王舟檣

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京　100081)

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我國(guó)金融行業(yè)法律監(jiān)管制度研究

王舟檣

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京100081)

[摘要]文章主要分析了我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的缺陷，提出了建立統(tǒng)一的超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)想，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情規(guī)劃了具體的制度設(shè)計(jì)，認(rèn)為我國(guó)當(dāng)務(wù)之急是完善金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]機(jī)構(gòu)監(jiān)管；混業(yè)經(jīng)營(yíng)；功能監(jiān)管；統(tǒng)一超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)；協(xié)調(diào)機(jī)制

一、金融行業(yè)法律監(jiān)管制度概述

(一)金融監(jiān)管的概念

金融監(jiān)管是監(jiān)管當(dāng)局對(duì)經(jīng)濟(jì)失衡的監(jiān)督和管理，有狹義和廣義之分。狹義金融監(jiān)管是指金融監(jiān)管當(dāng)局依法對(duì)整體金融業(yè)實(shí)施的監(jiān)督與管理；廣義金融監(jiān)管包括金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制、行業(yè)協(xié)會(huì)等自律組織的監(jiān)管、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管以及大眾的監(jiān)督。這里指的是狹義的金融監(jiān)管。[1]

(二)金融行業(yè)法律監(jiān)管的必要性

金融業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一部分，在市場(chǎng)失靈的情況下，應(yīng)該兩只手并用，積極發(fā)揮法律監(jiān)管的作用，以保證金融行業(yè)健康、持續(xù)、有效地發(fā)展。

第一，進(jìn)行金融行業(yè)法律監(jiān)管是由金融行業(yè)趨利性決定的。在利益主體的分析框架下，每個(gè)人都是理性人，追求自身利益的最大化，金融行業(yè)作為市場(chǎng)主體的一份子同樣也會(huì)選擇高回報(bào)的業(yè)務(wù)，金融機(jī)構(gòu)本質(zhì)上追求自身利益最大化，但是高回報(bào)必然對(duì)應(yīng)著高風(fēng)險(xiǎn)，次貸危機(jī)和北巖危機(jī)就是實(shí)例。金融行業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，有自身特殊性，大多數(shù)金融行業(yè)是負(fù)債經(jīng)營(yíng)，比如金融行業(yè)的核心商業(yè)銀行是杠桿原理,一旦發(fā)生擠提，則是致命的。

第二，進(jìn)行金融行業(yè)法律監(jiān)管是由金融行業(yè)外部性決定的。金融行業(yè)最突出的特點(diǎn)是傳染性很強(qiáng)，一家金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)危機(jī)，會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)其喪失信心，而金融業(yè)的核心是信用，一旦公眾對(duì)其喪失信心，連鎖反應(yīng)迅速發(fā)生，整個(gè)金融業(yè)會(huì)崩潰。

第三，進(jìn)行金融行業(yè)法律監(jiān)管是由金融行業(yè)信息偏在決定的。金融行業(yè)不僅從事零售型業(yè)務(wù)，還從事批發(fā)型業(yè)務(wù)，這導(dǎo)致金融行業(yè)一般具有專(zhuān)業(yè)化技術(shù)性極強(qiáng)的特點(diǎn)，而且其業(yè)務(wù)紛繁復(fù)雜，一般客戶(hù)很難與金融行業(yè)在信息掌握上處于平等地位,這就要求監(jiān)管部門(mén)對(duì)其信息披露機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管。

第四，進(jìn)行金融行業(yè)法律監(jiān)管是由金融行業(yè)的公共性決定的。金融業(yè)從事的是高風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，但其資本大多來(lái)源于社會(huì)大眾的存款，關(guān)系到千家萬(wàn)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)利益，一旦發(fā)生危機(jī)，社會(huì)影響極廣，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活造成極大危害，甚至導(dǎo)致政局動(dòng)蕩。

第五，進(jìn)行金融行業(yè)法律監(jiān)管是由金融行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性決定的?，F(xiàn)代金融行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)已處于白熱化階段，金融監(jiān)管可以有效杜絕其不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，為金融業(yè)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，維護(hù)金融秩序，提高金融效率。

(三)金融監(jiān)管模式[2]

1.高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制。即由單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融監(jiān)督管理。目前世界很多國(guó)家采用這種體制，如英國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)、新加坡、比利時(shí)、瑞士、挪威、冰島、瑞典、丹麥等國(guó)政府均設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或由中央銀行統(tǒng)一負(fù)責(zé)金融監(jiān)管。

2.雙層多頭的金融監(jiān)管體制。即在中央和地方兩級(jí)設(shè)立多家管理機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)金融監(jiān)管工作，這種體制多存在于聯(lián)邦制國(guó)家，以美國(guó)為代表。

3.單層多頭的金融監(jiān)管體制。即只在中央一級(jí)設(shè)立幾家管理機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行金融監(jiān)管。法國(guó)、波蘭、中國(guó)等采用此種模式。

4.混合金融監(jiān)管體制。這種模式又可分為牽頭監(jiān)管和“雙峰式”監(jiān)管模式。牽頭式監(jiān)管是指在多頭監(jiān)管主體之間建立及時(shí)磋商和協(xié)調(diào)機(jī)制，為防止混業(yè)中的監(jiān)管真空和監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互扯皮，特別確定某一監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主或作為牽頭監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不同監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)工作。巴西屬于較典型的金融監(jiān)管模式?！半p峰式”監(jiān)管是指根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)設(shè)置兩類(lèi)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一類(lèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎性監(jiān)管，控制金融體系的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，以確保金融安全；另一類(lèi)機(jī)構(gòu)則對(duì)不同金融業(yè)務(wù)行為的規(guī)范運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管，以提高金融服務(wù)質(zhì)量，保護(hù)消費(fèi)者利益。澳大利亞、荷蘭、奧地利都是這種監(jiān)管模式的代表。

二、我國(guó)金融行業(yè)法律監(jiān)管的現(xiàn)狀及不足

(一)我國(guó)金融行業(yè)法律監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管是機(jī)構(gòu)監(jiān)管，所謂機(jī)構(gòu)監(jiān)管是指將金融機(jī)構(gòu)類(lèi)型作為劃分監(jiān)管權(quán)限的依據(jù)，即同一類(lèi)型金融機(jī)構(gòu)均由特定的監(jiān)管者監(jiān)管，這是歷史上金融監(jiān)管的主要方式。換言之，當(dāng)下中國(guó)監(jiān)管體制強(qiáng)調(diào)的是基于金融機(jī)構(gòu)的類(lèi)型劃分而確定監(jiān)管權(quán)力的邊界，即由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管商業(yè)銀行和信托投資公司，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管證券公司和基金管理公司，而保監(jiān)會(huì)監(jiān)管保險(xiǎn)公司。在這樣的體制下，監(jiān)管者的權(quán)力行使的指向主要不是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的某項(xiàng)業(yè)務(wù)或某種產(chǎn)品，而是金融機(jī)構(gòu)本身。如：對(duì)于銀監(jiān)會(huì)而言，只要是商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，都被納入其監(jiān)管權(quán)力的覆蓋范圍，而不問(wèn)商業(yè)銀行的具體業(yè)務(wù)或其產(chǎn)品在法律定性上屬于存貸款還是證券或保險(xiǎn)范疇。[3]

我國(guó)目前實(shí)施的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管下的分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管，這主要是由當(dāng)時(shí)的歷史、經(jīng)濟(jì)、國(guó)情決定的，主要分為四個(gè)階段：第一階段是自改革開(kāi)放到1992年，我國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，央行負(fù)責(zé)全面監(jiān)管，形成大量不良資產(chǎn)。第二階段是1992年到1998年，提出了分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的政策，且成立了證監(jiān)會(huì)，保監(jiān)會(huì)。第三階段是1998年到2003年，頒布了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，確立了銀監(jiān)會(huì)對(duì)商業(yè)銀行，金融資產(chǎn)管理公司，信托公司進(jìn)行監(jiān)管。中國(guó)人民銀行，銀監(jiān)會(huì)，證監(jiān)會(huì)，保監(jiān)會(huì)各自職責(zé)明確，自此“一行三會(huì)”格局，分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管在我國(guó)確立。第四階段是2003年至今，金融創(chuàng)新日新月異，金融衍生品層出不窮。銀行資產(chǎn)證券化，保險(xiǎn)公司提供儲(chǔ)蓄性質(zhì)保險(xiǎn)產(chǎn)品，證券公司提供資產(chǎn)管理服務(wù)，業(yè)務(wù)不斷交叉，更重要的是光大集團(tuán)——金融控股公司集團(tuán)第一次被政府承認(rèn)，這一標(biāo)志事件意味著今后金融控股公司的空前繁榮。

(二)我國(guó)金融行業(yè)法律監(jiān)管的不足

監(jiān)管部門(mén)如何監(jiān)管，法律并未明確。而我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)分業(yè)監(jiān)管明顯無(wú)法解決金融業(yè)務(wù)的交叉和金融控股集團(tuán)的問(wèn)題。盡管我國(guó)開(kāi)始關(guān)注金融監(jiān)管機(jī)制協(xié)調(diào)制度，建立金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，金融調(diào)控和金融監(jiān)管合作機(jī)制，對(duì)一定的重大問(wèn)題進(jìn)行磋商，已經(jīng)建立不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間有效地監(jiān)管信息數(shù)據(jù)庫(kù)共享機(jī)制，但仍存在很多理論和操作上的問(wèn)題：

第一，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)同直屬于國(guó)務(wù)院，同屬部級(jí)機(jī)構(gòu)，三級(jí)平起平坐，因此部門(mén)之間僅是協(xié)調(diào)合作的關(guān)系，并不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此一旦意見(jiàn)出現(xiàn)分歧和部門(mén)利益的沖突則束手無(wú)策。

第二，央行對(duì)整個(gè)金融行業(yè)穩(wěn)定進(jìn)行宏觀調(diào)控，對(duì)防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮著舉足輕重的作用。央行在維護(hù)金融業(yè)穩(wěn)定中處于核心地位，但是聯(lián)席會(huì)議卻把央行作為觀察員列席，這顯然不妥當(dāng)。

第三，《備忘錄》中監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)中，監(jiān)管各方缺乏向他方披露信息的動(dòng)力與約束，而聯(lián)席會(huì)議機(jī)制并無(wú)強(qiáng)制效力。[4]

美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)主席沃爾克曾說(shuō)過(guò)：“要進(jìn)行行之有效的監(jiān)督，具有一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是十分重要的，如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)軟弱無(wú)力，就不能那么有效實(shí)施謹(jǐn)慎性、安全性和健全性的各種職能?！蔽覈?guó)與國(guó)際間金融逐漸一體化，金融衍生品等金融創(chuàng)新的出現(xiàn)，金融控股公司的蓬勃發(fā)展，以及準(zhǔn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀都對(duì)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)：

第一，監(jiān)管效率低下。金融創(chuàng)新等金融衍生品日新月異，金融衍生品是一種“金融合成物”，本身有跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的合成特征，其本身具備了銀行或證券或保險(xiǎn)或信托的多重特征。當(dāng)一個(gè)金融工具出現(xiàn)時(shí)，由于其本身的多重屬性，因此形成機(jī)構(gòu)監(jiān)管的多個(gè)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管目標(biāo)卻不同，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也不同，因此極大地浪費(fèi)了監(jiān)管成本，不符合有效監(jiān)管的理念。而且那些將混合物拆分為基本元素分別進(jìn)行監(jiān)管的方法已經(jīng)不奏效，因?yàn)檫@些“基礎(chǔ)成分”不是機(jī)械地混合在一起，而是發(fā)生了合成式的化學(xué)反應(yīng)，從而使事物的性質(zhì)發(fā)生了根本性變化。[5]而這樣極易出現(xiàn)監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管，監(jiān)管效率低下。

第二，浪費(fèi)監(jiān)管成本。我國(guó)金融控股公司已經(jīng)小有規(guī)模，諸如光大集團(tuán)是被國(guó)務(wù)院承認(rèn)的有名有實(shí)的金融控股集團(tuán)，從事銀行、證券、信托、保險(xiǎn)等眾多業(yè)務(wù)。金融控股集團(tuán)已經(jīng)成為混業(yè)經(jīng)營(yíng)的一種重要載體，這樣的金融集團(tuán)其業(yè)務(wù)復(fù)雜，且業(yè)務(wù)之間互有利益沖突和利益背反。比如銀行業(yè)注重銀行系統(tǒng)的安全和儲(chǔ)蓄人的利益，證券則更關(guān)心信息的披露等公平，而且金融集團(tuán)內(nèi)部有關(guān)聯(lián)交易、大量?jī)?nèi)幕信息的透露等，這對(duì)分業(yè)監(jiān)管都是難題。金融集團(tuán)極易形成壟斷，因此各行其是的監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以與之抗衡，對(duì)其整體系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)難以評(píng)估，也難以有效調(diào)度監(jiān)管資源，極大地浪費(fèi)了監(jiān)管成本。

第三，監(jiān)管不公平。分業(yè)經(jīng)營(yíng)的界限已經(jīng)逐漸模糊，其已喪失分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)理論?，F(xiàn)在商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司的業(yè)務(wù)不斷交叉，其理財(cái)產(chǎn)品逐漸出現(xiàn)混同的傾向，保險(xiǎn)公司提供儲(chǔ)蓄性質(zhì)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，商業(yè)銀行買(mǎi)股票進(jìn)入證券業(yè)等。業(yè)務(wù)出現(xiàn)交叉混同時(shí)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)極易出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)，而且對(duì)不同的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展相同的金融業(yè)務(wù)出現(xiàn)了不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，形成了不公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。于被監(jiān)管者，則出現(xiàn)監(jiān)管套利現(xiàn)象，[6]造成監(jiān)管的不公平。

三、我國(guó)金融行業(yè)法律監(jiān)管展望

從世界范圍看，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)是大勢(shì)所趨，目前主要發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)采用混業(yè)經(jīng)營(yíng)，主要有美國(guó)的金融控股公司和德國(guó)的全能銀行兩種模式。金融控股公司是集團(tuán)下有許多子公司，子公司分別從事不同的證券、銀行、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)，彼此分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理。德國(guó)的全能銀行則是集團(tuán)內(nèi)部多塊執(zhí)照、多項(xiàng)業(yè)務(wù)，同時(shí)涉及銀行、證券、保險(xiǎn)、信托，只有一個(gè)法人資格。

混業(yè)經(jīng)營(yíng)于現(xiàn)今看來(lái)已經(jīng)是避無(wú)可避，隨著全球金融一體化進(jìn)行，各國(guó)都在提高金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力。混業(yè)經(jīng)營(yíng)可以促進(jìn)金融創(chuàng)新，提高資源配置率，可以分散風(fēng)險(xiǎn)。多元化經(jīng)營(yíng)可以擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)的范圍，形成金融巨頭，形成范圍經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。而分業(yè)經(jīng)營(yíng)的格局，把資本市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)割裂開(kāi)來(lái)，妨礙資本融通，信息共享。如銀行資產(chǎn)項(xiàng)目的集中，證券融資渠道的不通暢，保險(xiǎn)效益的低下，違背了金融一體化的趨勢(shì)。金融混業(yè)中的極端典型，德意志銀行被歐洲雜志評(píng)為世界最佳銀行。

我國(guó)金融業(yè)已有混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，證券公司可以向銀行貸款，保險(xiǎn)公司也可以買(mǎi)股票進(jìn)入證券市場(chǎng)，銀行證券保險(xiǎn)資金可以自由流通。我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)金融控股公司：一類(lèi)是有名有實(shí)的金融控股公司，如中國(guó)光大集團(tuán)，通過(guò)獨(dú)資控股參股的方式，有光大證券、光大銀行、光大信托等；一類(lèi)是金融機(jī)構(gòu)控股，如平安集團(tuán)、中信集團(tuán)；還有一類(lèi)是實(shí)業(yè)資本形成的金融控股公司，如海爾，近年來(lái)一直通過(guò)重組、購(gòu)并、參新股等方式向金融領(lǐng)域滲透。因此，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)目前金融業(yè)經(jīng)營(yíng)是準(zhǔn)混業(yè)狀態(tài)，面對(duì)如此迥然不同的形勢(shì)，我國(guó)金融行業(yè)法律監(jiān)管也必將與時(shí)俱進(jìn)，以符合時(shí)代的要求。

現(xiàn)代監(jiān)管核心在于有效，而有效監(jiān)管的目標(biāo)構(gòu)成要素是金融穩(wěn)定和金融效率。金融穩(wěn)定即金融安全，金融效率是指最小的監(jiān)管成本達(dá)到最大的效益，即帕累托最優(yōu)化。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)成立以來(lái)一直在尋找銀行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和防范風(fēng)險(xiǎn)的最佳平衡點(diǎn)，一直在尋找監(jiān)管當(dāng)局和銀行企業(yè)的最佳平衡點(diǎn)，一直在尋找油門(mén)與剎車(chē)的最佳平衡點(diǎn)。[7]而如何協(xié)調(diào)兩者，達(dá)到兩者的最佳平衡就是有效的監(jiān)管。有效監(jiān)管首先要設(shè)立一個(gè)有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

(一)監(jiān)管模式的選擇

1.功能監(jiān)管的概念

1997年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅伯特·默頓提出了一個(gè)新的金融監(jiān)管理論——功能型監(jiān)管理論?；谠摾碚?，默頓提出了功能型監(jiān)管模式，即立足于金融體系基本功能的發(fā)揮去尋求最適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)力分配方式，以提高監(jiān)管效率的金融監(jiān)管模式。所謂功能型監(jiān)管模式是根據(jù)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)的類(lèi)型及其所發(fā)揮的基本經(jīng)濟(jì)功能，對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督管理的金融監(jiān)管形式。它可以建立在單一監(jiān)管結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，也可以采用一線(xiàn)多頭監(jiān)管結(jié)構(gòu)來(lái)構(gòu)建其監(jiān)管體系。[8]

2.功能監(jiān)管的優(yōu)點(diǎn)

第一，功能監(jiān)管可以提高監(jiān)管的效率。功能監(jiān)管是以金融產(chǎn)品所體現(xiàn)的功能來(lái)劃分，并非依據(jù)機(jī)構(gòu)類(lèi)型來(lái)劃分，因此只需向一個(gè)部門(mén)進(jìn)行報(bào)備，而不需多個(gè)部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)，節(jié)省了協(xié)調(diào)成本，提高監(jiān)管的效率。而且解決了現(xiàn)在金融創(chuàng)新綜合性特征難以確定歸屬的問(wèn)題，避免了監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)現(xiàn)象。

第二，功能監(jiān)管可以節(jié)約監(jiān)管成本。根據(jù)功能劃分的監(jiān)管權(quán)歸屬，責(zé)任明確，被監(jiān)管者只需服從一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理，從而大大降低了其行政開(kāi)支，避免了監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)的現(xiàn)象，節(jié)約了監(jiān)管成本。

第三，功能監(jiān)管可以提供公平的環(huán)境。針對(duì)金融業(yè)務(wù)不斷交叉，混業(yè)經(jīng)營(yíng)下，機(jī)構(gòu)監(jiān)管會(huì)出現(xiàn)不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管目標(biāo)，使從事相同業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)形成一種不公平的狀態(tài)，導(dǎo)致監(jiān)管套利的發(fā)生。而功能監(jiān)管根據(jù)其功能來(lái)劃分金融業(yè)務(wù)，相同金融業(yè)務(wù)只服從一套規(guī)則，形成公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，保持金融業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

(二)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立

功能監(jiān)管下，許多模式可供選擇，我認(rèn)為我國(guó)應(yīng)建立統(tǒng)一的超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

1.統(tǒng)一超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)[9]

第一，管制機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一使得一些稀缺的資源得以共享，從而帶來(lái)一定程度的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。第二，統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)不同的職能領(lǐng)域和業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行管制還能形成范圍經(jīng)濟(jì)。第三，統(tǒng)一的強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有可能更好地與金融超大型企業(yè)相抗衡，從而更有效地監(jiān)控業(yè)務(wù)多元化的金融集團(tuán)。第四，統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)原則上可以避免政出多門(mén)可能導(dǎo)致的政策不一致，相互重疊或出現(xiàn)管制缺口。第五，有可能管制人才匱乏的問(wèn)題，使有限的人才資源得到有效利用。第六，統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)下更容易確定和分清監(jiān)管責(zé)任，避免相互推諉的發(fā)生。

2.建立統(tǒng)一超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體問(wèn)題

一個(gè)合理有效的金融監(jiān)管模式應(yīng)該是既尊重歷史傳統(tǒng)，又符合現(xiàn)實(shí)國(guó)情，同時(shí)還要考慮金融發(fā)展趨勢(shì)。既要技術(shù)上可行，又要成本經(jīng)濟(jì)(以最低的成本實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的監(jiān)管)，同時(shí)還要具有一定的彈性。一國(guó)選擇何種金融監(jiān)管體系模式或金融監(jiān)管體系變遷的路徑則取決于其經(jīng)濟(jì)、金融運(yùn)行的內(nèi)外部綜合環(huán)境。[10]目前，金融監(jiān)管體制所面臨的問(wèn)題主要有三大類(lèi)：[11]第一類(lèi)是中央銀行以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與黨中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大的關(guān)系問(wèn)題；第二類(lèi)是中央銀行以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系問(wèn)題；第三類(lèi)是中央與地方的關(guān)系問(wèn)題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)超級(jí)金融監(jiān)管局，直屬?lài)?guó)務(wù)院，與央行分離但是協(xié)調(diào)合作，按行政區(qū)劃分級(jí)設(shè)下屬機(jī)構(gòu)，地方機(jī)構(gòu)由地方和中央雙重領(lǐng)導(dǎo)。這樣的制度設(shè)計(jì)具體問(wèn)題有三個(gè)：

第一，與政府的關(guān)系問(wèn)題。根據(jù)巴塞爾委員會(huì)《有效銀行監(jiān)管核心原則》確立的監(jiān)管主體獨(dú)立性原則中的機(jī)構(gòu)獨(dú)立，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于政府部門(mén)，防止受到干涉。但是監(jiān)管本身就是政府提供的公共產(chǎn)品，其根本原因就是市場(chǎng)失靈而由政府干預(yù)進(jìn)行監(jiān)管，所以不可能獨(dú)立于政府。但為防止收到其他政府部門(mén)的干涉，金融監(jiān)管總局為正部級(jí)機(jī)構(gòu)，直屬?lài)?guó)務(wù)院。

第二，中央與地方分權(quán)的問(wèn)題。金融監(jiān)管總局下屬機(jī)構(gòu)有金融監(jiān)管總局和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，其實(shí)是一種矛盾的協(xié)調(diào)。因?yàn)榻鹑谌招略庐悾覂?nèi)部情形復(fù)雜多變，大大小小事務(wù)全部由金融監(jiān)管總局監(jiān)管會(huì)顧此失彼，而一些小型金融機(jī)構(gòu)，比如一些地方小銀行和擔(dān)保公司等金融機(jī)構(gòu)可以由地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，這可以參照美國(guó)州政府負(fù)責(zé)監(jiān)管大量地方中小銀行。賦予地方政府一定的權(quán)限，在面對(duì)瞬息萬(wàn)變的金融市場(chǎng)出現(xiàn)緊急情況時(shí)可以做出迅速反應(yīng)，而不必上報(bào)總局等待審批以免錯(cuò)過(guò)良機(jī)。但是為防止地方不正當(dāng)干預(yù)，如達(dá)到一定規(guī)格仍要上報(bào)金融總局。

第三，金融監(jiān)管總局與央行的關(guān)系。隨著銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立，央行與金融監(jiān)管部門(mén)的分離已經(jīng)不需要爭(zhēng)論。央行負(fù)責(zé)貨幣政策，目標(biāo)在于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)整個(gè)金融的穩(wěn)定。央行作為法定支付手段的唯一提供者和支付清算體系的監(jiān)護(hù)者，應(yīng)當(dāng)維護(hù)金融市場(chǎng)運(yùn)行和金融體系穩(wěn)定的角色，成為防范金融風(fēng)險(xiǎn)的“watch dog”—看門(mén)人。[12]二者的高度專(zhuān)業(yè)化及目的的沖突決定分離是明智之舉。但是兩者的協(xié)調(diào)十分重要，由于央行具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)，人才的特殊優(yōu)勢(shì)，其在貨幣政策和金融整體情況上有信息優(yōu)勢(shì)，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)陷入流動(dòng)性危機(jī)時(shí)，央行還可以提供資金的支持，如北巖銀行的危機(jī)就是根源于此協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏。所以金融監(jiān)管總局需要與央行建立合作協(xié)調(diào)機(jī)制。

在我國(guó)建立統(tǒng)一超級(jí)金融監(jiān)管總局，設(shè)下屬機(jī)構(gòu)符合我國(guó)歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情。隨著混業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)更有利于監(jiān)管，提供一個(gè)金融監(jiān)管的綜合超市，于技術(shù)上是可行的，極大地節(jié)約了監(jiān)管成本，而且具有一定的彈性，完全符合現(xiàn)代有效監(jiān)管的理念。

對(duì)于中國(guó)金融業(yè)而言，分業(yè)經(jīng)營(yíng)是權(quán)宜之計(jì)。[13]我國(guó)現(xiàn)在還不具有統(tǒng)一監(jiān)管的資質(zhì)，現(xiàn)實(shí)性是建立統(tǒng)一監(jiān)管的必備條件。我國(guó)商業(yè)銀行股權(quán)改革，建立銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，分業(yè)監(jiān)管的時(shí)間不是很久，而混業(yè)經(jīng)營(yíng)目前不是主流，大部分還是金融控股公司。因此分業(yè)監(jiān)管還將是我國(guó)金融業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀，但在分業(yè)監(jiān)管中，協(xié)調(diào)機(jī)制顯得很重要。2004年6月28日，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，聯(lián)合簽署了《備忘錄》，建立聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)三個(gè)部門(mén)之間的交流與溝通及重大問(wèn)題的磋商等，這些都為以后混業(yè)監(jiān)管積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)，在某種程度上是混業(yè)監(jiān)管的過(guò)渡形式。目前協(xié)調(diào)機(jī)制存在很多問(wèn)題，而建立一套行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制顯然是當(dāng)務(wù)之急。于我國(guó)而言，必將有分業(yè)經(jīng)營(yíng)走向混業(yè)經(jīng)營(yíng)，所以我們必須盡早做出應(yīng)對(duì)之策，完成由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的過(guò)渡，建立一套健全的統(tǒng)一超級(jí)監(jiān)管體制，為未來(lái)金融股繁榮發(fā)展保駕護(hù)航，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)進(jìn)行了最大的金融法律和監(jiān)管體制改革。奧巴馬簽署了《多德—弗蘭克(Dodd-Frank)華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，一方面加強(qiáng)了金融市場(chǎng)的監(jiān)管，結(jié)束了“大而不能倒”的機(jī)制，同時(shí)推進(jìn)“葬禮計(jì)劃”；另一方面強(qiáng)化了對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)，成立了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國(guó)作為世界上金融規(guī)則的主要制定者，其監(jiān)管體制的改革對(duì)我國(guó)具有一定的借鑒意義。國(guó)際間金融監(jiān)管組織也一致認(rèn)為要建立金融宏觀審慎監(jiān)管的基本框架。

在全球下的金融背景下，筆者認(rèn)為，要建立統(tǒng)一的宏觀審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，否則金融機(jī)構(gòu)勢(shì)必會(huì)從監(jiān)管?chē)?yán)格的國(guó)家轉(zhuǎn)到監(jiān)管松懈的國(guó)家，即為監(jiān)管套利，造成金融監(jiān)管的短板，所釀成區(qū)域性的金融風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)由于負(fù)外部性傳導(dǎo)至整個(gè)全球性的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。G20通過(guò)歷次峰會(huì)呼吁一個(gè)全球性的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。我國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，勢(shì)必要參與其中。

最后，從監(jiān)管者的約束機(jī)制上看，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)管者”是一個(gè)新的問(wèn)題，金融業(yè)的有效監(jiān)管不僅要有有效的監(jiān)管制度，更需要有效的執(zhí)行，關(guān)于監(jiān)管者執(zhí)行力和問(wèn)責(zé)制度，還需要進(jìn)一步研究。

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責(zé)任編輯：李新紅

Legislative Supervision System of Financial Industry

WANG Zhou-qiang

(Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China)

Abstract：It is studied the shortcomings and inadequacies in China’s current supervision system in terms of separate operation and separated supervision. It is proposed to establish a united super financial regulation organization. Considering the current situation in China，a concrete system design is made. It is believed that it is urgent to improve the coordination mechanism.

Key words：institutional regulation；mixed management；function regulation；a united super financial regulatory agencies；coordination mechanism

[收稿日期]2015-07-23

[作者簡(jiǎn)介]王舟檣(1990-)，女，碩士，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。

[文章編號(hào)]1004—5856(2016)04—0023—05

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922.28

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.04.007