○齊 燕

社會資本與政府治理的內(nèi)在邏輯關系探析※

○齊 燕

20世紀80、90年代以來，面對著財政壓力和官僚制的低效，西方國家陸續(xù)推動治理變革運動，重新定義政府的掌舵與服務職能。同時處于轉(zhuǎn)型期的中國，從中央到基層政府依據(jù)國情，以治理為理念，對經(jīng)濟、政治以及社會領域進行了治理變革。30多年的改革開放，在政府職能轉(zhuǎn)變、政府決策民主化、政府權力多中心化等方面取得了舉世矚目的成績，如國企改革、公共服務市場化、政府機構改革、依法治國、地方分權、事業(yè)單位改革等。但在取得成績的同時，西方國家和中國都不同程度存在治理失效或者失敗的問題，如社會信任水平降低、政府合法性危機、公民道德滑坡、誠信和責任意識缺失、行政倫理失范、社會不公平感蔓延等。這些問題的出現(xiàn)背離了治理理論的根本訴求，也是當今無法回避且必須解決的問題。社會資本是實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的重要因素，它代表的是公民社會所必需的資源的集合體，可以通過促進社會合作提升社會活動效率。近年來越來越多的國內(nèi)外學者開始關注社會資本對政府治理的影響，從社會資本理論出發(fā)研究治理問題逐漸成為一條新的研究路徑。

一、兩個理論維度：社會資本與政府治理

社會資本形成于20世紀80、90年代，學者們從各自的領域和研究對象出發(fā)對其做出明確的界定：法國學者布迪厄最早提出“社會資本”概念，他將社會資本界定為“實體資源”與“潛在資源”的總和[1]。美籍華裔社會學家林南將社會資本定義為嵌入于一種社會結(jié)構中的可以在有目的的行動中涉取或動員的資源。按照這一定義，社會資本的概念包括三種成分：嵌入于一種社會結(jié)構中的資源、個人涉取這些社會資源的能力、通過有目的行動中的個人運用或動員這些社會資源[2]。1993年美國學者帕特南開始運用社會資本的概念，探討市民社會與民主行政運作的關系，將社會資本界定為：社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡，它們能夠通過促進合作來提高社會效率[3]。社會資本為充分認識社會問題提供了新的視角，并逐漸成為具有高度概括力的解釋范式。

治理理論是當今熱門的前沿理論問題之一，產(chǎn)生于20世紀90年代。世界銀行在1989年首次使用“治理危機”來概括當時非洲的情況。學者俞可平認為：“治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！盵4]狹義的政府治理是指政府通過制定政策，依法管理社會公共事務的活動，強調(diào)政府作為治理的中心。而基于治理理論的政府治理，更多是從廣義角度講的，主要是指政府與各種公私機構共同管理和規(guī)范社會公共事務的活動，其目標在于改變政府壟斷的公共服務供給模式，實現(xiàn)政府與公民間的良性互動。

政府治理不僅需要考慮政府自身建設，還要考慮社會領域的發(fā)展狀態(tài)尤其是公民社會對政府行為的反應，所以社會資本的豐富與否是政府實現(xiàn)有效治理的重要條件，它不僅是政府治理合法性的保證，而且為政府治理提供了價值支撐與網(wǎng)絡支持；同時政府治理也是培育社會資本的重要保障，良好的政府治理可以為社會資本的培育提供制度保證，提升社會資本的存量與質(zhì)量?？梢哉f政府治理與社會資本之間的關系是互補的，更是國家與社會良性互動的基礎。

二、社會資本：政府治理水平提升的必備條件

（一）信任：政府治理合法性的基礎

肯尼斯·紐頓指出，信任資本能提高社會的凝聚力，把人們從缺少社會道德心或共同責任感的利己主義者和以自我為中心的算計者轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀蚕?、責任共擔和有社會公益感的社會成員[5]。信任是社會發(fā)展的“潤滑劑”，信任在現(xiàn)代社會中的作用愈發(fā)重要，在信任與互惠的基礎上人們的社會活動將更加有效率，交易成本會大幅降低，而伴隨著信任程度與范圍的提升，社會也將越發(fā)繁榮與穩(wěn)定。所以說信任水平的高低，直接體現(xiàn)著一個國家民眾的精神狀態(tài)，信任有利于協(xié)調(diào)不同的意見，容忍沖突，達成共識，為多中心治理提供可能。

政府治理活動首要解決的是合法性。盧梭在討論人民主權問題時認為，人民擁護的公意是政治合法性的根本基礎和主要內(nèi)涵。而政府合法性的基礎取決于民眾對于政府的信任與認可，只有以公眾利益為根本的政府才會獲得民眾信任與支持。信任是政府治理中的一種有價值資源，它是政治支持的重要組成部分，如何贏得公民的信任是政府合法性的邏輯起點。信任構成相互交流的有效機制，能夠在政府創(chuàng)新中減少個人或利益集團與政府公共部門進行“零和博弈”的現(xiàn)象[6]，所以被公民信任的政府才有被認可的價值，而信任政府的公民才更可能遵紀守法并在無需強制的情況下服從政府的管理。豐富的社會資本可以建立政府與公民之間互信的基礎，便于政府與公民之間形成良好的互動關系，減少零和博弈現(xiàn)象，化解沖突，降低政府治理成本。

（二）社會規(guī)范：政府治理規(guī)范化的價值支撐

社會規(guī)范是社會交往自發(fā)合作與協(xié)調(diào)的結(jié)果，是在人們長期的博弈與反復的試錯中產(chǎn)生的對于社會成員具有普遍約束力的各種風俗習慣、倫理與制度等，它有利于規(guī)范個體與組織的行為，降低交易成本，改善社會行動，實現(xiàn)社會的合作與互動。社會規(guī)范主要分為法律規(guī)范和道德規(guī)范。前者是指由國家制定或認可，并由國家機構保證其實施，具有普遍約束力的一套政治、經(jīng)濟、社會、法律的基本規(guī)則以及各種法律和制度，是由國家強制力保證實現(xiàn)的，它是一種硬約束；而后者是自下而上形成的，由價值信念、倫理道德、風俗習慣與意識形態(tài)等因素組成，它是一種軟約束，不同于法律規(guī)范，它更多是以道德譴責或良心禁令的形式約束個體行為。

政府治理變革涉及觀念、作風、機制等多方面的變革。要實現(xiàn)政府治理模式的轉(zhuǎn)變，不僅需要“硬件”方面的變革，更需要“軟件”方面的升級，這必然對社會規(guī)范的變革提出直接訴求，社會規(guī)范影響和制約服務行政能否形成。社會規(guī)范反映群體內(nèi)的公共利益取向，有利于增強社會成員凝聚力與行動的可預測性，為捍衛(wèi)公共治理的秩序提供保證。一方面，法律規(guī)范以社會控制的形式融入到社會生活領域中，其強制力與規(guī)范性可以為個人行為提供穩(wěn)定的預期，明確公民的行為與標準，是政府治理的堅實保障。另一方面，道德規(guī)范能夠在缺乏正式管理控制的情況下以其勸導力來影響和規(guī)范社會成員的道德覺悟，有利于克服集體行動的困境，促進社會合作，穩(wěn)定社會秩序，為政府治理在法律和制度層面上的實現(xiàn)提供思想保證?？梢哉f，社會規(guī)范為政府治理的確立與鞏固提供了有力且持久的支撐，影響并制約著政府效能的提升。

（三）參與網(wǎng)絡：政府治理多元化的社會基礎

社會資本不僅包括信任與社會規(guī)范，還有一個重要的要素——參與網(wǎng)絡，這種網(wǎng)絡表現(xiàn)為參與網(wǎng)絡內(nèi)部個體之間的互動，這也是社會資本生成的主流解釋模型。帕特南指出，以科層制為基礎的垂直網(wǎng)絡，無論多么嚴密，參與者多么重要，都難以維系社會信任與合作，而參與網(wǎng)絡是開放與平等的，在參與的過程中，不僅可以實現(xiàn)人與人之間的溝通和合作，實現(xiàn)信任的增長，而且有利于實現(xiàn)社會合作，減少“搭便車”等自利行為的出現(xiàn)，可以說參與網(wǎng)絡所體現(xiàn)的社會資本是經(jīng)濟發(fā)展與有效治理實現(xiàn)的前提，為公共事務的治理提供了可能。政府治理不僅需要信任與社會規(guī)范，更需要參與網(wǎng)絡。政府治理的最終目標是“善治”，要實現(xiàn)“善治”就意味著國家與社會、社會內(nèi)部之間的良性合作與互動，這種合作離不開參與網(wǎng)絡作為載體與媒介。首先，通過參與網(wǎng)絡，信任可以得到傳遞與放大，增強政府與公民間的互信；其次，依托參與網(wǎng)絡可以培養(yǎng)并保持普遍性的互惠慣例，保證了對個人與團體的約束能力；最后，參與網(wǎng)絡為公民團結(jié)、合作、互信的公共精神的培養(yǎng)提供平臺，保證其有序的參與政治生活?？梢哉f參與網(wǎng)絡不僅關系政府治理的效率，還影響政府治理的廣度與深度，更代表著社會政治發(fā)展的和諧程度，是政府從統(tǒng)治轉(zhuǎn)向治理的重要社會基礎。

三、政府治理：社會資本培育的必要保證

（一）政府治理為提升社會信任水平提供制度環(huán)境

基于血緣、地緣以及業(yè)緣基礎上的信任關系在熟人社會可以很好地維系人際交往的和諧與穩(wěn)定。但當社會飛速發(fā)展，人際交往突破了有限社群，社會功利性增強，這種差序信任呈現(xiàn)出一定的非程序性與軟弱性，由于缺乏多邊懲戒機制，這種信任就更容易被打破，削弱對個人和團體的約束力，因此，需要建立以契約為基礎的普遍信任，實現(xiàn)信任的制度化與規(guī)范化，必須以法律、規(guī)則規(guī)范等手段來維護社會信任。

“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人行為”[7]。作為社會資本的主要供給者——政府，可以通過制度的供給為社會信任提供制度保障。通過法律法規(guī)的制定，以制度的強制力與懲戒力，規(guī)范人們的不理性行為，保證社會成員對社會行動具有明確而穩(wěn)定的預期，提高社會成員交往的安全感與穩(wěn)定性，進而減少利己行為和機會主義，降低交易成本，實現(xiàn)信任制度化，從而提高社會整體的信任水平。因此，在轉(zhuǎn)型期社會，社會信任的積累與維護不能單單靠自發(fā)條件進行，必須依賴政府主動、積極、有效的制度供給，才能最大限度提高信任資本的存量。

（二）政府治理為提升社會規(guī)范效果提供制度約束

社會規(guī)范以約束的形式融入到社會生活領域中，可以在缺乏正式管理與控制的情況下規(guī)范個體行為，降低交易成本，實現(xiàn)社會成員間的良性互動。自發(fā)而非正式社會規(guī)范是社會規(guī)范的主要組成部分，大多形成于橫向社會交往的反復博弈與試錯，大多是軟約束，在缺乏強制力保證的情況，其效力的發(fā)揮往往不充分甚至不可靠，呈現(xiàn)出一定的弱化與脆化，無法有效約束個體或組織的非理性行為。

相較于非正式的社會規(guī)范，政府治理的過程中所形成治理理念、制度、法律等正式的規(guī)則對“規(guī)范”資本的形成可以起到催化與保障作用。正式的制度規(guī)范可以彌補自發(fā)規(guī)范的弱勢性，一方面可以監(jiān)督個體行為，對不遵守規(guī)范的行為給予懲罰，增加其違約的成本；另一方面可以增強社會交往預期與穩(wěn)定性，使社會各方面的互動能在一定的規(guī)范和秩序下穩(wěn)定進行，彼此之間建立長期的信賴合作關系。所以說，政府治理可以為社會規(guī)范提供必要的補充和糾正[8]，不僅有利于社會規(guī)范的維護，而且有利于社會秩序的良性運轉(zhuǎn)。

（三）政府治理為參與網(wǎng)絡的發(fā)育與拓展提供制度支持

參與網(wǎng)絡不僅體現(xiàn)了合作的成功，而且為將來合作提供基礎，它培養(yǎng)普遍化的互惠規(guī)范，提升社會信任度，政府與社會的合作離不開參與網(wǎng)絡。然而，參與網(wǎng)絡伴隨著組織活動在水平方向的自主擴大，不可避免會出現(xiàn)一定的無序性與不穩(wěn)定性，同時在與垂直網(wǎng)絡的交叉中也存在沖突與矛盾。因此，參與網(wǎng)絡的成熟與完善需要政府治理提供保證。第一，明確政府與社會的職責。政府不能過多干預社會事務，應從直接支持向間接支持轉(zhuǎn)變，彌補社會、市場失靈，提高公共服務的效率。第二，制度供給可以確保參與網(wǎng)絡中公民的基本權利不受侵犯，通過以憲法為主體的法律制度把政府的權力及其運用方式約束在一定的范圍之內(nèi)，使公民具有參與、監(jiān)督、控制公共權力的法律手段，為公民參與提供法理基礎。第三，參與網(wǎng)絡的重要載體是社會組織。政府治理強調(diào)有所為、有所不為，國家權力向社會回歸，實現(xiàn)國家與社會的合作、政府與非政府的合作、強制與自愿的合作，這意味著社會組織要與政府實現(xiàn)合作治理，承擔起更多的社會管理職能，必然會催生發(fā)達、活躍、高質(zhì)量的社會組織，充當彌補市場失靈和政府失效的重要中介。最后，維系社會組織的協(xié)調(diào)發(fā)展是政府責任所在。政府應該發(fā)揮社會組織的能力，加強對社會組織的投入和培育，規(guī)范社會組織發(fā)展的相關法律、法規(guī)，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，保證社會組織在制度化的框架下低成本、高效率的運轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)有效的治理[9]。

總之，社會資本與政府治理具有天然的契合性與互動關系，二者都是在一定物質(zhì)生產(chǎn)條件下所形成的人與人的關系中產(chǎn)生的，都包涵著公民社會的基本內(nèi)核，無論是理論層面還是在實踐層面都呈現(xiàn)一種共通性。豐富而成熟的社會資本是政府治理的社會基礎，社會資本的存量及性質(zhì)會影響到政府轉(zhuǎn)型的成功與否以及善治的實現(xiàn)；而良好的政府治理也為社會資本的培育與發(fā)展提供保證，在治理框架內(nèi)可以為社會資本成長提供制度支持，為社會資本提供發(fā)育與成長的土壤。

[1]李惠斌，楊雪冬.社會資本與社會發(fā)展[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[2]林南.構建社會資本的網(wǎng)絡理論[M].北京：社會科學文獻出版社，2001.

[3]羅伯特·帕特南.使民主運轉(zhuǎn)起來[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[4]俞可平.治理和善治—一種新的政治分析框架[J].南京社會科學，2001，（9）.

[5]肯尼斯·紐頓，楊松.社會資本與民主[J].馬克思主義與現(xiàn)實2000，（2）.

[6]莊德水.政府創(chuàng)新：社會資本視角[J].公共管理學報，2006，（4）.

[7]道格拉斯·C·諾斯.經(jīng)濟史中的結(jié)構與變遷[M].上海：上海人民出版社，1994.

[8]弗朗西斯·福山.大分裂：人類本性與社會秩序的重建[M].北京：中國社會科學出版社，1998.

[9]項繼權，等.社會企業(yè)的產(chǎn)生與發(fā)展：關鍵要素與驅(qū)動主體[J].湖北行政學院學報，2014，（5）.

（作者單位 洛陽師范學院）

（責任編輯 崔光勝）

2014年度國家社科基金青年項目《農(nóng)村流動家庭離散化的社會治理政策研究》（14CSH028）。