林文雄

(汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院 思政部， 廣東 汕頭 515078)

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我國大學(xué)章程法律屬性與功能探析

林文雄

(汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院 思政部， 廣東 汕頭 515078)

摘要:大學(xué)進(jìn)入“立憲時代”， 大學(xué)章程建設(shè)的實效性成為焦點，但當(dāng)前大學(xué)章程功能定位的迷失，使重新審視大學(xué)章程的法律屬性、功能等具有現(xiàn)實的必要性。作為聯(lián)接國家法律法規(guī)和學(xué)校內(nèi)部規(guī)范性文件的紐帶，大學(xué)章程是法定性與自治性的統(tǒng)一，大學(xué)章程的功能有對象功能與體系功能之分，對象功能主要有保障功能、規(guī)范功能、協(xié)調(diào)功能和限制功能等，體系功能包括確認(rèn)功能和創(chuàng)設(shè)功能。

關(guān)鍵詞:大學(xué)章程； 法律屬性； 功能

隨著《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(下稱《辦法》)的頒布實施，我國大學(xué)已進(jìn)入“立憲時代”。之前，我國的“兩法一規(guī)”(即《教育法》、《高等教育法》、《教育規(guī)劃綱要(2010年-2020年)》)未能推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)步伐?！掇k法》頒布實施效果如何，教育界翹首以待，可以講大學(xué)章程建設(shè)實效性已成為當(dāng)前焦點問題。

一、問題的提出——大學(xué)章程功能定位的迷失

增強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)的實效性，要求大學(xué)章程的功能須有正確的定位，而大學(xué)章程功能的定位服務(wù)于大學(xué)章程建設(shè)的目的?！掇k法》指出：“為完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，指導(dǎo)和規(guī)范高等學(xué)校章程建設(shè)，促進(jìn)高等學(xué)校依法治校、科學(xué)發(fā)展，依據(jù)教育法、高等教育法及其他有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。”由此可見，大學(xué)章程建設(shè)的目的，一是為了完善現(xiàn)代大學(xué)制度；二是為了促進(jìn)高等學(xué)校依法治校、科學(xué)發(fā)展。“大學(xué)章程是高校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則?！?參見《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第三條從制度層面看，大學(xué)章程上承國家法律法規(guī)下啟大學(xué)內(nèi)部各項規(guī)章制度，大學(xué)章程功能的定位不能忽視大學(xué)制度的的系統(tǒng)性，但須關(guān)注整體功能與部分功能的區(qū)別；從實踐層面看，大學(xué)章程作為高校辦學(xué)活動的基本準(zhǔn)則，大學(xué)章程功效的發(fā)揮不能忽視辦學(xué)環(huán)境的復(fù)雜性。但當(dāng)前大學(xué)章程功能定位的迷失,存在大學(xué)章程功能泛化與虛化等問題。

(一)大學(xué)章程功能泛化

事物總是具有兩面性，在大學(xué)的“立憲時代”，大學(xué)制度建設(shè)的緊迫性、大學(xué)章程的關(guān)鍵性、相關(guān)主體的殷切期盼等等因素的交織，一方面強(qiáng)化了對大學(xué)章程功能的認(rèn)識，大學(xué)章程建設(shè)成為我國完善現(xiàn)代大學(xué)制度的“突破口”，另一方面，造就了理論層面對大學(xué)章程功能的把握呈泛化傾向。

第一、把大學(xué)章程功能等同于大學(xué)制度功能。

如前所述，大學(xué)章程上承國家法律法規(guī)下啟大學(xué)內(nèi)部各項規(guī)章制度，大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體，也是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。因而，論及大學(xué)制度及大學(xué)章程的意義、功能時常常不分彼此。有人認(rèn)為：“大學(xué)章程不僅是促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的建立與創(chuàng)新的重要載體；更是明確高等學(xué)校與政府管理部門與社會的關(guān)系，健全和完善學(xué)校內(nèi)部管理制度，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)與管理行為，落實學(xué)校的法人地位和辦學(xué)自主權(quán)的重要保障。”[1]“推動高校章程，可以對大學(xué)舉辦者、辦學(xué)者的權(quán)利邊界和職責(zé)義務(wù)進(jìn)行明確界定，對在大學(xué)內(nèi)部治理進(jìn)行規(guī)范?！盵2]這顯然把大學(xué)章程功能等同于大學(xué)制度功能。

“現(xiàn)代大學(xué)制度總體來說，可歸納為外部制度和內(nèi)部制度兩個方面。其中，外部制度規(guī)范的是大學(xué)與政府、大學(xué)與社會的關(guān)系；內(nèi)部制度規(guī)范的是大學(xué)內(nèi)部的各種關(guān)系……”[3]，而大學(xué)章程則是聯(lián)接國家法律法規(guī)和學(xué)校內(nèi)部規(guī)范性文件的重要紐帶。大學(xué)章程不是大學(xué)制度的全部，因而大學(xué)章程功能絕不等同于大學(xué)制度功能。

當(dāng)然，作為高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則，大學(xué)章程在大學(xué)制度功能發(fā)揮方面的具有積極作用。若否認(rèn)這一點，就難以理解大學(xué)章程建設(shè)的目的之一是為了完善現(xiàn)代大學(xué)制度。但若由此把大學(xué)制度功能強(qiáng)賦于章程之上，勢必造成大學(xué)章程難堪重負(fù)，這也為大學(xué)章程功能被虛化埋下伏筆。

第二、將大學(xué)章程的功能等同于其作用。

章程的作用是章程功能的具體化和實現(xiàn)，兩者都指章程的功效，但章程的功能是指章程本質(zhì)所決定的章程應(yīng)具有的功效，具有應(yīng)然性，章程的作用是指章程實際發(fā)揮的功效，具有實然性。章程的功能與作用是應(yīng)然與實然的關(guān)系，章程的作用如何，一方面取決于章程功能的定位，另一方面取決于政策制度環(huán)境、大學(xué)內(nèi)部具體制度、運(yùn)行機(jī)制等的狀況。

但是，當(dāng)前存在著把應(yīng)然當(dāng)實然，將大學(xué)章程的功能等同于其作用的現(xiàn)象。在思想認(rèn)識上，忽視章程實效性問題的復(fù)雜性，忽視大學(xué)章程功能的發(fā)揮所應(yīng)具備的前提條件，如政策制度環(huán)境、大學(xué)內(nèi)部具體制度、運(yùn)行機(jī)制的建立與完善等，助長盲目樂觀情緒。在制度建設(shè)實踐中，聚焦于章程的文本，把章程文本的制訂作為工作中心，以章程的公布實施為工作的終點。

(二)大學(xué)章程功能虛化

在當(dāng)下大學(xué)章程建設(shè)的實踐領(lǐng)域，政府與高校管理關(guān)系始終未能厘清、辦學(xué)自主權(quán)未能有效地得到落實[4]。因而常有大學(xué)章程“失寵”的感嘆?！澳壳霸诖髮W(xué)章程的制定問題上，國內(nèi)高校處在一種很尷尬的位置，一些問題他們無法解決卻又必須解決，一些困難他們難以克服卻又必須面對。”“在目前的教育背景下，制定大學(xué)章程意義不大?！盵5]種種跡象表明，大學(xué)章程功能又有被虛化的傾向。

其實，如上所述，也正因為把大學(xué)章程功能等同于大學(xué)制度功能，把大學(xué)制度功能強(qiáng)賦于章程之上，致使高校與舉辦者之間關(guān)系這一本來在大學(xué)章程建設(shè)之前就該解決的問題，在大學(xué)章程建設(shè)階段必須直接去面對。而政府既是舉辦者又是行政管理者的雙重身份使這一問題更趨復(fù)雜。在負(fù)面清單管理模式非常態(tài)化的背景下，政府與高校之間的權(quán)力邊界由高校與政府溝通、協(xié)商來解決，何等之難！難怪有人感嘆“目前在大學(xué)章程的制定問題上，國內(nèi)高校處在一種很尷尬的位置”[5]。

從某一層面看，教育部關(guān)于大學(xué)制度建設(shè)的思路是清楚的。教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵說，過去幾十年，高等教育的重點問題主要是政府轉(zhuǎn)變對高等學(xué)校的管理職能和管理方式，強(qiáng)調(diào)的是政府本身的改革。本次大學(xué)章程的重點——完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！拔覀儼颜鲁套鳛榇髮W(xué)立法來進(jìn)行，大學(xué)要自己規(guī)范自己，明確自己該如何發(fā)展。要把管理重心從政府管學(xué)校轉(zhuǎn)移到學(xué)校依法自主辦學(xué)，讓學(xué)校治理完成根本性的轉(zhuǎn)變。這是章程的根本意義所在?！盵6]由此可見，教育部關(guān)于大學(xué)制度建設(shè)的路線圖設(shè)計是：先進(jìn)行政府對高等學(xué)校的管理職能和管理方式的改革，后完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。但問題是，過去幾十年政府本身的改革效果如何？政府對高等學(xué)校的管理職能和管理方式是否已經(jīng)轉(zhuǎn)變？為何直到現(xiàn)今仍有人直白：“《高教法》曾規(guī)定了高等院校擁有包括招生權(quán)、學(xué)科和專業(yè)設(shè)置與調(diào)整權(quán)、人事權(quán)等在內(nèi)的7項辦學(xué)自主權(quán)，但目前沒有一項真正落到學(xué)校手中?！盵5]這本來是含糊不得的問題。因為這一問題沒有被正視，大學(xué)章程制定就有庸俗化、空洞化的危險。

二、大學(xué)章程法律屬性探析

面對困境，不少學(xué)者把目光聚焦于章程本身，并提出諸多質(zhì)疑。如大學(xué)章程法律地位模糊、大學(xué)章程在高校管理中的法律效力缺失[7]；行政規(guī)章性質(zhì)的章程難成大學(xué)憲章[8]；指導(dǎo)制定大學(xué)章程的原理缺失[10]等等。有的認(rèn)為，從章程的制定主體與程序來看，章程很難成為大學(xué)依法自主辦學(xué)的憲章。如“目前我國大學(xué)章程是學(xué)校制訂，上報教育主管部門核準(zhǔn)的，說到底，這還是行政規(guī)章，而非法律文本?！盵10]“大學(xué)章程只能是大學(xué)內(nèi)部運(yùn)行的規(guī)范性文件，無論如何也不能和法律相提并論?！盵8]因而，解決大學(xué)章程問題的關(guān)鍵在于改變制定主體，經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序，讓其真正成為法律?！爸挥袑⒋髮W(xué)章程提交全國人大(對于目前的部屬大學(xué))或地方人大(對于目前的省屬高校)討論、審議，通過立法程序，才能明晰舉辦者、主管教育行政部門和辦學(xué)者、教育者、受教育者的權(quán)責(zé)關(guān)系，也才能促使主管教育行政部門把相關(guān)權(quán)力下放給高校，以及調(diào)整大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力和權(quán)利關(guān)系?！盵8]這是否意味著已找到解決問題的有效辦法？為此，必須審視大學(xué)章程的法律屬性。

對大學(xué)章程的法律性質(zhì)認(rèn)定，存在著“自治法說”、“契約說”、“公法說”以及“混合說”四種觀點[11]。

自治法說認(rèn)為，大學(xué)章程是為維持大學(xué)內(nèi)部運(yùn)行的正常秩序，保障其履行職責(zé)、完成使命，在政府法律之外，通過私性立法權(quán)力制定的規(guī)范大學(xué)組織及其內(nèi)部活動的自治法。章程是保護(hù)大學(xué)的自治權(quán)的依據(jù)，具有自治性。

契約說認(rèn)為，大學(xué)章程作為一種規(guī)范性文件，具有自愿、合意、自涉、約束等特征。大學(xué)章程是一種社會契約，具有契約性。

公法說認(rèn)為，大學(xué)章程的制定須通過行政部門核準(zhǔn)才獲得法律效力，其權(quán)源具有行政法的特征，是對國家行政法的具體化和補(bǔ)充。大學(xué)章程是公法，具有行政法性質(zhì)。

混合說認(rèn)為，從大學(xué)舉辦者視角看，大學(xué)章程是大學(xué)舉辦者之間的組織性契約，是舉辦者、辦學(xué)者和師生員工之間的格式合同；從大學(xué)組成者視角看，大學(xué)章程是大學(xué)的自治法；從大學(xué)行政管理相對人的視角看，大學(xué)章程具有公法的性質(zhì)，大學(xué)章程可作為大學(xué)師生員工提起行政訴訟和司法審查的依據(jù)。

以上四種觀點實際上各自從不同視角在一定程度上揭示了大學(xué)章程的法律性質(zhì)，但存在各取所需的意味，不能針對大學(xué)章程法律性質(zhì)的多重性和復(fù)雜性予以完整的概括，進(jìn)而導(dǎo)致對大學(xué)章程功能的定位顧此失彼。

大學(xué)章程的法律性質(zhì)取決于大學(xué)章程的法律地位，大學(xué)章程的法律地位是指大學(xué)章程在國家教育法律法規(guī)體系以及學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度中的位階。筆者認(rèn)為，大學(xué)章程是法定性與自治性的統(tǒng)一。一方面，從大學(xué)章程在我國整個教育法律體系中的地位看，大學(xué)章程是國家教育法制的重要組成部分，大學(xué)章程體現(xiàn)了法定性的一面。另一方面，從大學(xué)章程在大學(xué)內(nèi)部制度中的地位看，大學(xué)章程是大學(xué)自治的基本法，處于“憲章”地位，大學(xué)章程體現(xiàn)了自治性的一面。

大學(xué)章程的法定性與其自治性的關(guān)系體現(xiàn)在差異性與互補(bǔ)性兩方面。大學(xué)章程的法定性與其自治性的差異表現(xiàn)為：第一、權(quán)威主體不同。法定性的權(quán)威主體立法機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)所授權(quán)的機(jī)關(guān)，是單元的；自治性的權(quán)威主體來自舉辦者、辦學(xué)者、教育者、受教育者及其他社會主體，是多元的。第二、權(quán)威性質(zhì)不同。法定性表現(xiàn)為他治，帶有強(qiáng)制性，相應(yīng)的主體必須服從；自治性表現(xiàn)為自治，是多方主體的自愿與“合意”。第三、權(quán)威來源不同。法定性的權(quán)威的來源就是法律，是立法機(jī)關(guān)意志的體現(xiàn)；自治性的權(quán)威的來源就是契約，是多方主體“合意”的結(jié)果。第四、權(quán)力運(yùn)行向度不同。法定性所對應(yīng)的權(quán)力的運(yùn)行的方向是自上而下的；自治性所對應(yīng)的權(quán)力的運(yùn)行的方向可以是自上而下的，也可以是平行。第五、作用范圍不同。法定性的作用范圍主要涉及外部關(guān)系；自治性的的作用范圍要涉及內(nèi)部關(guān)系。

大學(xué)章程的法定性與其自治性的互補(bǔ)性差異是指其各自載體的相互融合，在大學(xué)治理中教育法律規(guī)范與大學(xué)章程的相互協(xié)調(diào)，具體表現(xiàn)為：通過大學(xué)章程，對相關(guān)教育法律規(guī)范的細(xì)化、補(bǔ)充和替代。

因此，在大學(xué)章程性質(zhì)的把握上，在大學(xué)章程功能的定位上，在大學(xué)章程文本的建設(shè)上，不能以章程的法定性否定其自治性，也不能以章程的自治性否定其法定性，章程的自治性不能違背、對抗法治性，而法定性必須為自治性預(yù)留空間，體現(xiàn)特色。由此可看，前述的對策是否為有效的辦法自有結(jié)論。

三、大學(xué)章程功能的定位

大學(xué)章程是法定性與自治性的統(tǒng)一，這要求大學(xué)章程功能的定位必須區(qū)分對象功能與體系功能。所謂對象功能，是指作為高校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則，作為大學(xué)制度的重要載體，大學(xué)章程圍繞大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)、高校行政管理權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)等對相應(yīng)的調(diào)整對象所具有的功效和作用。所謂體系功能，是指大學(xué)章程作為聯(lián)接國家法律法規(guī)和學(xué)校內(nèi)部規(guī)范性文件的重要紐帶，作為大學(xué)制度體系的一部分，在促使大學(xué)制度發(fā)揮、實現(xiàn)其對象功能時所具有的功效和作用。

大學(xué)章程的對象功能主要有保障功能、規(guī)范功能、協(xié)調(diào)功能和限制功能，這在《辦法》中有明確的體現(xiàn)。

第一、大學(xué)章程的保障功能。一是保障辦學(xué)自主權(quán)。辦學(xué)自主權(quán)是大學(xué)存在的根基，保障辦學(xué)自主權(quán)是大學(xué)章程的核心功能。與此相對應(yīng)，大學(xué)的舉辦者必須履行必要的義務(wù)。二是保障學(xué)術(shù)自由權(quán)。學(xué)術(shù)性是高校的根本屬性，保障學(xué)術(shù)自由權(quán)是大學(xué)章程重要的基本功能?！掇k法》明確規(guī)定：章程應(yīng)“保障學(xué)術(shù)組織在學(xué)校的學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、學(xué)術(shù)評價、學(xué)術(shù)發(fā)展、教學(xué)科研計劃方案制定、教師隊伍建設(shè)等方面充分發(fā)揮咨詢、審議、決策作用，維護(hù)學(xué)術(shù)活動的獨(dú)立性?！薄懊鞔_尊重和保障教師、學(xué)生在教學(xué)、研究和學(xué)習(xí)方面依法享有的學(xué)術(shù)自由、探索自由，營造寬松的學(xué)術(shù)環(huán)境?！?/p>

第二、大學(xué)章程的規(guī)范功能。通過規(guī)范學(xué)校的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，健全學(xué)校的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)，確保學(xué)校權(quán)力依法規(guī)范行使和有效監(jiān)督。針對辦學(xué)自主權(quán)，《辦法》規(guī)定：“章程應(yīng)當(dāng)按照高等教育法的規(guī)定，健全學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的行使與監(jiān)督機(jī)制”；針對高校行政管理權(quán)，《辦法》規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實施辦學(xué)和管理活動、開展社會合作?！薄罢鲁虘?yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)校實際與發(fā)展需要，科學(xué)設(shè)計學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和組織框架，明確學(xué)校與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，以及各管理層級、系統(tǒng)之間的職責(zé)權(quán)限，管理的程序與規(guī)則?！薄罢鲁谈鶕?jù)學(xué)校實際，可以按照有利于推進(jìn)教授治學(xué)、民主管理，有利于調(diào)動基層組織積極性的原則，設(shè)置并規(guī)范學(xué)院(學(xué)部、系)、其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及教學(xué)、科研基層組織的領(lǐng)導(dǎo)體制、管理制度”；針對學(xué)術(shù)自由權(quán)，《辦法》規(guī)定：“章程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定學(xué)校學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會以及其他學(xué)術(shù)組織的組成原則、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生機(jī)制、運(yùn)行規(guī)則與監(jiān)督機(jī)制……”。

第三、大學(xué)章程的協(xié)調(diào)功能。通過協(xié)商，尋求并確立權(quán)力(權(quán)利)制約機(jī)制，從而達(dá)到權(quán)力(權(quán)利)義務(wù)的協(xié)調(diào)及利益的平衡。一是高校外部共同治理協(xié)調(diào)?！掇k法》規(guī)定：“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系”。二是高校內(nèi)部行政權(quán)力制衡。包括：中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制中學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長負(fù)責(zé)的制衡；學(xué)校與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間以及各管理層級、系統(tǒng)之間的職責(zé)權(quán)限的制衡；高校行政管理權(quán)與學(xué)術(shù)自由權(quán)的平衡。

第四、大學(xué)章程的限制功能。一是對行政權(quán)力的有效控制和制約，體現(xiàn)大學(xué)治理的民主化。二是對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)的管控、監(jiān)督與引領(lǐng)，體現(xiàn)辦學(xué)的特色化，實現(xiàn)大學(xué)的社會公共職能。

大學(xué)章程的體系功能主要有確認(rèn)功能和創(chuàng)設(shè)功能。確認(rèn)功能是指在法律關(guān)系的構(gòu)建上，大學(xué)章程對于上位法的相關(guān)規(guī)定予以再現(xiàn)和落實的功效與作用。這是章程的法律屬性所決定的，其對應(yīng)的是章程的法定性。創(chuàng)設(shè)功能是指在法律關(guān)系的構(gòu)建上，大學(xué)章程在上位法沒有強(qiáng)制性規(guī)定的條件下直接予以呈現(xiàn)的功效與作用。這也是章程的法律屬性所決定的，其對應(yīng)的是章程的自治性。

應(yīng)該說，在在法律關(guān)系的構(gòu)建上，涉及大學(xué)的內(nèi)部關(guān)系的，大學(xué)章程具有創(chuàng)設(shè)功能，涉及外部關(guān)系的，若是平等主體之間的關(guān)系，大學(xué)章程依然具有創(chuàng)設(shè)功能，若是非平等主體之間的關(guān)系，大學(xué)章程具有的是確認(rèn)功能，其相關(guān)主體之間的權(quán)利義務(wù)的創(chuàng)設(shè)，必須由章程之外的大學(xué)制度去承擔(dān)。

《辦法》第五條規(guī)定：“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)……以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，……落實舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)?！钡谑艞l規(guī)定：“起草章程，涉及到與舉辦者權(quán)利關(guān)系的內(nèi)容，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)與舉辦者、主管教育行政部門及其他相關(guān)部門充分溝通、協(xié)商?！边@里存在著這樣的問題：首先，對于高等學(xué)校與政府管理部門之間的關(guān)系大學(xué)章程是否具有直接規(guī)范的權(quán)限？其次，在維護(hù)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)方面，要求大學(xué)的舉辦者必須履行必要的義務(wù)，大學(xué)章程功能所呈現(xiàn)的究竟是創(chuàng)設(shè)功能還是確認(rèn)功能？即是僅通過大學(xué)章程這一層面的制度就足以直接界定，還是需先通過大學(xué)章程之外的制度予以界定后，再通過大學(xué)章程予以落實？

首先，如上所述，在在法律關(guān)系的構(gòu)建上，涉及外部關(guān)系并且是非平等主體之間的法律關(guān)系，大學(xué)章程具有的是確認(rèn)功能，其相關(guān)主體之間的權(quán)利義務(wù)的創(chuàng)設(shè)，必須由章程之外的大學(xué)制度去承擔(dān)。顯然，對于高等學(xué)校與政府管理部門之間的關(guān)系大學(xué)章程沒有直接規(guī)范的權(quán)限。大學(xué)章程功能在此所呈現(xiàn)的只能是確認(rèn)功能。

其次，依據(jù)《辦法》的規(guī)定，大學(xué)章程由各高等學(xué)校起草、審定后報相應(yīng)的行政管理部門核準(zhǔn)。高等學(xué)校相對于政府管理部門來講是被管理者，管理者與被管理者之間關(guān)系不是平等關(guān)系。當(dāng)然政府作為大學(xué)舉辦者，其與所舉辦的大學(xué)的法律關(guān)系，從應(yīng)然的角度看應(yīng)是平等的關(guān)系，但從實然的角度看，政府作為大學(xué)舉辦者與其作為大學(xué)的行政監(jiān)管者的身份沒有分離，其與所舉辦的大學(xué)之間就不可能是一種平等的法律關(guān)系。因此，賦予大學(xué)章程在大學(xué)與其舉辦者的政府之間權(quán)利義務(wù)的創(chuàng)設(shè)功能，其前提是在制度層面上保證政府作為大學(xué)舉辦者與其作為大學(xué)的行政監(jiān)管者的身份的分離。但是，事實上當(dāng)前政府兩者的身份是渾然一體。因此，在現(xiàn)階段，大學(xué)的舉辦者在維護(hù)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)方面所必須履行的義務(wù)，若沒有大學(xué)章程之外的制度先予以界定，大學(xué)章程是難以有所作為的。即大學(xué)章程功能在此所呈現(xiàn)的也只能是確認(rèn)功能。

從上可見，《辦法》并沒有明晰大學(xué)章程的確認(rèn)功能與創(chuàng)設(shè)功能的界限。正是因為《辦法》一方面對大學(xué)章程的對象功能有明確的規(guī)定，另一方面卻把大學(xué)章程的系統(tǒng)功能模糊化，看不到大學(xué)章程的確認(rèn)功能與創(chuàng)設(shè)功能的區(qū)別，進(jìn)而把對象功能與創(chuàng)設(shè)功能直接聯(lián)結(jié)，因而導(dǎo)致把大學(xué)章程的創(chuàng)設(shè)功能擴(kuò)大化，以創(chuàng)設(shè)功能代替確認(rèn)功能。這實際上是沒有把握好大學(xué)章程的法定性與自治性的辯證關(guān)系。

在當(dāng)前，把大學(xué)章程的創(chuàng)設(shè)功能擴(kuò)大化，以創(chuàng)設(shè)功能代替確認(rèn)功能，有強(qiáng)人所難之嫌。“法律不能規(guī)定人們做不到的事”[12]，大學(xué)章程建設(shè)庸俗化與空洞化危機(jī)的根源在此！

四、結(jié)語

《辦法》的頒布與實施，對推動我國大學(xué)章程的建設(shè)，提高相關(guān)主體對大學(xué)章程的認(rèn)識，提供了重要的思想基礎(chǔ)和政策指導(dǎo)。但是，因在理論上對大學(xué)章程的法律屬性與功能存在模糊的認(rèn)識，致使對大學(xué)章程文本建設(shè)提出不切實際的要求，這必然制約大學(xué)章程建設(shè)的實效性。因此，在大學(xué)的“立憲時代”，明確大學(xué)章程的法律屬性，把握大學(xué)章程的法定性與自治性的辯證關(guān)系，區(qū)分大學(xué)章程的對象功能與體系功能有重大的意義。

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(責(zé)任編輯黎尚健)

The Analysis of Legal Attributes and Functions of the University Statutes in our Country

LIN Wen-xiong

(Department of Political and Ideological Education, Shantou Polytechnic,Shantou, Guangdong, 515078,P.R.China)

Abstract:With many universities entering the age of “constitution estsablishment”, the effectiveness of the construction of the university statutes has become the focus. However, the functional localization of the university statutes is lost at present, which makes it necessary in reality that people should re-examine the legal attributes andfunction of the university statutes. As a conjunction of national laws and regulations and internal documents at school, the university statutes are the unification of legality as well as autonomy. The function of the university statutes can be divided into objective function and system function. The objective function consists of guaranteeing function, normalization function, coordinating function, restrictive function and so on. The system function includes confirm function and creation function.

Key words:university statute； legal attributes； function

收稿日期：2015-11-28

基金項目：汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院科研基金資助項目“增強(qiáng)高職院校章程實效性之策略研究”研究成果(SZK2014Y16)

作者簡介：林文雄，男，廣東惠來人，汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政部高級講師。

中圖分類號：D922.16

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-3798(2016)02-0011-06