué)院講師，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

收稿日期：2015-10-06