史政

摘要：本文簡要闡述了民防工程與城市地下非民防工程功能上的“雙向構(gòu)造”，初步解構(gòu)了民防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合的核心問題，并對功能“雙向構(gòu)造”的可能性、可行性，以及戰(zhàn)略實施和機(jī)制保障作了初步模擬。

關(guān)鍵詞：雙向構(gòu)造；二元空間；協(xié)調(diào)機(jī)制

中圖分類號：TU198 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）016-0000-03

一、引言

民防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合的實現(xiàn)領(lǐng)域，主要在于民防工程和地下非民防工程能否在同一個地下空間實現(xiàn)相互融合。即民防工程能兼及對地下非民防工程的功能進(jìn)行構(gòu)造，以及地下非民防工程兼及對民防功能的構(gòu)造，實現(xiàn)民防工程與地下非民防工程功能的“雙向構(gòu)造”。這是民防建設(shè)與城市建設(shè)最終能否在載體上實現(xiàn)相結(jié)合的核心問題，涉及城市地下空間的現(xiàn)代化建設(shè)，以及民防事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，值得我們深入研究和探索。

二、民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構(gòu)造”

在理論上，現(xiàn)代城市社會建設(shè)是一個不斷實現(xiàn)帕累托改進(jìn)，獲得城市資源效率最大化的過程。因此，拓展現(xiàn)代城市空間的綜合功能，特別是推動民防工程與地下非民防工程功能的“雙向構(gòu)造”，實現(xiàn)任一個地下空間的投入，獲得多功能組合效益的最大化，不僅具有可能，而且是可操作的。由此，“雙向構(gòu)造”功能的操作意義，在于標(biāo)志現(xiàn)代城市空間增長效率的重要特征之一，以及民防工程建設(shè)內(nèi)涵發(fā)展模式上的最優(yōu)戰(zhàn)略選擇。

民防工程和地下非民防工程在功能形態(tài)上具有“雙向構(gòu)造”的可能性。主要是因為兩者具有建筑物理結(jié)構(gòu)的相似性，由此具備了相互之間“雙向構(gòu)造”功能的可能性。這就決定了兩者在規(guī)劃設(shè)計、技術(shù)體系、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和施工程序、運營操作等方面具有趨同性，而不存在相互之間排他性的剛性約束。由于城市地下空間是不可再生的稀缺性資源，如同地上空間資源具有剛性約束，因此，最為理性的選擇和最優(yōu)戰(zhàn)略的建構(gòu)，乃在于實現(xiàn)民防工程建設(shè)和地下非民防工程建設(shè)這兩者功能形態(tài)在同一個空間平臺上的高度融合，表現(xiàn)為地下空間的集約利用和綜合功能的最大化。這是城市空間建設(shè)最顯著的外部經(jīng)濟(jì)，也是城市現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。否則，大多數(shù)民防工程和地下非民防工程分別設(shè)置于不同的地下空間，意味著城市發(fā)展方式的粗放性，以及對城市稀缺資源的低效率利用。

民防工程和地下非民防工程在功能上的“雙向構(gòu)造”具有操作可行性。一是民防工程在非戰(zhàn)時非災(zāi)時狀態(tài)下為地下非民防功能的建設(shè)提供了空間結(jié)構(gòu)的可操作性。概要地說，備戰(zhàn)和抗災(zāi)是現(xiàn)代民防工程的基本功能，但其基本功能的實際效用發(fā)揮則受制于外部事件的偶然發(fā)生及其客觀條件是否變異，因而具有隨機(jī)性和非持續(xù)性的特點，這必然意味著非戰(zhàn)時或非災(zāi)時條件下民防工程的基本功能尚處于隱性狀態(tài)和虛擬存在。由于其功能的隱性和虛擬，民防工程的結(jié)構(gòu)空間必然大于其功能使用的空間，即民防的功能空間并未完全充盈于整個民防的結(jié)構(gòu)空間。這就為地下非民防工程的功能構(gòu)造和價值鍥入，提供了空間結(jié)構(gòu)的充分條件。進(jìn)一步說，即使在戰(zhàn)時或抗災(zāi)的節(jié)點時段或整個時期，民防工程的指揮功能、通訊信息功能、防輻射功能以及物資儲存功能等對空間結(jié)構(gòu)具有剛性需求和高依存度的特性，其余如疏散隱蔽功能、醫(yī)護(hù)急救功能和短期生存功能等，由于具有機(jī)動性、可變更性和暫短性等特點，則表現(xiàn)為對空間結(jié)構(gòu)的彈性需求以及較弱的依存度。由于民防功能的權(quán)重不同，以及節(jié)點與散點分布、剛性與彈性需求的不同，必然存在部分民防功能的零空間運作以至隨機(jī)的可調(diào)控性特點，因而為非戰(zhàn)時或非災(zāi)時整合、鍥入部分生產(chǎn)功能、市場功能、運營功能等地下非民防工程功能，提供了同一空間功能并存的可行性。[3]二是地下非民防工程具備構(gòu)造民防戰(zhàn)時抗災(zāi)功能的可行性。地下非民防工程的主要功能是指城市地下空間的交通運輸、商業(yè)貿(mào)易、文化娛樂乃至其他社會活動等。由于交通運輸、商業(yè)貿(mào)易等功能的實現(xiàn)，對于空間結(jié)構(gòu)的依存具有剛性特征，但其空間結(jié)構(gòu)的總?cè)莘e必定大于實際功能的使用邊際，因而通過對地下非民防工程的零功能空間，以及剛性依存較弱的空間進(jìn)行整合規(guī)劃和技術(shù)改造，鍥入和預(yù)設(shè)主要依賴于器械、設(shè)備等條件，對空間結(jié)構(gòu)依存度較低的部分民防功能，則是完全可行的。[4]同時，在地下非民防工程建立功能轉(zhuǎn)化的操作機(jī)制，以及預(yù)置民防功能的設(shè)施儲備系統(tǒng)，這在應(yīng)急時段內(nèi)實現(xiàn)地下非民防工程向民防功能的迅速轉(zhuǎn)化切換，發(fā)揮應(yīng)戰(zhàn)抗災(zāi)功能，也是完全可行的。因此，民防工程和地下非民防工程各自除部分特殊的空間結(jié)構(gòu)具有封閉性、排他性之外，其余的大多數(shù)空間結(jié)構(gòu)則彼此都具有可融合性、可整合性，即在地下同一個空間結(jié)構(gòu)中，民防功能和非民防功能可以“雙向構(gòu)造”，實現(xiàn)同一個空間中的功能相互耦合、相互替代以及轉(zhuǎn)換應(yīng)用。[5]這已經(jīng)被一系列相關(guān)的探索性經(jīng)驗事實所證明。顯然，在等量地下空間結(jié)構(gòu)條件下，功能“雙向構(gòu)造”的方式，比較分別構(gòu)建民防工程和地下非民防工程及其民防功能和非民防功能，其總經(jīng)濟(jì)成本更低，綜合功能效益更大。這意味著城市空間建設(shè)具有顯著的帕累托效應(yīng)特征，以及城市空間功能集約發(fā)展的現(xiàn)代模型意義。

三、戰(zhàn)略要素及其建構(gòu)

民防事業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇之一，是探索民防工程和地下非民防工程在功能上實現(xiàn)高度的“雙向構(gòu)造”，在體制運作上逐步改變民防工程和地下非民防工程建設(shè)的“二元結(jié)構(gòu)”，在同一個地下空間實現(xiàn)其邊際投入獲得超邊際收益的綜合效應(yīng)，進(jìn)一步拓展現(xiàn)代城市空間功能建設(shè)的路徑。為此，其戰(zhàn)略實施的基本要素建構(gòu)如下：

1.地下空間功能“雙向構(gòu)造”的理念創(chuàng)新。要突破民防工程和地下非民防工程建設(shè)“二元結(jié)構(gòu)”的桎梏，必須創(chuàng)新城市地下空間功能“雙向構(gòu)造”的建設(shè)理念。這就決定了城市地下空間建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計理念要蘊含高度的整合性和綜合性，淡化地下空間結(jié)構(gòu)線性約束的排他性，強(qiáng)化地下空間功能耦合的融合作用。其核心在于，無論是民防工程建設(shè)還是城市地下非民防工程建設(shè)，總體上的設(shè)計理念要彰顯“雙向構(gòu)造”功能的價值指向，以戰(zhàn)時的“防空抗毀”、平時的“防災(zāi)抗災(zāi)”和“經(jīng)濟(jì)社會”三大功能整合的維度，作為城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的基本概念。由此，以工程的基本性質(zhì)為基點，凸顯其中的主導(dǎo)功能；又以工程的可能性質(zhì)融合和兼及其他輔助功能或“備份”功能，從而推動城市地下空間多元功能的整合性、平戰(zhàn)應(yīng)對的轉(zhuǎn)換性和管理監(jiān)督的統(tǒng)一性及其實現(xiàn)。

2.地下空間功能“雙向構(gòu)造”的整體規(guī)劃。要對民防工程和城市地下非民防工程的空間結(jié)構(gòu)、運行現(xiàn)狀和功能作用進(jìn)行全面系統(tǒng)的綜合測評，形成大數(shù)據(jù)系列，以建立城市空間建設(shè)的決策數(shù)據(jù)庫。由此對特定區(qū)域地下空間功能“雙向構(gòu)造”的可能性作出系統(tǒng)的實證分析及其預(yù)設(shè)、模擬和規(guī)劃，以及對其空間布局、功能組合、設(shè)施備件等方面的必要性、可行性進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的論證。[6]從當(dāng)下條件出發(fā)，特別要對民防工程和地下非民防工程的在建項目，進(jìn)行“雙向構(gòu)造”的改造設(shè)計作出可行性論證，充分進(jìn)行功能融合的技術(shù)論證；而對已建民防工程和地下非民防工程在功能“雙向構(gòu)造”和合理鍥入的規(guī)劃立項條件下，實施空間的結(jié)構(gòu)性改造、施工項目微觀調(diào)整以及監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌論證。由此，建立起民防工程和地下非民防工程功能“雙向構(gòu)造”的項目技術(shù)設(shè)計及其空間梯度排序，形成地下空間功能“雙向構(gòu)造”的規(guī)劃藍(lán)圖及其實施綱要，從而為政府的城市發(fā)展戰(zhàn)略抉擇提供科學(xué)、創(chuàng)新和可操作的決策建議書，為城市空間功能的綜合開發(fā)利用奠立新路徑。而在其實施過程中，尤要以城市地下空間功能“雙向構(gòu)造”的可行性及其綜合經(jīng)濟(jì)價值、社會效益的預(yù)期為主題，組織有關(guān)部門機(jī)構(gòu)和各方專家學(xué)者進(jìn)行充分的科學(xué)論證、評估測算，確保整個運作獲得大數(shù)據(jù)的背景支撐和社會層級力量的支持，為城市地下空間功能“雙向構(gòu)造”的規(guī)劃設(shè)計納入城市建設(shè)發(fā)展綱要，奠定科學(xué)依據(jù)和立法基礎(chǔ)。

3.地下空間功能“雙向構(gòu)造”的項目建設(shè)。地下空間功能的“雙向構(gòu)造”是一個復(fù)雜的項目操作系統(tǒng)，其中，加強(qiáng)項目的配套實施、密切有關(guān)部門的合作，以及微觀控制的協(xié)調(diào)操作，具有環(huán)節(jié)性重要意義。因此，在空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃上，民防工程和地下非民防工程的立項，必須符合實施綱要對空間結(jié)構(gòu)整體布局的形態(tài)設(shè)置，確保實施綱要對工程項目的規(guī)范約束，強(qiáng)化合理配置和相互銜接。特別要在功能結(jié)構(gòu)建設(shè)上，無論是以民防功能為主、非民防功能為輔的項目，還是以非民防功能為主、民防功能為輔的項目都要對其進(jìn)行配套設(shè)計，周密布局，包括不同設(shè)備設(shè)施的配套安置，以充分體現(xiàn)高度的功能互補性。在項目建設(shè)過程中，要凸顯重點，梯度推進(jìn)，既重建設(shè)亦重改造、既重樞紐亦重銜接，既重節(jié)點亦重邊界，保持地下空間項目建設(shè)與其匹配的地上空間項目建設(shè)的有序推進(jìn)，實現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)分層、功能類型區(qū)分的系統(tǒng)性和節(jié)律性。在項目后期操作中，要在確保功能效用最大化的基礎(chǔ)上，追求地下空間構(gòu)造的審美效應(yīng)最優(yōu)化，以提高地上、地下兩個單元空間互動功能的強(qiáng)度流。由此，以實現(xiàn)地下空間功能“雙向構(gòu)造”為基礎(chǔ)上，提升地下空間功能的乘積效應(yīng)，推進(jìn)城市地下空間架構(gòu)的有序擴(kuò)張。

4.地下空間功能“雙向構(gòu)造”的組織實施。地下空間功能的“雙向構(gòu)造”，是城市空間結(jié)構(gòu)及其功能建設(shè)的重大變革，必須整合社會力量，依法組織實施。一要界定操作主體。地下空間功能的“雙向構(gòu)造”涉及地下空間所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)乃至監(jiān)督管理權(quán)等資源調(diào)控配置領(lǐng)域的一系列變更，必須明確法人責(zé)任主體及其法定行為邊際，充分展現(xiàn)城市建設(shè)理性及其建設(shè)行為。二要重構(gòu)操作系統(tǒng)。必須強(qiáng)化各個領(lǐng)域、各類主體、各種權(quán)責(zé)、各個項目以及各項操作的機(jī)制建設(shè)和整合，規(guī)范行政執(zhí)法、授權(quán)委托和市場經(jīng)營等運作方式，凝聚社會合力，構(gòu)建運行秩序，形成共建態(tài)勢。三要強(qiáng)化組織實施。應(yīng)設(shè)置政府領(lǐng)導(dǎo)及其工作機(jī)構(gòu)，在操作構(gòu)架高端形成項目規(guī)劃實施的決策組織核心，可下轄相當(dāng)一級的交建委、人防辦等政府組成部門，以構(gòu)造運作平臺。特別要設(shè)置項目的系統(tǒng)決策和管理監(jiān)督兩大層級，加強(qiáng)全域規(guī)劃項目的決策、執(zhí)行、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，確保高端設(shè)計的科學(xué)性和運行操作的規(guī)范性。而在操作構(gòu)架中端，應(yīng)形成項目設(shè)計系統(tǒng)、委托授權(quán)系統(tǒng)和分責(zé)運營系統(tǒng)，由交建委、人防辦等運作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項目的統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一授權(quán)和統(tǒng)一操作，并全權(quán)負(fù)責(zé)全域及下一級大型項目的建設(shè)。與之相應(yīng)，在操作構(gòu)架的下端，建立局部區(qū)域政府及相關(guān)部門構(gòu)成的運作機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)區(qū)域中、小型規(guī)劃項目建設(shè)的組織實施。由此確保全域地下空間功能“雙向構(gòu)造”項目規(guī)劃的合法性、組織實施的有序性、工程建設(shè)的技術(shù)性和施工操作的規(guī)范性。

四、保障機(jī)制及其運行

民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構(gòu)造”，不僅關(guān)系城市空間功能結(jié)構(gòu)變革，建設(shè)現(xiàn)代城市發(fā)展路徑的選擇，對于城市社會建設(shè)和惠及城鄉(xiāng)民生具有重大意義，而且，關(guān)系城市資源約束條件下最大可能提升城市建設(shè)效益，創(chuàng)新集約型城市建設(shè)體系的重要探索。因此，建立健全強(qiáng)有力的行政政策和運行調(diào)控系統(tǒng)，創(chuàng)新和規(guī)范市場化運作機(jī)制，從而保障規(guī)劃項目實施的剛性強(qiáng)度和效益實現(xiàn)，顯得尤為重要。

一是健全法律法規(guī)體系。民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構(gòu)造”，要以相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)及其實施作為前提，以凌駕于任一主體行為的剛性制約作保障。民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構(gòu)造”建設(shè)要納入城市建設(shè)總體規(guī)劃，并賦予其相當(dāng)?shù)姆ǘ?quán)能。其實施綱要的頒布施行及其規(guī)劃項目的立項批準(zhǔn)，具有法定權(quán)能的約束力、行政操作的執(zhí)行力和實施階段的時效性，任何機(jī)構(gòu)主體和法人行為主體的操作行為都不得隨意逾越，須力戒游離于法定規(guī)范程序的操作現(xiàn)象發(fā)生。與此相應(yīng)，要制定和完善城市地下空間開發(fā)、利用的法規(guī)條例和管理程序，尤其對民防工程和地下非民防工程的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)等，進(jìn)一步予以法律法規(guī)層面上的明晰界定，同時建立相關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)體系。另外，要建立規(guī)劃項目建設(shè)、維護(hù)管理和合法經(jīng)營等一系列獎勵政策措施，引導(dǎo)城市地下空間建設(shè)規(guī)模的有序擴(kuò)張及其功能的合法開發(fā)利用。

二是拓寬投資融資渠道。民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構(gòu)造”，是城市空間結(jié)構(gòu)再生性演變及其功能乘積化的重大變革，其變革成本自然構(gòu)成城市建設(shè)投入的重要組成部分，因而也是城市投入的一項超邊際收益的經(jīng)濟(jì)載體構(gòu)造，其效用的福祉指向涵蓋了社會領(lǐng)域整體，必須形成剛性的社會投入體制。在總體上，要建立以政府為主導(dǎo)、社會共同參與的多元主體投入體系，構(gòu)建市場多元投資融資機(jī)制，規(guī)范城市建設(shè)資本的市場化運作機(jī)制。其中，政府的資金投入要建立嚴(yán)格的預(yù)決算體制，項目投入符合法定程序，并監(jiān)控項目投入的資金流向和產(chǎn)出效益。要積極探索制定部分地下空間結(jié)構(gòu)建設(shè)和功能建設(shè)引進(jìn)利用外資、社會民資的具體政策措施，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)外資、民資拓寬對地下空間建設(shè)的投入渠道，聚合資本力量。同時，要建立城市資本運作機(jī)制，積極實行地下空間規(guī)劃項目建設(shè)和經(jīng)營在貸款、稅費等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵城市地下空間建設(shè)的多功能開發(fā)、多渠道利用，激勵地下空間功能“雙向構(gòu)造”的多元化經(jīng)營方式。要在法律法規(guī)框架內(nèi)，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和準(zhǔn)則，加強(qiáng)第三方對項目資金的監(jiān)管力度，形成地下空間開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營利用的良性投入產(chǎn)出機(jī)制，探索多元投入、市場運營和社會運作的操作模式，為城市地下空間的開發(fā)建設(shè)提供可持續(xù)發(fā)展路徑。

三是強(qiáng)化項目監(jiān)督管理。民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構(gòu)造”，具有建筑工程的技術(shù)集束特征和功能交集特征，必須始終以強(qiáng)化質(zhì)量的監(jiān)督管理為保障。要嚴(yán)格實行工程施工主體資質(zhì)的論證制度，加強(qiáng)社會信用的追蹤考核，確保施工主體的承當(dāng)資格。要建立健全項目的未建工程、在建工程和已建工程在規(guī)劃實施、工程改造、功能整合的修編方案、審批制度、施工監(jiān)理制度和工程竣工驗收制度等，以制度剛性的執(zhí)行方式調(diào)控立項、施工和竣工的諸多環(huán)節(jié)，實行全程制度管理。同時，要強(qiáng)化政府職能部門的監(jiān)督控制權(quán)能，明確監(jiān)管主體的法定地位和行政執(zhí)行力，提高系統(tǒng)監(jiān)管的權(quán)威性。積極開拓社會第三方對工程技術(shù)監(jiān)理的途徑，增強(qiáng)其參與管理的準(zhǔn)權(quán)威性。此外，特別要加強(qiáng)對工程施工和項目經(jīng)營進(jìn)行精細(xì)化管理，實現(xiàn)宏觀調(diào)控、中觀管理和微觀監(jiān)督，把質(zhì)量和工序監(jiān)管覆蓋于材料供應(yīng)、工程建筑施工全過程，提升全程質(zhì)量的層級監(jiān)督與水平控制，以確保民防工程和地下非民防工程功能“雙向構(gòu)造”的總質(zhì)量總效益。

五、結(jié)束語

民防工程和地下非民防工程功能的“雙向構(gòu)造”，是對民防工程和地下非民防工程建設(shè)“二元結(jié)構(gòu)”的重大突破，為民防事業(yè)應(yīng)對機(jī)遇和挑戰(zhàn)，加快轉(zhuǎn)型升級提供了探索。其蘊含在于：一是民防工作領(lǐng)域由民防工程向地下非民防工程全面覆蓋；二是民防功能的構(gòu)造由民防工程向地下非民防工程全面延伸；三是規(guī)劃建設(shè)和監(jiān)督管理由民防工程向地下非民防工程全面推進(jìn)；四是項目調(diào)控、環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)由民防工程向地下非民防工程全面擴(kuò)展；五是社會資源由民防工程向地下非民防工程全面投入。由此可見，民防工程和城市地下非民防工程功能的“雙向構(gòu)造”，其實質(zhì)是城市空間建設(shè)和功能建設(shè)現(xiàn)代化的題中之義，因而值得作出探索和解構(gòu)。

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