王春業(yè)，蔣禮巧

(河海大學(xué)　法學(xué)院，江蘇　南京　210098)

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駁新行政訴訟法審限之延長(zhǎng)

王春業(yè)，蔣禮巧

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210098)

摘要：新行政訴訟法已于2015年實(shí)施，其修改包括了審理期限之延長(zhǎng)。然而，訴訟審限的延長(zhǎng)將加大原告的訴訟成本，降低和減弱公民對(duì)司法救濟(jì)的信心與期望，延長(zhǎng)違法行政行為的效力并將加重對(duì)公民權(quán)利的侵害；反而來(lái)說(shuō)，行訴與民訴審限一致、行訴案復(fù)雜、案多人少的延長(zhǎng)理由是不成立的。鑒于此，行政訴訟有必要在現(xiàn)有的審理期限內(nèi)加快審判進(jìn)度，盡可能多地使用簡(jiǎn)易程序，以提高法官素質(zhì)為契機(jī)提高審判效率，并在未來(lái)再修訂法條時(shí)將審限縮短。

關(guān)鍵詞：新行政訴訟法；審限；延長(zhǎng)；訴訟成本；訴訟效率

新行政訴訟法已于2015年5月1日實(shí)施，該法中增加和完善了許多新內(nèi)容，其中，對(duì)審理期限的修改引人注目，也值得研究。審理期限，簡(jiǎn)稱審限，是指受訴人民法院從立案到對(duì)案件作出裁判的法定審理期間。[1]301審限是司法效率在訴訟制度中的體現(xiàn)，其價(jià)值在于要求司法機(jī)關(guān)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對(duì)案件作出裁判，這是“法律已無(wú)法回避接受經(jīng)濟(jì)功利規(guī)則的影響和支配”[2]的結(jié)果。設(shè)置審限制度是為了促使案件審判在法定期限內(nèi)完成，防止訴訟時(shí)間拖延。審限是一種法定期間，既可以約束審判人員，也可以約束當(dāng)事人；審限不僅是一種審判紀(jì)律，而且能夠產(chǎn)生一定的法律后果，具有特定的法律效力?？茖W(xué)的審限制度，有利于訴訟的快捷、有序運(yùn)行，有利于及時(shí)、有效地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。由于行政訴訟是發(fā)生在不平等主體之間的訴訟，新行政訴訟法對(duì)審限作了新的規(guī)定，其對(duì)審限之規(guī)定是否合理，影響著訴訟相對(duì)人的訴訟成本和訴訟利益。

一、新行政訴訟法有關(guān)審理期限的修改

(一)一審審理期限由3個(gè)月延長(zhǎng)到6個(gè)月。

第一審程序是指人民法院從受理行政案件到作出第一審裁判的訴訟程序。一審程序是人民法院解決行政案件的必經(jīng)程序，也是行政訴訟程序中內(nèi)容最豐富、體系最完整的審理程序，二審以及再審程序都是在此基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)的。一審主要由起訴、立案、審理和裁判四個(gè)重要環(huán)節(jié)組成，新行政訴訟法修改了原行政訴訟法規(guī)定的審理期限，將一審原本的3個(gè)月審限延長(zhǎng)為6個(gè)月。

關(guān)于行政訴訟審限延長(zhǎng)的原因，可以從行政訴訟法修改過(guò)程中相關(guān)代表和專家的建議中略知一二。在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議會(huì)議上，就有委員提出，行政訴訟審理期限過(guò)短，實(shí)踐中許多案件難以在法定期限內(nèi)審結(jié)，建議根據(jù)行政審判的實(shí)際情況，參照民事訴訟法關(guān)于審理期限的規(guī)定，適當(dāng)延長(zhǎng)第一審案件和上訴案件的審理期限；還有委員認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)行政訴訟審理期限，但他還認(rèn)為對(duì)于特殊情況需要延長(zhǎng)審限的，應(yīng)當(dāng)增加時(shí)限的規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)寫明批準(zhǔn)延長(zhǎng)的最長(zhǎng)時(shí)間是多少，而不能無(wú)限期延長(zhǎng)。[3]總之，一審審限延長(zhǎng)的主要理由是原有的審理期限較短，許多案件在規(guī)定的審限內(nèi)難以審結(jié)，最終，新行政訴訟法還是采納了此類主張。

(二)二審審理期限由2個(gè)月延長(zhǎng)到3個(gè)月。

行政訴訟第二審程序又稱上訴審程序，是指上一級(jí)法院依照法律規(guī)定，根據(jù)當(dāng)事人對(duì)一審法院作出的裁定或判決不服，而在法定期限內(nèi)向一審法院的上一級(jí)人民法院提起的上訴，對(duì)一審人民法院作出的尚未生效的判決或裁定重新進(jìn)行審理，并作出裁判的程序。行政訴訟二審程序雖不像一審程序那么全面、完整，但是它關(guān)乎著整個(gè)案件的審理周期，進(jìn)而影響著法院系統(tǒng)和法官的辦案效率。原行政訴訟法在第60條中規(guī)定了人民法院審理上訴案件的期限為2個(gè)月，即收到上訴狀起的2個(gè)月內(nèi)作出終審判決，而新行政訴訟法卻將其延長(zhǎng)至3個(gè)月。因而，若一個(gè)案件要經(jīng)過(guò)兩審程序?qū)徖?，那么他的審限將?jīng)過(guò)一審和二審被兩次延長(zhǎng)。

(三)再審的審理期限也被相應(yīng)延長(zhǎng)。

再審程序又稱審判監(jiān)督程序，是指人民法院認(rèn)為已發(fā)生法律效力的行政案件裁判確有錯(cuò)誤的，或者其他影響裁判公平作出的，依法進(jìn)行再次審理的程序。由于我國(guó)訴訟實(shí)行的是二審終審制度，因而審判監(jiān)督程序并不是每個(gè)行政訴訟案件的必經(jīng)程序，只是對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的違反法律、法規(guī)的裁判確實(shí)需要再審時(shí)所適用的一種特殊行政訴訟程序。[4]221設(shè)立審判監(jiān)督程序的目的是為了保證人民法院所作出的案件裁判公平、公正、正確無(wú)誤。從字面上理解，新行政訴訟法規(guī)定的再審審理期限與原行政訴訟法相比，似乎沒(méi)有作出什么改變，仍然是“再審案件按照第一審程序?qū)徖淼?，適用一審的審理期限，再審案件按照第二審程序?qū)徖淼?，適用二審的審理期限”，但是根據(jù)上文已經(jīng)知道，新行政訴訟法對(duì)一審和二審的審理期限均作了延長(zhǎng)，這樣以來(lái)，再審案件還要適用一審和二審審理期限，整個(gè)案件的結(jié)案期限相當(dāng)于適用了兩次一審或者二審審限，因此，一審和二審審理期限的延長(zhǎng)使得整個(gè)訴訟周期加長(zhǎng)。如果再審程序適用一審程序的，審限將由3個(gè)月延長(zhǎng)至6個(gè)月；如果適用二審程序的，審限將由2個(gè)月延長(zhǎng)至3個(gè)月。

總之，新行政訴訟法對(duì)一審、二審的審限都作了延長(zhǎng)，分別由3個(gè)月延長(zhǎng)至6個(gè)月，由2個(gè)月延長(zhǎng)至3個(gè)月，并由此也相應(yīng)地延長(zhǎng)了再審的審限。

二、行政訴訟審限延長(zhǎng)可能帶來(lái)的問(wèn)題

行政訴訟審限的延長(zhǎng)可能會(huì)像有些人所主張的那樣，帶來(lái)一定的好處，比如說(shuō)，可以解決案多人少問(wèn)題、可以減輕法官的壓力等，但本人認(rèn)為，其所帶來(lái)的弊端要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其利處。

(一)訴訟周期延長(zhǎng)將加大原告的訴訟成本。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，人們要在訴訟成本與訴訟收益之間進(jìn)行權(quán)衡，而在權(quán)衡過(guò)程中，訴訟效率是其考慮的重要因素，即大量投入成本之后是否會(huì)因?yàn)樵V訟效率的低下而導(dǎo)致權(quán)利救濟(jì)的不充分。訴訟成本是當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中所花費(fèi)的成本，從不同的角度對(duì)訴訟成本有不同的分類，例如，直接與間接成本，表面與隱性成本，物質(zhì)與精神成本等。但最直接的分類是將其分為經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本以及精力成本。具體而言，訴訟成本通常包括：當(dāng)事人為解決糾紛支付的各種開支，即物質(zhì)利益損失，如訴訟費(fèi)用、律師費(fèi)、差旅費(fèi)，因參與訴訟而導(dǎo)致可得利益的損失，誤工費(fèi)用，預(yù)期可得的經(jīng)營(yíng)收益等，還包括非物質(zhì)性損失，即因訴訟導(dǎo)致的當(dāng)事人名譽(yù)的損失。[5]影響訴訟成本的因素很多，其中，訴訟審限的長(zhǎng)短與訴訟成本有著非常密切的關(guān)系，“訴訟持續(xù)的時(shí)間越長(zhǎng)，當(dāng)事人所耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力就越多，訴訟成本也就越高；反之，訴訟成本則越低”[6]。

可以計(jì)算一下，原告經(jīng)過(guò)一個(gè)完整的行政訴訟程序所花費(fèi)的時(shí)間成本，即一審6個(gè)月，二審3個(gè)月，加起來(lái)9個(gè)月。這還沒(méi)有計(jì)算其立案時(shí)對(duì)于不能當(dāng)場(chǎng)立案的7日，沒(méi)有計(jì)算其有不可抗力或其他正當(dāng)理由的中斷，沒(méi)有計(jì)算其判決后裁判書的送達(dá)等期限。如果這些都算上，打一場(chǎng)行政訴訟官司，連頭加尾要近一年時(shí)間。如果有再審程序，那期限就更長(zhǎng)了，耗時(shí)一年多打一場(chǎng)官司，簡(jiǎn)直就是馬拉松式的訴訟。不說(shuō)經(jīng)濟(jì)成本，單就時(shí)間成本而言，就足以讓許多人望而卻步，畢竟“無(wú)論審判能夠怎樣完美的實(shí)現(xiàn)正義，如果付出的代價(jià)過(guò)于昂貴，則人們往往只能放棄通過(guò)審判來(lái)實(shí)現(xiàn)正義的希望”[7]267。

現(xiàn)實(shí)生活中，老百姓不愿意打官司的原因有很多，其中訴訟成本是重要原因之一，而影響訴訟成本的最重要一個(gè)因素就是時(shí)間成本。一個(gè)行政案件時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，甚至久拖不決，使得當(dāng)事人就會(huì)飽受訴訟之苦。此外，審理周期過(guò)長(zhǎng)，還會(huì)造成律師費(fèi)用的增加，一些當(dāng)事人也會(huì)因無(wú)力支付這部分費(fèi)用而放棄通過(guò)訴訟來(lái)主張自己的權(quán)利。

(二)訴訟效率降低將減弱百姓對(duì)司法救濟(jì)的信心與期望。

當(dāng)行政糾紛發(fā)生時(shí)，作為原告，最大的希望就是能盡快解決糾紛，使自己遭到侵害的合法權(quán)益盡早得到保護(hù)，“法律中所存在的價(jià)值，并不僅限于秩序、公平和自由，許多法律首先是以實(shí)用性，即獲得最大的效益為基礎(chǔ)的”，“一個(gè)向法院尋求援助的人希望該援助早日來(lái)臨，否則判決就毫無(wú)意義”[8]。而由于行政訴訟審理期限的延長(zhǎng)，將導(dǎo)致行政訴訟案件審判周期過(guò)長(zhǎng)，法院系統(tǒng)和法官辦案效率低下，從而老百姓對(duì)司法解決行政糾紛的信任和期盼值會(huì)嚴(yán)重下降，此時(shí)往往轉(zhuǎn)而求助于其他途徑，比如信訪。近年來(lái)，“信訪不信法”的現(xiàn)象重要原因之一就是司法程序讓人“拖不起”。當(dāng)下，雖然采取的登記立案方式可以將更多的行政爭(zhēng)議納入行政訴訟范圍，但如果行政訴訟審限過(guò)長(zhǎng)，不僅解決不了上訪數(shù)量上升趨勢(shì)，也抵消了登記立案所帶來(lái)的益處。本人曾做過(guò)一項(xiàng)調(diào)查，主要調(diào)查普通百姓對(duì)訴訟尤其是行政訴訟的看法，在“當(dāng)行政糾紛出現(xiàn)時(shí)你是否愿意選擇行政訴訟來(lái)解決，為什么？”調(diào)查項(xiàng)的回答中發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分人不愿選擇訴訟方式，原因之一是時(shí)間太長(zhǎng)。而在“你可能先選擇什么方式解決？”一問(wèn)中，相當(dāng)一部分人選擇“上訪”方式。不少人認(rèn)為上訪解決問(wèn)題最快，因?yàn)樯显L對(duì)上訪人員所在單位及轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)具有嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，而且《信訪條例》規(guī)定了信訪處理期限為60日。因此，與行政訴訟的復(fù)雜程序和較長(zhǎng)的審理周期相比，老百姓自然越來(lái)越多的熱衷于信訪而不愿意提起行政訴訟，這也是造成上訪數(shù)量與日俱增的一個(gè)重要原因。

審限制度本應(yīng)成為法院應(yīng)對(duì)案件數(shù)量壓力和提高訴訟效率的上佳之選，使有限的司法資源既能實(shí)現(xiàn)國(guó)家及時(shí)化解社會(huì)糾紛的期望，又能滿足民眾公平、快捷地解決訴訟紛爭(zhēng)的需求。而新行政訴訟法將一審和二審的審限均作了延長(zhǎng)，使得原本期限內(nèi)足可解決行政糾紛的時(shí)間又增加了更長(zhǎng)的時(shí)間，老百姓對(duì)司法救濟(jì)的信心和期望值就會(huì)大大降低。訴訟效率的“第一個(gè)價(jià)值內(nèi)涵是司法的時(shí)間效率，它要求司法制度能夠盡可能快地恢復(fù)法律秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正”[9]。

(三)行政訴訟審限延長(zhǎng)等于間接延長(zhǎng)了違法行政行為效力并將加重對(duì)公民權(quán)利的侵害。

行政行為具有推定的法律效力，也就是通常所講的行政行為的公定力、確定力和拘束力，即行政行為一經(jīng)作出，就被推定為具有合法性，非經(jīng)法定程序不得隨意變更，任何人都必須遵守和履行行政行為所確定的義務(wù)。鑒于行政行為一經(jīng)作出，就具有法律效力，而且，除某些情形外大部分行政行為在訴訟期間不因行政訴訟的行為而使之停止執(zhí)行①，只要行政行為具有行政效力，行政相對(duì)人就必須遵守。而行政行為是由作為行政訴訟的被告作出的，當(dāng)進(jìn)入訴訟以后，該生效的行政行為對(duì)被告行政機(jī)關(guān)一方來(lái)說(shuō)是有利的，不管行政訴訟的審限有多長(zhǎng)，對(duì)被告沒(méi)有絲毫的不良影響。但對(duì)作為行政訴訟原告的行政相對(duì)人影響就很大，因?yàn)槠錂?quán)利正處在行政行為的規(guī)制之下?！皬募m紛當(dāng)事人的角度看，糾紛的存在就意味著一方當(dāng)事人的權(quán)利處于受到侵害，并等待救濟(jì)的狀態(tài)，而糾紛的解決便意味著當(dāng)事人的權(quán)利獲得了救濟(jì),其受到的侵害獲得了補(bǔ)償?！盵9]然而，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為并非都是合法的，甚至有嚴(yán)重違法的。原告希望盡快消除違法的行政行為，使受損的權(quán)利得到及時(shí)有效救濟(jì)。而當(dāng)一個(gè)違法的行政行為被起訴到法院后，審限延長(zhǎng)，將使權(quán)利遲遲得不到救濟(jì)，也使違法行政行為得以延續(xù)。訴訟時(shí)間越久，違法的行政行為對(duì)合法權(quán)益的侵害就越大。即使打贏官司后能得到一定的救濟(jì)，其受損的權(quán)利也難以恢復(fù)到損害前的狀態(tài)，這即所謂“遲到的公正”即為“不公正”。因此，如果不重視訴訟效率，不把提高訴訟效率擺到應(yīng)有的位置，要實(shí)現(xiàn)訴訟公正無(wú)異于一個(gè)美好的愿望而已。[10]

三、行政訴訟審限延長(zhǎng)理由之反駁

(一)關(guān)于行政訴訟與民事訴訟審限一致問(wèn)題的反駁。

由于我國(guó)民事訴訟法中規(guī)定的一審和二審審理期限分別為6個(gè)月和3個(gè)月，在行政訴訟修改之初，便有人提出行政訴訟也應(yīng)與之相一致。本人認(rèn)為，這種類比是沒(méi)有道理、不足取的。盡管民事訴訟法規(guī)定的一審審限是6個(gè)月，但并不是所有的訴訟審限都要是這樣的，例如，刑事訴訟法規(guī)定的公訴案件一審、二審期限均為2個(gè)月，不同訴訟有其自身的特點(diǎn)不必強(qiáng)求一致。行政訴訟盡管脫胎于民事訴訟，但隨著行政訴訟的發(fā)展，已經(jīng)逐步獨(dú)立于民事訴訟，且有自己的特點(diǎn)。具體而言，首先，就行政訴訟與民事訴訟的性質(zhì)而言，民事訴訟是發(fā)生在平等主體的當(dāng)事人之間的訴訟，其解決的是平等主體之間的民事爭(zhēng)議；而行政訴訟是發(fā)生在不平等的訴訟主體之間的，行政訴訟的原告是處于弱勢(shì)地位的公民、法人或者其他組織，而被告是擁有較大優(yōu)勢(shì)的行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者其他授權(quán)組織，其解決的是不平等主體之間的行政爭(zhēng)議。[11]144不平等的訴訟主體間的糾紛，解決的速度越快就越有利于處于弱勢(shì)一方合法權(quán)益的保護(hù)。其次，就舉證責(zé)任而言，民事訴訟的一般舉證規(guī)則是誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證，也就是說(shuō)民事訴訟中地位平等的雙方當(dāng)事人對(duì)自己的主張都負(fù)有舉證的責(zé)任，也都有舉證的權(quán)利和義務(wù)；而行政訴訟以被告舉證為主，與民事訴訟、刑事訴訟不同的是，被告對(duì)證明其行政行為合法性的證據(jù)和依據(jù)都是在作出行政行為時(shí)就已經(jīng)具備的，基本上無(wú)需再調(diào)取新的證據(jù)，因此，在原行政訴訟法規(guī)定的時(shí)間內(nèi)是完全可以審理完畢的，大多數(shù)案件不存在因?qū)徖砥谙捱^(guò)短而難以結(jié)案的情形。因此，新行政訴訟法對(duì)審限的修改參照民事訴訟法的規(guī)定是不合理的。

(二)關(guān)于行政訴訟案件復(fù)雜的反駁。

在行政訴訟法修改的過(guò)程中，就有人提出，在相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不服提起訴訟前，行政案件都已經(jīng)經(jīng)過(guò)較多部門的處理了，仍然不服后才提起行政訴訟的，因此，案件較為復(fù)雜，矛盾較為激烈，加之審理難度大等原因在比較短的審限內(nèi)很難審結(jié)，更難保證審案質(zhì)量等。其實(shí)，從現(xiàn)實(shí)中看，行政案件中有相當(dāng)一部分是政府信息公開的案件，并不像有些人想象的都是復(fù)雜的案件。而且，即使有少數(shù)復(fù)雜的行政案件，如果在法定的期內(nèi)不能審結(jié)的，法律還為其規(guī)定了延長(zhǎng)的情形，即“有特殊情況需要延長(zhǎng)的，由高級(jí)人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院審理第一審案件需要延長(zhǎng)的，由最高人民法院批準(zhǔn)”，這個(gè)延長(zhǎng)期限的規(guī)定，足以滿足少數(shù)復(fù)雜案件的審理期限的要求。不應(yīng)該因?yàn)樯贁?shù)這樣的案件而把所有的行政案件都修改成6個(gè)月的審理期限。

(三)關(guān)于案多人少法官負(fù)擔(dān)重的反駁。

主張延長(zhǎng)行政訴訟審限的理由很多，其中還有一種理由：法院案件太多，法官負(fù)擔(dān)過(guò)重，審限太短將影響到案件審理質(zhì)量。本文認(rèn)為，這是一種不正確的判斷?，F(xiàn)實(shí)生活中，很多行政案件不能及時(shí)審結(jié)并不是因?yàn)榘讣卸鄰?fù)雜，也并不是案件過(guò)多，而是由于辦案人員不積極造成的。他們接到案件之后，沒(méi)有結(jié)案的緊迫性，拖延開庭；甚至有的法官不積極書寫裁決書，直到結(jié)案時(shí)間快到，才倉(cāng)促結(jié)案，造成辦案質(zhì)量不高的現(xiàn)象。因此，延長(zhǎng)審限，使得審理案件的工作人員辦案積極性減弱，懶散之下，責(zé)任意識(shí)便不強(qiáng)，給某些法官拖延辦案提供了機(jī)會(huì)，降低了行政訴訟的辦案效率，甚至一定程度上助長(zhǎng)了某些法官遲緩辦案的作風(fēng)。實(shí)際上，即使登記立案后，行政訴訟案件數(shù)量雖有大幅度上升，但只是作了縱向比較的，與以往每年只辦幾件行政訴訟案件的數(shù)量相比似乎增加了許多倍，但如果與民事、刑事案件數(shù)量作橫向比較，行政訴訟案件的數(shù)量也還是偏少的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2010—2014年各級(jí)法院共受理民商事案件3939.2萬(wàn)件，其中2014年一年就受理906.8萬(wàn)件。[12]而2010年至2014年間，全國(guó)各級(jí)法院共受理各類行政案件166萬(wàn)件，2015年1月至9月，各級(jí)法院受理各類行政案件40萬(wàn)件，同比上升47.6%，立案登記制實(shí)施當(dāng)月，法院受理2.6萬(wàn)件行政案件，同比上升221%。[13]可見，雖然行政訴訟案件比以前是增加了不少，但與民事、刑事案件相比，數(shù)量還是很少的，無(wú)需通過(guò)延長(zhǎng)審限的方式來(lái)解決。而且，只要加強(qiáng)行政案件法官數(shù)量和素質(zhì)的提高，仍不會(huì)出現(xiàn)應(yīng)接不暇和案件質(zhì)量不高的問(wèn)題，更不需要通過(guò)延長(zhǎng)審限的方式來(lái)解決。實(shí)際上，對(duì)于延長(zhǎng)審限的審議也并非全部贊成，不贊成延長(zhǎng)審限的意見認(rèn)為：行政訴訟案件一般沒(méi)有那么復(fù)雜，如果被訴行政機(jī)關(guān)積極配合，人民法院提高辦事效率，三個(gè)月和兩個(gè)月的時(shí)間是可以審結(jié)的。

四、解決審限過(guò)長(zhǎng)的建議

新的行政訴訟法已經(jīng)修改完畢，短時(shí)間內(nèi)不會(huì)再有大的修法活動(dòng)，因此，討論該審限的不當(dāng)似乎對(duì)修法而言還為時(shí)過(guò)早，但指出其存在的問(wèn)題，并進(jìn)行趨利避害、尋求更好的解決辦法也是很有必要的。當(dāng)下，根據(jù)行政訴訟自身的特點(diǎn)和保護(hù)公民權(quán)益的需要對(duì)行政訴訟審限制度進(jìn)行改革與完善可從以下幾個(gè)方面考慮加以改進(jìn)。

(一)在現(xiàn)有的審限內(nèi)提高審判效率。

法律規(guī)定審限的最大值體現(xiàn)了“法律制度的彈性”，雖然它能夠“以法律的彈性應(yīng)付認(rèn)識(shí)對(duì)象的復(fù)雜性、變動(dòng)不居性和連續(xù)性”[14]29，但這種規(guī)定較大幅度的不確定性也為法院和法官在實(shí)際掌控審限上留有較大余地?！耙粋€(gè)案件在審限內(nèi)結(jié)案,并不意味著有效率，因?yàn)榉山o出的審限是審理某種案件的最長(zhǎng)期限”[2]，“那只是符合法律，沒(méi)有違反審限的規(guī)定，還不是效率問(wèn)題”[15]，只有實(shí)現(xiàn)審限內(nèi)實(shí)際需要耗費(fèi)時(shí)日的最小值抑或接近其最下限，才符合效率標(biāo)準(zhǔn)的要求。也就是說(shuō)，在行政訴訟審限內(nèi)，有些時(shí)間是有彈性的，可以取其最低的時(shí)間來(lái)縮短審限、加快審判效率，“這種不確定性或彈性應(yīng)當(dāng)限制在一個(gè)很小的范圍內(nèi)”[16]22，以使審限的執(zhí)行盡量符合效率要求。以一審為例。一審審限是自立案后的6個(gè)月內(nèi)作出一審裁判，這6個(gè)月中，涉及到法院向被告送達(dá)起訴狀副本的5日、被告答辯的15日、法院將答辯狀副本送達(dá)原告的5日以及其他法院開庭、合議、寫判決書的時(shí)限等。對(duì)于有些時(shí)限例如給予被告答辯的時(shí)限，法院不便縮短，如果被告用完了15日也無(wú)可厚非，但對(duì)于法院自己可以掌握的時(shí)限，則應(yīng)盡可能地縮短，例如給被告送達(dá)起訴狀副本和給原告送達(dá)答辯狀的副本，不一定非要用完5日，或者在時(shí)限快結(jié)束的最后一兩日再送達(dá)，可以在兩日內(nèi)完成送達(dá)的工作。而且，當(dāng)送達(dá)程序走完后要盡快安排開庭時(shí)間，開完庭后要盡快進(jìn)行合議，合議后要盡快寫判決書并下發(fā)判決書。這樣，雖然法律規(guī)定的審限是6個(gè)月，但如果每個(gè)環(huán)節(jié)的工作人員都積極辦事，那么法院所用的審理時(shí)間甚至可能是一個(gè)多月就完成了。為此，最高人民法院應(yīng)當(dāng)在法院系統(tǒng)建立內(nèi)部考核機(jī)制，將縮短辦案時(shí)間、提高辦案效率作為重要的考核指標(biāo)，以激發(fā)法官和法院內(nèi)部工作人員的辦案效率和積極性。

(二)盡可能多使用簡(jiǎn)易程序。

簡(jiǎn)易程序是新行政訴訟法新增的內(nèi)容。以往認(rèn)為，行政訴訟只能適用普通程序而不能實(shí)行簡(jiǎn)易程序，只能實(shí)行合議制而不能實(shí)行獨(dú)任制。結(jié)果，許多案情很簡(jiǎn)單的行政案件都要組成合議庭，都要實(shí)行普通程序，浪費(fèi)了大量的司法資源。設(shè)立行政訴訟簡(jiǎn)易程序符合國(guó)際司法實(shí)現(xiàn)審判低成本高效率的潮流。與普通程序相比，簡(jiǎn)易程序是在起訴、審理組織的構(gòu)成、審理步驟、審理期限等方面都有所簡(jiǎn)化的一種程序，是“為加速訴訟事件之進(jìn)行，減輕法院工作負(fù)擔(dān)而訂定的簡(jiǎn)易起訴、審查、裁判方式”[17]1470。根據(jù)新修訂的行政訴訟法，人民法院在審理第一審行政案件時(shí)，如認(rèn)為事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大，并符合其他一些相關(guān)條件時(shí)，可以適用簡(jiǎn)易程序。適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣?，由審判員一人獨(dú)任審理，并應(yīng)當(dāng)在立案之日起45日內(nèi)審結(jié)。新行政訴訟法不僅列舉了三類案件可以適用簡(jiǎn)易程序，即“被訴行政行為是依法當(dāng)場(chǎng)作出的”、“案件涉及款額二千元以下的”、“屬于政府信息公開案件的”案件，而且，還規(guī)定了 “當(dāng)事人各方同意適用簡(jiǎn)易程序的”其它第一審案件，也可以適用簡(jiǎn)易程序。為此，法院除了對(duì)三類案件適用簡(jiǎn)易程序外，要多動(dòng)員當(dāng)事人同意適用簡(jiǎn)易程序，以此加快案件審理進(jìn)度。此外，法官在適用簡(jiǎn)易程序時(shí)，也要對(duì)訴訟各環(huán)節(jié)如立案、送達(dá)、提交證據(jù)、庭審程序等進(jìn)行精簡(jiǎn)并對(duì)時(shí)間進(jìn)行壓縮，不一定要用完45日的期限，以真正體現(xiàn)其“簡(jiǎn)易性”。

(三)以提高法官素質(zhì)為抓手來(lái)縮減過(guò)長(zhǎng)的審限。

“判案法官本身的素質(zhì)是決定法院審判效率的重要因素”[18]，法官素質(zhì)的高低不僅關(guān)系到案件的辦理質(zhì)量，也關(guān)系到辦案的效率。一名優(yōu)秀的法官不僅應(yīng)具備強(qiáng)烈的事業(yè)心和責(zé)任感，還要有依法判案的能力和高效處理的能力?！白鳛閲?guó)家和社會(huì)正義的捍衛(wèi)者，綜合素質(zhì)優(yōu)良的司法人員不僅是訴訟公正的保障者，同時(shí)也是訴訟效率的組織者和實(shí)現(xiàn)者?！盵19]高素質(zhì)的法官可以在短時(shí)間內(nèi)抓住案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)、理清證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、引導(dǎo)雙方圍繞著案件焦點(diǎn)進(jìn)行舉證質(zhì)證和辯論；高素質(zhì)的法官有著高超的分析案件能力，并能高效率地完成高水平的裁判文書，這都為加快案件辦理速度、提高辦案效率打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)下，司法改革已經(jīng)在各地全面開展，法官遴選工作也在緊鑼密鼓地進(jìn)行著，由于實(shí)行員額制，法官的數(shù)量會(huì)大幅度減少，但法官的素質(zhì)將不斷提高。在遴選中，要真正將那些會(huì)辦案、能辦案的辦案高手遴選上來(lái)，這對(duì)今后法院系統(tǒng)提高辦案效率大大有益。與此同時(shí)，對(duì)法官助理也要進(jìn)行嚴(yán)格選拔，挑選素質(zhì)高、能力強(qiáng)的人充任到法官助理崗位，并加強(qiáng)對(duì)法官助理進(jìn)行培訓(xùn)，提高其輔助能力，努力協(xié)助法官做好各種工作，減輕法官人少案多的負(fù)擔(dān)。

(四)未來(lái)行政訴訟法再修訂時(shí)將審限進(jìn)行更多的壓減。

以上建議是在行政訴訟法已經(jīng)修改完畢的背景下所提出的建議，但從社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看縮短審限是一個(gè)必然方向。今后，如果行政訴訟法再次修改時(shí)，應(yīng)對(duì)審限進(jìn)行必要的縮短。首先，可以將一審、二審中的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，如對(duì)送達(dá)、開庭、合議和判決時(shí)間盡可能作詳細(xì)規(guī)定，并對(duì)非實(shí)質(zhì)性程序的時(shí)間進(jìn)行縮減，由此，將一審的時(shí)間壓縮至原行政訴訟法規(guī)定的3個(gè)月審限甚至更短一些，二審的審限也至少應(yīng)該恢復(fù)到2個(gè)月的審限。其次，對(duì)“有特殊請(qǐng)需要延長(zhǎng)審理期限”的情形要作出更為便捷的規(guī)定。對(duì)需要延長(zhǎng)期限的審批，新行政訴訟法還是沿用了原來(lái)的規(guī)定，即使基層法院對(duì)期限延長(zhǎng)的審判也需要報(bào)經(jīng)高級(jí)法院的審批，顯然審批手續(xù)有繁瑣之嫌疑。在這方面，應(yīng)該參考民事訴訟法的規(guī)定②，由本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)和上級(jí)法院批準(zhǔn)的程序，當(dāng)然，對(duì)于重大復(fù)雜的案件，還應(yīng)提請(qǐng)審判委員會(huì)討論決定批準(zhǔn)的具體期限。

綜上，在當(dāng)今節(jié)奏加快的現(xiàn)實(shí)下，在處于弱勢(shì)的行政相對(duì)人的權(quán)利受到侵害而迫切需要救濟(jì)的情況下，縮短行政訴訟審限，提高行政訴訟效率是一種必然的趨勢(shì)。

注釋：

① 只有少數(shù)情況下可以停止執(zhí)行。例如行政訴訟法第56條規(guī)定的：(1)被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；(2)原告或者利害關(guān)系人申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的；(3)人民法院認(rèn)為該行政行為的執(zhí)行會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的；(4)法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。

② 民事訴訟法第149條規(guī)定，人民法院適用普通程序?qū)徖淼陌讣瑧?yīng)當(dāng)在立案之日起6個(gè)月內(nèi)審結(jié)。有特殊情況需要延長(zhǎng)的，由本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)6個(gè)月；還需要延長(zhǎng)的，報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院批準(zhǔn)。

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責(zé)任編輯：晏中

收稿日期：2016—01—23

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金(編號(hào)：2014B19414)。

作者簡(jiǎn)介：王春業(yè)(1970—)，男，安徽明光人，法學(xué)博士后，河海大學(xué)法學(xué)院教授，南京師范大學(xué)中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院特邀研究員，研究方向是行政法學(xué)；蔣禮巧(1989—)女，江蘇連云港人，河海大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生。

中圖分類號(hào)：DF74

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008—4533(2016)03—0066—06

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.03.011