陸岷峰，沈黎怡

（1.南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國(guó)區(qū)域金融研究中心，江蘇 南京 210005；2.南京工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南京 211816）

推進(jìn)普惠金融法制化建設(shè)的思考

陸岷峰1，沈黎怡2

（1.南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 中國(guó)區(qū)域金融研究中心，江蘇 南京 210005；2.南京工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南京 211816）

普惠金融主要是為社會(huì)普通大眾尤其是農(nóng)戶(hù)以及中小企業(yè)提供金融服務(wù)，普惠金融的發(fā)展對(duì)于社會(huì)進(jìn)步意義重大。但是，當(dāng)前普惠金融在具體運(yùn)營(yíng)中存在很多困難，產(chǎn)生這些困難最根本的原因是法制化建設(shè)不足導(dǎo)致普惠金融發(fā)展缺乏約束力。當(dāng)前，普惠金融法制化建設(shè)過(guò)程中的不足主要表現(xiàn)在輕視普惠金融監(jiān)管、缺乏完善征信體系、沒(méi)有健全的退出機(jī)制，以及對(duì)農(nóng)村地區(qū)金融排斥。因此在立法工作中要正視這些不足，制定完善的法律、法規(guī)，形成系統(tǒng)的普惠金融法律體系。

普惠金融；立法；金融機(jī)構(gòu)

發(fā)展普惠金融體系理念的明確提出是在黨的十八屆三中全會(huì)，同時(shí)將該理念正式納入黨的執(zhí)政綱領(lǐng)。普惠金融是為彌補(bǔ)傳統(tǒng)金融體系忽視個(gè)別群體需求的缺陷而生，其以小客戶(hù)為目標(biāo)，不因地區(qū)或群體的差異，而是為社會(huì)各階層和群體提供符合其發(fā)展需要的金融服務(wù)。普惠金融在促進(jìn)社會(huì)公平的同時(shí)也使得金融體系有了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的可能。

普惠金融針對(duì)作為金融弱勢(shì)群體的小微企業(yè)和農(nóng)戶(hù)，在具體運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)中還存在不少困難。如何更好地為該群體服務(wù)，首先就需要一個(gè)相應(yīng)完善的普惠金融法律制度體系，需要相關(guān)法律政策對(duì)金融監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、發(fā)展創(chuàng)新等做出規(guī)范和指導(dǎo)。因此，研究普惠金融的法制化建設(shè)對(duì)于能否真正推進(jìn)普惠金融建設(shè)，為廣大貧困落后地區(qū)金融需求主體真正提供金融服務(wù)具體十分重要的意義。

一、我國(guó)普惠金融法制化建設(shè)現(xiàn)狀

目前，我國(guó)普惠金融法律制度體系主要包括法律，行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件，司法解釋等。法律制度體系為普惠金融的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出做出指導(dǎo)，相關(guān)的法律法規(guī)包括 《憲法》《公司法》《合同法》等；對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)做出業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)定，如《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》《金融違法行為處罰辦法》等；另外在有關(guān)鼓勵(lì)其發(fā)展方面也有不少相關(guān)法律法規(guī)，如 《關(guān)于實(shí)行新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼的通知》《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》《中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法》等。普惠金融法律制度處于不斷完善的過(guò)程中，但是不可否認(rèn)的是目前還存在不少問(wèn)題［1］。

（一）普惠金融監(jiān)管體制不完善

普惠金融的發(fā)展在獲得政策支持的同時(shí)必須受到規(guī)制才能形成良好的運(yùn)行機(jī)制。普惠金融經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在不少風(fēng)險(xiǎn)，但是目前的法律監(jiān)管體制不健全，因此無(wú)法對(duì)普惠金融做出完善的監(jiān)管。

我國(guó)金融業(yè)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，農(nóng)村地區(qū)的金融監(jiān)管卻相對(duì)混亂，法律制度不成體系。農(nóng)村地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)受到的監(jiān)管不僅來(lái)自于銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)人民銀行，還來(lái)自于工商部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)、公安部門(mén)等。農(nóng)村地區(qū)的普惠金融涉及面較廣，金融服務(wù)多樣化，但是法律制度沒(méi)能對(duì)應(yīng)相關(guān)的業(yè)務(wù)范圍以及風(fēng)險(xiǎn)程度做出明確的約束。該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因在于金融監(jiān)管體制的不健全，在農(nóng)村地區(qū)尤其明顯。各部門(mén)之間權(quán)責(zé)不明，出現(xiàn)的結(jié)果就是職能混亂，甚至出現(xiàn)職責(zé)重疊或者監(jiān)管疏漏，更嚴(yán)重的就是相互扯皮或者監(jiān)管不力的情況。監(jiān)管不力不利對(duì)普惠金融的推進(jìn)有制約作用，還為其后續(xù)發(fā)展埋下隱患。

另一方面，小貸公司作為推進(jìn)普惠金融的主要工具，其身份尷尬。小貸公司經(jīng)營(yíng)的是貨幣業(yè)務(wù)，在業(yè)務(wù)方面屬于金融機(jī)構(gòu)，但是該身份在法律層面卻沒(méi)有得到承認(rèn)，小貸公司還是屬于一般工商企業(yè)。一般工商企業(yè)受到的監(jiān)管并不適用于小貸公司，因此在監(jiān)管時(shí)難免出現(xiàn)監(jiān)管不力或者監(jiān)管混亂的狀況。其次，小貸公司服務(wù)對(duì)象主要是小微企業(yè)等金融弱勢(shì)群體，發(fā)展過(guò)程中應(yīng)受到政策優(yōu)待，但是對(duì)于小貸公司非金融機(jī)構(gòu)的稅收制度卻并沒(méi)有給予其發(fā)展優(yōu)勢(shì)，一般工商企業(yè)的稅率為25%，金融機(jī)構(gòu)的稅率為15%，相對(duì)于其他金融機(jī)構(gòu)而言，小貸公司在這方面并無(wú)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，因此在推進(jìn)金融業(yè)務(wù)時(shí)動(dòng)力不足，為小微企業(yè)及農(nóng)戶(hù)提供相關(guān)服務(wù)存在成本壓力。

（二）征信體制不健全

征信體制的健全有助于了解借貸者的信用情況，有利于金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)普惠金融體系的推進(jìn)起到重要作用。

自2003年中國(guó)人民銀行開(kāi)始履行征信管理職責(zé)以來(lái)積極推進(jìn)征信法規(guī)建設(shè)。目前我國(guó)的征信體系相對(duì)落后，體制不健全，主要是以 《征信業(yè)管理?xiàng)l例》為主，《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理暫行辦法》《銀行信貸登記咨詢(xún)管理辦法》等相關(guān)條例為配套的體系。完善的征信體系需要多重法律法規(guī)的約束，當(dāng)前法律體系的約束力相對(duì)薄弱，約束范圍也不夠廣，不能完全支撐普惠金融的發(fā)展。如圖1所示，央行征信系統(tǒng)下自然人信用檔案數(shù)與有貸款記錄的人數(shù)相差甚遠(yuǎn)，目前的征信系統(tǒng)還未能將完善的征信信息納入系統(tǒng)，征信體系亟需健全，相關(guān)法律也有待擴(kuò)充。

圖1　央行征信系統(tǒng)自然人信用檔案數(shù)和貸款記錄人數(shù)數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)人民銀行官網(wǎng)。

（三）市場(chǎng)退出機(jī)制不完善

2008年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的 《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確了小貸公司的市場(chǎng)退出機(jī)制。該意見(jiàn)指出小貸公司的退出包含解散和破產(chǎn)兩種途徑。小貸公司的解散和破產(chǎn)是按照 《公司法》實(shí)施，但是小貸公司具有金融機(jī)構(gòu)的屬性，經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在重大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)比銀行業(yè)的發(fā)展，2015年我國(guó)銀行業(yè)實(shí)行存款保險(xiǎn)制度，削弱了機(jī)構(gòu)破產(chǎn)對(duì)存款人造成的風(fēng)險(xiǎn)，而小額貸款公司并沒(méi)有類(lèi)似制度約束，因此其運(yùn)營(yíng)過(guò)程存在風(fēng)險(xiǎn)，目前的退出機(jī)制并沒(méi)有對(duì)該種情況的退出做出明確指導(dǎo)。

另一方面，《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定合法經(jīng)營(yíng)的小貸公司可按照 《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》和 《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》改造為村鎮(zhèn)銀行。目前我國(guó)的小貸公司在數(shù)量上不足小覷，在改造成村鎮(zhèn)銀行的過(guò)程中也存在不少麻煩，如何跟進(jìn)監(jiān)管便是其中的一個(gè)大問(wèn)題：由于小貸公司屬于一般工商企業(yè)，在受到的監(jiān)管約束方面與金融機(jī)構(gòu)不同，在轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行之后，其監(jiān)管主體出現(xiàn)變化，數(shù)量龐大的小貸公司在規(guī)模上對(duì)監(jiān)管當(dāng)局造成困擾，監(jiān)管資源難以分配得當(dāng)，監(jiān)管格局也將發(fā)生變化［2］。

二、國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家普惠金融法制建設(shè)概況

國(guó)外主要的發(fā)達(dá)國(guó)家都基本上有較為先進(jìn)的普惠金融法律體系，這些法律體系綜合理論研究以立法實(shí)踐而成。從理論角度來(lái)看，從1960年開(kāi)始，普惠金融法制化的雛形農(nóng)村金融法制化逐漸成為金融學(xué)和法學(xué)主要的研究對(duì)象，農(nóng)村地域的金融弱質(zhì)性、低效率化以及風(fēng)險(xiǎn)的控制需要專(zhuān)門(mén)的法律制度進(jìn)行規(guī)范。健全的法律制度對(duì)于普惠金融的推進(jìn)壯大具有重要的作用。從立法角度來(lái)分析，無(wú)論是實(shí)行大陸法的發(fā)達(dá)國(guó)家還是實(shí)行普通法的發(fā)達(dá)國(guó)家，不管是實(shí)行民商統(tǒng)一的發(fā)達(dá)國(guó)家還是實(shí)行民商分立的發(fā)達(dá)國(guó)家，基本上都通過(guò)農(nóng)村政策性金融法、農(nóng)村合作性金融法、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法 （見(jiàn)表1）等較為成熟的普惠金融法典來(lái)充實(shí)培育該地區(qū)的金融市場(chǎng)。發(fā)達(dá)國(guó)家主要以政策性的金融法律制度作為指引，給資金需求者提供資金，為農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)發(fā)展的資本，最終達(dá)到建立完善融資渠道便捷的農(nóng)村金融市場(chǎng)。合作性金融法律制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，鼓勵(lì)合作性金融的發(fā)展壯大，正好符合地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)民居住不集中、分散的特性，這不但有利于降低雙方交易的成本，更有利于提高雙方交易的效率；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度是發(fā)展農(nóng)村普惠金融的保障，主要防止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不確定性的發(fā)生，保障農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展，減少損失，提高安全度。

表1　主要發(fā)達(dá)國(guó)家普惠金融法制化簡(jiǎn)化表

三、我國(guó)普惠金融法制化建設(shè)的主要路徑

現(xiàn)階段關(guān)于普惠金融的法律體系還不是很完善，普惠金融在發(fā)展過(guò)程中面臨著很多阻礙，這就需要從法律上進(jìn)行完善。2016年1月15日，國(guó)務(wù)院印發(fā) 《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃 （2016—2020年）》，規(guī)劃提出，逐步制定和完善普惠金融相關(guān)法律法規(guī)，形成系統(tǒng)性的法律框架，明確普惠金融服務(wù)供給、需求主體的權(quán)利義務(wù)，普惠金融的法制化建設(shè)需要考慮諸多因素，但是未來(lái)政府制定完善的普惠金融的法律、法規(guī)時(shí)，更多應(yīng)該考慮以下因素：

（一）完善普惠金融監(jiān)管

普惠金融的良好運(yùn)行需要法律制度來(lái)規(guī)范，目前普惠金融法制監(jiān)管不到位，農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)管相對(duì)混亂，需要明確的法律制度對(duì)其進(jìn)行約束。首先，農(nóng)村地區(qū)的普惠金融法制不成體系，相關(guān)部門(mén)需要根據(jù)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)制定基本法，完善符合其發(fā)展需要的法律體系。其次，我國(guó)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，農(nóng)村地區(qū)的普惠金融應(yīng)主要由銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行監(jiān)管。相關(guān)法律必須明確農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的監(jiān)管主體和內(nèi)容。另外，農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)具有多樣性，監(jiān)管當(dāng)局必須應(yīng)對(duì)不同業(yè)務(wù)、不同風(fēng)險(xiǎn)，制定與之相適應(yīng)的法律制度進(jìn)行約束，使得農(nóng)村的普惠金融有法可依，形成體系。

在有關(guān)小貸公司的法律地位方面，其金融機(jī)構(gòu)的身份還有待認(rèn)可。小貸公司經(jīng)營(yíng)的是金融業(yè)務(wù)，受金融當(dāng)局的監(jiān)管更有利于其健康發(fā)展，也為監(jiān)管活動(dòng)減輕負(fù)擔(dān)。另外，小貸公司主要為小微企業(yè)等群體服務(wù)，法律地位的認(rèn)可有助于其業(yè)務(wù)范圍的拓寬，其融資成本也可進(jìn)一步降低，降低稅收和運(yùn)營(yíng)壓力，為小貸服務(wù)的進(jìn)行提供良好的環(huán)境。

（二）促進(jìn)征信體制建設(shè)

普惠金融主要針對(duì)中小企業(yè)、農(nóng)戶(hù)等金融弱勢(shì)群體，而征信體制的建設(shè)有助于改善地區(qū)信用條件，為普惠金融的推進(jìn)創(chuàng)造良好環(huán)境。

我國(guó)征信體系主要包括公共征信系統(tǒng)和私營(yíng)征信系統(tǒng)，公共征信系統(tǒng)主要由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)推進(jìn)，征信機(jī)構(gòu)則受到相關(guān)法律制度的約束，在中國(guó)人民銀行的監(jiān)管下進(jìn)行。完善的征信體系必須由兩者共同推進(jìn)，公共征信系統(tǒng)的信息收集方式比較窄，私營(yíng)的征信機(jī)構(gòu)的渠道較廣。目前，從法律上優(yōu)化征信體制的法制建設(shè)主要包括以下兩點(diǎn)：

1.完善信用激勵(lì)和懲罰制度。普惠金融在推進(jìn)過(guò)程中主要為小微企業(yè)和農(nóng)戶(hù)提供金融服務(wù)和優(yōu)惠政策，信用體系的建設(shè)應(yīng)在該過(guò)程中有所體現(xiàn)。根據(jù)信用評(píng)級(jí)來(lái)制定有關(guān)信貸準(zhǔn)入及其額度的法律體系，對(duì)于信用良好的小微企業(yè)和農(nóng)戶(hù)，降低其利率水平，提高其融資可得性；對(duì)于失信行為則加大處罰力度，明確相關(guān)懲罰措施［3］。

2.加強(qiáng)對(duì)于征信機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在一定程度上，征信機(jī)構(gòu)的信息收集渠道要比公共征信體系的渠道更廣，但是也因此帶來(lái)問(wèn)題。有關(guān)征信監(jiān)管的法律制度還未健全，征信機(jī)構(gòu)在征信過(guò)程中是否會(huì)損害個(gè)人的利益，征信機(jī)構(gòu)的信用是否得到保證，目前的 《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》并未對(duì)其做出明確說(shuō)明，相關(guān)法律還需推進(jìn)［4］。

（三）健全市場(chǎng)退出機(jī)制

《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于小貸公司的市場(chǎng)退出做出了規(guī)范，規(guī)定退出包括解散和破產(chǎn)兩種情況。小貸公司在性質(zhì)上屬于準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在風(fēng)險(xiǎn)，一般工商企業(yè)的破產(chǎn)退出條例似乎并不完全適合小貸公司。目前對(duì)于小貸公司市場(chǎng)退出的法律制度普遍欠缺，但是已有地區(qū)先行，如廣東出臺(tái)的 《廣東省小額貸款公司減少注冊(cè)資本和解散工作指引 （試行）》，該指引是全國(guó)首個(gè)對(duì)小貸公司規(guī)范退出機(jī)制的指導(dǎo)文件，規(guī)定有限責(zé)任公司和股份有限公司在減少注冊(cè)資本后實(shí)際注冊(cè)資本的限額。股東難以撤資是小貸公司運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的一大難題，相關(guān)法律也并未對(duì)其做出規(guī)范，在普惠金融法制建設(shè)過(guò)程中可參考廣東省的實(shí)行文件，對(duì)此作出改善。

《小額貸款公司改制設(shè)村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》中指出，小額貸款公司改制村鎮(zhèn)銀行的進(jìn)行必須由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為主發(fā)起人，如此民間資本便對(duì)小貸公司失去了控制權(quán)。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，推動(dòng)自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營(yíng)銀行的設(shè)立。民間資本進(jìn)入銀行業(yè)對(duì)于深化金融改革有重要意義，因此在小貸公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行時(shí)應(yīng)因考慮保留其民間資本的控制權(quán)，相關(guān)法律制度也需對(duì)此做出改善。

（四）改善金融排斥

普惠金融體系的推進(jìn)是為彌補(bǔ)傳統(tǒng)金融體系的不足，即金融排斥的問(wèn)題。雖然目前有關(guān)普惠金融的法律制度對(duì)于普惠金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及資金支持方面做出相關(guān)指導(dǎo)，但是在直接改善金融排斥現(xiàn)象方面還有不足。在嚴(yán)重的金融排斥現(xiàn)象中，金融機(jī)構(gòu)并不對(duì)相關(guān)信貸群體的信用水平做出分析，而僅根據(jù)其地區(qū)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模等因素做出接受或者拒絕放貸的判斷，因此法律應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)于特殊群體的信貸歧視行為做出明確規(guī)范。

參考美國(guó)反信貸歧視立法，《平等信貸機(jī)會(huì)法》《社區(qū)再投資法》等都對(duì)金融排斥現(xiàn)象做出相關(guān)指導(dǎo)，且頗有成效。作為借鑒，中國(guó)的金融排斥現(xiàn)象也需類(lèi)似法律制度對(duì)其做出規(guī)范，為銀行業(yè)設(shè)定為金融弱勢(shì)群體提供金融服務(wù)的義務(wù)。在立法過(guò)程中也需把握金融活動(dòng)的靈活多變性，基于金融活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)程度做出相關(guān)劃分，不應(yīng)在緩解金融排斥的同時(shí)忽略金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，重視金融機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)性［5］。

［1］柳燕.普惠金融服務(wù)主體之監(jiān)管法律制度的缺陷及完善［J］.法治與社會(huì)，2014（3）：53-54.

［2］陳琳.論我國(guó)小額貸款公司的市場(chǎng)退出機(jī)制［J］.時(shí)代金融，2014（1）：230-231.

［3］王銳，熊鍵，黃桂琴.完善我國(guó)個(gè)人信用征信體系的法學(xué)思考［J］.中國(guó)法學(xué)，2002（4）：82-94.

［4］唐明琴.征信機(jī)構(gòu)建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其啟示［J］.重慶社會(huì)科學(xué)，2012（10）：18-26.

［5］董曉林，徐虹.我國(guó)農(nóng)村金融排斥影響因素的實(shí)證分析——基于縣域金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)分布的視角［J］.金融研究，2012（9）：115-126.

［責(zé)任編輯：姜卉］

F832.0

A

1671-6183（2016）09-0033-05

2016-08-01

陸岷峰 （1962-），男，江蘇金湖人，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)區(qū)域金融研究中心教授，博士；研究方向：宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、商業(yè)銀行、中小企業(yè)。沈黎怡 （1994-），女，江蘇無(wú)錫人，南京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院在讀碩士；研究方向：供應(yīng)鏈金融、互聯(lián)網(wǎng)金融。