曾旭

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

中國政府公共服務職能定位演變的歷史邏輯
——基于歷史制度主義的分析視角

曾旭

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

我國政府公共服務職能的歷史演變經(jīng)歷了三個階段，1949年～1978年的計劃經(jīng)濟時代為第一個階段，改革開放至2002年公共服務首次被界定為政府基本職能期間為第二個階段，此后為第三個階段。從歷史制度主義的角度看，我國政府公共服務職能的演變受到宏觀制度環(huán)境、各政治變量序列結構以及行為主體的影響；同時，我國政府公共服務職能演變過程中出現(xiàn)了路徑依賴現(xiàn)象和變革路徑依賴的關鍵節(jié)點。

公共服務職能；歷史制度主義；路徑依賴；關鍵節(jié)點

一、前言與文獻回顧

公共服務是政府為滿足經(jīng)濟與社會及廣大人民群眾的公共需求所提供的公眾性、公益性公共產(chǎn)品或服務行為的總和。公共服務作為專用名詞，21世紀初才進入中國人的話語范疇。然而，作為政治發(fā)展與改革開放的重要內容，新中國社會事業(yè)的建立與發(fā)展，事實上就是中國特色公共服務的形成與變革過程［1］。近年來，公共服務問題日益引起人們的廣泛關注，2015年 《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》再次體現(xiàn)了國家對發(fā)展基本公共服務的重視，公共服務職能在政府職能中占據(jù)著越來越重要的地位。受始于20世紀80、90年代的公共服務體制改革的影響，公共服務成為備受關注的焦點進入學術視野。就其研究內容及視角而言，主要以政治學、經(jīng)濟學或財政學的視野闡述其存在的問題、改革目標、供給模式等。而關注建國以來我國政府公共服務職能演變歷程的研究則較少，已有的少數(shù)研究結果也存在模糊公共服務職能演變和政府職能轉變之差異的缺陷。

20世紀80年代，詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森發(fā)表的 《新制度主義：政治生活中的組織因素》一文拉開了新制度主義政治學序幕。經(jīng)過30多年的發(fā)展完善， 新制度主義進入各研究領域，成為最具解釋力的理論分析范式之一。作為新制度主義流派中最早具有方法論意義且產(chǎn)生重大影響的歷史制度主義最注重動態(tài)發(fā)展的時間性及歷史維度［2］，越來越多人將歷史制度主義作為分析框架，從時間及歷史的維度來研究公共管理領域的問題。

馬烽以歷史制度主義為視角，分析中國政治經(jīng)濟大背景下的地方行政體制改革，闡述了歷史制度主義關于制度變遷的主要觀點，并從這些觀點出發(fā)，對中國地方行政體制改革提出了建議［3］，但在中國地方行政體制改革過程中哪些環(huán)節(jié)契合了歷史制度主義的制度變遷理論，作者并未做進一步探究。呂普生以歷史制度主義為分析框架，從背景制度結構、制度——變量結構、制度——行為結構等維度分析了中國行政審批制度的結構性變遷；從制度變遷的路徑依賴性、歷史否決點等維度分析中國行政審批制度的歷史性變遷［4］。朱家德、胡海青從制度的深層結構、制度自身以及行動者三個維度入手，以歷史制度主義為框架分析了建國以來我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策60多年的變遷邏輯［5］。王大海、唐德龍采用歷史制度主義分析范式對1949年以來中國慈善事業(yè)的歷史沿革與政策演變進行學理分析，分析了中國慈善事業(yè)的宏觀制度結構、各政治變量之間排列方式，以及政治行動者、相關行為主體與慈善事業(yè)制度的互相影響，并考察了重大政治事件與中國慈善事業(yè)的因果關系［6］。李子江、楊志基于歷史制度主義的分析范式對我國高考加分政策的產(chǎn)生、發(fā)展和現(xiàn)狀進行了制度分析，探究了其演變背后的制度原因［7］。韓鵬云將我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度結構演變和變遷歷程納入歷史制度主義的分析方式，探究了其歷史沿革和路徑變遷［8］。張西勇、王繼武利用歷史制度主義的分析框架，對城市街道辦事處制度的歷史沿革與政策演變進行探究［9］。徐書業(yè)、郭裕湘則用歷史制度主義的分析框架對新中國民族教育政策演變進行了制度分析［10］。

本文擬在已有的文獻基礎上以公共服務職能作為核心變量，將我國政府公共服務職能的演變納入歷史制度主義的分析范式，在一個放大的歷史視角中進行理論分析，以期為公共服務職能的進一步推進提供理論支撐。

二、歷史制度主義的理論分析框架

歷史制度主義重視 “制度”，將制度界定為“嵌入政體或政治經(jīng)濟組織結構中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”［2］。通過批判傳統(tǒng)的宏觀理論和微觀理性選擇范式，歷史制度主義試圖從中層理論的角度重構政治科學，“即通過中間層次的制度來聯(lián)結宏觀層面上的社會經(jīng)濟背景和微觀層面上的政治行為”［11］。作為一種新興的理論分析范式，歷史制度主義的制度生成理論、路徑依賴理論與制度變遷理論具有較強的說服力。其具有四個特征： 第一，歷史制度主義傾向于在相對廣泛的意義上來界定制度與個人行為之間的相互關系。第二，強調在制度運作和產(chǎn)生過程中權力的非對稱性。第三，在分析制度的建立和發(fā)展過程中強調路徑依賴和意外后果。第四，關注將制度分析和能夠產(chǎn)生某種政治后果的其他因素整合起來進行研究［2］。從四個特征可以看出，其注重宏觀和微觀層面銜接互動，從中觀層面看待制度的形成和變遷。在制度與行為互動模式上，歷史制度主義常常同時使用 “算計路徑”和 “文化路徑”來具體闡明制度與行動的相互關系，在前者，制度影響個體的行為通過對其期望的改變而實現(xiàn)；在后者，制度為解釋和行動提供了道德或認知模板，行為的關涉主體不僅受理性和偏好的驅使， 又受到符號、教義和慣例構成的制度世界的塑造［12］。在結構觀上，它既重視現(xiàn)有政治制度對公共政策的影響及互動關系的構成，又強調影響政治結果的各政治變量之間的結構關系或變量之間的排列方式；在歷史觀上，其既注重在歷史軌跡中尋找過去政策選擇對現(xiàn)在政策方案的影響，又借用 “路徑依賴”和制度斷裂時期的 “關鍵節(jié)點”強調制度變遷中斷裂和生成的特性?？傊鋰L試運用放大的歷史視角來追尋影響時間進程的結構性和歷史性因果關聯(lián)。

本文認為應該運用歷史制度主義為分析框架，分析中國公共服務制度的宏觀制度結構、各政治變量之間排列方式，以及政治行動者、相關行為主體與公共服務制度的相互影響。同時，從歷史變遷的角度，通過中國公共服務制度的變遷軌跡，發(fā)現(xiàn)其“路徑依賴”現(xiàn)象，以及關鍵節(jié)點的制度斷裂，來解釋我國政府公共服務制度演變的歷史邏輯。

三、我國政府公共服務職能定位的結構變遷

“變遷”是指制度創(chuàng)立、變更及隨著時間變化而被打破的方式［13］。結構變遷是指決定經(jīng)濟績效的制度框架被打破重新建立起新制度框架的過程。建國以來，從計劃經(jīng)濟時代的統(tǒng)治型政府到改革開放之后的發(fā)展型政府，再到近年的服務型政府，公共服務職能在我國政府中占據(jù)越來越重要的地位。與此相對應，我國公共服務的歷史演變也經(jīng)歷了三個階段。第一階段 （1949-1978）：改革開放前約30年，在公有制基礎上建立起蘇聯(lián)式的公共服務體制。第二階段 （1978～2002）：改革開放之初，面對公共事業(yè)被嚴重破壞，公共服務嚴重短缺的社會現(xiàn)實，我國政府把恢復教育與衛(wèi)生制度作為恢復公共服務的突破口。第三階段 （2002至今）：在“以人為本”和 “科學發(fā)展”的新理念指導下，政府試圖建立一個更具普遍性和全面性的公共服務體系［8］。從歷史制度主義分析范式來看，我國政府公共服務職能的結構變遷受到宏觀制度環(huán)境、各政治變量之間排列方式的影響。同時中央政府、地方政府及公民個體作為相關行為主體對公共服務職能的演變也有較大影響。正是在多種因素的影響和相互作用下，公共服務職能隨著時代的變化而變化。

（一）背景與制度：國家宏觀制度環(huán)境對我國政府公共服務職能演變的主導作用

一般說來，歷史制度主義流派學者都關注宏觀制度環(huán)境如何影響制度結構和制度選擇。所謂宏觀制度環(huán)境主要指政治、經(jīng)濟及社會的基本規(guī)則。計劃經(jīng)濟時代我國政府公共服務職能的定位首先取決于高度集權的政治經(jīng)濟體制，其直接造就了人民公社政社合一、黨政不分的組織特征，中國建立起了一個相對簡單、平均主義和國家包辦 （配給制）的公共服務體系。此時國內外形勢仍然較為嚴峻，社會仍舊動蕩，為建立一個安全的國內外政治環(huán)境，政府對社會實行全面治理。隨著改革開放的時代轉變，“以經(jīng)濟建設為中心”的發(fā)展理念促成這一時期政府逐漸演變?yōu)?“發(fā)展型政府”。為適應經(jīng)濟體制和行政管理體制改革的雙重需要，20世紀80～90年代，我國政府逐步推動了公共服務體系改革。這一時期的公共服務的供給效率和服務質量較改革開放之前大大提高。進入21世紀后，公共服務職能成為了各級政府工作的重要組成部分，2002年，中共十六大報告明確提出了轉變政府職能的目標要求，首次界定了政府的經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四項基本職能，并突出強調要強化社會管理和公共服務職能。在2005年的 《政府工作報告》中，又明確提出了 “建設服務型政府”的要求。此后，公共服務職能在政府職能中占據(jù)越來越大的比重。

（二）變量與制度：各政治變量對我國政府公共服務職能演變的嵌入性影響

歷史制度主義學派對 “嵌入性”的分析著眼于強調制度的關聯(lián)性特征， 其確定了研究對象 （因變量）后，鎖定一定歷史時期內一組影響因素，探求這組因素如何互動對因變量造成影響［14］。計劃經(jīng)濟時代，“單位制度”“戶籍制度”“集體福利制度”“共產(chǎn)主義”等變量嵌入我國公共服務體系，促成政府和集體對公共服務實行全面供給，政府力量滲透在公民生活的各方各面。改革開放后，“以經(jīng)濟建設為中心”“發(fā)展型政府”“公共服務社會化”“公共服務市場化”“國企改革”等變量組合開始替代舊有因素成為影響新制度選擇的重要序列結構。而隨著 “和諧社會”理念的提出，“關注民生”“基本公共服務均等化”“服務型政府”等變量嵌入到新世紀政府公共服務體系中，促使公共服務更多地關注公民需求，而不是服務于國家的政治、經(jīng)濟需要。公共服務職能作為政府職能的一部分，公共服務本身也是一個制度組合，涉及就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等多個方面，這個組合中的每個組成部分并不一定都隨著歷史時段更替發(fā)生徹底的斷裂，這往往取決于公共服務體系中各政治變量嵌入制度選擇的權重之比及重要性的程度。

（三）行為與制度：行為主體與我國政府公共服務職能演變的互動

行為與制度的互動推動著制度的變遷。公共服務與其相關的對象：中央政府、地方政府、公民之間的互動推動其職能的轉變。在公共服務職能的變遷中，中央政府代表國家的利益，為維護自身政權的合法性，保持國家的公正和穩(wěn)定及整體經(jīng)濟社會發(fā)展，在每個制度環(huán)境變化的節(jié)點上，中央政府主導型強制性制度供給發(fā)揮主導作用推動了制度的變遷，其優(yōu)勢在于改革成本最小化，周期短而效果顯著。20世紀80、90年代，我國政府逐步推動了公共服務改革，推進公共服務市場化、社會化、地方化。90年代初，隨著經(jīng)濟體制的改革特別是國企改革的深入推進，中國政府開始探索建立新型的公共服務體系。為應對90年代中后期國企改革產(chǎn)生的大量城市貧困問題，中國政府又建立起城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。同時在衛(wèi)生、教育和住房領域推行公共服務市場化改革?！笆晃逡?guī)劃綱要”和《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，先后將 “基本公共服務均等化”作為推動科學發(fā)展、促進社會和諧的核心目標提上了政府工作日程。2012年7月，針對基本公共服務專門出臺了 《國家基本公共服務體系 “十二五”規(guī)劃》?？梢?，政府是我國公共服務職能演變的主要推動者。社會的劇烈變革為政治精英們實施新理念和新計劃創(chuàng)造了條件和機會，他們會努力推進并達成制度的變革。我國高層領導人對公共服務職能在政府職能中的重要性越來越重視，朱镕基總理在九屆全國人大五次會議上作的 《政府工作報告》中指出，要切實把政府職能轉到經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來。2004年2月，溫家寶總理明確提出，公共服務就是 “提供公共產(chǎn)品和服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布信息等，為公眾生活和參與經(jīng)濟、政治、文化等活動提供保障和創(chuàng)造條件?！惫褡鳛楣卜盏氖芤嬲撸湓诠卜章毮苎葑冞^程中處于比較被動的地位，但公民意識的崛起讓公民逐漸敢于表達自身對于公共服務的需求，公民與政府的互動也在一定程度上推動了我們政府公共服務職能的演變。

四、我國政府公共服務職能定位的歷史變遷

歷史制度主義者從獨特的視角密切關注歷史變遷，我國政府公共服務職能定位的歷史變遷首先在于其路徑依賴性，在打破正常的制度延續(xù)期之后出現(xiàn)關鍵節(jié)點上的制度斷裂期，而斷裂之后，制度將進一步進行再變遷和再創(chuàng)新。

（一）報酬遞增及自我強化：我國政府公共服務職能演變的路徑依賴

歷史制度主義從經(jīng)濟學中借用了 “路徑依賴”概念以闡釋制度正常延續(xù)期的特性，主要指 “一旦進入某種制度模式之后， 沿著同一條路深入下去的可能性會增大，其原因在于，這一制度模式提供了相對于其他制度之下更大的收益。”［11］其主要體現(xiàn)為制度變遷的報酬遞增性及自我強化趨勢。

在計劃經(jīng)濟體制下形成、以城鄉(xiāng)二元結構和戶籍身份為基礎的公共服務供給模式，持續(xù)地影響到改革開放后中國公共服務體系的改革與發(fā)展路徑。盡管公共服務二元化，城鄉(xiāng)差異明顯，但若要改變這一局面，則需先改革戶籍制度等其他制度，制度變革的成本過大致使公共服務職能轉變出現(xiàn)路徑依賴現(xiàn)象。這種路徑依賴現(xiàn)象對政府而言可以大量減少物質和組織成本，政府出于經(jīng)濟理性不斷強化路徑依賴特性。改革開放之后，我國以經(jīng)濟建設為中心，公共服務職能的發(fā)展讓位于經(jīng)濟建設。進入21世紀后，隨著發(fā)展理念的轉變，中央政府不斷要求各級政府強化公共服務職能，協(xié)調經(jīng)濟社會發(fā)展，保障和改善民生。然而，在地方政府現(xiàn)實的行為取向和職能定位中，公共服務仍居于經(jīng)濟建設之下。制度變遷一旦邁入某一路徑，它的既定方向就會在以后的發(fā)展中不斷自我強化，沿著這條路徑不斷發(fā)展下去，最后鎖定效率低下狀態(tài)，但因公共服務職能定位的變化影響整個政府的投入與產(chǎn)出，涉及群眾切身利益，由此，打破這種效率低下狀態(tài)的斷裂期及新的制度關鍵節(jié)點必然要出現(xiàn)。

（二）關鍵節(jié)點：我國政府公共服務職能的制度斷裂

在歷史制度主義看來， 制度變遷過程總體分為“正常時期”及制度斷裂 “關鍵節(jié)點”時期，正常時期的環(huán)境與制度安排保持平衡，而制度斷裂期間，平衡被打破，新的制度變遷有可能實現(xiàn)。1978年改革開放及2002年中共十六大報告對政府基本職能的界定就是兩個典型的 “關鍵節(jié)點”。改革開放后，“市場”取代了 “計劃”，國家以 “經(jīng)濟建設為中心”，行政管理體制改革，農(nóng)村實行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”，城市實行國企改革，計劃經(jīng)濟時代的公共服務體系逐漸瓦解，舊制度出現(xiàn)了斷裂而進入新時期。但歷史制度主義認為制度斷裂走入新的正常期有可能出現(xiàn)意外后果，即：“盡管制度穩(wěn)定之后很難發(fā)生大的改變， 但是環(huán)境和條件的變化又有可能使得制度的功能發(fā)生扭曲或改變?！保?4］如，1992年，中央政府開始試點建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，但由于缺少國家財政投入的支持，導致籌資水平和保障水平過低，最終變成了一種個人儲蓄養(yǎng)老，因此農(nóng)民參保積極性并不高，所起到的社會保障功能十分有限。1998年，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險陷入了全國性停滯整頓狀態(tài)。2002年中共十六大報告首次界定了政府的經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四項基本職能，并強調要強化社會管理和公共服務職能。此后提出建設 “服務型政府”，政府致力于構建覆蓋全民的公共服務體系，以及建設廉潔、公正、透明、責任政府，全面增強公共服務能力，有效回應公共服務需求，為人民群眾提供良好的公共服務。這是促使公共服務職能定位發(fā)生轉變的另一個關鍵節(jié)點。

五、結語

本文采用歷史制度主義的分析視角，敘述并分析1949年以來我國政府公共服務職能演變的歷史邏輯。公共服務職能作為政府職能之一，其演變與政府職能轉變密切相關，公共服務職能受制于國家宏觀制度環(huán)境，即 “制度的深層結構”，影響我國政府公共服務職能演變的深層結構包括計劃經(jīng)濟體制、市場經(jīng)濟體制、行政管理體制，同時還受到變量序列結構的約束及行為主體互動的影響。我國公共服務職能定位的演變存在路徑依賴現(xiàn)象，但也出現(xiàn)促使制度斷裂、變革路徑依賴的關鍵節(jié)點，促使公共服務職能受到越來越多重視。

歷史制度主義作為一種理論研究范式， 將各種政治、經(jīng)濟結構因素在其變遷過程中的博弈及其對制度變遷的影響，清晰地展現(xiàn)在歷史演進過程之中，更好地發(fā)現(xiàn)了制度變遷規(guī)律，具有較強的解釋力，但其本身也存在著一些缺陷，比如有可能陷入歷史的 “敘述”而在深度分析上不夠深入。自新中國成立以來，我國的政治、經(jīng)濟、社會等多領域制度形式一直處于變化中， 如何完善歷史制度主義作為研究范式以分析各領域制度變遷，以便更好地分析問題、解釋原因、提出建議是未來需要努力的方向［8］。

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［責任編輯：姜卉］

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1671-6183（2016）09-0038-05

2016-08-08

曾旭 （1990-），女，湖南長沙人，武漢大學政治與公共管理學院2014級行政管理專業(yè)碩士研究生；研究方向：公共政策、公共部門人力資源管理。